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SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Mediante Oficio N° 13-291, del 25 de junio de 2013, la Sala Electoral de este Alto Tribunal remitió a esta Sala Constitucional copia certificada de la decisión N° 50, dictada el 18 de junio de 2013, a través de la cual se desaplicó, por control difuso, el Literal A y el Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados, así como los artículos 84 y 93 del Reglamento de la Ley de Abogados y, en consecuencia, declaró parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por los abogados OSCAR ALFONSO LINARES QUINTERO, en su condición de Presidente del Colegio de Abogados del Estado Trujillo, NELSON VALERO PAREDES, con el carácter de Presidente del Tribunal Disciplinario del referido Colegio de Abogados, RAFAEL ANTONIO MÉNDEZ GARCÍA, FREDY MONTILLA, MANUEL MANRIQUE SISO, NANCY ALEJANDRINA HURTADO MARTÍNEZ y GEORGE RAMIREZ CARRERO, actuando en nombre propio “…y en defensa de los intereses colectivos de los abogados de la República Bolivariana de Venezuela…”, contra la conducta omisiva del Consejo Directivo del INSTITUTO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL ABOGADO (INPREABOGADO), por no convocar a elecciones libres, universales, directas y secretas a fin de renovar a sus integrantes.
Tal remisión se efectuó en virtud de la revisión prevista en el artículo 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 25.12 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
El 3 de julio de 2010, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado doctor Francisco Antonio Carrasquero López.
En sesión de la Sala Plena de este Máximo Tribunal, del 17 de octubre de 2013, se acordó la incorporación del Magistrado doctor Luis Fernando Damiani Bustillos, es su carácter de primer suplente de la Sala Constitucional y, en consecuencia, se reconstituyó la Sala de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Juan José Mendoza Jover, Vicepresidente y los Magistrados y Magistradas Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales y Luis Fernando Damiani Bustillos.
El 5 de febrero del año 2014, se reconstituyó esta Sala Constitucional, por la reincorporación del Magistrado Doctor Francisco Antonio Carrasquero López, en virtud de haber finalizado la licencia que le fue concedida por la Sala Plena, por más de diez días continuos, para que se separara temporalmente del cargo, por motivo de enfermedad; y en consecuencia, quedó constituida de la siguiente manera: Magistrada Doctora Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente; Magistrados Doctores Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Juan José Mandoza Jover; Doctor José Leonardo Requena Cabello, Secretario y el ciudadano Gabriel González, Alguacil.
El 12 de febrero de 2015, en virtud de la designación de la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, tuvo lugar la reconstitución de esta Sala Constitucional, la cual quedó integrada de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Arcadio Delgado Rosales, Vicepresidente; y los Magistrados Francisco Antonio Carrasquero López, Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán y Juan José Mendoza Jover.
Corresponde a esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente solicitud de revisión y, a tal efecto, advierte que, con respecto a la coherencia y complementación que necesariamente debe existir en el control concentrado y el control difuso de la constitucionalidad de las leyes, consagrados en el artículo 334 del Texto Fundamental, la Sala, en sentencia Nº 1400/2001 del 8 de agosto, estableció que “... el juez constitucional debe hacer saber al Tribunal Supremo de Justicia sobre la decisión adoptada, a los efectos del ejercicio de la revisión discrecional atribuida a la Sala Constitucional conforme lo disponen los artículos 335 y 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”, ello a fin de que esta Sala, como máximo y último intérprete de la Constitución, pueda garantizar su supremacía y correcta aplicación por los demás tribunales de la República, incluidas las demás Salas de este Tribunal Supremo de Justicia.
En el caso sub iudice, la Sala Electoral de este Máximo Tribunal ejerció la potestad de control difuso de la constitucionalidad de las leyes que le confiere a todos los tribunales de la República el primer aparte del artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, en consecuencia, desaplicó el Literal A y el Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados, así como los artículos 84 y 93 del Reglamento de la Ley de Abogados, al estimar que los mismos contrarían el derecho a la igualdad, previsto en el artículo 21 del Texto Fundamental. Ello así, visto que la aludida decisión se encuentra definitivamente firme, corresponde a esta Sala conocer de la revisión planteada, de conformidad con los artículos 336.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 33 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se declara.
II
DE LA DESAPLICACIÓN
La decisión sobre la cual versa la presente revisión, fue del siguiente tenor:
"…Tal como se señaló en párrafos precedentes, se constata que la acción de amparo constitucional tiene su origen en la alegada omisión en la que habría incurrido el Consejo Directivo del INPREABOGADO por abstenerse de convocar a elecciones a fin de renovar a sus integrantes, pese a haberse vencido su período de gestión hace varios años.
Como consecuencia de dicha omisión, la parte accionante actuando en nombre propio y en representación de los intereses de los abogados del país denuncia la transgresión de los artículos 21, 62 y 63 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Asimismo, solicita la desaplicación del contenido de los artículos 80 de la Ley de Abogados, 84 y 93 del Reglamento de la Ley de Abogados, por cuanto, a su criterio, tales normas vulneran el derecho a la participación y al sufragio universal, directo y secreto así como el derecho a la igualdad, por prever un sistema electoral de segundo grado y por exigir que los integrantes del Consejo Directivo del INPREABOGADO se encuentren domiciliados en la ciudad de Caracas.
Expuesto lo anterior, se debe indicar que tanto de los autos que conforman el expediente judicial como de los alegatos expuestos por las partes con ocasión de la realización de la audiencia constitucional se desprende que no constituye un hecho controvertido la omisión en la que ha incurrido el Consejo Directivo del INPREABOGADO al no convocar el proceso electoral mediante el cual se debe renovar a sus integrantes, pese a no haberse señalado con precisión la fecha en la cual se efectuó la última elección de autoridades. Tampoco se discute el prolongado vencimiento de su período de gestión de dos (2) años, previsto en el Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados.
En efecto, se observa que en escrito de fecha 30 de mayo de 2013, la representación judicial del INPREABOGADO ratifica lo expuesto con ocasión de la audiencia constitucional efectuada ese mismo día, al señalar que ‘…con la mejor y más absoluta buena fe (…) est[á] en la disposición de solicitar al Poder Electoral que [lo] asesore en las elecciones a realizar…’, sin que se evidencie que durante la tramitación de la causa haya cuestionado la denuncia esgrimida por los accionantes en relación con el vencimiento del período de gestión del Consejo Directivo ni en cuanto a la omisión de convocatoria a elecciones. De allí que sea evidente la transgresión del derecho al sufragio y a la participación ocasionada por tal omisión (corchetes de la Sala).
Ahora bien, observa la Sala que el artículo 80 de la Ley de Abogados prevé lo siguiente:
Artículo 80: Los órganos del Instituto son:
a) La Asamblea General que estará integrada hasta por cinco (5) representantes de cada Colegio de Abogados.
(…)
Parágrafo Segundo: Los miembros del Consejo Directivo del Instituto, serán designados por la Asamblea General del mismo, deberán estar domiciliados en el área metropolitana de Caracas y durarán dos años en el ejercicio de sus funciones.
Asimismo, el artículo 84 del Reglamento de la Ley de Abogados reitera lo expuesto en los siguientes términos:
Artículo 84: La suprema autoridad del Instituto es la Asamblea General, constituida por representantes de todos los Colegios de Abogados de la República, cuyo número no excederá de cinco por cada Colegio.
Del contenido de las normas transcritas se desprende que, en principio, la elección de los miembros del INPREABOGADO corresponde a una Asamblea General conformada por representantes de cada uno de los Colegios de Abogados del país. Por tanto, la aplicación de dichas normas al caso de autos conduciría a concluir que la reconocida omisión en cuanto a la convocatoria al proceso electoral para renovar a su Consejo Directivo afectaría únicamente los derechos al sufragio y a la participación de quienes conforman la Asamblea General (representantes) y no los del colectivo de abogados inscritos en el Instituto. No obstante, dicha postura resulta manifiestamente inconstitucional por los motivos que a continuación se exponen:
En efecto, en primer lugar debe destacarse que el INPREABOGADO constituye una organización de interés colectivo que tiene como objeto la procura del bienestar social y económico de los abogados y sus familiares, aspecto este que se materializará mediante diversas acciones, tales como: i.- La implantación de mecanismos que permitan afrontar las consecuencias que pudieran afectar a sus integrantes o familiares a causa de muerte, enfermedad o incapacidad del abogado afiliado; ii.- La promoción del ahorro; iii.- Facilitar la adquisición de viviendas propias; iv.- Incentivos económicos que permitan el desarrollo de actividades que representen un aumento de la calidad de vida del abogado y sus familiares, entre otras, tal como lo prevé el artículo 77 de la Ley de Abogados y lo reitera el artículo 79 de su Reglamento.
Al respecto, resulta pertinente hacer mención al contenido de la sentencia Nro. 1746 del 10 de agosto de 2007, emanada de la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en la que se precisaron algunos aspectos de los institutos de previsión social en los siguientes términos:
Ahora bien, la existencia de gremios profesionales no excluye la posibilidad de que ciertos profesionales cuenten también, incluso por norma legal, con entes creados para velar por su situación económica y social. Se trata de los comúnmente llamados Institutos de Previsión, que tienen por finalidad garantizar la asistencia a las personas que pertenecen a determinado gremio (lo que puede alcanzar a sus familiares o a personas relacionadas con esa profesión), de manera similar a lo que se lograría con el servicio de Seguridad Social del Estado o los seguros privados. Se erigen como instrumentos para que, de manera mancomunada entre quienes tienen intereses comunes, se consiga la seguridad que toda persona requiere.
Como se observa, hay un vínculo necesario entre los colegios profesionales (como especie de los gremios profesionales) y los institutos de previsión, pues ambos están formados por profesionales de un determinado sector de actividad. Sin embargo, son muy distintos sus fines: mientras el gremio vela por la profesión en sí misma para garantizar su correcto ejercicio, el instituto de previsión persigue la asistencia socioeconómica de tales profesionales.
Lo expuesto explica que en el gremio sólo participan los profesionales del área de que se trate, a diferencia de los institutos de previsión, en lo que pueden tener cabida, así sea como beneficiarios de ayudas o servicios, personas que no son profesionales de tal área, pero sí tienen lazos con ellos o relaciones con la actividad concreta.
En la citada sentencia se efectuó una diferenciación entre las organizaciones de carácter gremial y los institutos de previsión social, concluyéndose que, aun cuando ambos se relacionan y se complementan, los referidos institutos se encuentran destinados a procurar una mejor calidad de vida de los profesionales que los conforman y de sus familiares a diferencia de los gremios profesionales, cuya misión se centra en vigilar el apropiado ejercicio de una profesión en específico.
Así pues, partiendo de los objetivos perseguidos por los institutos de previsión social se hace evidente la importancia que dichas organizaciones revisten para los gremios profesionales, tal es el caso del gremio conformado por los profesionales del Derecho. De allí que resulte claro el interés del colectivo de abogados que se encuentran inscritos en el INPREABOGADO en participar, de manera directa, en la elección de las autoridades que lo conducirán.
En efecto, el Consejo Directivo del INPREABOGADO es el órgano a quien corresponde la gestión de los intereses de sus afiliados, asegurando la consecución de los fines encomendados al Instituto por la Ley de Abogados y su Reglamento, por lo que la participación directa de dichos afiliados en la elección de los integrantes del cuerpo directivo encuentra plena justificación en el contenido de los artículos 62 y 63 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que prevén el derecho a la participación en los asuntos públicos así como el derecho al sufragio mediante elecciones universales, directas, libres y secretas.
No obstante lo señalado, se observa que el sistema electoral previsto por el legislador consiste en una elección indirecta o de segundo grado, en la que cada Colegio de Abogados debe seleccionar a cinco (5) representantes que integrarán la Asamblea General del INPREABOGADO, sin que la Ley de Abogados o su Reglamento precisen cómo deberá efectuarse esa elección. Una vez conformado dicho órgano, la representación de cada Colegio de Abogados contará con un solo voto (independientemente del número de representantes que posea) a fin de elegir al Consejo Directivo del INPREABOGADO.
Ante la situación descrita resulta oportuno hacer mención al contenido de la decisión Nro. 135 del 28 de septiembre de 2004, emanada de la Sala Electoral, en la que fue abordada una controversia similar a la de autos, señalándose en esa oportunidad lo siguiente:
En opinión de este juzgador, cobra especial trascendencia en el caso de autos el principio participativo en la Constitución vigente, tanto como principio general (artículos 5 y 6); como derecho constitucional y mecanismo de expresión de la soberanía (artículo 62), lo cual debe interpretarse concatenadamente con la consagración del sufragio como derecho (artículo 63) a ejercerse en votaciones libres, universales, directas y secretas, ahora extensible a los procesos electorales gremiales (artículo 293 numeral 6). De allí que la concepción del ejercicio del sufragio indirecto o de segundo grado, como lo es en definitiva el que ejercen los abogados colegiados al verse limitados a elegir a los Delegados que a su vez designarán a los órganos directivos de la Federación de Colegios de Abogados de Venezuela, resulta contraria a las normas y principios que informan la materia electoral y de participación política en el sistema constitucional vigente.
En consecuencia, cabe concluir que la imposición de un mecanismo de esta índole sin justificación alguna incide negativamente en lo que se conoce en el Derecho Comparado como el “contenido esencial” del derecho fundamental de sufragio, desnaturalizándolo y desdibujando sus elementos primordiales, lo cual está vedado al Legislador, que en este aspecto, como también sostiene la doctrina nacional y comparada, no goza de una libertad de configuración absoluta, sino que, si bien ostenta competencias para determinar la modalidad de ejercicio del derecho en cuestión, debe guiarse por las pautas constitucionales. En caso contrario incurre la norma legal en el vicio de inconstitucionalidad, como ocurre en el presente supuesto, al imponerse la modalidad de ejercicio del sufragio indirecto o de segundo grado en forma contraria a los caracteres que determinan este derecho fundamental según la concepción que se recoge en el artículo 63 constitucional, con lo cual ‘...ya no es posible reconocer los elementos constitutivos que identifican y singularizan el derecho constitucional...’ (PRIETO SANCHÍS, citado por PECES-BARBA MARTÍNEZ, Gregorio: Curso de Derechos Fundamentales. Teoría General. Universidad Carlos III de Madrid. p. 597).
Consecuencia de todo lo anterior, es que las normas contenidas en la Ley de Abogados respecto a la forma de elección de los órganos directivos de la Federación de Colegios de Abogados de Venezuela, al resultar manifiestamente contrarias al texto fundamental, no son susceptibles de ser aplicadas en virtud de la Disposición Derogatoria Única constitucional. En tal razón, esta Sala Electoral arriba a la indubitable conclusión de que el contenido de los artículos 47 y 54 de la Ley de Abogados y el artículo 60 de su Reglamento resultan contrarios a la recta interpretación de los derechos constitucionales al sufragio y a la participación política, y que debe procederse a su desaplicación para el proceso electoral que se ha ordenado convocar. Así se declara.
Las consideraciones expuestas en el fallo que antecede se encuentran referidas a la manera de elegir a las autoridades de una organización de naturaleza gremial como es la Federación de Colegios de Abogados. Sin embargo, tales argumentos deben darse por reproducidos en lo que respecta a los procesos electorales a ser efectuados en el seno de los institutos de previsión social como el INPREABOGADO, considerando los fines que estos persiguen y la importancia que representan para los gremios profesionales, con los que se encuentran íntimamente vinculados, tal como se señaló en párrafos precedentes.
En virtud de tales circunstancias, la Sala Electoral declara que el mecanismo de elección de segundo grado, establecido en el literal ‘a’ y Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados y 84 del Reglamento de dicha Ley resulta manifiestamente violatorio del derecho a la participación y al sufragio, en los términos en que estos han sido previstos por el constituyente en los artículos 62 y 63 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que es necesaria su desaplicación para el caso concreto. Así se declara.
Por tanto, al haberse precisado que la elección de las autoridades que conforman el Consejo Directivo del INPREABOGADO es un asunto que corresponde a todos los abogados inscritos en el Instituto, se concluye que la omisión en la que ha incurrido dicho órgano al no convocar al proceso electoral mediante el cual deben ser renovados sus integrantes no constituye una circunstancia que afecte a un grupo limitado de individuos (representantes de los Colegios de Abogados) sino que, por el contrario, implica una flagrantemente violación del derecho a la participación y al sufragio del colectivo de abogados.
De allí que, a fin de restablecer la situación jurídica infringida por el mencionado Consejo Directivo en cuanto al ejercicio de los derechos constitucionales enunciados, resulta procedente ordenar la realización de la convocatoria al proceso electoral mediante el cual deberán ser renovadas tales autoridades, con la participación directa de todos los abogados inscritos en el INPREABOGADO. Así se declara.
Señalado lo anterior, se observa que la parte agraviada solicita la desaplicación del Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados así como del artículo 93 del Reglamento de la Ley de Abogados, por cuanto, a su criterio, limitarían el derecho al sufragio pasivo al prever que los miembros del Consejo Directivo del INPREABOGADO deberán estar domiciliados en la ciudad de Caracas.
En tal sentido, observa la Sala Electoral que el referido Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados establece que:
Artículo 80: Los órganos del Instituto son:
(…)
Parágrafo Segundo: Los miembros del Consejo Directivo del Instituto, serán designados por la Asamblea General del mismo, deberán estar domiciliados en el área metropolitana de Caracas y durarán dos años en el ejercicio de sus funciones.
Por su parte, el artículo 93 del Reglamento de la Ley de Abogados ratifica lo expuesto, en los siguientes términos:
Artículo 93: Los miembros principales del Consejo Directivo y sus suplentes deberán estar inscritos en el Instituto, domiciliados en el área metropolitana de Caracas, ejercerán sus cargos durante dos años y podrán ser reelegidos. En caso de renuncia, continuarán en el cargo hasta que sean reemplazados.
De las normas referidas se desprende que a fin de ejercer algún cargo dentro del Consejo Directivo del INPREABOGADO, deberán cumplirse dos condiciones concurrentes, a saber: i.- Estar afiliado al INPREABOGADO; y, ii.- Tener su domicilio en la ciudad de Caracas.
Tales requisitos constituyen condiciones para ser elegible, por tanto, en interpretación en sentido contrario, el incumplimiento de tales exigencias configurará supuestos de inelegibilidad.
Al respecto debe tenerse en cuenta que las causales de inelegibilidad constituyen limitaciones al sufragio pasivo que, por tal motivo, deben ser establecidas bajo parámetros razonables y proporcionales que no vacíen de contenido el núcleo esencial del derecho constitucional.
En este caso se observa que el legislador ha previsto una discriminación carente de todo fundamento respecto a quiénes pueden optar a desempeñar cargos dentro del Consejo Directivo, la cual se encuentra establecida en función del domicilio, circunstancia esta que, además de afectar el derecho al sufragio en su faceta pasiva, infringe el contenido del artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que prevé la igualdad de todas las personas ante la ley, con la consecuente prohibición de establecer discriminaciones que menoscaben dicha igualdad.
En efecto, la mencionada norma constitucional establece lo siguiente:
Artículo 21. Todas las personas son iguales ante la ley; en consecuencia:
1. No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.
Respecto al contenido de la norma transcrita, la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, mediante sentencia Nro.1825 del 9 de octubre de 2007, señaló lo siguiente:
Esta Sala ha sostenido con anterioridad que el principio de igualdad implica un trato igual para quienes se encuentren en situación de igualdad -igualdad como equiparación-, y un trato desigual para quienes se encuentren en situación de desigualdad -igualdad como diferenciación- (sentencia número 266/2006, de 17 de febrero). En este último supuesto, para lograr justificar el divergente tratamiento que se pretenda aplicar, el establecimiento de las diferencias debe ser llevado a cabo con base en motivos objetivos, razonables y congruentes.
De lo anterior se desprende que no resulta correcto conferirle un tratamiento desigual a supuestos fácticos que ostenten un contenido semejante y que posean un marco jurídico equiparable, pero debe aclararse que igualdad no constituye sinónimo de identidad, por lo que también sería violatorio del principio de igualdad darle un tratamiento igualitario a supuestos que sean distintos. En otras palabras, no se debe asimilar a los distintos, y no se deben establecer diferencias entre los iguales (sentencia n° 266/2006, de 17 de febrero).
De igual forma, esta Sala reitera que el respeto al principio o derecho fundamental a la igualdad y a la no discriminación es una obligación de los entes incardinados en todas las ramas que conforman el Poder Público, de tratar en igual forma a quienes se encuentren en análogas o similares situaciones de hecho y que todos los ciudadanos gocen del derecho a ser tratados por la ley de forma igualitaria.
Tomando en consideración esta última afirmación, debe señalarse que dos de las modalidades más básicas de este principio son, en primer lugar, el principio de igualdad ante la ley strictu sensu, también denominado principio de igualdad en la ley o igualdad normativa, el cual constituye una interdicción a todas aquellas discriminaciones que tengan su origen directo en las normas jurídicas, de lo cual se colige que dicho postulado se encuentra dirigido a los autores de las normas, fundamentalmente, al órgano legislativo; y en segundo término, el principio de igualdad en la aplicación de la ley o igualdad judicial, el cual constituye la barrera a toda discriminación que se pretenda materializar en la aplicación de las normas jurídicas por parte de los tribunales de la República, siendo que este segundo principio se encuentra destinado a los órganos encargados de la aplicación de la Ley (sentencia n° 266/2006, de 17 de febrero).
El principio de igualdad normativa constituye un mecanismo de defensa en manos del ciudadano frente a las posibles discriminaciones que pudiera sufrir por obra del Poder Legislativo, e implica la prohibición de que en los principales actos que sean dictados por esta rama del Poder Público (a saber, las leyes), se establezcan discriminaciones.
Siendo así, la libertad de configuración normativa del órgano legislador nunca podrá traspasar el límite del contenido esencial del derecho fundamental a la igualdad, toda vez que tal avasallamiento de esta barrera es susceptible de conllevar a la movilización del aparataje de la justicia constitucional, a los fines de que sea emitido un pronunciamiento que apunte a catalogar como inconstitucional la norma correspondiente, sea en el caso concreto a través de la aplicación del control difuso de la constitucionalidad, o de forma abstracta mediante la motorización del control concentrado de la constitucionalidad.
En consecuencia, visto que tanto el Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados como el artículo 93 del Reglamento de la Ley de Abogados prevén como requisito para desempeñar cargos en el Consejo Directivo del INPREABOGADO estar domiciliado en la ciudad de Caracas, estableciendo una diferenciación de trato que no se encuentra fundamentada en motivos objetivos, razonables y congruentes, se considera necesario desaplicar en el caso de autos las referidas normas, por cuanto su aplicación en la contienda electoral cuya realización ordenó la Sala conduciría a considerar que únicamente podrán postularse aquellos abogados que residan en la Capital de la República, excluyendo al resto de profesionales del derecho domiciliados en otras ciudades del país, lo cual constituye una manifiesta discriminación que vulnera el derecho a la igualdad y restringe injustificadamente el derecho al sufragio pasivo. Así se declara.
Ahora bien, considerando que en la normativa electoral contenida tanto en la Ley de Abogados, en el Reglamento de la Ley de Abogados como en el vigente Reglamento de la Ley de Abogados sobre Elección en los Organismos Profesionales y en el Instituto de Previsión Social del Abogado (cuya última reforma se produjo mediante Decreto Presidencial de fecha 22 de diciembre de 1992, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 4.506 Extraordinario del 23 de diciembre de 1992) no se estableció regulación suficiente respecto a la manera de proceder para conformar la comisión electoral que regirá los procesos electorales que se lleven a cabo en el seno de dichos organismos, a fin de evitar mayor dilación en la renovación de autoridades y en aras de garantizar los derechos a la participación y al sufragio de los abogados inscritos en el INPREABOGADO, con fundamento en lo previsto en el numeral 6 del artículo 293 constitucional, se ordena al Consejo Nacional Electoral conformar una Comisión Electoral Ad-Hoc, integrada por tres (3) funcionarios designados de su propio seno, dentro del lapso de quince (15) días hábiles de la Administración electoral, contados desde el momento de la efectiva notificación del máximo órgano comicial, a quien corresponderá organizar el referido proceso electoral. Así se declara.
En consecuencia, la Sala Electoral declara que el proceso electoral que deberá ser convocado deberá realizarse dentro del marco de la normativa vigente, contenida en el precitado Reglamento especial el cual, por ser preconstitucional, deberá ser adaptado a los principios vigentes en la materia en los términos que serán señalados a continuación:
A tal efecto, se observa que el referido Reglamento de la Ley de Abogados sobre Elección en los Organismos Profesionales y en el Instituto de Previsión Social del Abogado contiene una regulación amplia respecto a las normas aplicables para la elección de las autoridades de los Colegios de Abogados (Capitulo II) y de la Federación de Colegios de Abogados (Capítulo III), no obstante, en cuanto a la elección de las autoridades del Consejo Directivo del INPREABOGADO no ocurre lo mismo, pues se remite a ‘…las disposiciones del presente Reglamento…’ en la medida que ‘…resulte pertinente…’ (Artículos 32 y 33). Ello conduce a considerar aplicables al caso de autos aquellas normas que regulan la elección de los Colegios de Abogados y la Federación de Colegios de Abogados que resulten compatibles con una elección universal, personal, directa y secreta en la que participen todos los abogados inscritos en el INPREABOGADO.
Por tanto, a fin de implementar el proceso electoral ordenado por esta Sala Electoral, deberá considerarse lo siguiente:
1.- En primer lugar, no resulta aplicable la norma contenida en el artículo 5 del Reglamento de la Ley de Abogados sobre Elección en los Organismos Profesionales y en el Instituto de Previsión Social del Abogado, teniendo en cuenta que la elección del Consejo Directivo del referido Instituto no se realizará en una Asamblea de representantes sujeta a algún quórum mínimo de validez, sino mediante una elección de carácter nacional con la participación de un universo electoral conformado por todos los abogados inscritos en el INPREABOGADO.
2.- Respecto al requisito para postular listas de candidatos, establecido en el artículo 7 del mencionado Reglamento, según el cual se exige el apoyo de un número equivalente al diez por ciento (10%), por lo menos, del total de afiliados, debe tenerse en cuenta que al analizar una exigencia análoga, prevista en la Ley de Cajas de Ahorro, Fondos de Ahorro y Asociaciones de Ahorro Similares, esta Sala Electoral en sentencia Nro. 84 del 25 de mayo de 2012 consideró lo siguiente:
Las restricciones de los derechos son validas siempre que se adecuen a la noción de proporcionalidad, lo cual implica, entre otros aspectos, que la limitación no debe ser excesiva, es decir, que si una norma establece un mecanismo que puede ser considerado idóneo a los efectos de lograr el fin perseguido, pero puede ser reducida la incidencia sobre el derecho, sin que esa circunstancia afecte el cumplimiento de la finalidad de dicha previsión, ese grado mayor de afectación resulta innecesario y resulta imperativo proceder a una modulación del nivel de la exigencia. La idea es que el medio de limitación de los derechos no vaya más allá de lo requerido para satisfacer la finalidad de la norma respectiva, lo cual se haya en perfecta consonancia con el mandato constitucional dirigido al Estado y a la sociedad, de facilitar la generación de las condiciones más favorables para el ejercicio del derecho a la participación (Artículo 62 de la Constitución).
Aplicando las consideraciones anteriores al caso de autos, la Sala considera que el quantum establecido por la norma (diez por ciento (10%) de los socios), en cuanto al respaldo necesario para que la postulación sea admitida, se traduce en una limitación desproporcionada e irrazonable del derecho a la participación ciudadana. En efecto, a los fines de garantizar que el candidato tenga unas posibilidades mínimas de éxito en el proceso electoral, bastaría con demostrar el apoyo de un porcentaje menor de los asociados. Por tal razón, la Sala ordena que para el proceso electoral en curso, deberá exigirse el porcentaje establecido en el artículo 53 de la Ley Orgánica de Procesos Electorales, es decir, que la postulación de las planchas deberá contar con un respaldo del cinco por ciento (5%) de los socios por lo menos, en calidad de postulantes.
Por tanto, se dan por reproducidas las consideraciones expuestas en el caso de autos por considerar que la exigencia de un respaldo mínimo de un diez por ciento (10%) de afiliados constituye una limitación desproporcionada al derecho a la participación, considerando que actualmente existe un número cercano a los doscientos mil (200.000) abogados inscritos en el INPREABOGADO, razón por la cual, en su lugar, deberá exigirse el porcentaje establecido en el artículo 53 de la Ley Orgánica de Procesos Electorales, es decir, el apoyo de un cinco por ciento (5%) de afiliados a efecto de la postulación.
3.- El requisito referido a la exigencia de solvencia para postular candidatos, previsto igualmente en el artículo 7 del Reglamento, no será exigible en virtud de haber sido declarada su nulidad mediante sentencia Nº 1825 del 9 de octubre de 2007, emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
4.- Tampoco resulta aplicable el artículo 16 del Reglamento de la Ley de Abogados sobre Elección en los Organismos Profesionales y en el Instituto de Previsión Social del Abogado, que exige la solvencia económica del elector en relación con el Colegio de Abogados respectivo y el INPREABOGADO, como requisito para el ejercicio del voto.
En efecto, debe señalarse que la Sala Constitucional, en la ya citada decisión Nro. 1825 del 9 de octubre de 2007, señaló lo siguiente:
De la lectura del citado parágrafo único, se desprende que el legislador nacional ha establecido que para ejercer el derecho al sufragio -tanto activo como pasivo- así como para participar en la toma de decisiones de las asambleas de los colegios de abogados, los respectivos agremiados deberán esta solventes con el respectivo Colegio de Abogados -o con su delegación-, y también con el Instituto de Previsión Social del Abogado.
La consagración del referido derecho en el ordenamiento jurídico-constitucional venezolano conlleva a considerar al sufragio como un derecho específico, bajo sus modalidades activa y pasiva, articulándose así como un instrumento de expresión de la voluntad soberana; de igual forma, de dicha consagración se deriva la exigencia de que las normas que regulen su ejercicio no pueden alterar la configuración que le otorga la Constitución, en el sentido de que debe ejercerse mediante votaciones libres, universales, directas y secretas, y de que las leyes deben garantizar la personalización del sufragio y la representación proporcional (Sentencia n° 106/2003, de 4 de agosto, de la Sala Electoral de este Tribunal Supremo de Justicia). Por tanto, la condición de insolvencia de uno o varios agremiados, no puede ser un obstáculo para que éstos puedan participar y ejercer su derecho al sufragio, en los comicios que se celebren dentro de los colegios y otros organismos profesionales del gremio al cual pertenezcan.
Del fallo transcrito se desprende claramente que la exigencia de solvencia económica en el marco de los procesos comiciales realizados para elegir las autoridades de colegios y organismos profesionales de un gremio en particular constituye una limitante al carácter libre, universal, directo y secreto atribuido por el Texto Constitucional al sufragio.
Al respecto, cabe destacar que en anteriores oportunidades esta Sala Electoral se ha pronunciado respecto a dicho requisito, diferenciando su exigibilidad según la naturaleza de la organización de que se trate. Así, se ha considerado que su previsión en la normativa electoral aplicable a asociaciones privadas de asociación voluntaria, tales como las Cajas de Ahorro, no contradice los derechos constitucionales a la igualdad, a la participación y al sufragio, de allí que el mismo pueda ser exigido. Por el contrario, en organizaciones de naturaleza gremial, cuya afiliación es obligatoria para el ejercicio de una profesión, se ha señalado que su establecimiento resulta lesivo de los referidos derechos constitucionales (Vid. sentencias Nro. 105 del 4 de agosto de 2003, Nro. 60 del 29 de marzo de 2012 y Nro. 36 del 29 de mayo de 2013, emanadas de esta Sala Electoral).
En tal sentido, aun cuando en el presente fallo se ha señalado que, a diferencia de los Colegios de Abogados, el INPREABOGADO no es propiamente una organización gremial, también se ha indicado que ambas instituciones se encuentran íntimamente relacionadas y se complementan, pues procuran el bien común de los abogados del país enfocado desde perspectivas diversas como son, por un lado, el correcto ejercicio de la profesión y, por el otro, el aumento de la calidad de vida de los profesionales del derecho y sus familiares.
Asimismo, la vinculación entre ambas organizaciones la ratifica el hecho de que para ejercer legalmente la profesión necesariamente se debe estar inscrito simultáneamente en un Colegio de Abogados y en el INPREABOGADO e, incluso, el artículo 79 de la Ley de Abogados prevé que ‘[e]l Instituto tendrá su domicilio en Caracas y cada Colegio del interior de la República es una Delegación nata de él…’ (corchetes de la Sala).
Por tanto, con base en las consideraciones expuestas, se considera que el requisito referido a la solvencia económica para ejercer el derecho al sufragio no resulta exigible en el proceso electoral cuya realización ordenó la Sala Electoral, por constituir una limitación injustificada al derecho a la participación y al sufragio.
5.- El resto de la normativa contenida en el Reglamento de la Ley de Abogados sobre Elección en los Organismos Profesionales y en el Instituto de Previsión Social del Abogado resulta aplicable por no ser manifiestamente inconstitucional y por ser compatible con la naturaleza de la elección a realizar.
6.- Ahora bien, por cuanto el análisis de la normativa contenida en el precitado Reglamento evidencia la existencia de vacíos en cuanto a aspectos de vital importancia en toda contienda electoral, tales como la elaboración del cronograma electoral, el señalamiento de las atribuciones de la Comisión Electoral, la manera de conformar el registro electoral aplicable a los comicios, entre otros, en aras de garantizar la ejecución del fallo y el cabal cumplimiento de la orden contenida en el presente fallo, se señala que para los aspectos no regulados expresamente en el Reglamento de la Ley de Abogados sobre Elección en los Organismos Profesionales y en el Instituto de Previsión Social del Abogado deberán aplicarse supletoriamente las Normas para Regular los Procesos Electorales de Gremios y Colegios Profesionales, contenidas en la Resolución Nro. 101028-0471, de fecha 28 de octubre de 2010, publicadas en la Gaceta Electoral de la República Bolivariana de Venezuela Nro. 547 del 7 de diciembre de 2010.
No obstante, considerando que el INPREABOGADO no es una organización gremial y que la aplicación supletoria de las referidas Normas deberá hacerse de manera excepcional únicamente a fin de resolver lagunas, deben excluirse expresamente los siguientes aspectos:
1.- No resultan aplicables las disposiciones contenidas en el Capítulo II de las Normas para Regular los Procesos Electorales de Gremios y Colegios Profesionales, referidas a las atribuciones del Consejo Nacional Electoral en elecciones gremiales (inscripción del gremio, aprobación de convocatoria y proyecto electoral, reconocimiento del proceso electoral, entre otros), por cuanto las mismas deben ser ejercidas únicamente en una contienda electoral de naturaleza gremial, no siendo posible atribuirle al máximo órgano comicial, por analogía, ‘…asuntos que no le competen…’ (Vid. sentencia Nro. 1746 del 10 de agosto de 2007, emanada de la Sala Constitucional).
Por tanto, debe entenderse que las atribuciones contenidas en el mencionado Capítulo II, desarrolladas a lo largo de las Normas para Regular los Procesos Electorales de Gremios y Colegios Profesionales, le corresponderán en este caso a la Comisión Electoral Ad-Hoc, en la medida que sea procedente, por constituir el órgano rector del proceso electoral.
2.- No resultan aplicables los numerales 1 y 2 del artículo 13 de las referidas Normas para Regular los Procesos Electorales de Gremios y Colegios Profesionales, al no ser necesaria la inscripción del INPREABOGADO en el registro de organizaciones gremiales que lleva el Consejo Nacional Electoral y al no requerirse la autorización del máximo órgano comicial para efectuar la convocatoria.
3.- En cuanto a la revisión de los actos electorales, no resultan aplicables los artículos 40, 41, 42, 43 y 44 de las Normas para Regular los Procesos Electorales de Gremios y Colegios Profesionales que prevén la posibilidad de recurrir ante el Consejo Nacional Electoral, por cuanto la competencia para conocer y resolver recursos administrativos debe ser ejercida únicamente en el marco de una contienda electoral de naturaleza gremial, no siendo este el caso.
Ahora bien, visto que el proceso comicial cuya realización se ordenó constituye una contienda electoral con una única circunscripción nacional en la que se podrán presentar postulaciones por planchas o individualmente con carácter nacional, correspondiendo el derecho al sufragio a todos los abogados del país inscritos en el INPREABOGADO; a fin de garantizar el ejercicio de dicho derecho a nivel regional deberá contarse con el apoyo logístico e institucional de los Colegios de Abogados respectivos, los cuales de conformidad con lo previsto en el artículo 79 de la Ley de Abogados constituyen Delegaciones del INPREABOGADO, haciendo posible de esta manera la constitución de mesas electorales en cada estado, entre otros aspectos.
Asimismo, debe aclararse que el derecho al voto será ejercido en el lugar correspondiente al Colegio de Abogados donde se encuentre inscrito el elector. Por tanto, considerando que la Ley de Abogados no prohíbe la inscripción de un profesional del Derecho en distintos Colegios a la vez, de ser este el caso, se tomará en cuenta el Colegio donde realizó la última inscripción.
En otro orden, debe señalarse que los gastos que acarrearán la realización de los comicios deberán ser sufragados por el INPREABOGADO, de conformidad con lo previsto en el numeral 6 del artículo 293 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Una vez señalados los anteriores lineamientos, se observa que la parte accionante pretende que el proceso electoral cuya realización ordenó la Sala se realice ‘…con la participación de todos los abogados del país, en forma libre, directa, universal y secreta…’.
Al respecto debe señalarse que el artículo 78 de la Ley de Abogados prevé que ‘[s]on miembros del Instituto de Previsión Social del Abogado todos los Abogados de la República que se hayan inscrito en un Colegio de Abogados, de conformidad con el Artículo 7° de la presente Ley…’, lo que es ratificado por el artículo 82 del Reglamento de la Ley de Abogados (corchetes de la Sala).
Por tanto, únicamente los abogados que se hayan inscrito en el INPREABOGADO bajo las condiciones antes señaladas tendrán derecho a elegir a las autoridades del referido Instituto, por lo que resulta improcedente la pretensión esgrimida por los accionantes en cuanto a la participación de ‘…todos los abogados del país…’. Así se declara".
III
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Establecido lo anterior, esta Sala pasa a pronunciarse acerca de la presente consulta, no sin antes reiterar que tal como se precisó en la sentencia Nº 3067 dictada por esta Máxima Instancia Jurisdiccional el 14 de octubre de 2005 (caso: Ernesto Coromoto Altahoma), el artículo 334 de la Constitución atribuye a todos los jueces de la República la obligación de asegurar la integridad del Texto Fundamental, a través de la facultad de desaplicar las normas jurídicas, legales o sub legales, cuyo empleo, en un caso concreto, pudieran implicar la violación del Texto Fundamental.
De este modo, el control difuso se traduce en el deber de resolver (incluso de oficio y como punto previo a la decisión correspondiente) las disconformidades que puedan generarse en cualquier proceso y en cualquier instancia, entre una o varias disposiciones del Texto Constitucional y alguna o varias normas jurídicas relevantes para el caso.
Se trata entonces de una institución del sistema de control jurisdiccional, que en nuestro sistema, se ve complementada con la revisión que ejerce esta Sala sobre las sentencias que la han ejercido. Ello, con el objeto de lograr una mayor protección de la Constitución y de permitir que esta Sala realice una labor unificadora de la jurisprudencia, en su condición de máxima y última intérprete de la Constitución.
Ello así, el Literal A y el Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados es del siguiente tenor:
“Artículo 80: Los órganos del Instituto son:
a) La Asamblea General que estará integrada hasta por cinco (5) representantes de cada Colegio de Abogados.
(…)
Parágrafo Segundo: Los miembros del Consejo Directivo del Instituto, serán designados por la Asamblea General del mismo, deberán estar domiciliados en el Área Metropolitana de Caracas y durarán dos años en el ejercicio de sus funciones”.
Por su parte, los artículos 84 y 93 del Reglamento de la Ley de Abogados disponen lo que a continuación se transcribe:
“Artículo 84: La suprema autoridad del Instituto es la Asamblea General, constituida por representantes de todos los Colegios de Abogados de la República, cuyo número no excederá de cinco por cada Colegio.
…omissis…
Artículo 93: Los miembros principales del Consejo Directivo y sus suplentes deberán estar inscritos en el Instituto, domiciliados en el Área Metropolitana de Caracas, ejercerán sus cargos durante dos años y podrán ser reelegidos. En caso de renuncia, continuarán en el cargo hasta que sean reemplazados”.
El Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados, así como el artículo 93 de su Reglamento condicionan el derecho al sufragio activo y pasivo de los aspirantes a miembros del Consejo Directivo del Inpreabogado, al establecer que deben estar domiciliados en el Área Metropolitana de Caracas y, en consecuencia, fueron desaplicados por su eventual colisión con el dispositivo contenido en el artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que en criterio de la Sala Electoral de este Alto Tribunal establecen una discriminación respecto de los abogados no domiciliados en esta Ciudad Capital.
Entre tanto, el artículo 84 del reglamento de la Ley de Abogados establece que la máxima autoridad del referido instituto se encuentra a cargo de la Asamblea General, la cual, está constituida por los representantes de todos los Colegios de Abogados. Según la sentencia bajo examen, dicha norma establece un régimen de elección de segundo grado, ya que atribuye a la Asamblea General (integrada por los representantes de todos los Colegios de Abogados de la República) la designación del Consejo Directivo del Inpreabogado, en violación del derecho de participación y del principio de universalidad del voto.
Ello así, es menester señalar que tal como precisó esta Sala en la sentencia N° 1457 del 27 de julio de 2007, caso: Pedro José Martínez Yánez, el derecho a la igualdad, es uno de los principios inherentes a la naturaleza del hombre y, por tanto, forma parte del elenco de postulados superiores del Estado, conforme lo establece el artículo 2 del Texto Fundamental.
Así, la igualdad se presenta como una de las decisiones políticas fundamentales del Estado de derecho y de justicia, del cual constituye un presupuesto cardinal y básico. Es decir, es una regla primaria de nuestro sistema jurídico. Por ello, el Texto Fundamental reconoce en el artículo 21 al principio de igualdad, como un “elemento rector de todo el ordenamiento jurídico,” (Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, Editorial Marcial Pons, 2009, p. 289).
En otras palabras, es “un valor inserto en nuestro Ordenamiento, que se traduce en un principio general, el cual a su vez se concreta como derecho subjetivo que afecta a todos los derechos constitucionales, y como obligación de los poderes públicos de hacerla real allí donde no surja de forma espontánea” (Molas, Derecho Constitucional, Editorial Tecnos, 1998, p. 299).
De este modo, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela reconoce expresamente a la igualdad como una de las bases del sistema político instaurado, sobre el cual surge un deber de protección que trasciende la noción retórica, para asumirlo como una técnica jurídica operante, que tiende a equilibrar las situaciones jurídicas de los particulares de una manera no sólo declarativa, sino también real y verdadera.
Con ello, es uno de los fines del Estado, que consiste en el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a uno de lo que se concede a otro en iguales circunstancias, lo cual implica, que ante diferencias fácticas, la ley no puede establecer disposiciones uniformes.
En este contexto, García Morillo afirma (Derecho Constitucional, 2000, p. 171), que es un derecho prototípicamente relacional, por cuanto antes de concebirlo de manera autónoma, se observa conjuntamente con otro derecho o en una determinada situación material, es decir, “no se viola la igualdad en abstracto, sino en relación con – esto es en la regulación, ejecución o aplicación, ejercicio, etc.- el acceso a los cargos públicos, la libertad de residencia, el derecho al trabajo o la tutela judicial efectiva, por solo poner unos ejemplos” (García Morillo, Derecho Constitucional, 200, p. 174).
En efecto, el derecho a la igualdad “no es propiamente hablando un derecho autónomo de los otros derechos, puesto que difícilmente puede materializarse en abstracto” (Molas, Derecho Constitucional, Editorial Tecnos, p. 299), es decir, que aparece adminiculado con otros derechos, concretándose siempre en una situación material determinada.
Este derecho, ha ido “superando cada vez más el concepto formal de igualdad ante la ley y adentrándose en el de igualdad material, esto es, igualdad dentro de la ley o en la ley. En cierta forma, ello ha supuesto la ruptura, al menos parcial, de los caracteres de universalidad, generalidad, abstracción y duración de la ley, al admitirse las leyes singulares o sectoriales –con destinatarios individuales o grupales concretos-, las leyes temporales –cuya validez se persigue sólo durante una época concreta- y las leyes diferenciadoras, que, aún siendo generales o duraderas, otorgan distintos tratamientos en función de sus características” (García Morillo, ob. cit., p. 172).
Tal fenómeno no es injustificado, pues viene determinado por la constatación de diferencias entre las situaciones fácticas de los sujetos de derecho y por la obligación que la Constitución impone a los Poderes Públicos de procurar que esa igualdad sea real y efectiva. Estas circunstancias, aunadas a la complejidad de la sociedad moderna y al carácter social del Estado venezolano, explican que un gran número de normas otorguen, hoy, tratamiento diferente a supuestos de hecho que se entienden distintos.
Actualmente, la igualdad se constituye en una situación jurídica de poder, que permite la “reacción frente a la posible arbitrariedad de los poderes públicos. No se trata ya de que éstos no puedan, en sus actuaciones, diferenciar entre individuos o grupos: se trata de que, si lo hacen, su actuación no puede ser arbitraria. Es, por lo tanto, un principio negativo, limitativo, que acota un ámbito de actuación de los poderes públicos, y reaccional, que permite a los particulares reaccionar frente a las actuaciones de aquellos cuando sean arbitrarias” (García Morillo, ob. Cit., p. 173).
De este modo, “la igualdad jurídica no implica un trato igual en todos los casos con abstracción de los elementos diferenciadores. Se prohíbe la discriminación, pero no toda desigualdad es una discriminación. Se prohíben las normaciones <<no justificadas>> (es decir arbitrarias o discriminatorias), pero no las normaciones diferenciadas, si corresponden a supuestos de hecho diferentes” (Molas, ob. Cit., p. 301). A mayor abundamiento, los dos corolarios de la noción de igualdad: a) no asimilar a los distintos y b) no establecer diferencias entre los iguales.
En este mismo sentido, el referido autor sostiene, que “la igualdad no exige tratar de manera igual situaciones diferentes” (Molas, ob. Cit., p. 301), sino, que prohíbe la discriminación, que consiste en la diferenciación “que se funda en un prejuicio negativo en virtud del cual los miembros de un grupo son tratados como seres no ya diferentes sino inferiores (en ciertos aspectos al menos). El motivo de la discriminación es algo más que irrazonable, es odioso, y de ningún modo puede aceptarse porque resulta humillante para quienes sufren esa marginación.” (Bilbao, La Eficacia de los Derechos Fundamentales Frente a Particulares, 1997, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid.p. 398).
Al respecto, esta Sala en sentencia del 17 de febrero de 2006, dictada en el caso José Gómez Cordero, señaló:
“el principio de igualdad implica un trato igual para quienes se encuentren en situación de igualdad -igualdad como equiparación-, y un trato desigual para quienes se encuentren en situación de desigualdad -igualdad como diferenciación- (vid. sentencia n° 898/2002, del 13 de mayo). En este último supuesto, para lograr justificar el divergente tratamiento que se pretenda aplicar, el establecimiento de las diferencias debe ser llevado a cabo con base en motivos objetivos, razonables y congruentes.
De lo anterior se desprende que no resulta correcto conferirle un tratamiento desigual a supuestos fácticos que ostenten un contenido semejante y que posean un marco jurídico equiparable, pero debe aclararse que igualdad no constituye sinónimo de identidad, por lo que también sería violatorio del principio de igualdad darle un tratamiento igualitario a supuestos que sean distintos (vid. GUI MORI, Tomás. JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL ÍNTEGRA 1981-2001. Tomo I. Editorial Bosch. Barcelona, 2002, p. 332). Lo que podría resumirse en dos conclusiones: ‘No asimilar a los distintos, y no establecer diferencias entre los iguales,’ como se dijo ut supra”.
Con ello, no cualquier trato desigual resulta discriminatorio, pues sólo lo es el trato desigual no basado en causas objetivas y razonables. En efecto, “la igualdad constitucional no prohíbe que el legislador diferencie. Si lo hiciera, el legislador no podría hacer nada. No se aprobaría ni una sola ley. Lo que prohíbe es que diferencie de una manera no objetiva, no razonable y no proporcionada. Es decir, que tome partido ante el ejercicio del derecho a la diferencia” (Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, 2000, p. 311).
De allí, que el legislador pueda introducir diferencias de trato cuando no sean arbitrarias, esto es, cuando estén justificadas por la situación real de los individuos o grupos, con lo cual la vigencia del principio de igualdad, no debe analizarse desde una visión puramente formalista.
Ello así, el Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados y el artículo 93 de su Reglamento establecen que sólo pueden formar parte del Consejo Directivo del Inpreabogado quienes estén domiciliados en el Área Metropolitana de Caracas. Es decir, que se limita la capacidad de postulación de los asociados según un criterio que está referido al asiento de los negocios e intereses del abogado, independientemente de sus condiciones gremiales, es decir, de sus vínculos efectivos con la corporación y, por ende, de su participación en los asuntos de la comunidad jurídica, que en concepto de esta Sala, son los elementos que deben tomarse en cuenta a la hora de evaluar las condiciones de un abogado para integrar la directiva de la federación que agrupa a los profesionales del derecho.
En otras palabras, las referidas normas establecen una restricción del derecho de acceso a los cargos directivos del gremio de los abogados, que sólo toma en cuenta un elemento que es ajeno al desempeño que puede tener un miembro de la asociación en favor de sus intereses comunes y ello, es irracional y, por tanto, discriminatorio. Así se declara.
Luego, el artículo 84 del Reglamento de la Ley de Abogados establece que la máxima autoridad del referido Instituto se encuentra a cargo de la Asamblea General, la cual, está constituida por los representantes de todos los Colegios de Abogados, quienes en consecuencia, son los que designan al Consejo Directivo del Inpreabogado, a través de elecciones de segundo grado, que en criterio de la Sala Electoral de este Alto tribunal, resultan lesivas del principio de universalidad del voto y con él, del derecho a la participación.
Al respecto, los artículos 62 y 63 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, disponen lo que a continuación se transcribe:
“Artículo 62. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.
La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.
Artículo 63. El sufragio es un derecho. Se ejercerá mediante votaciones libres, universales, directas y secretas. La ley garantizará el principio de la personalización del sufragio y la representación proporcional
…omissis…
Artículo 70. Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad”.
Las citadas normas recogen el principio de participación ciudadana en los asuntos públicos, como una manifestación del carácter protagónico que tiene nuestra democracia y con él, del rol estelar o principal que tiene el pueblo en el desarrollo de las funciones del Estado.
Se trata así, de una expresión de la naturaleza participativa que el preámbulo de la Constitución le atribuye a la democracia venezolana y, según el cual, el Estado estimula la intervención del pueblo en su actuación y, por tanto, le reconoce un papel determinante en la gestión de los asuntos públicos.
Es por tanto, un signo de permeabilidad del Poder respecto de la sociedad y, por ende, constituye la evolución de la democracia representativa que imperó bajo el modelo de la derogada Constitución de 1961, cuyo postulado era que el pueblo gobernaba a través de sus representantes elegidos, reconociendo con ello, una mediación entre el efectivo ejercicio del Poder y su legítimo detentador (el Pueblo).
Ante ese estado de cosas, el constituyente de 1999 adopto de manera progresista el rasgo participativo de la democracia, como manifestación de confianza en la sociedad y en su capacidad de autodeterminarse, amoldándose a lo que Araujo Rentería (1999. Principios de Derecho Constitucional. McGraw-Hill Interamericana. Bogotá. Pág. 3), califica como el poder del pueblo. Es decir, como un Estado donde el titular del poder político participa de manera directa en su desarrollo.
De este modo, la participación política constituye la antítesis del sistema de privilegios de l’ ancien régimen, para caracterizarse, por una voluntad y actividad estadal formada y ejercida por los mismos que están sometidos a ellas (igualdad), lo cual supone, que el pueblo dirige el poder del Estado.
Ahora bien, en los términos del citado artículo 70 constitucional, el voto igualitario, está consagrado de manera vinculante sólo para la elección de cargos públicos (sin menoscabo de que no todos los nombramientos de autoridades, están constitucionalmente sometidos al principio democrático, sino a mecanismos de designación -como es el caso de los magistrados o magistradas de este Alto Tribunal, o el del Procurador o la Procuradora General de la República, etc.,- o a procedimientos concursales, que son la regla general en materia funcionarial (artículo 145 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) y, por ende, sin detrimento del derecho a la libertad de asociación que tienen los particulares (artículo 52 de la Carta Política), para agruparse lícitamente y, en ese contexto, adoptar mecanismos de participación distintos a los previstos para los asuntos del Estado.
En efecto, la elección de cargos públicos es una forma de participación y al mismo tiempo, un derecho ciudadano que la propia Carta Magna consagró de manera personalizada, libre, universal, directa y secreta (artículo 63), esto es, que cada ciudadano tiene la facultad de participar en los procesos electorales para la escogencia de cargos públicos por sí mismo, sin coacción, en las mismas condiciones que los demás ciudadanos y en un escenario que garantice la confidencialidad de su voto. Sin embargo, ello no obsta, que los particulares puedan idear y poner en práctica mecanismos alternativos de elección, selección o designación para regir las organizaciones que no forman parte del Poder Público, sino que velan por sus intereses corporativos. Lo contrario, implicaría extender el principio democrático a todas las entidades asociativas desnaturalizando su carácter autonómico.
Siendo ello así, observa esta Sala que los institutos de previsión social son personas jurídicas de carácter público, pero no son entes estadales, es decir, no forman parte de los órganos del Poder Público y, por ende, ni sus asociados ni sus directores, administradores o trabajadores, detentan la condición de empleados públicos, por lo que, si bien se encuentran sometidos a un régimen exorbitante de derecho público, no están constitucionalmente obligados a establecer un régimen de elección de autoridades análogo al que rige al Estado.
Es decir, que los institutos de previsión no son entes estadales y, por ello, sus asociados pueden adoptar el modelo de organización que consideren idóneo para la satisfacción de sus intereses colectivos y, ello, puede fluctuar desde la participación directa de sus agremiados, hasta mecanismos de representación proporcional, por estados, por regiones y en fin, cualquier sistema que no contraríe el orden público constitucional.
De acuerdo a lo expuesto, el artículo 84 del Reglamento de la Ley de Abogados no contraría el principio de participación directa y universal que establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela para la elección de los cargos públicos sometidos al principio democrático, y así se declara.
En tal virtud, se anula el referido fallo y se repone la causa al estado en que se conforme una Sala Accidental que dicte nuevo pronunciamiento conforme a la doctrina expuesta en el presente fallo, y así se decide.
Asimismo, atendiendo a lo establecido en el artículo 34 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal, según el cual, esta Sala puede abrir de oficio el procedimiento de control concentrado de la constitucionalidad en aquellos casos en que se declare la conformidad a derecho de la sentencia donde se desaplicó por control difuso una norma, se ordena el inicio del juicio anulatorio al artículo 80 de la Ley de Abogados y, como consecuencia de ello, de conformidad con el artículo 135 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se acuerda citar al Presidente de la Asamblea Nacional. Asimismo, se ordena notificar a la ciudadana Fiscal General de la República, así como al ciudadano Defensor del Pueblo. A tales fines, remítase a los mencionados funcionarios copia certificada del presente fallo.
De igual manera, remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación para que realice las notificaciones ordenadas en el presente fallo, acuerde el emplazamiento de los interesados, conforme a lo dispuesto en el artículo 137 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal y, continúe el procedimiento de Ley.
Finalmente, el artículo 130 de la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establece:
“Artículo 130.- En cualquier estado y grado del proceso las partes podrán solicitar, y la Sala Constitucional, podrá acordar, aun de oficio, las medidas cautelares que estime pertinentes. La Sala Constitucional contará con los más amplios poderes cautelares como garantía de la tutela judicial efectiva, para cuyo ejercicio tendrá en cuenta las circunstancias del caso y los intereses públicos en conflicto”.
La norma transcrita, viene a positivizar la doctrina pacífica y reiterada de esta Sala (Vid. Decisión N° 269/2000, caso: ICAP), según la cual, la tutela cautelar constituye un elemento esencial del derecho a la tutela judicial efectiva y, por tanto, un supuesto fundamental del proceso que persigue un fin preventivo de modo explícito y directo. De allí, su carácter instrumental, esto es, que no constituyen un fin en sí mismas, sino que se encuentran preordenadas a una decisión ulterior de carácter definitivo, por lo que en relación al derecho sustancial, fungen de tutela mediata y, por tanto, de salvaguarda al eficaz funcionamiento de la función jurisdiccional.
En el marco de las observaciones anteriores, el Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados establece una diferenciación injustificada respecto al derecho a la postulación para formar parte del Consejo Directivo del Inpreabogado y, como quiera que ello podría ser una situación que no sólo se circunscriba al caso de autos, sino que analizada en abstracto, pudiera implicar la violación del derecho a la igualdad, esta Sala estima, luego de ponderar los intereses en conflicto en el caso sub iúdice, que resulta imperativo el desarrollo de sus poderes cautelares y, en consecuencia, suspende erga omnes el Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogado, sólo en lo que corresponde a que los miembros del Consejo Directivo del Instituto deberán estar domiciliados en el Área Metropolitana de Caracas y así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la ley, declara:
1.- CONFORME A DERECHO la desaplicación del Literal A y el Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados, así como del artículo 93 del Reglamento de la Ley de Abogados.
2.- NO CONFORME A DERECHO la desaplicación del artículo 84 del Reglamento de la Ley de Abogados.
3.- ANULA la decisión N° 50, dictada por la Sala Electoral de este Máximo Tribunal el 18 de junio de 2013.
4.- ORDENA que se conforme una Sala Accidental, la cual deberá decidir la causa tomando en consideración la doctrina establecida en la presente decisión.
5.- ACUERDA iniciar el juicio anulatorio al artículo 80 de la Ley de Abogados.
6.- ORDENA citar al Presidente de la Asamblea Nacional. Asimismo, se ordena notificar a la ciudadana Fiscal General de la República, así como al ciudadano Defensor del Pueblo. A tales fines, remítase a los mencionados funcionarios copia certificada del presente fallo.
7.- SUSPENDE con efectos erga omnes el Parágrafo Segundo del artículo 80 de la Ley de Abogados, sólo en lo que corresponde a que los miembros del Consejo Directivo del Instituto deberán estar domiciliados en el Área Metropolitana de Caracas.
8.- REMÍTASE el expediente al Juzgado de Sustanciación para que realice las notificaciones ordenadas en el presente fallo, acuerde el emplazamiento de los interesados.
Remítase copia certificada del presente fallo a la Sala Electoral de este Alto Tribunal.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 27 días del mes de abril de dos mil quince. Años: 204º de la Independencia y 156º de la Federación.
La Presidenta,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
El Vicepresidente,
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
Los Magistrados,
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
FACL/
Exp. Nº 13-0586