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El
15 de febrero de 2000
Asignada
la ponencia a
El recurso fue ejercido
el 15 de diciembre de 1998, ante la extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno,
por la abogada Zulay Umanes Castillo, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº
51.333, en representación de la sociedad mercantil The News Caffe & Bar,
contra los actos indicados al inicio de este fallo.
En
virtud de que se había solicitado también amparo cautelar, la extinta Corte
Suprema de Justicia realizó la tramitación prevista en
El
15 de febrero de 2000
El
6 de abril de 2000 esta Sala declaró improcedente el amparo, por cuanto en
virtud de la legislación tributaria –vigente para la fecha-
En
cumplimiento de lo ordenado en el referido auto, el Juzgado de Sustanciación
notificó al Fiscal General de
El
21 de junio de 2000 la parte actora solicitó la declaratoria la causa como de
mero derecho, lo cual fue negado por esta Sala en auto del 10 de octubre de
2000.
El
17 de enero de 2001 compareció el ciudadano Shalom Sultan Bresiner,
representante legal de la demandante, asistido por el abogado Daniel Buvat de
El
10 julio de 2001 comenzó la relación de la causa y el 25 de ese mismo mes se
celebró el acto de informes. Ambas partes consignaron escrito de conclusiones:
la accionante asistida por el abogado Daniel Buvat, y la demandada representada
por los abogados Manuel Rachadell y Jesús Rangel Rachadell.
El
14 de diciembre de 2005 esta Sala dictó auto por el cual se ordenó la
notificación de la parte actora a fin de exponer si persistía su interés en la
presente causa. En el caso de ser afirmativa su respuesta, se le instaba a
consignar en autos ejemplar de
El
17 de enero de 2006 la parte actora, representada por la ciudadana Lilia
Bresiner, Directora de la empresa, asistida por el abogado Daniel Buvat, ratificó
el interés en la resolución de la demanda.
La parte actora solicitó la anulación tanto de dos normas
de rango legal, así como de una providencia de carácter particular. A
continuación se reseñan los argumentos que sirven de base a esa demanda.
1.
Demanda
de anulación parcial de
Las
normas impugnadas son las contenidas en los artículos 3 y 55, letra a, de
“Artículo 3: Para iniciar el ejercicio de actividades
a que se refiere el artículo 1, se requerirá la obtención de una licencia, la
cual se expedirá en un documento a conservarse dentro del establecimiento a los
fines de su presentación al momento de ser requerido por los funcionarios
competentes. La solicitud de
“Artículo 55: Serán sancionados los contribuyentes
que:
a) Iniciasen o ejerciesen actividades generadoras del
pago del Impuesto sin haber obtenido
(…)”.
Respecto de esas normas, la
parte accionante afirmó que la exigencia de una “autorización” para ejercer una actividad económica es
inconstitucional, por cuanto existe libertad económica. En su criterio, es
válido constitucionalmente exigir el pago de tributos a quienes desarrollen
actividades lucrativas, pero no el condicionarlas a un acto autorizatorio previo
exigido por normas locales y expedido, de manera discrecional, por autoridades
que son también de ámbito local. Por ello, sería igualmente contrario a Derecho
sancionar a quienes no cuenten con licencia municipal para el ejercicio de
actividades económicas. Las únicas condiciones o limitaciones podrían ser
establecidas por el Poder Nacional.
A continuación
-
Que
se confunde “lo que son el hecho
imponible con la autorización para ejercerlo, es decir, el municipio, por
conducto de dicha ordenanza asume que el ejercicio de cualquier actividad
económica está reservado a una autorización o acto permisivo previo que dictará
exclusivamente la autoridad local”.
-
Que “ciertamente,
nadie puede discutir la potestad que ostenta el municipio para crear y recaudar
los impuestos que el artículo 31 del Texto Fundamental expresamente señala;
pero lo que es a todas luces extralimitación de la autonomía municipal en ese
orden, es el pretender someter al designio, voluntad o decisión de la autoridad
local el ejercicio mismo de cualquier actividad económica”.
-
Que
no puede entenderse que la licencia de industria y comercio sea un permiso “que allana una imposibilidad legal
precedente al comerciante para iniciar su actividad económica, pues, es lo
cierto, que la garantía constitucional de libertad económica y el principio de
fomentar el Estado la iniciativa privada, mal pueden consentir que entes
territoriales menores hagan descansar el ejercicio de una vocación comercial de
una persona natural o jurídica a la obtención de una licencia”.
-
Que, según criterio de la extinta Corte Suprema de
Justicia, sentado en fallo del 13 de diciembre de 1965 recaído en el caso de
-
Que
admite, en todo caso, que “está claro que
un establecimiento no puede pretender funcionar sin licencia de industria y
comercio ad eternum, por lo que debe
tramitar su obtención a los fines de que la administración tributaria local
califique y clasifique dentro del instrumento que normalmente le es anexo a las
ordenanzas de patente, su actividad comercial y a la alícuota bajo la cual tributará el respectivo contribuyente”.
La empresa recurrente, entonces, entiende
que los municipios carecen de poder para exigir licencias para ejercicio de
actividades comerciales; sólo lo tendrían para exigir tributos en caso de
llevarlas a cabo. Destacó al efecto la accionante que sólo las leyes nacionales
pueden establecer condiciones y limitaciones para el ejercicio de actividades
empresariales. Al respecto sostuvo:
-
Que
-
Que “si la ley nacional, es decir, por ejemplo, el Código de Comercio que
regula la forma y requisitos indispensables para la creación, funcionamiento y
control de una forma societaria de carácter mercantil (…) o
-
Que
el constituyente (de 1961) “sabiamente” sólo
limitó la libertad económica “por razones
de seguridad, sanidad u otras de interés social”.
-
Que
el legislador local está “atribuyéndose y
arrogándose la facultad legislativa de impedir, limitar y coartar el ejercicio
de una actividad económica que previamente haya sido dispensada por el Poder
Nacional por conducto de la obtención del respectivo documento previsto en
-
Que,
por ello, “a título de ejemplo, podemos
referir que
-
Que,
por la misma reserva, toda “persona
jurídica de carácter mercantil (…) debe someter el inicio y operación de su
objeto social, dentro del marco constitucional, a las prescripciones que en
desarrollo de los artículos 96 y 136 ordinal 24º del Texto Fundamental,
desarrolla el Código de Comercio, dentro de cuyo ámbito normativo jamás se
establece la necesidad u obligación de la empresa de obtener antes del inicio
de sus operaciones una licencia o autorización expedida por el gobierno
municipal”.
-
Que
cabría algún otro requisito siempre que se establezca en ley nacional, en
atención a la referida reserva, “en
procura de la distribución de la riqueza y el consumo, noción íntimamente
consustanciada con el ejercicio de las actividades comerciales”.
Para la demandante, además, se trata de “un permiso que expide, algunas veces hasta
discrecionalmente, la administración tributaria local” y sobre el cual se
hace “descansar (…), el desarrollo de los
postulados fundamentales que regulan los derechos que una persona jurídica, en
este caso mercantil, tienen expresamente establecidos y tutelados dentro del
marco constitucional, olvidando así que la única facultad que el constituyente
ha previsto en cabeza del poder legislativo local, es la de creación regulación
y control de la percepción del impuesto de patente”. En criterio de la
empresa actora, lo que prevén las normas impugnadas son “medidas inconstitucionalmente coactivas contra los potenciales contribuyentes para obligarlos de manera
compulsiva a dilatar, demorar suspender el inicio de sus actividades económicas
(…) hasta que obtengan la referida licencia”.
Finalmente, la parte
actora sostuvo que según
Ahora bien, en criterio
de la accionante la jurisprudencia “ha
tenido la oportunidad alguna vez de hacer la distinción entre la figura del
Estado como contraste a
En tal virtud, la empresa
recurrente alegó, para insistir en su denuncia sobre la inconstitucionalidad de
las licencias municipales para el ejercicio de actividades económicas:
-
Que “teleológicamente entendido dicho postulado
de principios, no es al municipio ni sus autoridades a quienes corresponde
dictar medidas ni regular la circulación, consumo, riqueza ni producción, dado que tales materias están
reservadas constitucionalmente a la tutela y ejercicio de parte del Estado,
entendido este (…) dentro del contexto del Poder Nacional”.
-
Que
cuando un Municipio se cree con el poder de exigir una licencia previa y
castigar a quien no la tiene “está
invadiendo ferozmente contra cualesquiera iniciativas que el Estado, por
conducto de cualesquiera órganos del Poder Ejecutivo pretendan establecer para
activar o reforzar el aparato productivo y sobre todo, el estímulo a la
generación de empleo”.
-
Que
“no es posible concebir que un
establecimiento comercial que funcione en un inmueble cuya zonificación esté
adecuada al uso al que éste se destine, y que además cumpla los requisitos de
habitabilidad y seguridad dispuestos por las respectivas autoridades de
bomberos; y que además cuenten con el aval de las autoridades sanitarias
nacionales, esté sometido para el
inicio y ejercicio mismo de su propia iniciativa privada a una autorización
discrecional de la administración local, sin que ello deje de significar un
atentado al postulado fundamental del artículo 98 de
2.
Demanda de anulación contra el
acto de efectos particulares:
La parte actora solicitó también la nulidad
de
Según relató la parte actora, en su
oportunidad sí “solicitó y tramitó la
obtención de la licencia de industria y comercio en el Municipio Chacao,
encontrándose con estupor que, a pesar de la zonificación de intenso uso
comercial que distingue no sólo al inmueble que tomó arrendado sino todo el
entorno urbanístico de la zona, la fue negada la constancia de conformidad de
uso, que se erige fundamental para la obtención de la precipitada patente”. Expuso
la accionante que esa negativa se habría fundado en que “a pesar que el uso del suelo le permite el desarrollo de la actividad
de bar restaurant, por costumbre de la administración, cuando existen presuntas
construcciones ilegales se le niega al peticionante la conformidad de uso respectiva”.
En todo caso, la accionante reconoce que
opera sin patente, pero niega la posibilidad de ser sancionada –con cierre y
multa-, con base en lo siguiente:
-
Que “si consideramos que la base legal que sustenta la actuación de la
administración es inconstitucional, debemos colegir a forziori (sic)” que tambien lo es “la ejecución material de dichos dispositivos mediante el dictado del
acto recurrido que dispone la clausura del establecimiento y orden a la imposición de una multa por haber iniciado
actividades económicas sin la previa obtención de la patente”.
-
Que “resultaría impertinente aducir nuevas razones de inconstitucionalidad
al acto de efectos particulares, distintas a las ya denunciadas, a propósito
del recurso de nulidad por inconstitucionalidad de los dispositivos normativos
que le sirven de fundamento, como no sea expresar y ratificar que el vicio principal
que exhibe el acto de efectos particulares es el de usurpación de atribuciones,
al pretender la autoridad municipal arrogarse competencia y poder para censurar
o monopolizar a una decisión unilateral y discrecional de la administración
tributaria municipal, la legitimidad del ejercicio de cualquier actividad de
licito comercio que mi mandante o cualquier otra persona jurídica de naturaleza
mercantil, aspire desarrollar en y desde el Municipio Chacao”.
-
Que, “es de rigor lógico que si la patente es el mecanismo de control y
clasificación de la actividad económica presuntamente gravable con el
mencionado impuesto, y que este impuesto sólo grava el ejercicio efectivo de
actividades económicas, mal puede someterse en rigor lógico a la obtención de
una licencia para controlar un impuesto que no se ha causado porque el
comerciante no ha comenzado a obtener ingresos ni ha ejercido el comercio”.
-
Que “es de reiterada jurisprudencia, que el hecho generador de la patente
de industria y comercio es el ejercicio efectivo en y desde una
determinada jurisdicción territorial
municipal de actividades económicas que generen lucro, entendido este en su
acepción mercantil, ergo, ningún fondo de comercio puede ser considerado contribuyente
ab initio de un impuesto cuyo hecho
generador no se ha consumado, en razón de lo cual la necesidad de obtener
previamente al ejercicio de actividades económicas de una licencia, al menos en
los términos que pretenden entenderlo las autoridades tributarias y
legislativas del municipio Chacao, resulta incongruente y contrario al único
fin que puede distinguir la finalidad de dicha licencia, cual no es otro, como
supra fuere expresado, que mantener actualizado un registro o padrón de
contribuyentes”.
III
DEFENSA DEL
MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA
Los representantes judiciales del Municipio
Chacao del Estado Miranda expusieron lo siguiente en su escrito ante esta Sala:
-
Que
en el año 1997 “la empresa accionante
introdujo ante
-
Que
la “Dirección de Ingeniería Municipal,
después de revisados los planos presentados para la remodelación, autorizó
dicha solicitud según Constancia de Variables Urbanas Fundamentales Nº 0110,
del 26-12-97, dado que el inmueble se encuentra ubicado en una zona que permite
los usos comerciales”.
-
Que
los “representantes de la empresa
accionante, en lugar de ceñirse a los planos objeto de la conformidad por la
autoridad urbanística municipal, realizaron una construcción completamente
diferente”, pues “en la ejecución de
la remodelación, la empresa interesada introdujo cambios sustanciales con
relación a los planos aprobados”, como los siguientes: “se suprimieron todos los espacios de estacionamiento autorizados, y se
previó que los automóviles se estacionarían en el retiro de frente de la
edificación, lo que está especialmente prohibido”; “se techaron los espacios
autorizados para estacionamiento, para ser utilizados en actividades comerciales, y se construyó una terraza al aire libre,
no prevista en los planos presentados a
-
Que
los cambios realizados han generado problemas en el vecindario, como los
siguientes: por “carecer el local
comercial de puestos de estacionamiento, los ‘parqueros’ del local utilizan los
espacios de edificios vecinos, lo que causa molestias a los habitantes de la
vecindad hasta altas horas de la noche”; el local “descarga sus aguas sobre un
edificio contiguo, con los consiguientes daños a la propiedad”; en el local
“se realizan espectáculos en una terraza
descubierta que genera contaminación sónica del ambiente y perturba la
tranquilidad de los vecinos hasta altas horas de la madrugada”. Todo ello
habría tenido como consecuencia que los “vecinos
han presentado sus quejas ante las autoridades municipales”, quienes “se han hecho parte en el presente juicio
como opositores a las pretensiones de la empresa accionante”.
-
Que
los “propietarios de la empresa The News
Café & Bar C.A., conscientes como están de la flagrante violación al
ordenamiento urbanístico en que han incurrido, ni siquiera se molestaron en
presentar al municipio la constancia de culminación de obra, y sin obtener la
constancia de cumplimiento de variables urbanas fundamentales y sin solicitar
siquiera la inscripción en el padrón de contribuyentes del municipio, lo que se
debe hacer mediante la figura de la solicitud de la licencia de industria y
comercio, decidieron inaugurar el
local y ponerlo en funcionamiento desde el 6 de agosto de 1998, tal como consta
del acta de fiscalización levantada por
-
Que
“ante las actuaciones de
Expuestos esos
antecedentes, los representantes del Municipio Chacao adujeron:
-
Que
el artículo 10 de
-
Que
de ello “se desprende que la exigencia de
la licencia de industria y comercio no constituye una limitación para el
ejercicio de actividades lucrativas, sino que es un mecanismo para constatar si
el aspirante a realizar dichas
actividades en el ámbito municipal cumple con los requisitos establecidos en
las leyes”.
-
Que
“los requisitos a que nos referimos son
de dos clases”; unos están “encaminados a verificar si se han obtenido los
permisos que exige la legislación nacional”; otros para “verificar si el aspirante a ejercer una actividad lucrativa en un inmueble
determinado se ha ceñido a los planes de desarrollo urbano local y a las
ordenanzas municipales”.
-
Que
-
Que,
aparte de la verificación del
cumplimiento de las exigencias contenidas en leyes nacionales, “el mecanismo de la licencia de industria y
comercio tiene por objeto verificar si el aspirante a ejercer una actividad
lucrativa en un inmueble determinado se ha ceñido a los planes de desarrollo
urbano local y a las ordenanzas municipales, por lo que la autoridad municipal
se limita a comprobar si el inmueble cumple con las variables urbanas
fundamentales: si tiene los puestos de estacionamiento requeridos, si se
dispone de los sanitarios exigidos, si la actividad a realizarse no ocasiona
daños a los vecinos. por ejemplo, si
se trata de una agencia de festejos, de un club nocturno, de un bar o
restaurant, donde se presentan espectáculos y se generan sonidos de alto
volumen, es necesario comprobar si se
han adoptado las técnicas de insonoración que permitan garantizar a los vecinos
las posibilidades de un sueño reparador”. Recordaron los apoderados del
ente local que “es evidente, y no está en
discusión, que corresponde al municipio la ordenación territorial y urbanística
en el ámbito local (art. 30 de
-
Que
“conforme a lo expuesto, la exigencia de
la licencia no persigue otra cosa que verificar el cumplimiento de normas
nacionales o municipales preexistentes con relación a los aspirantes a realizar
actividades lucrativas en jurisdicción del municipio y no constituye, por sí
misma, una limitación al ejercicio de las actividades lucrativas.
-
Que,
en todo caso, “la licencia no es un
permiso discrecional”, pues las limitaciones para el ejercicio de
actividades económicas “son
exclusivamente las que están en las leyes y las mismas son de interpretación
restrictiva”. Por ello, “corresponde
a la autoridad municipal constatar el cumplimiento de los requisitos legalmente
exigidos y, en caso observar alguna presunta infracción, debe abrir un
procedimiento administrativo, con las debidas garantías al derecho a la defensa
de los solicitantes, y emitir un acto administrativo motivado, en el que
claramente exprese las razones de la negativa y su fundamento legal, acto éste
cuya legalidad es controlable en sede
judicial”. Por tanto, “la concesión
de la licencia no tiene carácter discrecional y no puede la autoridad municipal
negarse a otorgarla por capricho o sin motivación, ni abstenerse de
pronunciarse sobre la solicitud”.
-
Que
la “solicitud de la licencia genera la
obligación de pagar una tasa”, por cuanto “la actividad que debe realizar la administración municipal para
verificar que el aspirante a ejercer actividades lucrativas en su jurisdicción
cumple las exigencias establecidas en las leyes, da lugar a una tasa”. Al
respecto, la representación local advirtió que “debe distinguirse entonces la tasa generada por la solicitud de la
licencia, de un lado, de los impuestos que se generen por la actividad
económica, del otro”, tributos ambos que están reconocidos en
-
Que
son “ilícitas” las pretensiones de la
empresa accionante, la cual “no solamente
incurre en error de derecho sino que pretende confundir a este Honorable
Tribunal”.
-
Que,
por ejemplo, no puede sostenerse que la exigencia de un tributo implique una
regulación indebida de la actividad económica de los particulares, pues
-
Que
“en el presente juicio, entonces, lo que
se cuestiona realmente no es el poder o la potestad tributaria del municipio,
sino el ejercicio de sus competencias para establecer la ordenación urbanística
de la ciudad, la cual es, y ha sido siempre, de rango constitucional”.
-
Que,
“conforme al planteamiento que hace ante
este tribunal la empresa recurrente, lo que se persigue no es que la sentencia
lo libere del pago de unas sumas de dinero por concepto de tributos, sino que
este máximo tribunal declare que los particulares pueden establecer actividades
lucrativas en la ciudad (y en todas las ciudades del país) libres de toda
limitación derivada del urbanismo y sin que la autoridad municipal pueda verificar el cumplimiento de
los requisitos establecidos en las leyes nacionales para el ejercicio de la
industria y el comercio, los servicios y similares si la sentencia se
pronunciara en la forma solicitada por la recurrente, lo que se afectaría no es
el poder tributario del municipio, sino la potestad urbanística y el poder de
policía en cuanto al cumplimiento de las regulaciones urbanísticas”.
-
Que,
además, “la empresa recurrente pretende
hacer incurrir en error a este máximo tribunal cuando afirma que el hecho
generador de la patente de industria y comercio es el ejercicio efectivo de
actividades económicas que generen lucro y que ningún fondo de comercio puede
ser considerado contribuyente de un impuesto cuyo hecho generador no se ha
consumado”. En su criterio, “con esa
afirmación se pretende confundir la tasa que se exige por la licencia, y que
tiene como hecho imponible la actividad que realiza la administración municipal
para verificar el cumplimiento de los requisitos legales para ejercer la
actividad lucrativa por los particulares, con el impuesto que se genera por el
ejercicio de actividades económicas de industria, comercio, servicio o de
índole similar”.
-
Que,
en fin, “con alegatos carentes de todo
fundamento en derecho, la empresa recurrente ha logrado hasta ahora su propósito:
desde el 8 de agosto de 1998 hasta el presente, dicha empresa ha venido
realizando actividades lucrativas en el Municipio Chacao en abierto desprecio a
las normas urbanísticas vigentes en
el municipio, con total irrespeto y sin la mínima consideración por las
disposiciones que protegen la tranquilidad de los vecinos, y sin pagar un solo
centavo al municipio por el ejercicio de las actividades lucrativas que
realiza, lo que implica menosprecio hacia las normas constitucionales que
imponen a todas las personas el deber de coadyuvar con los gastos públicos
mediante el pago de los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales
que establecen las leyes locales”.
-
Que
no sólo la empresa demandante ha actuado con desprecio del Derecho, sino que “pretende que su actuación, desprovista de
la más mínima solidaridad social, se constituya en paradigma nacional, y en tal
sentido ha solicitado de este Supremo Tribunal una declaratoria de que los
Municipios carecen de la facultad de exigir el cumplimiento de las normas
urbanísticas y de los requisitos impuestos en las leyes nacionales a quienes
aspiren a ejercer actividades lucrativas”.
IV
Esta Sala solicitó a la parte demandante
información acerca de la vigencia de
En efecto, en casos como el de autos
En pacífica
jurisprudencia, esta Sala ha dejado establecido que es procedente enjuiciar
normas derogadas cuando hubieren surtido efectos sobre los que deba haber
sentencia. En el caso de autos es evidente la necesidad de decisión sobre la
constitucionalidad de las normas derogadas, pues produjeron efectos que también
se encuentran debatidos en juicio:
Restaría determinar, sin
embargo, si la decisión de
Artículo 3. Toda persona natural o
jurídica que pretenda ejercer actividades económicas de industria, comercio,
servicios o de índole similar, de manera habitual en jurisdicción del Municipio
Chacao, requerirá la previa autorización por parte de
Artículo 4. La autorización a la que
hace referencia el artículo anterior, se denomina Licencia de Actividades
Económicas y será expedida por
Parágrafo Único: A los fines del presente artículo, se considera como un mismo local, dos (2) o más inmuebles contiguos y con comunicación interna, así como los varios pisos o plantas de un inmueble que exploten una o varias actividades en conjunto, cuando en ambos casos pertenezcan o estén bajo la responsabilidad de una misma persona, natural o jurídica, siempre que la normativa urbanística vigente lo permita.
Artículo 5. La solicitud de
Artículo 105. Quien ejerza actividades
económicas sin haber obtenido
Se observa que las normas
impugnadas contenidas en
2. Sobre la representación del Municipio
Chacao del Estado Miranda:
En su escrito de
informes, la accionante negó la representación del Municipio Chacao que se
atribuyen los abogados Manuel Rachadell y Jesús Rangel Rachadell. Al efecto
expuso que el poder debió ser otorgado por el Síndico Procurador, pero con la
autorización de
Al
respecto se observa:
Artículo 74.- Corresponden
al Alcalde, como jefe de la rama ejecutiva del Municipio, las funciones
siguientes:
(…)
9. Autorizar al Síndico Procurador para designar apoderados judiciales
o extrajudiciales que asuman la representación de la entidad en determinados
asuntos, facultándole para otorgar poderes o mandatos, si fuere el caso;
(…)”
La disposición transcrita
es clara: el Síndico Procurador podía, bajo la vigencia de
La situación varió con
V
CONSIDERACIONES DE
Aunque la parte actora admitió
que en una oportunidad solicitó la respectiva Patente, la cual le habría sido
negada porque el local incumplía normas urbanísticas, basó todo su recurso en
el argumento de que la sola exigencia de tal forma de habilitación es
inconstitucional. En su criterio, lo único que podrían hacer los Municipios es
llevar un registro de industriales o comerciantes y cobrarles el impuesto por
el ejercicio de sus actividades económicas, pero sin poder someter el ejercicio
mismo de esas actividades a la satisfacción de un requisito formal (que la accionante
califica como discrecional) y, mucho menos, pretender luego clausurar el local
e imponer multas en caso de no contar con
La representación
municipal rechazó toda esa argumentación, pues en su criterio las normas
impugnadas, así como su aplicación por
Como se aprecia, se ha
traído ante este Alto Tribunal un aspecto de gran relevancia: los límites
constitucionales al ejercicio de actividades económicas particulares y, en
especial, la posibilidad de que los municipios, aparte de cobrar impuestos por
el desarrollo de actividades lucrativas, controlen el cumplimiento de los
requisitos que exija el ordenamiento jurídico, a través de la expedición de una
Licencia.
De ese modo, quien
desarrolle actividades económicas en territorio de determinado municipio debe
contar con
Lo anterior viene a
colación, por cuanto en este proceso no se discute el poder constitucional de
los entes locales para exigir el impuesto a las actividades económicas, sino el
poder para exigir
Para
La presente demanda
pretende reducir las facultades locales de manera considerable, convirtiendo a
los Municipios en unos meros recaudadores de impuestos. Los tributos son, sin
duda, de interés fundamental de todo ente público, pues de ellos obtienen la
mayor parte de sus ingresos. No pueden ser, sin embargo, su única actividad,
sino que, muy por el contrario, deben atender a un conjunto de necesidades
colectivas, sea por medio de mecanismos de policía o mediante prestación de
servicios.
De hecho, si los
Municipios no reparasen más que en la obtención de recursos, probablemente
desatenderían sus deberes y mostrarían su conformidad con el ejercicio de
cualquier actividad industrial, comercial o de servicios, independientemente de
que estén apegadas a
Según la empresa accionante “la única facultad que el constituyente ha previsto en cabeza del poder
legislativo local, es la de creación regulación y control de la percepción del
impuesto de patente”, pero no el establecimiento de “medidas inconstitucionalmente coactivas contra los potenciales
contribuyentes para obligarlos de manera compulsiva a dilatar, demorar o
suspender el inicio de sus actividades económicas (…) hasta que obtengan la
referida licencia”. Ahora bien, para
Se observa, entonces, que
la finalidad de las Patentes o Licencias excede lo fiscal para traducirse en un
mecanismo de control del Derecho.
No puede negarse la
libertad empresarial de los particulares, pues es parte de las bases del Estado
venezolano, que garantiza la intervención privada en el sistema económico, pero
ello por supuesto orientado siempre por la consecución de fines que trasciendan
los puramente individuales. De ese modo, es evidente que el ejercicio de
actividades económicas debe ser a la vez respetuoso de las normas que se han
establecido para ordenar el desarrollo social. Sería un contrasentido en la
evolución del orden colectivo prever rigurosas exigencias para mejorar la
calidad de vida y a la par tolerar situaciones que atenten contra ese
propósito.
Lo que plantean los
demandantes es la negación a las autoridades locales del poder para hacer
respetar el ordenamiento que se ha establecido en provecho de todos. No puede
prevalecer un interés individual al ejercicio de actividades lucrativas sobre
el interés de toda la sociedad en contar con condiciones óptimas de calidad de
vida. Son intereses que no tienen por qué contraponerse, sino que deben
conciliarse y son los Municipios, precisamente, los entes que tienen que velar
por que esa conciliación se produzca, al ser los que tienen contacto más cercano
con los particulares. Es un asunto de evidente interés para la vida local el
que las actividades privadas (de industria, comercio y servicio, en el caso de
autos) se desarrollen conforme a la legislación.
Pese a las libertades que
Ninguna sociedad permite,
en realidad, que las libertades individuales se conviertan en medios para la
consecución de fines privados que se alejen o -peor aun- que atenten contra el grupo
social, pues al hacerlo se sientan las bases para la destrucción de la propia
organización. Ello no es así exclusivamente en sociedades colectivizadas o en
regímenes socialistas. Sucede incluso en las sociedades que puedan ser
calificadas, sin reservas, como capitalistas. No existe sociedad –que pueda ser
considerada como tal- que sea capaz de mantenerse sin reglas que delimiten y
restrinjan las actuaciones privadas. Todo el Estado, dentro de los límites
derivados del principio de legalidad,
está en el deber de tutelar el cumplimiento del Derecho y no ser testigo inútil
de situaciones de infracción del propio ordenamiento que la sociedad se ha
procurado.
La parte demandante
reconoce que esas restricciones deben establecerse, pero niega que sean los
Municipios lo que puedan controlarlas, afirmando con insistencia que sólo la
ley nacional puede fijar límites a la
libertad económica, para lo cual proporcionó ejemplos, en especial
En efecto, como
De esa manera, aunque la
reserva legal establecida en el artículo 156 de
Así, el Poder Nacional
tiene facultad para imponer límites al desarrollo de actividades particulares
–como el ejercicio de la industria o el comercio o la prestación de servicios-,
sin que ello traiga como consecuencia que los Municipios estén en incapacidad
para garantizar que esos límites se cumplan. No sólo eso, sino que la
demandante invoca competencias nacionales exclusivas como fundamento de su
acción, con ánimo de demostrar que los Municipios carecen de poder para limitar
la libertad económica, cuando la lectura del artículo 112 de
“Todas las personas pueden dedicarse libremente a la
actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas
en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo
humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social.
El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa
distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que
satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa,
comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para
planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo
integral del país”.
La parte demandante hace
una lectura de ese artículo que asimila la noción de Estado a la de República,
cuando no son equiparables, sino que el Estado comprende a todos los entes
político-territoriales a través de los cuales se cumplen los múltiples cometidos
constitucionales (ver sentencia Nº 285/2004). Tal interpretación restrictiva
constituye un error, pues deja fuera de la posibilidad de imponer límites a los
derechos a estados y municipios, cuando
tanto unos como otros (pero en especial estos últimos) tienen garantizados unos
poderes que les permiten intervenir en muchos aspectos de la vida social.
Recuérdese al efecto la amplia competencia municipal para intervenir en los
asuntos que les atribuyan
En criterio de la parte
actora, no puede aceptarse que
En esa cita se observa que la accionante parte
de la idea de que si la libertad económica es un derecho constitucional, no
existe forma de que los municipios autoricen su ejercicio, en el entendido de
que sólo se autoriza en casos de que exista una imposibilidad previa para el
despliegue de determinada actuación. Ahora bien, debe advertir
En puridad,
Distinto son los casos –que no constituyen
la regla, sino excepciones- en que a causa de la naturaleza de la actividad o en
atención a sus consecuencias, el Estado decide someter su ejercicio a una manifestación
expresa de voluntad del ente público levantando al particular la imposibilidad
que tenía de hacerlo libremente. En tales casos,
Las verdaderas autorizaciones son, así,
actos por los cuales
Como se observa, hay una clara diferencia
entre un acto de autorización y uno
de comprobación, si bien este último habilite para desarrollar la actividad
y en esa medida encuentren puntos de contacto. Salvo las actividades que
constituyen la intimidad personal, todas las actuaciones privadas están sujetas
a alguna forma de control, así sea posterior. En ciertos casos, ese control es
preferible realizarlo de manera preventiva, como ocurre con la licencia para el
ejercicio de actividades económicas. De ese modo, aunque no hay obstáculo genérico para el desarrollo de una
actividad empresarial, cuya remoción exija una autorización, sí existe una multiplicidad de normas que el
empresario debe cumplir. Esas normas pueden ser nacionales, estadales o locales
(dependiendo de la competencia de cada ente para dictarlas). La decisión del
Municipio no levanta obstáculos para ejercer la actividad, pero sí hace una
constatación que permite garantizar la efectividad del ordenamiento legal.
La parte actora ha
invocado el criterio de la extinta Corte Suprema de Justicia, sentado en fallo
del 13 de diciembre de 1965 (caso: “Compañía Anónima Cervecera Nacional”),
según el cual la licencia “sólo tiene
fines administrativos como es la formación del registro general del padrón de
industriales y comerciantes”. Por ello, sostuvo la demandante que “la licencia de industria y comercio debe
ser entendida bajo el único fin (…) de servir simplemente de guía para la cabal
conformación, en este caso, del registro o padrón de contribuyentes”.
No niega
La jurisprudencia de esta Sala no ha
desconocido la constitucionalidad de
La demandante, aparte de
negar la constitucionalidad de la exigencia de
Ahora bien, al respecto
Por las consideraciones
que anteceden, esta Sala declara que está ajustado a
En virtud de que la demanda contra
De ese modo, el Municipio
Chacao del Estado Miranda, mediante su Administración Tributaria, en lo que
concierne a las impugnaciones ventiladas en esta causa, puede válidamente
ordenar la medida de cierre de
establecimiento y pago de multa a la empresa por haber iniciado
operaciones comerciales en su jurisdicción sin haber obtenido previamente
Por
las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, administrando justicia
en nombre de
-
DECLARA
SIN LUGAR el recurso interpuesto por sociedad mercantil
THE NEWS CAFFÉ & BAR, contra los artículos 3 y 55.a de
-
DECLARA
IMPROCEDENTE la demanda de anulación de
Publíquese,
regístrese y notifíquese. Archívese el
expediente.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Sesiones de
Luisa EstelLa Morales Lamuño
El
Vicepresidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Los
Magistrados,
Francisco A. Carrasquero López
MarcoS Tulio Dugarte Padrón
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
Ponente
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
El
Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
Exp.- 00-0854
CZdeM/asa