|
SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA
JUZGADO DE SUSTANCIACIÓN
Caracas, 11 de octubre de 2018
208º y 159º
En el marco del juicio iniciado mediante demanda de nulidad interpuesta en fecha 12 de marzo de 2018 por el ciudadano Nelson Enrique Urbina Villamizar, titular de la cédula de identidad N° 3.408.793, actuando con el carácter de Presidente de la COOPERATIVA DE MEDIOS UNITARIA MEUNITA979, asistido por el abogado Oswaldo José Moreno Méndez, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 3.563, contra el acto administrativo contenido en la “PROVIDENCIA ADMINISTRATIVA No. PADS-043, (…) dictada el 10 de Abril de 2017 y (…) notificada personalmente el 11 de abril de 2017’, emanada del Gerente General de Operaciones de la COMISIÓN NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES (CONATEL), adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Comunicación e Información, en la cual se ordenó -entre otros aspectos- los siguientes: ‘1.- (…) la sustanciación del Procedimiento Administrativo Sancionatorio en contra de la Cooperativa de Medios Unitaria MEUNITA979, por el supuesto uso de porciones del espectro radioeléctrico; así como, el establecimiento, prestación y explotación de redes y servicios de telecomunicaciones, presuntamente sin contar con la debida Habilitación Administrativa y Concesión, lo cual de verificarse podría configurar el ilícito administrativo previsto y sancionado en el numeral 1 del artículo 165 y el numeral 1 del artículo 172 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones. 2.- Dictar las Medidas Cautelares nominadas en contra de [su mandante] destinadas a ejecutar la suspensión total e inmediata del uso de la frecuencia modulada 92.1 MHz, en los municipios Carirubana y Los Taques del estado Falcón; así como, proceder a la incautación de los equipos presuntamente empleados (…) para la realización de la actividad presuntamente infractora, de conformidad con lo establecido en los numerales 1 y 3 del artículo 182 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (…)”; este Juzgado de Sustanciación, por decisión Nro. 376 dictada el 9 de mayo de 2018, procediendo con base en el encabezamiento del artículo 36 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, estimó necesario conceder a la parte actora un lapso de tres (3) días de despacho, vencidos como fueran los cinco (5) días continuos que se concedieron como término de la distancia, contados a partir de esa fecha, exclusive, “(…) a los fines de que: (i) precis[ara] el objeto de la demanda de autos así como los términos de su pretensión, y -de ser el caso- consign[ara] copia de los actos recurridos; (ii) aclar[ara] si ha ejercido algún recurso en sede administrativa contra las actuaciones de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), con ocasión del procedimiento administrativo iniciado en su contra; iii) indi[cara] el estado (…) en que se enc[ontraba] este último; y iv) en cualquiera de estos casos, de ser necesario, consign[ara] la documentación que sustent[ara] sus afirmaciones”; todo ello, por resultar indispensable para emitir pronunciamiento sobre la admisibilidad de la demanda. (Folios 31, 33 y 34 del expediente. Resaltado del texto y agregado del Juzgado).
En esa ocasión, se advirtió al demandante que en el caso de no dar cumplimiento a lo solicitado, se declararía la inadmisibilidad de la acción, de acuerdo al criterio de la Sala Político Administrativa de este Máximo Tribunal.
Asimismo en la decisión in comento, se acordó “(…) comisionar suficientemente al Tribunal de Municipio Ordinario y Ejecutor de Medidas del Municipio Carirubana de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, que result[ara] competente previa distribución”, a objeto de notificar a la referida asociación cooperativa. Dicha comisión, fue efectivamente practicada, dándose cuenta a este órgano jurisdiccional el 26 de septiembre de 2018. (Folio 34 y vuelto del folio 41 del expediente. Resaltado del texto y agregado del Juzgado).
Con ocasión de la solicitud formulada en la decisión supra indicada, en fecha 2 de octubre de 2018 compareció ante este órgano jurisdiccional el representante legal de la recurrente, debidamente asistido por el abogado Freddy Urbina Villamizar, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 25.036, y consignó escrito a través del cual expuso que:
“I. El objeto de la Demanda de autos, así como [su] pretensión, es demandar en acción principal la Nulidad de la Providencia Administrativa No. PADS-043 de fecha 10 de Abril de 2017, dictada por el Gerente General de Operaciones de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) en contra de [su] representada, la ‘COOPERATIVA DE MEDIOS UNITARIA (MEUNITA979)’, comercialmente también denominada ‘STUDIONUEVEVEINTIUNO’; y como accesorio la Nulidad: 1) Del Acta de Inspección para la Verificación de la Instalación, Explotación y Prestación de Servicios de Radiodifusión Sonora en Frecuencia Modulada, de fecha 10 de Abril de 2017 (…); y 2) Del Acta de Incautación de los Equipos o Ejecución de las Medidas Cautelares, de fecha 11 de Abril de 2017 (…); ello como Actos de Procedimiento impugnados en el Libelo de la Demanda. Así consigna[ron]: 1) Original, en Tres (3) folios, Acta de Inspección para la Verificación de la Instalación, Explotación y Prestación de Servicios de Radiodifusión Sonora en Frecuencia Modulada, de fecha 10 de Abril de 2017; y 2) Copia simple del Acta de Incautación de los Equipos con los cuales operaba la Emisora ‘STUDIONUEVEVEINTIUNO’ de la ‘COOPERATIVA DE MEDIOS UNITARIA (MEUNITA979)’. El original de esta Acta reposa en el Expediente Administrativo No. 2018-260 sustanciado por CONATEL.
II. Contra la Providencia Administrativa No. PADS-043 de fecha 10 de Abril de 2017, dictada por el Gerente General de Operaciones de CONATEL, aperturando un Procedimiento Administrativo Sancionatorio contra [su] representada, y sustanciado en el Expediente No. 2018-260, con fecha 08 de Mayo de 2017 interpusi[eron] Recurso Administrativo, mediante escrito constante de Cuatro (4) folios, por ante el Gerente General de Operaciones de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL).
III. Este Procedimiento Administrativo fue decidido por CONATEL el 20 de Noviembre de 2017, en cuyo Dispositivo acordó: 1) Sancionar a [su] representada ‘COOPERATIVA DE MEDIOS UNITARIA (MEUNITA979)’ con una Multa de SIETE MILLONES QUINIENTOS MIL BOLIVARES [FUERTES] (BS. 7.500.000,oo) [hoy setenta y cinco bolívares soberanos (Bs.S. 75,00)]; 2) El Comiso de los Equipos con los cuales operaba la Emisora ‘STUDIONUEVEVEINTIUNO’, plenamente identificados en el Libelo y en el Acta de Incautación; y fue notificada el 16 de Marzo de 2018, es decir, días después de haber ejercido el Recurso Contencioso-Administrativo por ante esta Instancia Judicial.
IV. A los fines de sostener las afirmaciones de hecho del Libelo de la Demanda, consign[ó] los siguientes recaudos: 1) En original, constante de Ocho (8) folios, Acta de Inspección para la Verificación de la Instalación, Explotación y Prestación de Servicios de Radiodifusión Sonora en Frecuencia Modulada, de fecha 02 de Marzo de 2011; 2) Un legajo que contiene los requisitos económicos para la tramitación de una Habilitación de Radiodifusión Sonora y Televisión Abierta para servir a los Municipios Los Taques y Carirubana en el Estado Falcón, cuyos originales fueron consignados ante CONATEL el 17 de Abril de 2007, tramitado por [su] representada ‘COOPERATIVA DE MEDIOS UNITARIA (MEUNITA979)’; 3) Un legajo que contiene los requisitos legales y técnicos para la Solicitud de Habilitación de una Estación Radiodifusión Sonora en Frecuencia Modulada para los Municipios los Taques y Carirubana en el Estado Falcón; también tramitado por [su] representada, cuyos originales fueron consignados ante CONATEL el 17 de Abril de 2007”. (Sic. Folio 49 y su vuelto. Resaltado del texto y agregado del Juzgado).
Precisado lo anterior y encontrándose la causa en tiempo hábil para decidir sobre la admisibilidad de la demanda interpuesta, se pasa a decidir en los términos siguientes:
De todo lo aducido por la parte accionante en su escrito de subsanación de la demanda, esta instancia advierte que su pretensión está dirigida a obtener la declaratoria de nulidad de la “Providencia Administrativa No. PADS-043 de fecha 10 de Abril de 2017, dictada por el Gerente General de Operaciones de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL)” y, además, “la Nulidad: 1) Del Acta de Inspección para la Verificación de la Instalación, Explotación y Prestación de Servicios de Radiodifusión Sonora en Frecuencia Modulada, de fecha 10 de Abril de 2017 (…); y 2) Del Acta de Incautación de los Equipos o Ejecución de las Medidas Cautelares, de fecha 11 de Abril de 2017”. (Sic. Folio 49 del expediente. Subrayado del Juzgado).
En vista de lo expuesto, debe este sentenciador referirse previamente a la naturaleza de los actos administrativos impugnados, por lo cual se estima pertinente asentar brevemente el procedimiento administrativo sancionatorio previsto en la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.610, de fecha 7 de febrero de 2011. En ese contexto, se observa que iniciado el procedimiento, se emplazará al presunto infractor, para que en un lapso no mayor de quince (15) días hábiles siguientes al inicio del procedimiento consigne los alegatos y pruebas que estime pertinentes en su defensa; luego de lo cual, corresponderá a la Consultoría Jurídica la sustanciación del expediente, debiendo esta concluir dicho trámite dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al auto de apertura, salvo las prórrogas a las que hubiere lugar cuando el asunto lo requiera (artículos 178 y 179).
En el curso del procedimiento, incluso en el auto de apertura, la Administración podrá dictar cualquier medida cautelar nominada e innominada que se considere necesaria para la protección del régimen jurídico vigente, a cuyos efectos deberá realizarse la respectiva ponderación de intereses (artículo 181 y 182).
Acordada la medida provisional, el interesado podrá oponerse a ella, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de su notificación, abriéndose una articulación probatoria de cinco (5) días hábiles siguientes para hacer valer sus pruebas y alegatos, y un plazo para que la Administración emita su decisión de tres (3) días hábiles siguientes al vencimiento del lapso anterior (artículo 183).Concluida la sustanciación del expediente administrativo, se remitirán las actuaciones al Director General de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), quien dictará su decisión dentro de los quince (15) días hábiles siguientes -prorrogable por el mismo lapso-, salvo que se estime necesario el requerimiento de un acto adicional de sustanciación (artículo 184).
Como puede observarse, la Ley Orgánica de Telecomunicaciones prevé dentro del procedimiento administrativo sancionatorio, la posibilidad de adoptar medidas preventivas que podrán ser acordadas en cualquier estado, incluso en el mismo auto de apertura de la averiguación y obviamente, antes de la decisión definitiva.
De igual manera, de un simple análisis del procedimiento administrativo descrito anteriormente se verifica que las medidas cautelares que acuerde el órgano administrativo regulador, constituyen actos de trámite. (Vid. Sentencia N° 01312, publicada por la Sala Político Administrativa el 1 de diciembre de 2016).
Así las cosas, este órgano jurisdiccional, del estudio de los alegatos esgrimidos por la parte recurrente en su escrito presentado en fecha 2 de octubre de 2018, observa que su pretensión se circunscribe a lograr que la Sala Político-Administrativa declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Providencia Administrativa N° PADS-043 de fecha 10 de abril de 2017, dictada por el Gerente General de Operaciones de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), a través de la cual -entre otros aspectos- se ordenó: “(…) la sustanciación del Procedimiento Administrativo Sancionatorio en [su] contra (…), por el supuesto uso de porciones del espectro radioeléctrico; así como, el establecimiento, prestación y explotación de redes y servicios de telecomunicaciones, presuntamente sin contar con la debida Habilitación Administrativa y Concesión, lo cual de verificarse podría configurar el ilícito administrativo previsto y sancionado en el numeral 1 del artículo 165 y el numeral 1 del artículo 172 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones”, y acordó como medidas cautelares, ordenar a la mencionada prestadora del servicio “(…) la suspensión total e inmediata del uso de la frecuencia modulada 92.1 MHz, en los municipios Carirubana y Los Taques del estado Falcón; así como, proceder a la incautación de los equipos presuntamente empleados por parte del prenombrado ciudadano, para la realización de la actividad presuntamente infractora, de conformidad con lo establecido en los numerales 1 y 3 del artículo 182 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones”. (Sic. Folios 10 y 11 del expediente. Resaltado del texto).
Asimismo peticionó “como accesorio la Nulidad [de los actos administrativos contenidos en: i)] (…) Acta de Inspección para la Verificación de la Instalación, Explotación y Prestación de Servicios de Radiodifusión Sonora en Frecuencia Modulada, de fecha 10 de Abril de 2017”, mediante la cual los funcionarios de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) “verificaron la existencia y operatividad de un sistema de Difusión compuesto por los equipos de telecomunicaciones” en las instalaciones de la aludida Asociación Cooperativa, e hicieron una serie de preguntas al Presidente de la misma relacionadas con la actividad ejercida por su representada; y ii) el “Acta de Incautación de los Equipos o Ejecución de las Medidas Cautelares, de fecha 11 de Abril de 2017”, por medio de la cual, se “(…) proced[ió] a la ejecución material de las medidas cautelares previstas en el artículo 182 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, acordadas en el acto administrativo contenido en la [mencionada] Providencia Administrativa identificada con el N° PADS 043, de fecha diez (10) de abril de 2017”, haciendo “efectiva la medida cautelar de incautación sobre [sus] bienes”. (Folios 49, 51, 58 y 59 del expediente. Resaltado del texto y agregado del Juzgado).
Ahora bien, luego de hacer un análisis del contenido de los actos administrativos impugnados y en atención al procedimiento administrativo sancionatorio precedentemente esbozado, para este Juzgado los mismos deben encuadrarse en la categoría de actos administrativos de trámite, en virtud de su carácter preparatorio del acto definitivo, aspecto que queda confirmado en el escrito de la demanda y el que fue consignado el 2 de octubre del presente año, con el reconocimiento de la parte actora de que tales actos tuvieron lugar al inicio de la sustanciación del procedimiento administrativo sancionatorio.
Bajo estas premisas, se impone atender a lo previsto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 85. Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos”.
De la norma transcrita se coligen dos supuestos relevantes que rigen lo relativo al control de los actos preparatorios, a saber: i) que la regla general apunta a la inadmisibilidad de los recursos autónomos contra los actos de trámite, ya que al efecto la legislación prevé como principio fundamental la existencia del control diferido o concentrado con el acto definitivo; y ii) que la excepción a la mencionada irrecurribilidad consiste en autorizar, bajo supuestos muy específicos y restrictivos, el control autónomo de tales actos cuando: prejuzguen como definitivos; imposibiliten la continuación del procedimiento; causen indefensión o; lesionen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos.
Sobre este aspecto, resulta pertinente aludir a la decisión N° 686, pronunciada por la Sala Constitucional en fecha 2 de junio de 2009, con base en el criterio establecido en la sentencia de la misma Sala N° 29 del 27 de enero de 2003, en la que señaló:
“(…) por regla general, los actos de trámite no son susceptibles de impugnación autónoma, ya que la vía judicial ordinaria para su impugnación, es mediante el ejercicio del recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto definitivo, salvo que se trate de un acto administrativo de trámite calificado, el cual se circunscribe a alguno de los supuestos enunciados en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esto es, si produce indefensión, prejuzga sobre lo definitivo o imposibilita la continuación del procedimiento; en cuyo caso es posible el ejercicio del recurso contencioso administrativo de nulidad en forma autónoma aún cuando se trate de un acto de trámite (Vid. sentencia Nº 222 del 20 de febrero de 2004, caso Leonardo Enrique Carrero Araujo)”. (Sentencia N° 686 de fecha 2 de junio de 2009).
En sintonía con lo anterior, la Sala Político Administrativa ha establecido en relación con los actos de trámite, que:
“Conforme a lo previsto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la señalada distinción impone que, en principio, sólo los actos administrativos definitivos son recurribles en vía administrativa y, de ser el caso, en vía jurisdiccional. Sin embargo, a modo de excepción, de la interpretación de la mencionada norma la doctrina y la jurisprudencia han concluido que los actos de trámite son recurribles cuando pongan fin a un procedimiento administrativo, imposibilite su continuación, cause indefensión al interesado, prejuzgue el asunto como definitivo o lesione los derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos de su destinatario.
Lo anterior en modo alguno quiere significar que la recurribilidad de los actos de trámite se limite a los supuestos previstos en el aludido artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos pues, en virtud del principio de concentración procedimental, su legalidad siempre podrá ser revisada al momento de impugnar el acto definitivo, constituyendo así un control diferido y no inmediato como sucede en el caso de los actos administrativos definitivos (Vid. sentencia de esta Sala Nº 01097 del 22 de julio de 2009)”. (Sentencia N° 01575 del 20 de noviembre de 2014).
De manera que, siendo el control autónomo de los actos de trámite una excepción a la regla del control diferido, en cada caso deben examinarse minuciosamente la verificación de los señalados supuestos.
En el supuesto de autos la accionante, denunció la “(…) viola[ción] [d]el Debido Proceso como Garantía Constitucional, conforme al Artículo 49° Constitucional, y una ausencia total y absoluta de procedimiento”. (Folio 3 del expediente. Agregado del Juzgado).
Específicamente indicó que los actos recurridos le habrían causado indefensión y vulnerado el derecho al debido proceso, por cuanto -a su parecer- “(…) la Providencia Administrativa No. PADS-043, fue dictada el 10 de Abril de 2017, y el Acta de Incautación de los Equipos, o sea, la Ejecución de la Medida Cautelar, fue realizada por los Funcionarios de CONATEL el día 11 de Abril de 2017, es decir, en días no laborables, y declarados días de fiesta por el señor Presidente de la República, y por esta razón, todos los actos de este Procedimiento son írritos e inexistentes”. (Sic. Folio 3 del expediente).
Ahora bien, abstracción hecha de que lo descrito pueda habilitar el control anticipado de los actos de trámite bajo estudio, este Juzgado no puede pasar por alto la circunstancia de que según lo afirmado por la accionante en el escrito presentado el 2 de octubre de 2018 ante este órgano jurisdiccional el “Procedimiento Administrativo [en el marco del cual se produjeron los actos preparatorios bajo estudio y las cautelares administrativas en referencia, había sido] (…) decidido por CONATEL el 20 de Noviembre de 2017”, y no obstante ello, no se evidencia que dicho acto conclusivo haya sido impugnado.
De ahí que, surge como interrogante que debe ser resuelta la atinente a si es posible impugnar los actos preparatorios o cautelares administrativas, a pesar de que el procedimiento dentro del cual estos se encuentran preordenados concluyó por un acto definitivo que no ha sido recurrido.En otras palabras, conviene plantearse si es admisible y podría persistir el interés procesal en atacar los actos de trámite de un procedimiento, sin cuestionar la validez del acto administrativo que puso fin a dicho procedimiento administrativo.
Tal interrogante debe ser resuelta en sentido negativo, toda vez que constituye un presupuesto de admisibilidad de cualquier acción, el referente a la existencia de un interés jurídico actual. Específicamente, contempla el artículo 16 del Código de Procedimiento Civil, el cual resulta aplicable a la controversia por mandato del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo siguiente:
“Artículo 16.- Para proponer la demanda el actor debe tener un interés jurídico actual. (…) No es admisible la demanda de mera declaración cuando el demandante pueda obtener la satisfacción completa de su interés mediante una acción diferente”.
En consecuencia, existiendo un acto definitivo que sancionó a la “COOPERATIVA DE MEDIOS UNITARIA (MEUNITA979)’ con una Multa de SIETE MILLONES QUINIENTOS MIL BOLIVARES [FUERTES] (BS. 7.500.000,oo) [hoy setenta y cinco bolívares soberanos (Bs.S. 75,00)]” y ordenó “[e]l Comiso de los Equipos con los cuales operaba la Emisora ‘STUDIONUEVEVEINTIUNO’, plenamente identificados en el Libelo y en el Acta de Incautación”, cuya nulidad no fue solicitada en esta oportunidad y tampoco consta en autos que haya sido pedida en otra posterior, resulta inadmisible – por carecer el recurrente de un interés jurídico actual y vigente – la acción de autos planteada contra los actos administrativos de trámite descritos supra, a saber: el que ordenó abrir el señalado procedimiento administrativo y el relativo a las medidas preventivas adoptadas con ocasión a su sustanciación, ya que existiendo un pronunciamiento definitivo tales denuncias deben plantearse acumulativamente a la impugnación del acto que puso fin al procedimiento en cuestión. (Vuelto del folio 49 del expediente. Destacado del texto y agregado del Juzgado).
Siendo ello así, con fundamento en lo antes descrito, este Juzgado declara inadmisible la demanda interpuesta. Así se decide.
La Jueza,
Belinda Paz Calzadilla
La Secretaria,
Doris M. Baptista Pérez
Exp. N° 2018-0381/DA-JS
En fecha once (11) de octubre del año dos mil dieciocho (2018), se publicó la anterior decisión bajo el Nro.
La Secretaria,