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SALA
CONSTITUCIONAL
El 26 de junio
de 2002, los abogados JAIRO JOSE
ARANGUREN PIÑUELA y MARBELLA
JOSEFINA NAVAS CORONIL, inscritos en el Instituto de Previsión Social del
Abogado bajos los Nº 46.850 y 93.143, respectivamente, solicitaron la anulación
de los artículos 14, 15, 62, 63, 64, 65 y 66 del DECRETO CON FUERZA DE LEY DE REGISTRO PÚBLICO Y DEL NOTARIADO,
publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.556 Extraordinario, del 13 de noviembre de
2001.
El 3 de julio de
2002, la Sala admitió la acción y ordenó notificar al Presidente de la
República, al Fiscal General de la República, al Procurador General de la
República, así como emplazar por prensa a los interesados.
Efectuadas las
notificaciones ordenadas, el Juzgado de Sustanciación libró el cartel de
emplazamiento, el cual fue publicado en prensa por la parte actora el 20 de
septiembre de 2002, y consignado en autos el día 25 de ese mismo mes.
El 15 de julio
de 2003, la Sala declaró la causa como de mero derecho, pero negó la solicitud
de tramitación urgente y la de medida cautelar solicitada.
El 6 de agosto
de 2003, se fijó la oportunidad para el comienzo de la relación de la causa y
se asignó la ponencia al Magistrado Antonio García García.
El 16 de
septiembre de 2003, la Sala fijó la oportunidad para la realización del acto de
informes.
El 1º de octubre
de 2003, ocasión fijada para la celebración del acto de informes, la parte
actora y la abogada María Eugenia Peña Valera, en representación de la
Procuraduría General de la República, consignaron escritos de conclusiones.
El 18 de
noviembre de 2003, se dijo “Vistos”.
FUNDAMENTO DE LA DEMANDA
La
parte actora recordó que, según el artículo 137 de la Carta Magna, cada órgano
del Poder Público debe sujetar su actuación a la Constitución y a las leyes.
Según denunció, el artículo 14 del decreto-legislativo impugnado –que crea la
Dirección Nacional de Registros y del Notariado como servicio autónomo sin
personalidad jurídica, dependiente del Ministro del Interior y Justicia-
contraviene esa disposición, por cuanto el Presidente de la República se
excedió de la habilitación concedida por la Asamblea Nacional. Al efecto,
destacó:
-
Que la
Asamblea Nacional se limitó a delegar en el Presidente de la República la
adopción de “medidas para la
automatización eficiente de los nuevos procesos registrales y notariales por
vía de decretos” en los siguiente términos: "Dictar medidas para la automatización eficiente de los nuevos
procesos registrales y notariales, y aquellos que otorguen seguridad jurídica y
garanticen los principios de libertad contractual y de legalidad de los
derechos de las personas, de los actos, contratos y negocios jurídicos, de las
sociedades mercantiles y de los bienes muebles e inmuebles, sometidos al
régimen de publicidad en los registros y notarías".
-
Que la
creación de una Dirección Nacional de Registros y del Notariado “como servicio autónomo, sin personalidad
jurídica, (…) constituye un acto legislativo que escapa a la simple medida de
automatización eficiente de los nuevos procesos registrales y notariales para
lo cual se autorizó al Ejecutivo Nacional".
-
Que con la
creación de la Dirección Nacional de Registros y del Notariado se han invadido “normas de atribuciones y obligaciones del
Presidente de la República relativas a fijar el número, la organización y
competencia de los organismos de la Administración Pública Nacional, entre los
que se encuentran los servicios autónomos sin personalidad jurídica”.
-
Que la
creación por vía legal de la referida Dirección "contradice el ejercicio de la potestad de organización
administrativa nacional que corresponde al Presidente de la República en
Consejo de Ministros de conformidad con la Constitución de la República”,
según lo dispone el numeral 20 del artículo 236 constitucional, en concordancia
con el primer aparte de ese mismo artículo.
-
Que, en tal
sentido, crear por ley la referida Dirección menoscabaría “la potestad administrativa de la cual está investido
constitucionalmente el Presidente de la República, para legislar en lo relativo
a fijar el número, la organización y competencia de los organismos de la
Administración Pública establecida mediante Reglamentos Orgánicos dictados en
Consejo de Ministros".
-
Que el
numeral 20 del artículo 236 de la Constitución dispone que el Presidente de la
República ejercerá su competencia organizativa, “dentro de los principios y lineamientos señalados por la
correspondiente Ley Orgánica”. Según expuso la parte accionante, la
Constitución contiene algunas normas “medianamente operativas o programáticas
que no pueden aplicarse sino cuando las complete la legislación ulterior”.
-
Que “ya se estableció por el legislador la
fijación del número, organización y competencias de los ministerios y otros
organismos de la Administración Pública Nacional mediante la Ley Orgánica de
Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.305 de fecha 17 de
Octubre de 2001”. En consecuencia, “como
ya se desenvolvió la cláusula la existencia de la norma programática del
articulo 236 numeral 20, menoscaba la potestad de que está investido
constitucionalmente por delegación la Presidencia de la República para legislar
en lo relativo a fijación del número, organización y competencia de los
organismos de la Administración Pública Nacional” (sic).
-
Que
el artículo 62 del Decreto-Legislativo impugnado establece que “la organización del Registro Civil (…)
podrá estar integrada por registros civiles territoriales y por un Registro
Civil Central” y que ello se regulará por Reglamento.
-
Que,
en su criterio, crear una organización del Registro Civil, dependiente del
Ministerio del Interior y Justicia, viola el artículo 292 de la Constitución,
por cuanto éste ha entregado el Registro Civil y Electoral al Poder Electoral,
para lo que incluso se previó la existencia de un Registro Civil y Electoral.
-
Que
tampoco sería válido que la organización del Registro Civil se deje a un
reglamento, porque todo lo relacionado con la materia es de la reserva legal,
en concreto en virtud de la competencia del Poder Nacional para legislar sobre “los servicios de identificación”.
-
Que
el artículo 63 del
decreto-legislativo impugnado enumera los actos y hechos registrables, de los
cuales los accionantes destacaron dos: la “adquisición,
modificación o revocatoria de la nacionalidad” (numeral 9); y los “títulos académicos, científicos y
eclesiásticos y los despachos militares” (numeral 12). En su criterio,
ninguno de esos casos está relacionado “con
situaciones jurídicas en la familia y sociedad que determinen su capacidad para
ejercer ciertos derechos y contraer ciertas obligaciones” y tampoco derivan
“de hechos, actos y providencias que lo
determinan y califiquen como tales”.
-
Que
el artículo 64 del decreto-legislativo se refiere a la inscripción de actos “de constitución, modificación, prórroga y
extinción de las sociedades civiles, asociaciones, fundaciones y corporaciones
de carácter privado”, con lo que se prevé “una inscripción de personas jurídicas civiles”; que el artículo 65
dispone que el Registro Civil es fuente de información del Registro Civil y
Electoral; y que el artículo 66 enumera los órganos que tienen obligación de
informar al Registro Civil de los actos y hechos registrables. En opinión de
los actores, todas esas normas se apartan de lo establecido en el numeral 7 del
artículo 293 de la Constitución, que encarga el Registro Civil y Electoral al
Poder Electoral y no al Ejecutivo, por órgano del Ministerio de Interior y
Justicia. Con ello, denunciaron los recurrentes, se habría incurrido en “usurpación
de Funciones”, sancionada por el artículo 136 de la Constitución, según el
cual cada rama del Poder Público “tiene
sus funciones propias”.
-
Que
todo lo mencionado en el apartado anterior implica también la violación del
artículo 137 de la Constitución, que preceptúa el principio de legalidad en el
ejercicio del Poder Público.
-
Que
también se ha violado el artículo 218 de la Constitución, según el cual las
leyes sólo se derogan por otras leyes, toda vez que el Decreto-Legislativo
impugnado modificó los artículos 445 a 523 del Código Civil. En criterio de los
demandantes, las normas del decreto-legislativo son de rango inferior a las de
ese Código. El Decreto –afirmaron-
sería una “Ley especial que pretende
derogar normas de rango legal inmersa (sic) en un Código”.
1.
Sobre la impugnación del
artículo 14 del decreto-legislativo:
Respecto de la
denuncia dirigida contra el artículo 14, la representación de la Procuraduría
General de la República sostuvo:
-
Que
si bien el decreto-legislativo impugnado prevé "la creación de la
Dirección Nacional de Registros y del Notariado, como un órgano
desconcentrado, dado su carácter de servicio autónomo sin personalidad
jurídica", también es cierto que su Disposición Transitoria Primera
dispone que el “Ejecutivo Nacional
dictará todos los reglamentos que sean necesarios para desarrollar el presente
Decreto Ley, en un lapso de ciento ochenta (180) días continuos, contados a
partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela".
-
Que si se realiza una interpretación de las
normas “de acuerdo a los principios y
valores que el ordenamiento jurídico propugna”, y se aplica el “marco establecido en la Ley Orgánica de la
Administración Pública”, se puede concluir que “ciertamente se anuncia la creación de la mencionada Dirección Nacional
de Registros y del Notariado”, pero el decreto-legislativo “se circunscribe a establecer sólo los
lineamientos respecto al contenido del reglamento orgánico de creación del
denominado servicio autónomo sin personalidad jurídica”. En tal virtud -agregó- “corresponderá
al Ejecutivo Nacional dictar el citado reglamento orgánico de creación de la
Dirección Nacional de Registros y del Notariado, esto, en ejercicio de la
potestad organizativa de la Administración Pública Central Nacional asignada a
su titular, es decir, al Presidente de la República, en Consejo de Ministros”.
-
Que
“la creación de un servicio autónomo sin
personalidad jurídica como la Dirección Nacional de Registros y del Notariado,
surge de la necesidad de cumplir con una de las directrices formuladas por la
Asamblea Nacional en la Ley Habilitante, de la cual emerge un deber del
Presidente de la República respecto a una finalidad u objetivo concreto,
quedando en sus manos la selección del medio adecuado para lograr dicho fin”.
-
Que
“el contenido propio de las leyes
habilitantes se concreta en la definición de finalidades u objetivos, quedando
en manos del Presidente de la República la determinación de los medios para
alcanzar tales objetivos”, lo que explica el uso de “expresiones como los ‘propósitos’ y el ‘marco’ de las materias
comprendidas en la delegación, según el artículo 203 de la Constitución de
1999”. Por lo tanto, lo que “se
precisa determinar” es “si los medios
seleccionados por el Presidente de la República al dictar el Decreto con Fuerza
de Ley de Registro Público y del Notariado resultan acorde con los objetivos
especificados en la ley habilitante”.
-
Que
la ley habilitante se basó en la necesidad de “lograr la automatización eficiente de los nuevos procesos registrales
y notariales, y de aquellos que otorguen seguridad jurídica y garanticen los
principios de libertad contractual y de legalidad de los derechos de las
personas, de los actos, contratos y negocios jurídicos, de las sociedades
mercantiles y de los bienes muebles e inmuebles, sometidos al régimen de
publicidad en los registros y notarías”.
-
Que
para ello “es imprescindible crear una
dependencia con ciertas características de independencia o autonomía funcional
en el ámbito financiero,
presupuestario, contable y de gestión”, lo que llevó a “la creación de la Dirección Nacional de Registros y del Notariado como
un servicio autónomo sin personalidad jurídica que va afectar unos ingresos o
fondos para alcanzar la eficiencia del objetivo antes descrito”. Destacó la
abogada de la República que la doctrina admite que los servicios autónomos sin
personalidad jurídica se creen bien por ley o por decretos, si bien siempre
deben regirse por la Ley Orgánica de la Administración Pública.
-
Que
el decreto-legislativo impugnado sólo “anuncia
la creación de la Dirección Nacional de Registros y del Notariado como un
servicio autónomo sin personalidad jurídica, dependencia dentro de la
organización administrativa, con la suficiente autonomía y flexibilidad para
alcanzar el fin propuesto”, pero, “respetando
los preceptos establecidos en la Ley Orgánica de la Administración Pública, se
limita a prever las pautas que deberá contener el reglamento orgánico de dicha
Dirección”. A tal fin, la
representación estatal pidió comparar los artículos 14 del Decreto-legislativo
impugnado y el 94 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, los cuales “son prácticamente contestes en sus
contenidos, en relación con los requisitos del reglamento orgánico que crea un
servicio autónomo sin personalidad jurídica”. Es por ello que “se ordena al Ejecutivo Nacional dictar los
reglamentos que sean necesarios para desarrollar el Decreto con Fuerza de Ley
del Registro Público y del Notariado, como es el caso del Reglamento Orgánico
de la Dirección Nacional de Registros y del Notariado (Disposición Transitoria
Primera)”.
2. Sobre
la impugnación de los artículos 62 a 66 del decreto-legislativo:
Para la
representación de la República, la denuncia de violación de las normas
contenidas en los artículos 292 y 293.7 de la Constitución “devienen de una errada interpretación realizada por los recurrentes,
por cuanto inscriben los servicios registrales y notariales dentro de las
funciones del Poder Electoral”. En concreto expusieron:
-
Que “es menester señalar, que el Derecho Registral
relativo a las personas naturales o físicas se denomina en Venezuela Registro
Civil o Registro del Estado Civil, el cual tiene por finalidad servir de fuente
de información sobre el estado de las personas y suministrar medios probatorios
de fácil obtención y eficacia relacionados con él”. Por ello, afirmó, si bien el constituyente
establece dentro de las funciones del Poder Electoral la de “mantener, organizar, dirigir y supervisar el
Registro Civil y Electoral", ello
debe ser interpretado sin perder de vista que “el denominado ‘Registro Civil y Electoral’ que lleva el Consejo
Nacional Electoral, como órgano rector del Poder Electoral, en modo alguno
comporta el Registro Civil propiamente dicho”.
-
Que aun en
el caso en que se haga una “interpretación
literal”, debe advertirse que “el
Registro Civil inscribirá a todos los ciudadanos venezolanos y las afectaciones
relativas al estado civil en cuanto al nacimiento y la defunción, pero también
se encuentran dentro ese corolario, el matrimonio, que evidentemente no es una
institución del interés del Poder Electoral”. A tal efecto, destacó que “para nadie es un secreto que una de las
partes neurálgicas del sistema electoral venezolano, siempre ha sido la
elaboración del Registro Electoral, sobre todo en lo concerniente a alguna de
las variables estrechamente relacionadas con el Registro Civil, como son los
nacimientos y defunciones de los ciudadanos electores”.
-
Que “la denominación utilizada por el
constituyente al referirse al registro que ha de llevar el Consejo Nacional
Electoral, que conjuga estos ámbitos, a saber: el civil junto con el factor
electoral, el cual será en definitiva el de su interés, por ser determinante
para realizar su función primordial”. Ello explicaría que en la Exposición
de Motivos del Decreto-legislativo impugnado se lee que: "El Registro Civil mantendrá un registro de los ciudadanos
venezolanos mayores de edad en ejercicio de sus derechos electorales y esa información será puesta a
disposición del Consejo Nacional Electoral, cuando así lo requiera ese órgano
constitucional”.
-
Que lo
anterior explicaría “el motivo por el
cual el constituyente utilizó la denominación ‘Registro Civil y Electoral’ para
referirse al registro de electores llevado por el Consejo Nacional Electoral,
pues lo que se quiere es aumentar la probabilidad de transparencia del mismo;
encuadrando esta situación en el marco del principio de colaboración entre los
órganos que ejercen el Poder Público, aludido en el artículo 136 de la
Constitución de 1999”.
-
Que “el Registro Civil inscribirá a todos los
ciudadanos venezolanos y las afectaciones relativas a ellos, dentro de las
cuales figuran los nacimientos, defunciones, matrimonios, separaciones de
cuerpos y bienes, nulidad de matrimonios, reconocimiento de filiación, adopciones,
emancipaciones, interdicciones e inhabilitaciones civiles, entre otras, que evidentemente no son del interés del
Poder Electoral”. Agregó al efecto que: “La
denominación ‘Registro Civil y Electoral’ le da nombre al registro que ha de
llevar el Consejo Nacional Electoral, en el cual figuran todos los ciudadanos
mayores de edad que tienen derecho al sufragio, de allí que sea necesario que
el Registro Civil suministre una información detallada sobre los nacimientos y
defunciones que se hayan producido, a fin de mantener un Registro Electoral
actualizado, así se desprende de la exposición de motivos del Decreto con
Fuerza de Ley de Registro Público y del Notariado. Esta situación se inscribe dentro del marco de colaboración entre
los órganos que ejercen el Poder Público, aludido en el artículo 136 de la
Constitución de1999”.
La
Procuraduría General de la República sostuvo también que no hay violación del
principio de reserva legal. Al efecto hizo una reseña del origen de tal
principio, a la par que destacó la importancia de la figura de los
Decretos-Legislativos como mecanismo de colaboración entre el poder Legislativo
y el Ejecutivo, que ha sido aceptada por doctrina y jurisprudencia, incluyendo
la de esta Sala.
Para el
caso de autos, sostuvo la representante estatal:
-
Que “la habilitación legislativa otorgada al
Presidente de la República por medio de la Ley Habilitante, está inscrita
dentro del marco de colaboración de poderes a que alude el artículo 136 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud del mandato
contenido en la Disposición Transitoria Sexta eiusdem, que exige a la Asamblea Nacional legislar sobre todas las materias
relacionadas con la Constitución, en un lapso no mayor de dos (2) años”.
-
Que “este mandato del Constituyente generó, sin
duda alguna, una situación de emergencia en la Asamblea Nacional, a quien
compete originalmente la función legislativa, pues el incumplimiento del mismo
traería consigo, nefastas incidencias en los distintos ámbitos de la vida nacional”,
de manera “que se autorizó al Presidente
de la República para que en Consejo de Ministros, dictara decretos con Fuerza
de Ley, a tenor de lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 236 y el tercer
aparte del artículo 203 del Texto Fundamental”.
-
Que “la llamada autorización de la potestad
legislativa por parte de la Asamblea Nacional es total respecto a las materias
que son objeto de dicha autorización”, a diferencia del “caso bajo vigencia de
la Constitución de 1961, en la cual la autorización sólo podía versar sobre
materias económicas y financieras”. De esta manera, aseguró, “no se trata de que la Asamblea Nacional
‘delegó’ su facultad de legislar en el Presidente de la República, sino que
éste, para poder dictar decretos con fuerza de ley, requiere de la autorización
de la Asamblea Nacional”.
-
Que en todo
caso es “menester acotar que si bien la
Constitución de 1999, no estableció ningún tipo de límites a la autorización de
la Asamblea Nacional, no puede pretenderse formular una tesis que plantee la exclusión
del ámbito de la delegación legislativa de todas aquellas materias que forman
parte de la reserva legal”. Al efecto sostuvo que “si se excluyen todas las materias que en el artículo 156 son de
reserva legal, se le añaden las otras que aparecen señaladas en diversos
artículos, y se les adicionan aquellas que se denominan ’reserva legal formal’,
por la congelación del rango; entonces, las materias quedarían reducidas a un
número exiguo, lo que sin duda constituiría
una clara infracción de los artículos 203, último aparte y 236, numeral 8, del
texto constitucional”.
-
Que lo
anterior lleva a concluir en “la absoluta
carencia de fundamentos del alegato de los recurrentes, cuando sostienen que el
Decreto-legislativo impugnado transgrede el supuesto límite de la ‘delegación
legislativa’, constituido por la reserva legal”. De esta manera, sostuvo, “la reserva legal no constituye en nuestro
ordenamiento constitucional un límite a la ‘delegación legislativa’, pues a
diferencia de otros países donde el texto fundamental se encarga de señalar las
materias que pueden ser objeto de dicha autorización, o especifica aquellas que
están exceptuadas de la misma; en el nuestro, no existe límite material alguno
para el ejercicio de la potestad que se le autoriza ejercer al Poder
Ejecutivo”.
Sobre
otra de las denuncias –que el artículo 63 del decreto-legislativo impugnado
establece casos de registro de actos y hechos que no deben ser registrables- la
abogada de la República destacó:
-
Que “corresponde a la parte actora indicar con
precisión las disposiciones constitucionales que presuntamente resultan
infringidas (…), así como las razones de hecho y de derecho en que se funde la
acción”.
-
Que “de la lectura del escrito recursorio se
evidencia que los recurrentes no invocan la violación de norma constitucional
alguna en relación con los numerales 9 y 12 del artículo 63 del Decreto con
Fuerza de Ley de Registro Público y del Notariado, motivo suficiente para que
dicho alegato sea desestimado por este sentenciador”.
-
Que en todo
caso no se entiende “cómo los actos
relativos a la adquisición, modificación o revocatoria de la nacionalidad (…)-,
así como el registro de títulos académicos, científicos y eclesiásticos y los
despachos militares, no sean situaciones jurídicas registrales, más aún cuando
éstas son inherentes a las personas, y por ende deben ser inscritas en el Registro Civil”.
Por último, la representante de la República se refirió a la
denuncia de violación del artículo 218 de la Constitución, por cuanto el decreto-legislativo
sería de rango inferior al Código Civil. Expuso al efecto:
-
Que “nada más alejado de los postulados
constitucionales y legales que constituyen la base jurídica de esta facultad
legislativa que ejerce el Presidente de la República, que aun cuando no es una
de sus facultades típicas, está perfectamente establecida en nuestro
ordenamiento jurídico, así se desprende del numeral 8 del artículo 236 en
concordancia con el último aparte del 203, ambos de la Constitución de 1999”.
-
Que “los decretos con fuerza de ley tienen el
mismo rango y la misma fuerza de las leyes sancionadas por la Asamblea
Nacional; de allí que puedan modificar y derogar a éstas”. En tal virtud, no pudo haber incurrido en usurpación
de funciones.
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
El
Decreto con Fuerza de Ley de Registro Público y Notariado fue dictado por el
Presidente de la República con base en ley habilitante; en concreto, en la
delegación para “dictar medidas para la
automatización eficiente de los nuevos procesos registrales y notariales, y
aquellos que otorguen seguridad jurídica y garanticen los principios de
libertad contractual y de legalidad de los derechos de las personas, de los
actos, contratos y negocios jurídicos, de las sociedades mercantiles y de los
bienes muebles e inmuebles, sometidos al régimen de publicidad de los registros
y notarías”. De entre las muchas normas que contiene ese
decreto-legislativo, los accionantes impugnaron los artículos 14, 15 y 62 al
66. Sobre ellos observa la Sala:
1.
Respecto de la impugnación del artículo
14:
El impugnado
artículo 14 dispone lo siguiente:
“Se crea la
Dirección Nacional de Registros y del Notariado como servicio autónomo, sin
personalidad jurídica, que depende jerárquicamente del Ministro del Interior y
Justicia. El titular del servicio autónomo es el Director Nacional de Registros
y del Notariado.
El Reglamento
Orgánico de la Dirección Nacional de Registros y del Notariado desarrollará:
1.
La
integración y fuentes ordinarias de ingresos.
2.
El
grado de autonomía presupuestaria, administrativa, financiera y de gestión.
3.
Los
mecanismos de control a los cuales quedará sometido.
4.
El
destino que se dará a los ingresos obtenidos en el ejercido de la actividad y
el de los excedentes al final del ejercido fiscal.
5.
La
forma de designación del titular que ejercerá la dirección y administración, y
el rango de su respectivo cargo”.
Según
la parte actora, el transcrito artículo 14 viola el principio de legalidad
establecido en el artículo 137 de la Constitución. Al efecto expusieron:
-
Que el
Presidente de la República “se excedió de
la habilitación concedida por la Asamblea Nacional".
-
Que la
creación de esa Dirección constituiría “un
acto legislativo que escapa a la simple medida de automatización eficiente de
los nuevos procesos registrales y notariales para lo cual se autorizó al
Ejecutivo Nacional".
-
Que es
competencia del Presidente de la República la fijación del “número, la organización y competencia de los organismos de la
Administración Pública Nacional, entre los que se encuentran los servicios
autónomos sin personalidad jurídica”, lo cual debe ejercer en Consejo de
Ministros, todo de conformidad con el número 20 y el primer aparte del artículo
236 de la Constitución. Conforme expusieron los actores, el Presidente de la
República debe ejercer su competencia organizativa, “dentro de los principios y lineamientos señalados por la
correspondiente Ley Orgánica”, la
cual sería la Ley Orgánica de Administración Pública.
La
Procuraduría General de la República se opuso a esta denuncia y expuso:
-
Que la
creación de la Dirección Nacional de Registros y del Notariado debe completarse
con el reglamento orgánico del referido servicio autónomo sin personalidad
jurídica. La creación de ese servicio
era imprescindible para cumplir la autorización de la Asamblea Nacional, al
requerirse “una dependencia con ciertas
características de independencia o autonomía funcional en el ámbito financiero,
presupuestario, contable y de gestión”.
-
Que como el decreto-legislativo impugnado sólo “anuncia la creación de la Dirección
Nacional de Registros y del Notariado como un servicio autónomo sin
personalidad jurídica” se han respetado “los
preceptos establecidos en la Ley Orgánica de la Administración Pública” y
será “el reglamento orgánico de dicha
Dirección” el que regule el detalle de su organización.
Al respeto la
Sala observa:
La reforma que se hizo en el año 1993 a la Ley de Registro
Público de 1978 contuvo una novedad relevante: se convirtieron en servicios
autónomos a los registros. Al respecto se lee lo siguiente en la Exposición de
Motivos de dicha reforma parcial:
“Otra de las
innovaciones fundamentales que incorpora la Comisión redactora, es el
’autofinanciamiento’ de las Oficinas de Registro, a través de la figura de
derecho administrativo conocida como servicios autónomos sin personalidad
jurídica.
Se pretende a
través de esta innovación, que las Oficinas de Registro como servicios
autónomos sin personalidad jurídica, puedan brindar a los usuarios y público en
general, un mejor servicio, así como también incorporar a éstos los adelantos
ocurridos en informática y computación en general y mejorar los criterios de
organización y sistemas de procedimientos internos.
Los ingresos que
integrarán el patrimonio de estos servicios autónomos sin personalidad jurídica
de Registro, serán aquellos provenientes del costo a los usuarios de los costos
de prestación de los servicios de copiado o reproducciones fotográficas o
fotostáticas o por cualquier otro medio mecánico claramente inteligible, del
cobro del recargo por inserciones anticipadas (habilitaciones) y por los
traslados. Adicionalmente, podrán ser considerados como tales, los bienes e
ingresos de cualquier naturaleza que se deriven del desempeño de las
actividades de los servicios autónomos de Registro: los aportes extraordinarios
que les concedan los Gobiernos Estadales y los Concejos Municipales y por
ultimo, los aportes y contribuciones que reciban de otras personas jurídicas de
derecho público o privado, nacionales o extranjeras, o de personas naturales de
conformidad con las disposiciones legales aplicables”.
La Exposición de Motivos de aquel Decreto, entonces,
revelaba que la intención de convertir a las Oficinas de Registro en servicios
autónomos sin personalidad jurídica era el logro de su autofinanciamiento y,
con ello, de su modernización. Ahora, ese autofinanciamiento quedaría limitado
al cobro a los usuarios del costo de los servicios de copiado o reproducciones
fotográficas o fotostáticas o por cualquier otro medio mecánico claramente
inteligible, el cobro del recargo por inserciones anticipadas (habilitaciones)
y el cobro por los traslados. Ello se
plasmó en el artículo 17, según el cual:
“Los servicios
autónomos sin personalidad jurídica de Registro deberán autofinanciar todos sus
gastos operativos y de inversión para lo cual, además de los aportes que podrán
establecerse en la Ley de Presupuesto correspondiente, contarán con aquellos
provenientes del cobro a los usuarios de los costos de prestación de los
servicios de computación, copiado o reproducciones fotográficas o fotostáticas
o por cualquier otro medio mecánico claramente inteligible, por las inserciones
anticipadas de documentos y escritos y los traslados”.
Además, en el artículo 131 se incluyeron, para el
autofinanciamiento, además de los cobros por servicio de fotocopiado y algunos
casos de inserciones anticipadas (habilitaciones), algunas verdaderas tasas.
El
Decreto-Legislativo dictado en 2001, ahora impugnado en su artículo 14,
sustituyó la idea del Decreto-Legislativo de 1993 y reservó el carácter de
servicio autónomo a la Dirección Nacional de Registros y del Notariado,
dependiente jerárquicamente del Ministro del Interior y Justicia.
Según los demandantes, la creación de ese
servicio autónomo no podía hacerla el Presidente de la República por medio del
decreto-legislativo impugnado, basado en ley habilitante, sino que debió
hacerlo por reglamento orgánico dictado en Consejo de Ministros.
Es cierto que la Ley Orgánica de
Administración Pública asigna la competencia al Presidente en Consejo de
Ministros para darle carácter de servicio autónomo a órganos encuadrados en la
Administración Nacional. Se establece así en su artículo 92, según el cual:
“Con el propósito
de obtener recursos propios producto de su gestión para ser afectados al
financiamiento de un servicio público determinado, el Presidente o Presidenta
de la República, mediante el reglamento orgánico respectivo, en Consejo de
Ministros, podrá crear órganos con carácter de servicios autónomos sin
personalidad jurídica u otorgar tal carácter a órganos ya existentes en los
ministerios y en las oficinas nacionales. Sólo podrá otorgarse el carácter de
servicio autónomo sin personalidad jurídica, en aquellos casos de prestación de
servicios a cargo del Estado que permitan, efectivamente, la captación de
ingresos propios. Los referidos servicios son órganos que dependerán
jerárquicamente del ministro o ministra o del viceministro o viceministra que
determine el respectivo reglamento orgánico o del jefe de la oficina nacional
de ser el caso”.
La creación de la Dirección Nacional de Registros y del
Notariado se hizo directamente por decreto-legislativo, y no por reglamento
orgánico, aprovechándose que el Ejecutivo estaba autorizado para ciertas
reformas en la legislación sobre registros y notarías. Es criterio de la Sala
que, aunque para los accionantes el Ejecutivo se excedió de la habilitación
concedida, en realidad lo que hizo fue ejercer un poder que le es propio, si
bien no lo plasmó en un acto sub-legal, sino en uno de rango legal, que estaba
por excepción habilitado a emitir.
Pudo el Ejecutivo Nacional dictar el decreto-legislativo y,
aparte, dictar el reglamento por el que creara la referida Dirección Nacional
de Registros y del Notariado, concediéndole carácter de servicio autónomo, pero
prefirió hacerlo todo conjuntamente, por disponer temporalmente de ambos
poderes reunidos. No se trata, pues, del ejercicio de una competencia que
guarde relación con la Ley habilitante sancionada por la Asamblea Nacional, por
lo que resulta inútil determinar si la creación de la Dirección excede o no de
la habilitación parlamentaria. Por el contrario, el Ejecutivo no requería esa
habilitación, pues se trata de una atribución que le es propia.
La tesis de los demandantes sólo conduce a una conclusión
carente de sentido práctico: que se anule una disposición legal por
incompetencia, para exigir que el órgano sea creado por el mismo Presidente de
la República, actuando también en Consejo de Ministros. Sería un caso insólito
de incompetencia, en el que el órgano supuestamente incompetente podría de
todas formas hacer lo mismo, pero a través de un acto normativo de inferior
rango.
La existencia
del decreto-legislativo, por supuesto, no elimina la posibilidad de que se
dicte el reglamento orgánico de la referida Dirección. Incluso, la diferencia
de rango entre el decreto-legislativo y el reglamento orgánico no impide que
por este último se prive a la Dirección Nacional de Registros y del Notariado
del carácter de servicio autónomo sin personalidad jurídica, pues el Ejecutivo
Nacional estaría autorizado para ello por el artículo 92 de la Ley Orgánica de
Administración Pública.
Por lo expuesto, esta Sala desestima la solicitud de
anulación del artículo 14 del Decreto con Fuerza de Ley de Registro Público y
del Notariado. Así se declara.
2.
Sobre la impugnación de los artículos 62 a 66 del decreto-legislativo:
La parte actora ha impugnado todo el Capítulo VII del Título II del
Decreto con Fuerza de Ley de Registro Público y del Notariado, denominado
“Registro Civil” e integrado por los artículos 62 al 66, en los que se dispone:
“Artículo 62. La
organización del Registro Civil, que podrá estar integrada por registros
civiles territoriales y por un Registro Civil Central, será definida en el
reglamento correspondiente.
Artículo 63.
Corresponde al Registro Civil efectuar la inscripción de los actos siguientes:
1.
Las
partidas de nacimiento, matrimonio y defunción.
2.
Las
sentencias de divorcio.
3.
La
separación de cuerpos y bienes.
4.
La
nulidad de matrimonio.
5.
Los
reconocimientos de filiación.
6.
Las
adopciones.
7.
Las
emancipaciones.
8.
Las
interdicciones e inhabilitaciones civiles.
9.
Los
actos relativos a la adquisición, modificación o revocatoria de la
nacionalidad.
10.
La
designación de tutores, curadores o consejos de tutela.
11.
La
sentencia que declare la ausencia o presunción de muerte.
12.
Los
títulos académicos, científicos y eclesiásticos y los despachos militares.
13.
Los
demás previstos en la ley.
Artículo 64. El
Registro Civil, a través de una sección registral, inscribirá los actos de
constitución, modificación, prórroga y extinción de las sociedades civiles,
asociaciones, fundaciones y corporaciones de carácter privado.
Artículo 65. El
Registro Civil es fuente de información del Registro Civil y Electoral.
Artículo 66. Son
responsables en su jurisdicción de informar al Registro Civil los nacimientos,
matrimonios, defunciones y todo hecho que afecte el estado civil de las
personas:
1.
Las
Jefaturas Civiles.
2.
Las
Alcaldías.
3.
Los
Hospitales, Clínicas y Centros de Salud.
4.
Los
Consulados venezolanos.
5.
Los
Procuradores, Tribunales y Consejos del Niño y del Adolescente.
6.
Las
Instituciones Educativas.
7.
La
Fuerza Armada Nacional, en cuanto corresponda a la emisión de Despachos
Militares.
8.
Los
órganos de Seguridad Ciudadana.
9.
Las
demás que indique la ley”.
Sobre ellos la
parte actora sostuvo lo siguiente:
-
Que
el artículo 62 viola el artículo 292 de la Constitución, por cuanto éste ha
entregado el Registro Civil y Electoral al Poder Electoral.
-
Que
tampoco sería válido que la organización del Registro Civil se deje a un
reglamento, porque todo lo relacionado con la materia es de la reserva legal,
en virtud de la competencia del Poder Nacional para legislar sobre “los servicios de identificación”.
-
Que
algunos de los supuestos enumerados en el artículo 63 (numerales 9 y 12) no
están relacionados “con situaciones
jurídicas en la familia y sociedad que determinen su capacidad para ejercer
ciertos derechos y contraer ciertas obligaciones” y tampoco derivan “de hechos, actos y providencias que lo
determinan y califiquen como tales”.
-
Que
los artículos 64, 65 y 66 violan el numeral 7 del artículo 293 de la
Constitución, que encarga el Registro Civil y Electoral al Poder Electoral y no
al Ejecutivo, lo que implicaría haber incurrido en “usurpación de Funciones”.
-
Que
todo el Capítulo en cuestión viola el artículo 137 de la Constitución, que
establece el principio de legalidad en el ejercicio del Poder Público.
-
Que,
asimismo, viola el artículo 218 de la Constitución, toda vez que se modificaron
los artículos 445 a 523 del Código Civil, siendo que el decreto-legislativo es de rango inferior a
ese Código.
Por su parte, la
representación de la República sostuvo:
-
Que la
denuncia de violación de las normas contenidas en los artículos 292 y 293.7 de
la Constitución es debida a “una errada
interpretación realizada por los recurrentes, por cuanto inscriben los
servicios registrales y notariales dentro de las funciones del Poder
Electoral”. En su criterio, la competencia del Poder Electoral para “mantener, organizar, dirigir y supervisar
el Registro Civil y Electoral", debe ser interpretada de manera de no
abarcar “el Registro Civil propiamente
dicho”.
-
Que la
Constitución usa la expresión “Registro
Civil y Electoral” con la intención de vincularlos, de manera de aumentar
la transparencia, pero que en realidad “el
Registro Civil inscribirá a todos los ciudadanos venezolanos y las afectaciones
relativas a ellos, dentro de las cuales figuran los nacimientos, defunciones,
matrimonios, separaciones de cuerpos y bienes, nulidad de matrimonios,
reconocimiento de filiación, adopciones, emancipaciones, interdicciones e
inhabilitaciones civiles, entre otras,
que evidentemente no son del interés del Poder Electoral”. A los efectos del Registro Electoral, el
Consejo Nacional Electoral es relevante especialmente la “información detallada sobre los nacimientos y defunciones que se hayan
producido”.
-
Que,
respecto al artículo 63 del decreto-legislativo impugnado, la parte actora ha
incumplido su carga de “indicar con
precisión las disposiciones constitucionales que presuntamente resultan
infringidas (…), así como las razones de hecho y de derecho en que se funde la acción”. Que, en todo caso,
no se entiende “cómo los actos relativos
a la adquisición, modificación o revocatoria de la nacionalidad (…)-, así como
el registro de títulos académicos, científicos y eclesiásticos y los despachos
militares, no sean situaciones jurídicas regístrales, más aún cuando éstas son
inherentes a las personas, y por ende deben ser inscritas en el Registro Civil”.
-
Que “los decretos con fuerza de ley tienen el
mismo rango y la misma fuerza de las leyes sancionadas por la Asamblea
Nacional; de allí que puedan modificar y derogar a éstas”. En tal virtud,
no se habría producido el vicio de usurpación de funciones ni se habría violado
el artículo 218 de la Constitución.
Sobre esta
denuncia observa la Sala:
Ante todo, debe
la Sala rechazar de plano la afirmación realizada por la parte actora, según la
cual las normas del decreto-legislativo son de rango inferior a las del Código
Civil, por lo que no pueden aquéllas modificar las de éste. Se hace innecesario
detenerse sobre el particular, pues la identidad de rango entre leyes (como el
Código Civil) y decretos-legislativos es aceptada unánimemente por la doctrina
y reconocido por la jurisprudencia.
Hecha esta
observación, la Sala agrega, en relación con el fondo de la controversia:
Ya esta Sala se
pronunció, con ocasión de un recurso de interpretación, sobre la competencia en
materia de “Registro Civil y Electoral”, lo que implica, de cierta forma,
precisar su alcance.
En efecto, en la
sentencia N° 2651 dictada por esta Sala el 2 de octubre de 2003, el problema
interpretativo se centró en la determinación del órgano competente para llevar
el Registro Civil, en concreto aquel Registro en el que consta la información
esencial sobre las personas: nacimiento, matrimonio y muerte. La duda era la
siguiente: si el Registro Civil estaba separado del Electoral, correspondiendo
el primero a la Administración (en este caso la local) y el segundo al Poder
Electoral; o, si por el contrario, se trataba de un único registro, a cargo
totalmente del Poder Electoral.
Para la Sala, si la
Constitución se refirió a un “Registro Civil y Electoral”, cuando bien pudo
decir sólo Electoral si hubiera pretendido mantener el régimen previo, era en
razón de la necesidad de unir en uno sólo ambos registros, y dejar en el pasado
la dualidad que imperó en el país. Destacó la Sala, en esa oportunidad, que esa
solución, además, encuentra acogida en diversos ordenamientos y se justifica
por razones indiscutibles, que guardan relación con la imprescindible
transparencia de los procesos comiciales, tal como se reconoció en la
Exposición de Motivos de la Constitución de 1999, en la que se lee: “Especial mención, en la consagración de
este nuevo Poder [Electoral], merece por su novedad la integración del Registro
Civil y Electoral, cuya organización, dirección y supervisión se atribuye al
Poder Electoral; busca esta fórmula la posibilidad de explotar el desarrollo de
mecanismos armónicos que permitan la conformación y depuración automática de un
registro nacional como base fundamental para garantizar la transparencia de
dicha institución”.
La Constitución de
1999, pretendió variar esa situación e instauró una centralización de ambos
registros en uno solo, que pasaría a denominarse “Registro Civil y Electoral”.
Ya no sería válida la duplicidad registral, por lo que la legislación futura
debe atender a esa exigencia. Es el caso, aceptado por la Sala, que la Ley
Orgánica del Poder Electoral asignó parte de esa competencia a los Municipios,
con base en el principio de colaboración y atendiendo a una tradición secular,
que se remonta a los registros eclesiásticos y que continuó luego del
surgimiento de los registros estatales. Con ello, se logró mantener la vigencia
del Código Civil, si bien éste debe ser leído ahora partiendo de las nuevas
previsiones constitucionales. De hecho, en la mencionada sentencia N° 2651 del
2 de octubre de 2003, la Sala determinó cuáles normas del Código Civil deben
entenderse derogadas y cuáles deben ser objeto de relectura, con base en una
nueva interpretación. No es el caso, sin embargo, de repetirlo en este fallo.
Ahora bien, la lectura
detenida de la referida decisión permite confirmar que el Constituyente ha
unido el Registro Civil y el Electoral, pero que ello sólo tiene utilidad en
aquellos aspectos que guarden relación con información relevante para fines
electorales, lo que deja libertad al legislador para encargar a otros órganos
–la Administración Nacional, por ejemplo- el registro de actos y hechos
jurídicos que se estime importante asentar en libros oficiales, pero que no son
útiles a los efectos comiciales.
Por ejemplo, en el artículo 63 del
decreto-legislativo impugnado se ordena el registro de partidas de nacimiento,
matrimonio y defunción, sentencias de divorcio, sentencias de separación de cuerpos
y bienes, sentencias de nulidad de matrimonio, reconocimientos de filiación,
adopciones, emancipaciones, interdicciones e inhabilitaciones civiles, actos
relativos a la adquisición, modificación o revocatoria de la nacionalidad,
designación de tutores, curadores o consejos de tutela, sentencias que declaren
la ausencia o presunción de muerte, títulos académicos, científicos y
eclesiásticos y los despachos militares. De todos esos actos registrables, sólo
algunos tienen importancia para el Registro Electoral, mientras que otros son
absolutamente intrascendentes. Por ello, el artículo 65 eiusdem dispone que el Registro Civil llevado por la Administración
Nacional será fuente de información del Registro Civil y Electoral. Así, de la
misma forma en que corresponde a los Municipios el Registro de determinados
sucesos (nacimientos, matrimonios y defunciones), otros están asignados al
Ejecutivo Nacional, sin perjuicio que tanto esas entidades locales como este
último deban cumplir con la obligación de suministrar la información de que
disponen al Poder Electoral, como centralizador de la misma.
Por otra parte, resulta incorrecta la afirmación de
la parte actora según la cual el decreto-legislativo impugnado exige el
registro de actos o hechos que no deben tener el carácter de registrales. Debe
advertir la Sala que es al legislador al que compete, en atención a las
necesidades de información con carácter oficial que tenga la sociedad, exigir
el registro de ciertos acontecimientos o documentos. No es cierto que el
registro civil sólo esté concebido para la información sobre el estado de las
personas, sino que puede contener otros datos, igualmente personales, pero no
relativos al status individual.
Asimismo, no
comparte la Sala la denuncia de que sería inválido que la organización del
Registro Civil se deje a un reglamento. En criterio de los demandantes, todo lo
relacionado con la materia es de la reserva legal, en virtud de la competencia
del Poder Nacional para legislar sobre “los
servicios de identificación”. Ahora, aparte de que no es correcta la
asimilación entre registro civil y servicios de identificación, en el
decreto-legislativo no se deja al Ejecutivo, por vía reglamentaria, la
regulación de la materia relacionada con el registro en sí, como operación, sino
la organización administrativa que lo
tiene a su cargo. De hecho, esta denuncia se contradice con la
afirmación de los propios actores cuando sostuvieron que la Dirección Nacional
de Registros y del Notariado debió ser creada por reglamento orgánico, pues es
competencia del Presidente de la República en Consejo de Ministros.
Por lo expuesto,
esta Sala desestima la impugnación de los artículos 62 a 66 del
decreto-legislativo recurrido. Así se declara.
3.
Sobre la impugnación del artículo 15 del decreto-legislativo:
Por último, los
accionantes solicitaron la nulidad del artículo 15 del Decreto con Fuerza de
Ley de Registro Público y del Notariado, en el que se dispone:
“El Presidente
de la República, en Consejo de Ministros, a solicitud del Ministro del Interior
y Justicia, fijará los aranceles que cancelarán los usuarios por los servicios
registrales y notariales, de conformidad con el estudio de la estructura de
costos de producción de cada proceso registral y notarial.
Las operaciones
registrales y notariales y la recaudación de los respectivos aranceles se
efectuarán mediante sistemas automatizados”.
Sólo un motivo
de impugnación: que el poder del Presidente de la República para fijar los
aranceles que deben cancelar los usuarios de servicios de registro y notaría,
viola el principio de la legalidad tributaria contenido en el artículo 317
constitucional. La representación de la República nada alegó en defensa de esta
disposición.
Sobre esta
última denuncia observa la Sala:
El Decreto con Fuerza de Ley de Registro Público y del
Notariado impugnado, a diferencia de los anteriores textos normativos sobre la
materia, no contienen ninguna disposición tributaria, más allá del denunciado
artículo 15, que no es una norma tributaria realmente sino la habilitación dada
al Ejecutivo para fijar unos llamados aranceles para el pago de servicios de
registro y notariado.
En
Venezuela, las tasas por servicios registrales y notariales se repartían en dos
leyes distintas; las tasas por servicios notariales y de los registros
mercantiles se encontraban en la Ley de Arancel Judicial, mientras que las
tasas por servicios de los registros principales y los llamados subalternos se
hallaban en la Ley de Registro Público.
Esa
separación obedecía al hecho de que, durante un tiempo, los tribunales
mercantiles cumplían funciones de registro y los tribunales civiles funciones
de la llamada “jurisdicción voluntaria”, más parecidas a las que pudiesen ser
cumplidas por los notarios. De hecho, en la Ley de Arancel Judicial de 1956, los
Registradores Mercantiles y los Notarios eran considerados “Auxiliares de la
Administración de Justicia” (artículo 1), lo que no ocurría con los Registros
Principales y Subalternos.
El Decreto Ley impugnado no derogó de manera total la Ley de
Arancel Judicial, sino que mantuvo sus normas en vigencia “en cuanto no contravengan las disposiciones contenidas en el presente
Decreto Ley, hasta tanto el Ejecutivo dicte las que hayan de reemplazarlas”.
Ello trajo como consecuencia que los pagos previstos en ese texto se
mantuvieran, y no los contenidos en la Ley de Registro Público. Así, como el
decreto-legislativo ahora impugnado derogó expresamente la Ley de Registro
Público surgió un problema de orden fiscal: no existían tributos que exigir. De
hecho, ello fue ya observado por esta Sala en su sentencia N° 961 del 24 de
mayo de 2002, en la que se lee lo siguiente:
“Respecto a la solicitud de exoneración de tributos de cualquier
clase para la documentación que genere la reestructuración de crédito, se
declara que, de acuerdo a lo expresado en este fallo, los derechos registrales
previstos en la Ley de Registro derogada no se encuentran vigentes, ni ningún
otro para esta fecha; y en cuanto a los aranceles notariales, se encuentra
vigente lo señalado en el Decreto Ley de Arancel Judicial de 5 de octubre de
1999, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nro. 5.391 de 23 de octubre
de 1999”.
Días
después, el 31 de mayo de 2002, un tribunal de instancia -el Tribunal Superior
Quinto en lo Contencioso Tributario- declaró con lugar una acción de amparo
constitucional intentada por un usuario que se negó a pagar los “derechos de registro” por un documento
de compra-venta e hipoteca. Se lee en la sentencia:
“Es criterio de este Juzgador que
la aplicación ultraactiva (sic) de la Ley de Registro Público derogada, al
tiempo de que se ignora el ánimo manifiesto del Legislador al establecer
en la Exposición de Motivos del Decreto
Nº 1554 con Fuerza de Ley de Registro Público y del Notariado, la garantía del
derecho a la propiedad, se traduce en la verificación de una violación del
mencionado derecho para el caso aquí ventilado, ya que vista la imposibilidad
de protocolizar el documento de compra-venta por la no cancelación de unos tributos no establecidos en ley trabaría y
limitaría el derecho de disposición sobre el bien de marras ya que la propiedad
sobre el mismo no estaría perfeccionada para gozar plenamente del carácter de
presunción de verdad legal y la consiguiente oponibilidad a terceros”.
En el
impugnado artículo 15 se dejó al Presidente de la República, en Consejo de
Ministros, la determinación y fijación de dos esenciales elementos de una
obligación tributaria: el hecho generador y la alícuota. Ni uno ni otro
aparecen en la ley, en franca violación del principio de la legalidad
tributaria preceptuado en el artículo 317 de la Constitución, según el cual:
“No
podrán cobrarse impuestos, tasas, ni contribuciones que no estén establecidos
en la ley, ni concederse exenciones o rebajas, ni otras formas de incentivos
fiscales sino en los casos previstos por las leyes. Ningún tributo puede tener
efecto confiscatorio”.
A su
vez, el artículo 8 del Código Orgánico Tributario dispone:
“Sólo a la ley
corresponde regular con sujeción a las normas generales de este Código, las
siguientes materias:
1.
Crear,
modificar o suprimir tributos; definir el hecho imponible fijar la alícuota del
tributo, la base de su cálculo e indicar los sujetos pasivos del mismo
(…)
Parágrafo Primero: En ningún caso se podrá delegar la definición y fijación de los elementos integradores del tributo así como las demás materias señaladas como de reserva legal por este artículo, sin perjuicio de las disposiciones contenidas en el Parágrafo Segundo de este artículo. No obstante, cuando se trate de impuestos generales o específicos al consumo, a la producción o a las ventas, así como cuando se trate de tasas previstas en leyes, la ley creadora del tributo correspondiente podrá autorizar para que anualmente en la Ley de Presupuesto, se proceda a fijar la alícuota del impuesto entre el límite inferior y el máximo que en ella se establezca
(…)”.
Como se observa, el Código Orgánico Tributario pretende ser
una flexibilización del principio de legalidad tributaria, referido
precisamente al punto que interesa ahora a esta Sala, el de las tasas, pues
dispone que en ese caso la ley que cree el tributo puede autorizar que la
fijación de la alícuota se haga en la Ley de Presupuesto de cada año. Si se ve
con cuidado podrá notarse que en nada se modifica el principio de legalidad: es
la Ley, la de Presupuesto, la que fijará esa alícuota, lo cual puede hacerse
aunque nada diga el referido Código
El artículo 15 del decreto-legislativo
impugnado califica como aranceles al pago que debe hacerse por servicios de
registro y notariado. Esta Sala prefiere calificarlo, al menos a efectos de
este fallo, como tasas, pues es lo que son. Es cierto que en otros países
(España y algunos de Latinoamérica) se emplea el vocablo arancel para identificar el pago de servicios de notaría, pero es
el caso que la actividad notarial es distinta en esos países. Así, en esos
países los notarios son Licenciados en Derecho autorizados para dar fe pública
y, como pago por su labor, cobrar honorarios. En esos países, la función
notarial implica una especie de concesión de servicio público y entonces se
admite que los notarios cobren honorarios, si bien regulados por el Estado.
Es ilustrativa la cita de la siguiente
doctrina española sobre este tema (Villarín Lagos, Marta, La tributación de los documentos notariales en el impuesto sobre actos
jurídicos documentados, Editorial
Aranzadi, Pamplona, 1997, pp. 93-95). Según esta autora “ciertamente, el arancel notarial es una
figura cuya naturaleza jurídica ha sido y sigue siendo controvertida”.
Reseña así que “tradicionalmente ha sido
considerado por la doctrina tributaria mayoritaria como una figura tributaria
encuadrable, más concretamente, en la categoría de las tasas”, por cuanto
el presupuesto de hecho del arancel notarial responde exactamente al de las
tasas: el Notario obtiene un pago en virtud de que los particulares se ven
obligados por la ley a acudir a él. De hecho, ello es lo que justificaba que,
en ciertos países, el notario esté habilitado para acudir a los llamados
procedimientos de apremio, a fin de exigir el pago del arancel, es decir, se le
trata como acreedor de una obligación tributaria.
Sin embargo, Villarín advierte que otros
autores niegan carácter tributario al arancel notarial. Por ejemplo, la Ley de
Tasas y Precios Públicos española, del año 1989 establece un régimen especial
para los aranceles directamente percibidos por los funcionarios públicos
distinto del régimen de las tasas y los precios públicos, lo que ha llevado a
algunos a sostener que los aranceles constituyen un tercer género diferente de
tasas y precios públicos. Es más, en doctrina –según reseña la autora citada-
hay quienes estiman que el arancel notarial no sólo carece de naturaleza
tributaria, sino que ni siquiera es encuadrable como ingreso público. En
realidad, el monto del arancel sería el resultado de una medida de
intervencionismo administrativo cuya finalidad es limitar la remuneración de
determinados profesionales. El arancel notarial no tendría naturaleza
tributaria porque no implica ingreso para el Tesoro, sino que va directa y
totalmente al patrimonio de quien ejerce la actividad.
El
Decreto con Fuerza de Ley de Registro Público y Notariado no contiene ningún
tributo, según se ha indicado. Ahora, lo normal es pensar que los pagos son
tasas, tal como la propia doctrina venezolana lo ha considerado (por ejemplo,
Vigilanza García, “Problemática jurídica en torno a la legislación sobre
‘aranceles’, tasas registrales y notarías en el Derecho venezolano”, Revista
de Derecho Tributario, N° 98, 2003). Sin embargo, debe advertir la Sala que
la derogada Ley de Registro Público contenía algunos supuestos que en realidad
debían ser encuadrados como impuestos, pues no se pagaba por la operación
registral sino por la negociación que se celebraba.
No puede desconocerse que existen diferencias entre el
gravamen al instrumentum notarial, en
el cual encuadrarían todos los cobros que tengan por objeto retribuir
prestaciones que efectúa la Oficina de Registro o Notaría y el gravamen al negotium notarial, el cual tiene por
objeto actos y contratos. Así se ha sostenido en doctrina:
“El gravamen sobre el negotium notarial, también a diferencia
del gravamen sobre el instrumentum notarial,
sí responde a la categoría tributaria de los impuestos, porque su exacción no
se vincula a la realización de ninguna actividad administrativa concreta (...)
Pertenece este impuesto a la difícilmente descriptible categoría de los
impuestos sobre el tráfico jurídico. Dos aspectos corroboran esta idea. Por una
parte, que los actos jurídicos sobre los que recae quedan sujetos precisamente
cuando se formalizan en el documento notarial apto para el tráfico jurídico”
(Villarín, ob. cit., p. 374).
Como se ve, existe una diferenciación entre el tributo sobre
el “instrumentum” y el tributo sobre
el “negotium”. No es el caso entrar
en esas consideraciones, pues esa ley ya no está en vigencia, pero la Sala
considera prudente advertirlo, ya que a continuación sólo se referirá a las
tasas.
Es sabido que nuestra legislación carece de una definición
de tasa como figura tributaria, pero la
misma ha sido definida pacíficamente por la doctrina e incluso por
ordenamientos jurídicos extranjeros como aquel tributo cuyo pago retribuye un
servicio individualizado y concreto que recibe un contribuyente o un servicio
potencialmente al alcance de ese contribuyente.
El modelo de Código Orgánico Tributario para la América
Latina define a la tasa como “el tributo
cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial
de un servicio público individualizado en el contribuyente”. Asimismo,
establece que “no es tasa la contraprestación de servicios no inherentes al Estado”.
Como la tasa es un tributo, no queda duda de que se sujeta
al principio de legalidad, por lo que ningún acto que carezca de rango legal
puede contenerlas. Conoce la Sala las tesis doctrinarias según las cuales las
tasas no son tributos. Puede citarse al efecto, pues reseña esa división
doctrinal, al colombiano Plaza Vegas, quien ha escrito que “la propia
división tripartita de los tributos en impuestos, tasas y contribuciones (…) ha
dado lugar a un grado tal de controversia, que puede decirse que la única
modalidad respecto de la cual no se discute su naturaleza tributaria autónoma
es la de los impuestos. Hay sectores de la
doctrina que consideran que la
‘tasa’ no tiene atributos propios que permitan identificarla como tributo
independiente y llegan a sostener que es susceptible de encuadrar entre los
impuestos o afirmar que ni siquiera ostenta naturaleza tributaria y simplemente
constituye un ‘precio’. Y no faltan las apreciaciones según las cuales la única
modalidad admisible de ‘tributo’ es el impuesto, como ocurre con la de Antonio
Berliri o Enrico Potito, entre los italianos. Para Berliri, si bien las ‘tasas’
interesan al derecho tributario no constituyen propiamente ‘tributos’ porque no
participan del elemento ‘coacción’ que es inherente a las prestaciones
impuestas por el soberano.” (Plaza Vegas, Mauricio, “Los tributos
vinculados”, en: Revista Tributum, Nº VIII, 1999. Universidad Católica del Táchira, p. 41).
No deja de tener razón el autor citado cuando menciona las
dudas que han invadido a la doctrina. De hecho, han sido ingentes los esfuerzos
de tributaristas para deslindar dos nociones –tasa y precio público-, con ánimo
de excluir a la segunda del principio de la legalidad tributaria y, en
consecuencia, de la obligación de que estén previstos en leyes. Tanto tasa como
precio público son pagos por servicios, pero la tasa –es al menos el acuerdo
doctrinal existente hoy en día- se paga frente a un servicio al que el
particular se ve obligado a acudir, mientras que el servicio por el que se paga
un precio, el usuario bien pudo escoger otra alternativa de prestación.
Colombia, país no sólo vecino sino de trayectoria jurídica
en ocasiones similar a la nuestra, sí prevé constitucionalmente que ciertas
tasas no se fijen por ley, pues se permite la delegación al Ejecutivo de
algunos de los elementos del tributo, con fundamento en la ley. En concreto, el
artículo 338 de la Constitución de ese país dispone:
“En tiempo de paz, solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las
ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa
de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos por servicios que les presten o participación en los
beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales
costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la
ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que
regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos
durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período
que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o
acuerdo”.
La intención del articulo 15 del decreto-legislativo
demandado tal vez fue conferir al Ejecutivo Nacional el poder para aumentar las
alícuotas de las tasas registrales y notariales, haciéndolas escapar de la
rigidez que rodea las leyes. Sin embargo, constitucionalmente ello no es
posible entre nosotros, aunque lo sea en otros países.
Por supuesto, es necesario distinguir entre tasa y precio
público, nociones bastante trabajadas por la doctrina reciente. Según el modelo
de Código Orgánico Tributario para la América Latina, “no es tasa la contraprestación de servicios no inherentes al Estado.” Esas contraprestaciones son los denominados
precios públicos, que al no ser tributos no requieren creación ni regulación
legal.
En el caso de registros y notarías, es indudable que el
servicio es inherente al Estado: los particulares están obligados a recurrir a
él en ciertos casos, o al menos se hace aconsejable si pretenden disfrutar de
la fe pública, que sólo la proporciona el Estado.
En consecuencia, no es posible afirmar que los servicios
registrales y notariales sean “precios
públicos” y no tasas, cuando la “fe
pública”, principal beneficio obtenido del registro o protocolización de
documentos, no es obtenible de prestadores de servicios particulares. Quedan a
salvo los pagos que se efectúen en las dependencias registrales y notariales
que, siendo importantes para la prestación del servicio, no sean en sí mismo
producto del acto de registro o notariado.
Por lo
expuesto, esta Sala declara con lugar la presente denuncia y, en consecuencia,
anula el artículo 15 del Decreto con Fuerza de ley de Registro Público y
Notariado. En vista de que hasta la fecha no se ha hecho uso de la facultad que
otorgaba el artículo anulado, se hace innecesario fijar efectos retroactivos a
la decisión.
Por las razones
anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la
Ley, declara: PARCIALMENTE CON LUGAR
el recurso de nulidad presentado por los abogados JAIRO JOSE ARANGUREN PIÑUELA
y MARBELLA JOSEFINA NAVAS CORONIL contra los artículos 14, 15, 62, 63, 64, 65 y 66 del DECRETO CON FUERZA DE LEY DE REGISTRO PÚBLICO Y DEL NOTARIADO,
publicado en la Gaceta Oficial Nº 5.556 Extraordinario, del 13 de noviembre de
2001. En concreto:
1)
SE
DECLARA CONSTITUCIONAL el artículo 14.
2)
SE ANULA el artículo 15 y SE ORDENA publicar el texto íntegro del
presente fallo en la Gaceta Oficial de la República, en cuyo sumario se
indicará: “Sentencia de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que anula el artículo 15 del
Decreto con Fuerza de Ley de Registro Público y del Notariado”.
3)
SE
DECLARAN CONSTITUCIONALES los artículos 62 a 66, en el entendido de que el
Registro Civil llevado por la Administración es fuente de información del
Registro Civil y Electoral a cargo del Poder Electoral.
Publíquese,
regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 14
días del mes de septiembre de dos mil
cuatro (2004). Años: 194° de la Independencia y 145° de la Federación.
El
Presidente,
El Vicepresidente,
JESUS EDUARDO
CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
Ponente
El
Secretario,
Exp.
02-1548
AGG/asa