Magistrado Ponente: JOSÉ M. DELGADO OCANDO
El ciudadano DIOSDADO CABELLO RONDÓN, Ministro de la
Secretaría de la Presidencia de la República Bolivariana de Venezuela, mediante
comunicación del 1º de noviembre de 2001, remitió a este Tribunal Supremo de
Justicia original del oficio nº 457 del 2 del mismo mes y año, rubricado por el
ciudadano Presidente de la República Bolivariana de Venezuela un ejemplar, en
fotostato, del Decreto nº 1.454 del 20 de septiembre de 2001, atinente a la “LEY ORGÁNICA DE IDENTIFICACIÓN”,
aprobada en sesión de Consejo de Ministros en la misma fecha del decreto, a los
fines de su pronunciamiento sobre el carácter orgánico del mencionado Decreto
con rango y fuerza de Ley.
El 2 de
noviembre del mismo año, fue recibido por esta Sala Constitucional, se dio
cuenta y se designó ponente al Magistrado JOSÉ
MANUEL DELGADO OCANDO, quien con tal carácter suscribe la presente
decisión.
Efectuado
el análisis del contenido de la Ley Orgánica de Identificación, remitida a este
Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional por Despacho del Ministro
de la Secretaría de la Presidencia, a fin de obtener pronunciamiento acerca de
la constitucionalidad de su carácter orgánico, y estando dentro del término
previsto por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela para la
emisión de dicho pronunciamiento, se observa:
REMISIÓN
El 2 de
noviembre de 2001, el Ministro de la Secretaría de la Presidencia remitió a
este Supremo Tribunal, la LEY ORGÁNICA
DE IDENTIFICACIÓN, aprobada mediante Decreto n° 1.454 con rango y fuerza de
Ley, en sesión de Consejo de Ministros del 20 de septiembre del mismo año, ello
de conformidad con lo previsto en el artículo 203, in fine, de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual prevé que las
leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas serán remitidas
antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, para que
se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico en el término
de diez días, contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación.
COMPETENCIA DE LA SALA
Esta Sala
Constitucional es competente para pronunciarse acerca de la constitucionalidad
del carácter orgánico de la Ley arriba mencionada, conforme lo dispone el
artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
El Decreto con
fuerza de Ley, materia de análisis, plantea dentro del elenco de sus normas, su
objeto en el Capítulo I, cual es, la regulación y la garantía de la
identificación de todas las personas naturales que se encuentren en el
Territorio Nacional, con lo cual se aseguran y se respetan los derechos
consagrados en el artículo 56 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, relativos al nombre, a la identidad y al registro (artículo 1).
Refiere en su
Capítulo II, titulado “DE LA
IDENTIFICACIÓN DE LAS PERSONAS NATURALES”, los derechos que tiene toda
persona a poseer un medio de identificación así como lo que respecta a la
identificación de todo niño o niña mayor de nueve (9) años, mediante la
presentación de la correspondiente partida de nacimiento. Asimismo regula la
identificación de los extranjeros residentes, quienes estarán obligados a
tramitar su cédula de identidad, previa autorización para su permanencia en el
país. Prescribe, además, que los miembros del personal de Misiones Diplomáticas
y Consulares acreditados en el país se identificarán de acuerdo a las normas
legales respectivas y a las prácticas internacionales (artículos 3, 4 y 5).
En su artículo 6
establece el derecho de los venezolanos y extranjeros con condición de
residentes a renovar sus cédulas de identidad cada diez (10) años, así como
tramitar el otorgamiento de un nuevo ejemplar por motivos de extravío,
deterioro o cambio de estado civil.
De igual modo,
prevé las competencias de los órganos respectivos para conocer lo relativo a la
materia de identificación, los elementos que comprende la misma, el derecho a
la no privación a las personas de su cédula de identidad, así como la
participación de los órganos auxiliares para facilitar la obtención de los
documentos de identificación, y la potestad del Ejecutivo Nacional, por
intermedio de los Ministerios del Interior y Justicia y de Educación, Cultura y
Deportes, para promover campañas de cedulación con la participación de las
comunidades educativas (artículos 7, 8, 9 y 10).
Destaca el
instrumento legal, en su Capítulo III, denominado “DE LA CEDULACIÓN” lo referido al carácter personal e
intransferible de la cédula de identidad como documento principal para
intervenir en los actos civiles, mercantiles, administrativos y judiciales así
como en todos aquellos en que la ley exija su presentación. Consagra luego el
contenido de las cédulas de identidad, la obligatoriedad en la que se encuentra
el Estado de otorgar la misma, la formación del expediente respectivo, una vez
presentados los documentos requeridos para su obtención y la supletoriedad de
la sentencia definitivamente firme a los efectos de la obtención de la cédula
de identidad (artículos 11,12, 13, 14 y 15).
Dispone,
igualmente, que corresponde al Ministro del Interior y Justicia, mediante
Resolución publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela, declarar la nulidad de las cédulas de identidad obtenidas mediante
fraude y la insubsistencia de las cédulas de identidad de las personas
fallecidas, para lo cual informará de ello de manera permanente al Consejo
Nacional Electoral (artículo 16).
Asimismo
establece en su Capítulo IV, denominado “DE LA FALTA”, una sanción de
arresto hasta por cuarenta y ocho (48) horas al funcionario público o particular que retenga ilegalmente
la cédula de identidad a quienes la exhiban con fines de identificación, para
lo cual será competente la jurisdicción penal ordinaria. La imposición de la
sanción anterior no impide el ejercicio de las acciones penales, civiles y
administrativas a que hubiere lugar (artículos 17, 18 y 19).
El Capítulo IV
de la ley, denominado “DE LOS RECURSOS” prevé
lo relativo al procedimiento administrativo, para lo cual consagra el recurso
de reconsideración ante la autoridad administrativa que deba conocer de las
actuaciones u omisiones de las disposiciones previstas en dicha Ley y el recurso jerárquico, con el
cual se entenderá agotada la vía administrativa. Queda a criterio del
particular recurrir directamente ante la jurisdicción contencioso
administrativa sin haber optado por el procedimiento en sede administrativa.
(artículos 20).
Finalmente, la
ley en cuestión, deroga la Ley Orgánica de Identificación, publicada en la
Gaceta Oficial de la República de Venezuela nº 29.998 del 4 de enero de 1973
(Disposición Derogatoria Única).
El artículo 203
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece cuatro
categorías de leyes orgánicas, a saber: 1ª: las que así determina la
Constitución; 2ª: las que se dicten para organizar los poderes públicos; 3ª,
las que desarrollen derechos constitucionales, y 4ª: las que sirvan de marco
normativo a otras leyes.
La clasificación
constitucional utiliza criterios de división lógica distintos, pues las
categorías 1ª y 4ª obedecen a un criterio técnico-formal, es decir, a la
prescripción de su denominación constitucional o a la calificación por la
Asamblea Nacional Constituyente de su carácter de ley marco o cuadro; mientras
que las categorías 2ª y 3ª obedecen a un principio material relativo a la
organicidad del poder público y al desarrollo de los derechos constitucionales.
En el fondo, la
categoría 4ª implica una investidura parlamentaria, pues la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela no precisa pautas para su sanción, y, a
diferencia de la categoría 1ª, la constitucionalidad de la calificación de
orgánica de las leyes incluidas en este rubro requiere el pronunciamiento de la
Sala Constitucional para que tal calificación sea jurídicamente válida.
Desde luego que
el pronunciamiento de la Sala Constitucional es necesario para cualquiera de
las categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación
constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela se refiere “a
las leyes que la Asamblea Nacional Constituyente haya calificado de orgánicas”,
lo que significa que son todas las incluidas en las categorías 2ª, 3ª y 4ª.
La calificación de la Asamblea Nacional Constituyente depende, por
tanto, del objeto de la regulación (criterio material) para las categorías 2ª y
3ª, y del carácter técnico-formal de la ley marco o cuadro para la categoría
4ª. En esta última categoría, el carácter técnico- formal se vincula con el
carácter general de la Ley Orgánica respecto de la especifidad de la Ley o
leyes ordinarias subordinadas. Tales serían los casos a los que se refería el
Proyecto de Reforma Constitucional de 1994 en su artículo 70 y el mismo
Proyecto de 1992, a saber, presupuesto, crédito público, régimen tributario, procedimiento
administrativo y reforma agraria. Ello permitiría establecer, en cada caso, y
tomando en cuenta los criterios exigidos para las categorías 1ª, 2ª, y 3ª, las
condiciones materiales de su organicidad.
La Sala considera, sin atender a la materia
tratada por la Ley objeto de la consulta, y solo en virtud de su competencia
sobre el pronunciamiento que le incumbe conforme al artículo 203 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que la Ley Orgánica de
Identificación es constitucionalmente orgánica por las razones siguientes:
1° Se trata de
un decreto con fuerza de Ley dictado en ejercicio de la competencia prescrita
por el artículo 187.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
competencia ésta delegada por el Poder Legislativo al ciudadano Presidente de
la República mediante Ley Habilitante dictada el 13 de noviembre de 2000, donde
en su artículo 1.4, literal c), autoriza al Presidente de la República a dictar
Decretos con rango y fuerza de Ley en la materias que se delegan. Aunado a
ello, el decreto con fuerza de ley referido desarrolla parcialmente los
derechos constitucionales consagrados en el artículo 56 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, a saber, el de toda persona a ser
inscrita en el Registro Civil luego de su nacimiento y a la obtención de
documentos públicos que comprueben su identidad biológica.
2°
Se trata de un decreto con fuerza de ley que la habilitación legislativa
equipara a las normas emanadas de la Asamblea Nacional, por lo que dicha
habilitación le confiere, conforme al artículo 236.8 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, carácter legal, previo el cumplimiento de
las condiciones y requisitos que la Constitución y la Asamblea Nacional le
señalen, entre otros, para las leyes orgánicas, el control previo de su
organicidad, a tenor de lo dispuesto en el artículo 203 eiusdem. El
carácter legal de los decretos con fuerza de ley hace posible su organicidad en
los casos previstos en el citado artículo 203, pues la ley habilitante es una
norma de competencia (que confiere poderes o potestades), es decir, ley en
sentido formal (en la que concurren los requisitos extrínsecos del
procedimiento de formación de las leyes), y los decretos con fuerza de ley que
se dicten según la habilitación legislativa son leyes en sentido material
(normas de comportamiento que imponen obligaciones o deberes, incluso poderes o
potestades cuyo ejercicio es deber de los órganos del Estado) [H.L.A. Hart, El
Concepto del Derecho, Buenos Aires, Abelardo- Perrot, 1963, trad. de Genaro
Carrió; H. Kelsen Reine Rechtslehre, Wien, Franz Deuticke, 1960, pp.
152, 153 y 154; A. Ross, Lógica de las normas, Madrid, Tecnos, 1971,
trad. de José S. P. Hierro, pp. 112 y 113]; y la Constitución no limita al
contenido o calificación de dichos decretos, siempre que sean conformes con la
ley fundamental, y así se declara.
3°
El Decreto con fuerza de Ley Orgánica de Identificación establece límites
normativos básicos relacionados con la identificación de las personas
naturales, la identificación de extranjeros, la no privación a las personas de
su cédula de identidad u otro documento legal de identificación, la exigencia
de identificación de las personas conforme a la ley, lo que lo caracteriza como
ley marco conforme el artículo 203 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela.
Con base en las
anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia, conforme a lo
previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter
orgánico de la Ley Orgánica de Identificación, y así también se declara.
DECISIÓN
Por las razones
expuestas, este Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre
de la República y por autoridad de la Ley, conforme a lo previsto en el
artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL
CARÁCTER ORGÁNICO DE LA LEY ORGÁNICA DE IDENTIFICACIÓN.
Publíquese,
regístrese y comuníquese. Remítase al Despacho del Ministro de la Secretaría de
la Presidencia de la República Bolivariana de Venezuela copia certificada de la
presente decisión así como de los recaudos que dicho Despacho remitió a esta
Sala Constitucional. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de
Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en
Caracas, a los 06 días del mes de noviembre dos mil uno. Años: 191º de la Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente,
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
ANTONIO JOSÉ GARCÍA GARCÍA JOSÉ M. DELGADO OCANDO
Ponente
El Secretario,
JMDO/ns.
Exp.
nº 01-2502