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MAGISTRADO
PONENTE: LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS
El 16 de enero de 2020, se recibió en esta
Sala Constitucional escrito presentado por el ciudadano MINO RAFAEL PORTILLO MONTOYA, titular de la cédula de identidad N° 11.650.593
e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro.
234.718, actuando en su propio nombre y representación, mediante el cual
interpone acción de amparo constitucional contra la Junta Administradora del
Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana (IPSFA),
“…por la conducta omisiva y por vías de
hecho, el desconocimiento de cláusulas contractuales y el abuso de derecho al
negarse a firmar y sellar la Hoja de solvencias para el finiquito del capital
colocado en la entidad fiduciaria que forman parte de proceso de conformación
del expediente respectivo para el pago de la Pensión por pase a retiro y el
pago de la asignación de alimentación…”.
El 16 de enero de 2020, se dio cuenta en Sala
y se designó ponente al Magistrado Juan José Mendoza Jover.
El 6 de febrero de 2020, el ciudadano Mino
Rafael Portillo Montoya, antes identificado, consignó diligencia mediante la
cual solicitó pronunciamiento en la presente causa.
El 27 de abril de 2022, se constituyó esta
Sala Constitucional en virtud de la incorporación de los Magistrados designados
por la Asamblea Nacional en sesión ordinaria celebrada el 26 de abril de 2022,
publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.696
Extraordinario del 27 de abril de 2022, quedando integrada de la siguiente
forma: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrada
Lourdes Benicia Suárez Anderson, Vicepresidenta; y los Magistrados Luis
Fernando Damiani Bustillos, Calixto Ortega Ríos y Tania D’Amelio Cardiet.
El 3 de mayo de 2022, se reasignó la ponencia
a la Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado.
El 11 de agosto de 2022, el ciudadano Mino
Rafael Portillo Montoya, antes identificado, consignó diligencia mediante la
cual ratificó el recurso interpuesto.
El 27 de septiembre de 2022, vista la licencia
autorizada por la Sala Plena de este Alto Tribunal al Magistrado Calixto Ortega
Ríos y la incorporación de la Magistrada Michel Adriana Velásquez Grillet, esta
Sala quedó constituida de la siguiente manera: Magistrada Gladys María
Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrada Lourdes Benicia Suárez Anderson,
Vicepresidenta; y los Magistrados Luis Fernando Damiani Bustillos, Tania
D’Amelio Cardiet y Michel Adriana Velásquez Grillet.
El 8 de noviembre de 2022, el ciudadano Mino
Rafael Portillo Montoya, antes identificado, consignó diligencia mediante la
cual ratificó el recurso interpuesto.
El 6 de diciembre de 2022, se reasignó la
ponencia al Magistrado Luis Fernando Damiani Bustillos, quien con tal carácter
suscribe el presente fallo.
El 15 de febrero y 2 de marzo de 2023, el ciudadano Mino Rafael Portillo Montoya, antes identificado, consignó diligencia mediante la cual solicitó celeridad en la resolución de la presente causa.
Realizado el estudio individual del
expediente, esta Sala pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones.
I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO
CONSTITUCIONAL
La parte accionante planteó la pretensión de amparo constitucional en los siguientes términos:
Que “[e]l
día 27 de Diciembre de 2016, mediante resolución del Ministerio del Poder
Popular Para la Defensa N° 017280, de Fecha 27 de Diciembre de 2016 resuelve
mediante acto administrativo [su] separación
de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana y el pas[a] a la situación de retiro (…). El
Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana para el
pago de las prestaciones sociales y la respectiva asignación de pensión por
pase a la situación de retiro exige la conformación de un expediente único y
dentro de los múltiples trámites para la conformación de dicho expediente se
encuentra el requisito de estar solvente con la Gerencia de Viviendas en
Guarnición C.A. empresa propiedad del Instituto de Previsión Social de la
Fuerza Armada Nacional Bolivariana encargada de la administración de las
Viviendas de uso temporal para el personal Militar en servicio activo, que fue
asignada a mi persona y mi grupo familiar el 25 de Febrero de 2006, ubicada en
la urbanización Militar IPSFA la Guaiquera, marcada con el N° 13 en la ciudad
de San Juan de los Morros Estado Guárico y para su ocupación firm[a] un contrato de uso sin fines de lucro y como
una función social, con la Gerencia de Viviendas en Guarnición (…), donde residi[a] con [su] grupo Familiar hasta
el año 2012, que por motivos personales con la Ciudadana Milagros Josefina
Toledo Zamora madre de [sus] dos
hijos adolescentes acorda[ron] la
separación y posterior divorcio” (Mayúsculas del original. Corchetes de la
Sala).
Que “[a]l
cesar los requisitos establecidos por el Reglamento de Viviendas en Guarnición
para seguir ocupando el inmueble, h[a]
participado en forma activa al Comando de la Zona de Defensa Integral N° 35 del
Estado Guárico, ente que en forma conjunta ejercen el control de las Viviendas
de uso temporal de esa entidad federal con el Instituto de Previsión Social de
la Fuerza Armada Nacional Bolivariana, la negativa de la ciudadana Milagros
Josefina Toledo Zamora de entregar la Vivienda y su ocupación ilegal. El estar
solvente según la Gerencia de Viviendas es no estar ocupando ninguna vivienda
de uso temporal al momento de pasar a la situación de retiro. Al continuar los
trámites administrativos para la conformación del expediente para el pago de [sus] Prestaciones Sociales y la respectiva
asignación de pensión por los 22 años de servicios prestados, acud[e] a las oficinas de la gerencia de Viviendas
en Guarnición C.A. donde expon[e] las
razones y las actuaciones realizadas para la entrega de la vivienda asignada a [su] persona en el año 2006, y al solicitar la
firma de la respectiva solvencia la misma [l]e es negada colocando como condición la entrega de la vivienda
desconociendo de esta manera las cláusulas contractuales contenidas en el
contrato de uso, firmado por las partes” (Corchetes de la Sala).
Que “Ante
tal exigencia y el condicionamiento de la Gerencia de Viviendas en fecha 29 de
Febrero y 21 de Julio del año 2016 mediante escrito notific[a] al Jefe de la Zona de Defensa Integral N°
35 del Estado Guárico (…) la
imposibilidad de hacer efectiva la entrega de la vivienda y el deterioro en que
se encuentra la misma en virtud de la administración que en forma conjunta
ejerce con el Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada Nacional
(IPSFA), tal como lo establece la Cláusula Décimo Quinta del contrato de uso
firmado entre las partes para que la Junta Administradora del Instituto de
Previsión Social de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana resuelva el asunto” (Mayúsculas
del original. Corchetes de la Sala).
Que “[e]l
13 de Diciembre de 2017, mediante Exposición de Motivos (…) le notificó al G/B Jesús Salazar Velázquez,
presidente para ese entonces de la Junta Administradora del Instituto de
Previsión Social de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana, las razones por las
cuales no h[a] podido hacer efectiva
la entrega de la Vivienda y las solicitudes efectuadas al Comando de la Zona de
Defensa Integral N° 35 del Estado Guárico, comando responsable para ese
entonces de la Administración de la Vivienda en guarnición de esa entidad, le
particip[a] la negativa de los
funcionarios de la Gerencia de Viviendas en Guarnición, de firmar las
respectivas solvencias para culminar la conformación del expediente para el
pago de Prestaciones Sociales y asignación y pago de Pensión por pase a retiro
y pago de la asignación de Alimentación sin recibir un pronunciamiento, una
respuesta satisfactoria” (Mayúsculas del original. Corchetes de la Sala).
Que “[e]l 17 de Julio de 2019, mediante escrito
expon[e] [que] solicit[a] a la Vicealmirante Erika Coromoto Virguez
Oviedo para ese entonces Presidenta de la Junta Administradora del Instituto de
Previsión Social de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana (…), las razones por las cuales no se ha podido
hacer efectiva la entrega de la Vivienda y solicit[a] el auxilio Judicial tal como lo establece la Cláusula Décimo Quinta
del contrato suscrito entre las partes para hacer efectiva la devolución de la
vivienda y sea la Junta Administradora del Instituto de Previsión Social de la
Fuerza Armada Nacional Bolivariana la que resuelva la ocupación ilegal del
inmueble, solicit[a] [l]e sean
firmadas las respectivas solvencias para culminar el expediente de pase a
retiro para el pago de las respectivas prestaciones sociales y la asignación de
pensión por pase a retiro sin recibir un pronunciamiento, una respuesta
satisfactoria” (Mayúsculas del original. Corchetes de la Sala).
Que “[e]l 18 de Julio de 2018, mediante escrito
solicit[a] al Comandante de la Zona
de defensa Integral N° 35 del Estado Guárico, (…) el respectivo apoyo institucional para hacer efectiva la entrega de la
respectiva vivienda, sin recibir una respuesta satisfactoria” (Mayúsculas
del original. Corchetes de la Sala).
Que “[e]l 05 de Agosto y el 03 y 17 de Septiembre de
2019, mediante escrito solicit[a] al
Comandante de la Zona de Defensa Integral N° 35 del Estado Guárico, (…) el
respectivo apoyo institucional para hacer efectiva la entrega de la respectiva
vivienda en virtud a lo establecido en la Cláusula Décimo Quinta del contrato
suscrito entre las partes en virtud de la administración que en forma conjunta
ejerce con el Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada Nacional
Bolivariana sin recibir una respuesta satisfactoria” (Mayúsculas del
original. Corchetes de la Sala).
Que “[e]l 20 y 24 de Septiembre de 2019, mediante
escrito de Exposición de Motivos (…)
solicit[a] al G/B Reiner Enrique
Urbaez Fermín, presidente de la Junta Administradora del IPSFA, expongo en
forma cronológica y detallada la imposibilidad de hacer efectiva la entrega de
la Vivienda de uso temporal, las acciones realizadas con el fin de facilitar a
la Ciudadana Milagros Josefina Toledo Zamora que en la actualidad ocupa en
forma ilegal dicho inmueble su entrega, la negativa de los funcionarios de
Vivienda en Guarnición a la firma de las respectivas solvencias para la
culminación del expediente de pase a la situación de retiro para el pago de mis
prestaciones sociales y mi asignación de pensión, el auxilio Judicial para la
entrega de la respectiva vivienda tal como lo establece la Cláusula Décimo
Quinta del contrato de uso suscrito entre las partes, sin recibir hasta la
fecha un respuesta satisfactoria” (Mayúsculas del original. Corchetes de la
Sala).
Que “[e]l 20 de Septiembre de 2019, mediante escrito
solicit[a] al Gerente de Viviendas en
Guarnición (…) la firma de la
respectiva solvencia para la culminación de los trámites correspondientes para
la conformación del expediente de pase a retiro para continuar con los tramites
correspondiente para el pago de [sus]
prestaciones sociales y el pago de [su]
respectiva pensión por pase a retiro en virtud a que ninguna de las cláusulas
contractuales del contrato de uso de la vivienda asignada a [su] persona suscrito entre las partes establece
como cláusula penal el bloqueo a la emisión y firma de las respectivas
solvencias sin recibir hasta la presente fecha una respuesta satisfactoria, un
pronunciamiento de dicha solicitud” (Mayúsculas del original. Corchetes de
la Sala).
Que “[e]l día 24 de Septiembre de 2019, mediante
escrito (…) solicito al G/D Enrique
Urbaez Fermín Presidente de la Junta Administradora del Instituto de Previsión
Social de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana una audiencia y una respuesta
Jurídica válida de las razones de hecho y de derecho por la cual el IPSFA ha denegado
mi derecho de continuar con los trámites administrativos para el pago de mis
prestaciones sociales y el pago de [su]
pensión por pase a retiro de conformidad con lo establecido en el artículo 80
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y los artículos 35
y 36 de la Ley Orgánica de Seguridad Social de la Fuerza Armada Nacional
Bolivariana sin recibir una respuesta satisfactoria, un pronunciamiento a pesar
de haber dejado teléfonos de contacto, correo electrónico y una definida dirección
procesal” (Mayúsculas del original. Corchetes de la Sala).
Que “[e]l 08 de Octubre de 2019, mediante escrito (…) solicito al Cnel. Director de la sucursal
del Estado Guárico del Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada Nacional
Bolivariana, el respectivo apoyo Institucional para la culminación de la
entrega de la Vivienda en Guarnición que en forma temporal [l]e fue asignada tal como lo establece la
Cláusula Décimo Quinta de contrato de uso suscrito entre las partes sin recibir
un pronunciamiento una respuesta satisfactoria” (Mayúsculas del original.
Corchetes de la Sala).
Que “[e]l 09 de Octubre de 2019, mediante escrito (…) solicit[a] ante el G/D Reiner Enrique Urbanz Fermín Presidente de la Junta
Administradora del Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada Nacional
Bolivariana una audiencia y respuesta Jurídica ante la negativa de culminar los
trámites correspondientes para la conformación del expediente por pase a retiro
para el pago de [sus] Prestaciones
Sociales pago de asignaciones dinerarias por concepto de pensión y pago de la
asignación de alimentación que desde el año 2017 no [l]e han sido canceladas por el Instituto de Previsión Social de la Fuerza
Armada Nacional Bolivariana sin que hasta la presente fecha se me haya dado un
pronunciamiento una respuesta satisfactoria tal como lo establece el artículo
51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela” (Mayúsculas
del original. Corchetes de la Sala).
Que “[d]e lo anteriormente descrito se evidencia
claramente la violación de los derechos constitucionales aquí denunciados
colocando[lo] en un estado de
indefensión ante el total desconocimiento de las autoridades de los organismos
del ordenamiento Jurídico que rige la materia contractual y las reivindicaciones
que en materia laboral protegidas por nuestra constitución” (Corchetes de
la Sala).
Que “[h]asta la fecha debido a la falta de la firma
de la solvencia y la hoja de ruta no h[a] podido culminar ante [su]
componente el procedimiento de pase a retiro y de esta manera acceder al
sistema de pensiones, al pago de la asignación por concepto de alimentación que
actualmente se encuentran retenidas por falta de los trámites correspondientes
ante la negativa de los Funcionarios de la Gerencia de Viviendas en Guarnición
C.A. de la firma de las respectiva hoja de solvencia siempre estableciendo como
condición la entrega de la Vivienda asignada a [su] persona” (Corchetes de la Sala).
Que “[e]n una entrevista con la Consultora Jurídica
del IPSFA, a pesar de haberle explicado la situación y de venir en varias
ocasiones a solicitar el apoyo Institucional para solventar esta situación solo
recibi[ó] como respuesta que mantenía
la posición de Viviendas en Guarnición C.A. que debía hacer la entrega de la
Vivienda asignada a [su] persona a
pesar de las limitaciones notificadas en varias ocasiones, al auxilio Judicial
solicitado para culminar dicho proceso de entrega y que se aprestaría a
defender la institución ante las Instancias laborares no siendo la posición más
acorde ante [su] solicitud ya que por
todo el lapso que dure en situación de actividad realice todas mis cotizaciones
al sistema de pensiones de manera ininterrumpida” (Corchetes de la Sala).
Finalmente solicitó,
que “…la Junta Administradora del Instituto
de Previsión Social de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana autorice la
emisión y firma de las respectivas solvencias que forman parte del expediente
de pase a la situación de retiro y que se establezca una normativa que rija
estos procedimientos con el fin de evitar que se singan violentado los derechos
constitucionales aquí denunciados”.
Que “…la Junta Administradora del Instituto de
previsión Social de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana le dé cumplimiento a
la Cláusula Décimo Quinta del contrato de uso de la Vivienda temporal firmado
por las partes y se avoque a resolver de manera inequívoca la ocupación que en
forma ilegal se mantiene del inmueble que dio origen al mismo por parte de
sujetos activos distintos a los firmantes y que en forma reiterada ha sido
solicitada por [su] persona”.
Que “…el Instituto de Previsión Social de la
Fuerza Armada Nacional Bolivariana [l]e
pague todas las asignaciones dinerarias de pensión, bonos vacacionales, bonos
de fin de año y asignaciones por concepto de bono de alimentación de los años,
2017, 2018, 2019 y los días subsiguientes a la presentación de la presente
solicitud de amparo Constitucional tomando en consideración las indexaciones
por la depreciación de la moneda”.
II
MOTIVACIONES
PARA DECIDIR
Debe esta Sala
determinar su competencia para conocer de la presente acción de amparo, y en
tal sentido advierte:
El cardinal 18 del
artículo 25 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece con
carácter exclusivo y excluyente la competencia de esta Sala para el
conocimiento de las acciones de amparo constitucional interpuestas contra los
altos funcionarios del Estado, y al efecto dispone: “Conocer en única instancia las demandas de amparo constitucional que
sean interpuestas contra los altos funcionarios públicos o altas funcionarias
públicas nacionales de rango constitucional”.
En este orden de
ideas, deben entenderse por altos funcionarios públicos los establecidos en el
artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales,
y los contemplados en el artículo 44 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley Orgánica de la Administración Pública, cuyos artículos disponen:
“Artículo
8. La Corte Suprema de Justicia conocerá en única instancia, en la Sala de
competencia afín con el derecho o garantía constitucionales violados o
amenazados de violación, de la acción de amparo contra el hecho, acto u omisión
emanados del Presidente de la República, de los Ministros, del Consejo Supremo
Electoral y demás organismos electorales del país, del Fiscal General de la
República, del Procurador General de la República o del Contralor General de la
República”.
“Artículo
44. Son órganos superiores de dirección del nivel central de la Administración
Pública Nacional, la Presidenta o Presidenta de la República, la Vicepresidenta
Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo, el Consejo de Ministros, las ministras o
ministros, las viceministras o viceministros y las autoridades regionales.
Es
órgano superior de coordinación y control de la planificación centralizada la
Comisión Central de Planificación.
Son
órganos superiores de consulta del nivel central de la Administración Pública
Nacional, la Procuraduría General de la República, el Consejo de Estado, el
Consejo de Defensa de la Nación, las juntas sectoriales y las juntas
ministeriales”.
La Sala sistematizó
con arreglo al principio de seguridad jurídica y al carácter vinculante del
Texto Fundamental, el criterio atributivo de competencia para conocer de los
amparos constitucionales incoados contra los altos funcionarios de la
República, aun cuando éstos no estuvieran taxativamente mencionados en el fuero
legalmente establecido en el referido artículo 8, pues habría resultado
incongruente y violatorio del principio de juez natural, que los órganos
superiores del Estado, pudieran estar sometidos a distintos fueros, por la
falta de una interpretación armónica sobre la adecuación de las disposiciones
competenciales a la norma normarum. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 702
del 13 de junio de 2014, caso:“Roberto
Enriquez y otros”).
Ahora bien, en el caso
sub iudice, la acción de amparo
constitucional fue interpuesta por el ciudadano Mino Rafael Portillo Montoya,
actuando en su propio nombre y representación, contra Junta Administradora del
Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana (IPSFA),
por la presunta “…conducta omisiva y por
vías de hecho, el desconocimiento de cláusulas contractuales y el abuso de
derecho al negarse a firmar y sellar la Hoja de solvencias para el finiquito
del capital colocado en la entidad fiduciaria que forman parte de proceso de
conformación del expediente respectivo para el pago de la Pensión por pase a
retiro y el pago de la asignación de alimentación…”, en tal sentido, se
debe reiterar que dentro de la competencia de esta Sala para conocer de las
acciones de amparo autónomos intentadas contra altos funcionarios del Estado,
no se encuentran los accionados en el presente asunto, por lo tanto, la
competencia para conocer de la solicitud de tutela constitucional no está
atribuida a esta Sala. Así se declara.
Establecido lo
anterior, y a los fines de determinar el órgano jurisdiccional competente para
conocer el caso de autos, se advierte que en la sentencia N° 1555/2000 del 8 de
diciembre, caso: “Yoslena Chanchamire
Bastardo”, esta Sala estableció su criterio respecto a la distribución de
la competencia, en razón de la materia y el territorio, para conocer de las pretensiones
de amparo constitucional y, al respecto, precisó que:
“Sin
embargo, mientras no se dicten las leyes que regulen la jurisdicción
constitucional o la contencioso-administrativa, y a pesar de la letra del
artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, el conocimiento
de los amparos autónomos afines con la materia administrativa, corresponderá en
primera instancia a los Tribunales Superiores con competencia en lo Contencioso
Administrativo, que tengan competencia territorial en el lugar donde
ocurrieron las infracciones constitucionales, a pesar de que no se trate de
jueces de primera instancia. Esta determinación de competencia se hace en aras
al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que las
personas lesionadas deban trasladarse a grandes distancias del sitio donde se
concretó el hecho lesivo, a fin de obtener la tutela constitucional. En
beneficio del justiciable, si en la localidad en que ocurrieron estas
transgresiones, no existe Juez Superior en lo Contencioso Administrativo, pero
sí un Juez de Primera Instancia en lo Civil, éste podrá conocer del amparo de
acuerdo al procedimiento del artículo 9 de la Ley Orgánica de amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales (…)”.
Asimismo, esta Sala en
sentencia N° 1700 del 7 de agosto de 2007 (caso: “Carla Mariela Colmenares Ereú”), estableció lo siguiente:
“En suma, considerar la aplicación del
criterio de competencia residual puede resultar atentatorio para el caso en que
existan dependencias administrativas de inferior jerarquía que se encuentren
desconcentradas –vgr. Inspectorías del Trabajo- o que su ubicación sea ajena a
la ciudad de Caracas, como ocurre por ejemplo en el caso de algunas
Universidades Nacionales, Colegios Universitarios y Colegios Profesionales. Inclusive,
aplicar dicho criterio en amparo, como ocurre en áreas especiales como el caso
de contencioso funcionarial, y hasta, por la protección en amparo en áreas
particulares como en el caso de los servicios públicos, tal como así lo dispone
el artículo 259 de la Constitución, haría prácticamente nugatorio para los
afectados ejercer el amparo en procura de proteger sus derechos si
obligatoriamente deben accionar ante las Cortes de lo Contencioso al margen del
lugar donde ocurrió la afectación del derecho, o el lugar donde en realidad se
encuentre el ente o dependencia administrativa.
En
conclusión, considera esta Sala que mantener el criterio residual para el
amparo partiendo de lo que establecía el artículo 185 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, no resulta idóneo frente al principio de acceso a la
justicia, siendo necesario aproximar la competencia en aquellos tribunales
contenciosos más próximos para el justiciable, ello, por considerarse que de
esta manera en lo referente a la protección constitucional se estaría dando
cumplimiento a la parte final del artículo 259 de la Constitución cuando
dispone que el deber para el Estado de ‘disponer lo necesario para el
restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la
actividad administrativa’.
Lo
expuesto ya ha sido advertido por este Alto Tribunal, al establecer que la
distribución competencial en amparo constitucional debe realizarse atendiendo
no sólo a la naturaleza de los derechos lesionados, conforme lo indica el
artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, sino además salvaguardando el derecho a la tutela judicial
efectiva de la parte accionante, señalándose como competente al Tribunal de
mayor proximidad para el justiciable. Verbigracia, ha sido el criterio que
imperó en la sentencia de esta Sala N° 1333/2002; así también la sentencia de
la Sala Plena N° 9/2005 que citó a la primera. Inclusive, respecto a la
distribución competencial para conocer de los recursos de nulidad interpuestos
contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo,
esta Sala, en la sentencia N° 3517/2005, indicó que el conocimiento de tales
recursos ‘corresponde en primer
grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos
Regionales, y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo,
todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a
la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y el principio pro
actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta Magna,
relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la
justicia…’ (resaltado del texto citado), extracto que resume la clara intención
del Máximo Tribunal de darle mayor amplitud al derecho al acceso a la justicia
que estatuye el artículo 26 de la Constitución
Por
ende, esta Sala determina que el criterio residual no regirá en materia de
amparo, por lo que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo
general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese
criterio no será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose, en razón del acceso a la
justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso
Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente
descentralizado funcionalmente (v.gr. Universidades Nacionales) o se
encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que, por
su jerarquía, no conozca esta Sala Constitucional.
En
igual sentido, y para armonizar criterio, lo mismo ocurrirá si el amparo
autónomo se interpone contra un ente u órgano de estas características que, con
su actividad o inactividad, haya generado una lesión que haya acontecido en la
ciudad de Caracas: en este caso la competencia recaerá en los Juzgados
Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital” (negrillas agregadas).
En este contexto, cabe
destacar que en sentencia N° 1659, del 11 de febrero de 2009, caso: “Superintendencia de Bancos y Otras
Instituciones Financieras”, esta Sala reinterpretó el criterio sostenido en
el anterior fallo, con respecto a la distribución de competencias en materia de
amparo atinente al contencioso administrativo, señalando lo siguiente:
“(…) se
aprecia que el artículo 28 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por
remisión del artículo 19 aparte 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia, establece (…) asimismo, el artículo 22 eiusdem
establece (…).
Ahora
bien, es menester señalar que la hermenéutica jurídica y para el caso concreto,
el análisis del ordenamiento jurídico aplicable es una actividad que debe
desarrollarse en su totalidad, lo cual comporta que la interpretación normativa
debe realizarse enmarcada en el sistema global del derecho positivo, para así
esclarecer el significado y alcance de las disposiciones normativas, cuyo
conocimiento es necesario para determinar cuál ha sido la voluntad del
legislador.
Ello
implica, ‘(…) tener en cuenta el fin del derecho, pues lo que es para
un fin por el fin ha de deducirse (…)’, así, el principio general de
interpretación de la ley consagrado en el artículo 4 del Código Civil -conforme
al cual, a la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del
significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la
intención del legislador-, resulta aplicable no sólo en un contexto lógico sino
teleológico o finalista, con lo cual los elementos normativos deben ser armonizados
como un todo, en el sentido de no poder hacer abstracción unos de otros, sino
que los mismos han de ser tomados en cuenta al momento de hacer la correcta
valoración del contenido del texto legal -Vid. Sentencia de esta Sala Nº
2.152/07-.
(…)
En
este sentido, se aprecia que el término residual es un adjetivo de la expresión
residuo, la cual tal como se desprende del Diccionario de la Real Academia
(DRAE, 21° Ed. 2001, p. 1956), significa ‘Conjunto de materias y atribuciones
sobre ellas que las constituciones federales o autonomistas no atribuyen
expresamente ni al poder central ni a los regionales’.
Trasladado
dicha definición al ámbito jurisdiccional, se aprecia conforme a lo dispuesto
en los artículos citados del Código de Procedimiento Civil, que la competencia
residual de las Cortes sólo opera ante falta de disposición legislativa que
atribuya la competencia de manera expresa, en razón de lo cual, inclusive en
materia de amparo, conforme a lo establecido en el artículo 7 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la competencia
corresponde a los órganos jurisdiccionales competentes para conocer la nulidad,
ya que la residualidad, es una norma supletoria que sólo opera ante la falta de
la especificidad de la norma.
En
razón de lo anterior, la Sala debe reinterpretar el referido criterio, en el
sentido de que estando atribuida la competencia por ley para conocer de los
recursos de nulidad contra los actos administrativos, la competencia para
conocer de los amparos constitucionales, le corresponden a dichos órganos
jurisdiccionales, quedando en consecuencia la aplicación del referido criterio
para aquellos casos donde no exista una competencia expresa de la ley, y en
cuyo caso se tenga que recurrir a la competencia residual (…)”.
En este sentido, lo
concerniente al régimen de competencia en las acciones de amparo que
corresponden a la jurisdicción contencioso administrativa, ya citados en la
jurisprudencia contenida en la sentencia N° 1.700 del 7 de agosto de 2007
(caso: Carla Mariela Colmenares Ereú),
-reinterpretada y ratificada en las sentencias N° 1659 del 1 de diciembre de
2009 (caso: Superintendencia de
Bancos y otras Instituciones Financieras), N° 605 del 14 de mayo de 2012
(caso: Ganadería Los Próceres, C.A.)
y N° 47 del 14 de febrero de 2013 (caso: Frank Sánchez Mora)- se ha establecido con carácter vinculante, la
aplicación de los criterios orgánico y material frente al derecho de acceso a
la jurisdicción, desde la perspectiva de acercamiento territorial del justiciable
a los órganos del sistema de administración de justicia, concluyendo lo
siguiente:
“…La
aplicación del criterio orgánico frente a la Administración, u otros entes
distintos de ella que ejercen función administrativa, tiene por finalidad
equiparar el grado del tribunal con base en la jerarquía del ente u órgano
accionado, estableciendo una relación de elevación de la instancia dependiendo
de la jerarquía, y su ubicación dentro de la estructura de la Administración
Pública.
Esta
interacción criterio-jerarquía permite señalar la siguiente conclusión: el
régimen de competencias en amparo contra la Administración ha estado
subordinado directamente a la estructura de la organización administrativa, por
lo que la situación jurídica del particular accionante no determina el
conocimiento de los amparo en esta materia.
Al
respecto, la aplicación del criterio orgánico siempre se ha ceñido al régimen
general de competencias del contencioso administrativo, estableciéndose una
análoga equiparación en el conocimiento de los recursos contencioso
administrativos y la acción de amparo constitucional.
En
los términos en que ha sido empleado el criterio orgánico tiene cierta
ilogicidad, toda vez que no se está frente a un control objetivo de los actos
de la Administración (aunque esto incida en la esfera subjetiva de los
particulares) sino frente a la protección de situaciones jurídicas subjetivas
constitucionales. De modo que si la aplicación del criterio orgánico delimita
la competencia en un tribunal cuya ubicación aleje al afectado de la
posibilidad de accionar en amparo se está en presencia de una conclusión que
obstaculiza al justiciable el acceso a la justicia.
Este
último señalamiento se hace en consideración al supuesto de la competencia residual
de las Cortes de lo Contencioso Administrativo -proveniente de la competencia
que en su momento la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia le atribuía a
la entonces Corte Primera de lo Contencioso Administrativo- que asignaba en
esta instancia el conocimiento del contencioso administrativo de los órganos de
inferior instancia de la Administración Central, sin importar el domicilio del
acto o la ubicación geográfica de la dependencia. En este caso, el control del
acto basado en la jerarquía del ente u órgano para una asignación residual de
competencia podría ser un determinante de atribución de competencia dentro del
ámbito de asignación para los tribunales contencioso administrativos; sin
embargo, la aplicación del criterio de la competencia residual de las Cortes en
materia de amparo constitucional resulta un obstáculo para el ejercicio de la
acción de amparo, propia de la tutela de situaciones jurídicas fundamentales
constitucionalmente garantizadas.
En
suma, considerar la aplicación del criterio de competencia residual puede
resultar atentatorio para el caso en que existan dependencias administrativas
de inferior jerarquía que se encuentren desconcentradas -vgr. Inspectorías del
Trabajo- o que su ubicación sea ajena a la ciudad de Caracas, como ocurre por
ejemplo en el caso de algunas Universidades Nacionales, Colegios Universitarios
y Colegios Profesionales. Inclusive, aplicar dicho criterio en amparo, como
ocurre en áreas especiales como el caso de contencioso funcionarial, y hasta,
por la protección en amparo en áreas particulares como en el caso de los
servicios públicos, tal como así lo dispone el artículo 259 de la Constitución,
haría prácticamente nugatorio para los afectados ejercer el amparo en procura
de proteger sus derechos si obligatoriamente deben accionar ante las Cortes de
lo Contencioso al margen del lugar donde ocurrió la afectación del derecho, o
el lugar donde en realidad se encuentre el ente o dependencia administrativa.
En
conclusión, considera esta Sala que mantener el criterio residual para el
amparo partiendo de lo que establecía el artículo 185 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, no resulta idóneo frente al principio de acceso a la
justicia, siendo necesario aproximar la competencia en aquellos tribunales contenciosos
más próximos para el justiciable, ello, por considerarse que de esta manera en
lo referente a la protección constitucional se estaría dando cumplimiento a la
parte final del artículo 259 de la Constitución cuando dispone que el deber
para el Estado de ‘disponer lo necesario para el restablecimiento de las
situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa’.
Lo
expuesto ya ha sido advertido por este Alto Tribunal, al establecer que la
distribución competencial en amparo constitucional debe realizarse atendiendo
no sólo a la naturaleza de los derechos lesionados, conforme lo indica el
artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, sino además salvaguardando el derecho a la tutela judicial
efectiva de la parte accionante, señalándose como competente al Tribunal de
mayor proximidad para el justiciable. Verbigracia, ha sido el criterio que
imperó en la sentencia de esta Sala N° 1.333/2002; así también la sentencia de
la Sala Plena N° 9/2005 que citó a la primera. (…).
Por
ende, esta Sala determina que el criterio residual no regirá en materia de
amparo, por lo que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo
general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese
criterio no será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose,
en razón del acceso a la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en
lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se
ubique el ente descentralizado funcionalmente (v.gr. Universidades Nacionales)
o se encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que,
por su jerarquía, no conozca esta Sala Constitucional.
En
igual sentido, y para armonizar criterio, lo mismo ocurrirá si el amparo
autónomo se interpone contra un ente u órgano de estas características que, con
su actividad o inactividad, haya generado una lesión que haya acontecido en la
ciudad de Caracas: en este caso la competencia recaerá en los Juzgados Superiores
en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital….”
En atención a lo
expuesto, esta Sala estima necesario reiterar en el presente fallo, que la
competencia para conocer de las acciones de amparo constitucional, ejercidas de
forma autónoma, viene determinada conforme lo dispone la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por dos criterios: el material y
el orgánico.
El criterio material,
previsto en el artículo 7 de la referida Ley, establece la afinidad entre la
competencia natural del juez -de primera instancia- y los derechos y garantías
presuntamente lesionados.
Por su parte, el
criterio orgánico atiende a la competencia del órgano jurisdiccional en razón
del órgano generador del acto o actuación lesiva de los derechos
constitucionales de la parte presuntamente agraviada.
De igual forma, el
artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
dispone:
“Artículo
25. Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa son competentes para conocer de:
…omisiss…
4. La
abstención o la negativa de las autoridades estadales o municipales a cumplir
los actos a que estén obligadas por las leyes.
5. Las
reclamaciones contra las vías de hecho atribuidas a autoridades estadales o
municipales de su jurisdicción.
6.
Las demandas de nulidad contra los actos administrativos, de efectos
particulares, concernientes a la función pública, conforme a lo dispuesto en la
ley”.
En este orden de
argumentación, importa destacar que de los argumentos expuestos en el libelo se
evidencia, que las actuaciones lesivas denunciadas son imputadas a la Junta
Administradora del Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada Nacional
Bolivariana (IPSFA), el cual es un instituto autónomo con personalidad jurídica
y patrimonio propio adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Defensa,
por la presunta “…conducta omisiva y por
vías de hecho, el desconocimiento de cláusulas contractuales y el abuso de
derecho al negarse a firmar y sellar la Hoja de solvencias para el finiquito
del capital colocado en la entidad fiduciaria que forman parte de proceso de
conformación del expediente respectivo para el pago de la Pensión por pase a
retiro y el pago de la asignación de alimentación…”, por lo tanto, esta
Sala, conforme a los artículos 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales y 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa y en aplicación de los criterios distributivos de
competencia establecidos por la Sala en los fallos antes referidos, considera
que el órgano jurisdiccional competente para conocer del amparo solicitado, en
razón de la materia y del territorio, son los Juzgados Superiores Estadales de
lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.
Con fundamento en lo
anterior, esta Sala se declara incompetente para conocer y decidir la pretensión
de amparo constitucional ejercida y declina la competencia en los Juzgados
Superiores Estadales de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, por
lo que se ordena remitir el expediente para su distribución. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones
precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de
Venezuela y por autoridad de la ley, declara:
1.- Que NO TIENE COMPETENCIA para conocer la
acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano MINO RAFAEL PORTILLO MONTOYA, actuando en su propio nombre y representación
contra la Junta Administradora del Instituto de Previsión Social de la Fuerza
Armada Nacional Bolivariana (IPSFA).
2.- DECLINA LA COMPETENCIA en los Juzgados
Superiores Estadales de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital,
para conocer de la presente acción de amparo constitucional incoada, por lo que
se ordena remitir el expediente para su distribución.
Publíquese y
regístrese. Remítase el expediente al Juzgado Distribuidor de turno. Cúmplase
lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de
Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en
Caracas, a los 11 días del mes de abril de dos mil veintitrés (2023). Años: 212º de la Independencia y 164º de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
La Vicepresidenta,
LOURDES
BENICIA SUÁREZ ANDERSON
Los Magistrados,
LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS
Ponente
TANIA D’AMELIO CARDIET
MICHEL ADRIANA VELÁSQUEZ GRILLET
El Secretario,
CARLOS ARTURO GARCÍA USECHE
20-0029
LFDB.-