sala constitucional
MAGISTRADO PONENTE: ARCADIO
DELGADO ROSALES
El 21 de junio de 1971,
el abogado Raúl Eduardo Zambrano Lozada, titular de la cédula de identidad
número 1.533.707, actuando en nombre propio, interpuso, ante la Sala
Político-Administrativa de la otrora Corte Suprema de
Justicia, recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la Reforma Parcial de
la Ley que Crea
el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira, del
3 de marzo de 1964.
El 28 de junio de 1971,
se dio cuenta en Sala del recibo del expediente y se acordó remitir las
actuaciones al Juzgado de Sustanciación.
El 27 de septiembre de
1971, el Juzgado de Sustanciación de la Sala
Político-Administrativa de la Corte Suprema de
Justicia admitió, cuanto ha lugar en derecho, el recurso ejercido, y ordenó la
notificación del Procurador General de la República, del Fiscal General de la República, del
Gobernador del Estado Táchira y del Presidente de la entonces Asamblea
Legislativa de esa entidad federal.
El 18 de julio de 1972,
se expidió el cartel de emplazamiento a los interesados en el recurso de
nulidad interpuesto.
El 21 de noviembre de
1972, se remitieron los autos a la Sala Político- Administrativa de la Corte, y el 28 de noviembre
de ese año, se designó ponente y se fijó
para el cuarto día de audiencia siguiente el comienzo de la relación de la
causa.
El 12 de febrero de 1973,
terminó la relación de la causa y se fijó para el quinto día de audiencia
siguiente el acto de informes.
El 13 de marzo de 1973,
siendo la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes se
llevó a cabo el mismo, dejándose constancia de la presencia de la parte
recurrente. En esa misma ocasión se dijo
“vistos”.
El 31 de marzo de 2000,
vista la vigencia del nuevo orden constitucional, los nuevos Magistrados de la Sala Político
Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia tomaron posesión del cargo,
designaron al Magistrado ponente y ordenaron la continuación de la causa.
El 29 de mayo de 2001, la Sala Político-Administrativa
de este Supremo Tribunal se declaró incompetente para conocer del recurso de
nulidad interpuesto, por lo que declinó la competencia en esta Sala
Constitucional.
El 14 de agosto de 2001,
se recibió en Sala las actas constitutivas del expediente. En esa misma ocasión se designó ponente al
Magistrado Antonio J. García García.
El 17 de diciembre de
2003, la Sala
solicitó al Consejo Legislativo del Estado Táchira que remitiera la Gaceta Oficial
Estadal en la que se creó el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar
Social del Estado Táchira.
El 13 de febrero de 2004,
se recibió en la
Secretaría de la Sala Constitucional,
proveniente del Consejo Legislativo del Estado Táchira, el oficio alfanumérico
PRE-0157, del 10 de febrero de 2004, por el cual dicho órgano remitió los
instrumentos requeridos.
El
13 de diciembre de 2004, vista la designación de los nuevos Magistrados que
hizo la Asamblea
Nacional, tal como se evidencia de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 38.086 del 14 de diciembre de 2004, la Sala Constitucional
quedó integrada por los Magistrados Iván Rincón Urdaneta, Jesús Eduardo Cabrera
Romero, Antonio J. García García, Pedro Rafael Rondón Haaz, Luis V. Velázquez
Alvaray, Luisa Estella Morales Lamuño y Francisco A. Carrasquero López.
Posteriormente, dada la
falta temporal del Magistrado Antonio J. García García y la jubilación del
Magistrado Iván Rincón Urdaneta, se reconstituyó la Sala quedando integrada por
los Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, Jesús Eduardo Cabrera Romero,
Pedro Rafael Rondón Haaz, Luis V. Velázquez Alvaray, Francisco A. Carrasquero
López, Marcos Tulio Dugarte Padrón y Arcadio de Jesús Delgado Rosales. Asimismo, se asignó la ponencia al Magistrado
Arcadio de Jesús Delgado Rosales quien, con tal carácter, suscribe el presente
fallo.
Efectuada la lectura
individual del expediente, esta Sala procede a emitir decisión, previas las
siguientes consideraciones:
I
Alegato de la parte recurrente
Al
margen de los argumentos meta jurídicos que explanó el recurrente en su
escrito, señaló que, el 3 de marzo de 1964, la entonces Asamblea Legislativa
del Estado Táchira reformó la Ley
que Crea el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado
Táchira. Que con la mencionada actuación
la Asamblea
Legislativa pretendió darle al indicado Instituto apariencia
de persona jurídica dedicada a la beneficencia pública y bienestar social,
cuando en realidad está destinado a la protección de la Lotería del
Táchira, al amparo de la legalización de los juegos de azar y rifas.
Indicó que, conforme con
el artículo 136 de la
Constitución de 1961 -ahora artículo 156 de la Constitución
de 1999- es competencia del Poder Público Nacional todo lo referido a las
loterías y apuestas en general, por lo que mal podían las asambleas estadales
legislar sobre tal asunto, pues toda ley dictada en contravención a especiales
disposiciones constitucionales son nulas, circunstancia que en el presente caso
se apreciaría a simple vista.
Por
otra parte, refirió que el artículo 230 constitucional vigente para la época,
según el cual, sólo por ley se podían crear institutos autónomos, también
resultó transgredido al reunir el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar
Social del Estado Táchira todas las características de un instituto
autónomo. De manera que, establecida
como está la falta de competencia del órgano legislativo estadal para sancionar
una ley que rija materias asignadas al Poder Público Nacional, y por cuanto con
dicha ley se usurparon funciones y atribuciones concedidas a otro poder, a su
entender, la Ley
debía ser anulada.
II
Opinión de la representación del
ministerio público
La
representación del Ministerio Público observó que entre los objetivos del
Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira se
encuentra todo lo relacionado con juegos legalmente permitidos y con las
loterías, especialmente la
Lotería del Estado Táchira, cuya administración, explotación,
control y vigilancia regula la Ley
impugnada. Que al ser ello así, era más
que obvio que la entonces Asamblea Legislativa del Estado Táchira legisló sobre
materia de loterías.
En ese sentido, adujo que
si se toma en cuenta que el principio de competencia de cada Estado obedece a
un criterio residual, debía concluirse que la materia de loterías no podía ser
objeto de regulación por parte del Poder Público Estadal, dado que ella estaba
expresamente atribuida al Poder Público Nacional según el contenido del
artículo 136.24 de la
Constitución de 1961.
Tal premisa, refirió, es
útil para dilucidar dos cuestiones fundamentales. La primera, que al ser inequívoco que la Asamblea Legislativa
del Estado Táchira, al crear el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar
Social de esa entidad, mediante Ley del 13 de marzo de 1964, legisló sobre
materia en la que no tenía competencia constitucional, por ser de expresa
reserva del Poder Nacional, todo el articulado de la Ley chocaba con el ordinal 24°
del artículo 136 y el artículo 118 de la Constitución
de 1961, por usurpar las funciones atribuidas al Poder Público Nacional.
Lo segundo a determinar,
en criterio de la representación fiscal, era si la nulidad de la Ley impugnada acarreaba la de
la mencionada lotería, tal como lo peticiona el recurrente. En tal sentido, refirió que aun cuando la Constitución
de 1953 otorgó al Poder Público Nacional la competencia sobre loterías -que
antes correspondía a los Estados y Municipios-, en su disposición transitoria
cuarta señaló que las loterías estadales y del Distrito Federal continuarían de
la misma forma en que habían venido funcionando, hasta que se organizaran los
correspondientes servicios nacionales, quedando con tal mención completamente
resuelta la vigencia de la regulación sobre las loterías estadales
preexistentes para el momento de promulgarse la Constitución
de 1953.
Que aunque dicha
previsión no aparecía en la Constitución de 1961, la cual también otorgaba
esa competencia al Poder Público Nacional, ello no impedía que se aplicara el
principio contenido en la disposición transitoria aducida, tal como lo sostuvo
en su oportunidad la
Corte Federal y de Casación, el 7 de agosto de 1958, y la Sala
Político-Administrativa de la otrora Corte Suprema de
Justicia, el 20 de septiembre de 1967.
En conclusión, defiende la representación fiscal que por tratarse de una
lotería creada con anterioridad a la Constitución de 1953, mediante la legislación
pertinente, la ley impugnada sólo implicaba, con respecto al Instituto de
Beneficencia Pública y Bienestar Social, una nueva regulación. Que al ser ello así, era el último texto
normativo el que en todo caso colidía con el texto constitucional, pero nunca
el primigenio que lo creó y reguló, el cual subsiste hasta tanto el Poder
Público Nacional dicte la legislación respectiva.
III
Alegatos del procurador general de la república
El
representante judicial de la República comulga con el hecho de que la Constitución
de 1961 le atribuyó competencia al Poder Público Nacional para legislar en
materia de loterías y apuestas en general, asignación que, acotó, también lo
hacía la
Constitución de 1953; sin embargo, refiere que esa
Constitución contenía una disposición transitoria que no aparecía en la Constitución de 1961, en
virtud de la cual las loterías estadales y la del Distrito Federal continuarían
funcionando en la misma forma en que lo habían venido haciendo hasta que se
organizasen los correspondientes servicios nacionales.
La
inexistencia de una disposición similar en la Constitución
de 1961, y la ausencia de una ley nacional sobre loterías, añadió, ocasionó una
serie de problemas como el planteado en el recurso; no obstante, se apresura a
indicar que es claro que todo lo legislado por los Estados en materia de
loterías hasta el momento en que fue promulgada la Constitución
de 1961, mantiene su vigencia.
La duda surgió, a su
entender, respecto de la posibilidad de promulgar nuevas disposiciones a nivel
estadal en materia de loterías mientras no se dicte una ley nacional en la
materia. Al respecto, sostuvo que por tratarse
de una materia reservada al Poder Público Nacional con la firme intención de
ponerle un rápido freno a la multiplicación anárquica y peligrosa de las
loterías en el país y sujetar toda novedad en esta materia a las normas y
requisitos que establezca el legislador nacional, los Estados no pueden crear
nuevas loterías ni dictar disposiciones de carácter general al respecto hasta
tanto el legislador nacional regule esa área; sin embargo, enfatizó que el caso
planteado en autos no constituye el supuesto referido. Por una parte, la ley impugnada del Estado
Táchira tiene como objetivo inmediato la creación de un instituto autónomo
estadal, no la creación de una lotería.
Por la otra, si bien dicha ley tiene disposiciones que conciernen a la Lotería del
Táchira, ellas se limitan a reorganizar su funcionamiento, pues la Lotería, en sí
misma, existía al menos desde 1944; al ser ello así, con la ley impugnada no se
viola el Texto Constitucional, pues, si las loterías existentes para el momento
de la promulgación de la
Constitución de 1961 podían continuar funcionando hasta tanto
una ley nacional no dispusiese otra cosa, resultaría absurdo pretender que el
funcionamiento, la administración y organización de las mismas no pudieran ser
modificadas cuando ello fuese necesario o indispensable para su buena marcha.
A su entender, resulta
claro que la norma constitucional que atribuye al Poder Público Nacional las
competencias para legislar sobre loterías veda a los Estados cualquier
posibilidad de crear nuevas loterías o dictar disposiciones normativas con
relación a esta materia, hasta tanto se dicte una ley nacional en la materia,
pero resulta exagerado pretender que esa misma disposición constitucional
obstaculice a los Estados reorganizar el funcionamiento de loterías ya
existentes.
Por
otro lado, e incorporando una temática completamente nueva al debate procesal
inicial, el Procurador General de la República señaló que la Constitución
de 1961 impedía a los Estados prohibir el consumo de bienes producidos fuera de
su territorio o gravarlos en forma diferente a los producidos en él. Que si se
consideraba que los billetes de loterías eran bienes debía tenerse en cuenta
que la ley impugnada, aunque no prohibía el consumo, sí gravaba, en forma
discriminatoria, los billetes de lotería producidos fuera del territorio del
Estado Táchira.
Que para el caso de que
se considerase que los billetes de loterías no eran bienes propiamente dichos
sino títulos de legitimación, el artículo 4 de la Ley recurrida también
resultaba inconstitucional por transgredir lo dispuesto en el ordinal 3° del
artículo 31 de la
Constitución de 1961.
Según el mencionado artículo, la venta de loterías de otros Estados
debían pagar el 10,20% sobre el monto de las ventas y los juegos legalmente
permitidos, rifas o sorteos el 10,10%, discriminación en la que el Procurador
General de la
República halla un impuesto (el hecho imponible: el desempeño
de la actividad comercial consistente en la venta de loterías de otros Estados
o en la venta de billetes para rifas o sorteos legalmente permitido; y la base
imponible: el monto de las ventas realizadas), cuyas características
coincidirían con los supuestos distintivos de la patente de industria y
comercio, cuya regulación es competencia exclusiva de los Municipios.
No obstante, para el
supuesto de que también se desechase tal argumentación, a su entender, el
mencionado artículo de cualquier forma resultaba inconstitucional por violar el
ordinal 8° del artículo 136 de la Constitución de 1961, disposición que le atribuye
al Poder Público Nacional la competencia para organizar, recaudar y controlar
los impuestos a la renta, pues, si el impuesto establecido en la norma estadal
objetada no es un impuesto al comercio, se trataría entonces de un impuesto a
la renta y, por tanto, violatorio de la disposición citada.
Con respecto al alegato
sostenido por la parte recurrente de que la Ley impugnada transgredía la norma contenida en
el artículo 230 de la
Constitución de 1961, el Procurador General de la República se
distanció de tal señalamiento al considerar que, de acuerdo con la doctrina
nacional, el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado
Táchira, creado por la
Ley Impugnada es, en efecto, un instituto autónomo, al
cumplir con los parámetros necesarios para tal fin según se desprende de los
artículos 1 y 2 de la respectiva Ley.
Que si la cuestión
planteada en autos es la determinación de la exclusividad del Poder Público
Nacional para crear institutos autónomos, su postura apunta a un sentido
negativo al sostener que los Estados pueden crear tales Institutos de del
ámbito de sus jurisdicciones respectivas. Así, refiere que según el artículo
230 constitucional, sólo por ley y de conformidad con la ley orgánica
respectiva pueden crearse institutos autónomos. Con tal dispositivo,
especifica, la intención del Constituyente fue impedir la proliferación
inconsulta de institutos autónomos, ponerles freno a la creación desordenada de
los mismos, pero nunca establecer una competencia exclusiva del Poder Público
Nacional. Que si lo expuesto se
compagina con el artículo 17 de la Constitución de 1961, según el cual, es
competencia exclusiva de los Estados la organización de sus Poderes Públicos,
se impone concluir que los Estados sí pueden crear institutos autónomos dentro
de sus respectivas jurisdicciones.
De manera que, para la Procuraduría General
de la República”(...)
es improcedente la demanda de
nulidad total de la ‘Ley que crea el Instituto de Beneficencia Pública y
Bienestar Social del Estado Táchira’, de
fecha 3 de marzo de 1964 y también, que es improcedente la solicitud de
nulidad relativa a la ‘Lotería del Táchira’. Sin embargo (...) considera
que es procedente la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad
del artículo 4° de la ley citada”.
IV
De la competencia
Corresponde a esta Sala
entrar a analizar su régimen de competencia con respecto al recurso de nulidad
interpuesto. En tal sentido, el artículo 336, numeral 2 de la Constitución
señala como competencia de esta instancia constitucional, el conocimiento de
las impugnaciones de las leyes dictadas por los Consejos Legislativos, en los
siguientes términos:
“Artículo 336.
Son atribuciones de la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:
(...)
2.
Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de
las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los
Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta
Constitución y que colidan con ella”.
Con base en la
disposición transcrita, y en atención a lo establecido en el artículo 5.7 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, esta Sala resulta competente para conocer de
la nulidad interpuesta contra la Reforma Parcial de la Ley que Crea el Instituto de
Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira, del 3 de marzo de
1964. Así se declara.
V
Consideraciones para decidir
La
data de la Ley
impugnada exige dos pronunciamientos previos: uno acerca de la vigencia del texto normativo
cuestionado; y el otro sobre la reedición en la Constitución
de 1999 de los preceptos constitucionales que se consideraron como
transgredidos en la oportunidad de la interposición del recurso. En tal sentido, tal como lo sugiere la
antigüedad de la presente acción, el texto originalmente impugnado -del 3 de
marzo de 1964- ha sido objeto de innumerables modificaciones, siendo la última
la correspondiente al 17 de septiembre de 2001, publicada en la Gaceta Oficial
Legislativa del Estado Táchira N° 001, Extraordinario, del 4 de octubre del
mencionado año, mientras que los artículos 136 y 230 de la Constitución
de 1961 hallan efectiva correspondencia en los artículos 156, numeral 32 y 142
de la Carta Magna
vigente.
La constatación de estas
circunstancias imponen, por una parte, la impertinencia de analizar la presunta
inconstitucionalidad de un texto inexistente; pero, por otra parte, debe
examinarse si en la ley actualmente vigente persisten los vicios denunciados a
la luz de la Carta Magna
de 1999. En tal sentido, esta Sala, en
sentencia N° 1397/2000, indicó que:
“(...)
ante la derogatoria -en forma sobrevenida- de una ley cuya nulidad por razones
de inconstitucionalidad ha sido solicitada, es posible en cuanto a los efectos
que pudo haber producido encontrar tres supuestos, a saber:
a) que los efectos de la norma impugnada se
mantengan en el tiempo, aunque el contenido de dicha norma no se encuentre
previsto en un nuevo texto legal;
b)
que la ley derogatoria contenga en esencia la misma norma impugnada, y por
supuesto, se mantengan sus efectos, tal como sucede en el caso de autos, y;
c)
que los efectos de la ley derogada hayan cesado y la norma impugnada no se
encuentre contenida en una nueva ley.
(...)
Pero tampoco se puede afirmar de manera
categórica, que los efectos jurídicos de las normas derogadas impugnadas de
inconstitucionalidad seguirán siempre vigentes en el tiempo por la
imposibilidad de que sobre las leyes que las produjeron no se pueda ejercer
control constitucional. Por el contrario, considera esta Sala Constitucional
que se deberá, en cada caso, examinar los tres supuestos antes señalados, y
atendiendo al resultado de tal análisis decidir sobre lo que estime pertinente.
De
cualquier modo, en los dos primeros supuestos, deberá el juez constitucional
determinar -en cada caso- si los efectos anulatorios son ex tunc o ex nunc,
dependiendo de los derechos, obligaciones o situaciones jurídicas que se
hubieren creado, ello de conformidad con lo dispuesto en los artículos 119 y
131 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a la luz de lo
establecido por esta misma Sala en decisión aclaratoria de fecha 26 de julio de
2000 (Caso: Freddy Orlando Sancler
Guevara)” (subrayado añadido).
El texto citado se
refiere a la posibilidad de que se analice la constitucionalidad de una norma
aun cuando se encuentre derogada, si sus efectos subsisten en el tiempo o si,
como es el caso, la ley derogatoria contiene en esencia la misma norma
impugnada; es decir, se aplica al ámbito normativo la teoría de la reedición
del acto. Ahora bien, en autos se
cuestiona el origen inconstitucional de la potestad conforme a la cual la
entonces Asamblea Legislativa del Estado Táchira reformó la Ley que Crea el Instituto de
Beneficencia Pública y Bienestar Social de esa entidad federal. Tal circunstancia, facilita la
materialización de la reedición del acto, pues la sólo subsistencia de la Ley a la fecha,
indistintamente de que su contenido normativo sea dispar con respecto a la
originalmente impugnada, o que sus efectos perduren en el tiempo, debe ser
entendida como la reiteración de la potestad cuyo origen se cuestiona. Por tanto, al discutirse en esencia el
fundamento constitucional de la
Ley, y encontrándose recogidos en la Constitución
de 1999 los preceptos constitucionales que en su momento se consideraron como
transgredidos, la lesión constitucional aducida, de existir, igualmente
existirá respecto de la Ley
que crea el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado
Táchira, del 4 de octubre de 2001, de manera que esta Sala examinará los alegatos
de inconstitucionalidad formulados por el recurrente con relación a los
dispositivos normativos contenidos en el indicado texto. Así se decide.
Sin embargo, a pesar de
que lo expuesto opera respecto de la
Ley entendida como un todo, mención particular merece el
alegato esgrimido por el Procurador General de la República acerca
de la supuesta inconstitucionalidad del artículo 4 de la Ley primeramente impugnada,
conforme al cual se establecía una discriminación tributaria entre los billetes
de loterías de otros Estados y los del Instituto de Beneficencia Pública y
Bienestar Social del Estado Táchira, dispositivo en el cual, además, dicho
funcionario hallaba la configuración de un impuesto bien a la industria y al
comercio, o bien a las rentas, según se desechase una u otra argumentación. En
tal sentido, los mencionados señalamientos son desestimados por esta Sala, en
primer lugar, porque en el texto normativo de 2001, sobre el cual, en
definitiva, recaerá todo el análisis cognitivo, ha desaparecido cualquier
discriminación entre los billetes de loterías según pertenezcan a una lotería
determinada; y, en segundo lugar, porque ya el propio texto normativo se ha
encargado de indicar, en el parágrafo único del artículo 48, que se tratan de
contratos de adhesión, lo cual hace inoficioso cualquier pronunciamiento sobre
la naturaleza tributaria de los mencionados billetes. Así se decide.
Realizados los
pronunciamientos previos correspondientes, se observa que la parte recurrente,
a la luz de la reserva legal establecida a favor del Poder Público Nacional
para legislar todo lo concerniente a loterías y apuestas en general, alega la
imposibilidad de la otrora Asamblea Legislativa del Estado Táchira de reformar la Ley que Crea el Instituto de
Beneficencia Pública y Bienestar Social de esa entidad federal, texto normativo
cuyo antecedente más lejano -pese a dos leyes de 1934 y 1935 destinadas a
establecer “la renta de loterías”- se remonta al año 1942, según Gaceta Oficial
del Estado Táchira del 20 de febrero de ese año, número extraordinario,
oportunidad en la cual a la
Junta de Beneficencia Pública del Estado Táchira se le asignó
como ingreso, entre otros, el proveniente del producto líquido de los sorteos
que efectuase la
Lotería de Beneficencia Pública de esa entidad federal
(artículo 11).
Dicha legislación
encontraba justificación en el hecho que hasta la Constitución
de 1953, publicada en la
Gaceta Oficial N° 372, Extraordinario, del 15 de abril, la
competencia para regular la materia de loterías y apuestas en general
correspondía a cada uno de los Estados y Municipios, siendo sólo a partir de
entonces que comienza a hablarse de una reserva legal a favor del Poder Público
Nacional en esa materia -artículo 60 numeral 18-, hasta arribar a la redacción
que hoy se halla en el numeral 32 del artículo 156 de la actual Constitución.
Sin embargo, en aquella
oportunidad (1953) se señaló, según la disposición transitoria cuarta, que
“(...) las loterías estadales y la del
Distrito Federal, continuarán en la misma forma en que han venido, hasta que se
organicen los correspondientes servicios nacionales”. Tal disposición
transitoria, sin duda alguna, operaba sin trabas dentro del orden jurídico que la Constitución
de 1953 configuró, haciendo indudable una respuesta afirmativa ante cualquier
interrogante acerca de la validez constitucional de las reformas realizadas a la Ley que Crea el Instituto de
Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira en el período
comprendido entre 1953 y 1961. Los
verdaderos puntos álgidos del debate procesal son: a) si la mencionada disposición aún proyecta sus efectos jurídicos,
no obstante el silencio sobre el tema en los regímenes transitorios de las
Constituciones de 1961 y 1999; y b)
si poseen validez jurídica las distintas modificaciones realizadas a la
comentada Ley.
En tal sentido, cabe señalar que una de las características de la ley,
generalmente aceptada, es la vigencia indefinida. Las leyes despliegan los
efectos que le son típicos hasta tanto se produzca alguna circunstancia que el
propio ordenamiento repute apta para hacer cesar esa vigencia. Tal noción, conjuntamente con la vocación de
permanencia de las leyes, no es sino expresión de la regla favor acti, conforme a la cual, la ley, como acto jurídico, goza de
la protección que el ordenamiento otorga a todos sus actos. Ahora bien, entre las circunstancias a las
que el ordenamiento atribuye la virtualidad de determinar el fin de la vigencia
de las leyes se encuentra, como es notorio, la derogación; no obstante, la
seguridad jurídica impide que los actos jurídicos válidamente realizados puedan
suprimirse sin tomar en consideración los efectos que han producido y las
relaciones que han creado (Vid. Luis María Diez Picazo, “La
Derogación de las
Leyes”, Editorial Civitas, Madrid, 1990, pp. 143-151).
Esa relación acto jurídico-efecto jurídico, sitúa la problemática a
dilucidar dentro del denominado Derecho Intertemporal. En tal sentido, los supuestos de hecho de una
norma pueden considerarse siempre constituidos en un instante temporal preciso,
por tanto, se realizan siempre bajo la vigencia de una sola ley; en cambio, las
consecuencias jurídicas de ese supuesto de hecho pueden realizarse en un
instante preciso o en un determinado período, es decir, bajo la vigencia de dos
o más normas. En esa hipótesis el principio de irretroactividad exige, en
aplicación de la regla tempus regit actum,
que la ley vigente en un período dado determine la eficacia de los supuestos de
hecho verificados bajo su vigencia y las consecuencias derivadas de tales
supuestos. La ley, pues, no puede
afectar los efectos posteriores a su vigencia (Vid. Joaquín Sánchez Covisa, “Obra Jurídica”, Ediciones de la Contraloría General
de la República
de Venezuela, Caracas, 1976, pp. 219-224).
A esta regla no escapa la norma constitucional, aunque es cierto que
respecto del Constituyente, al igual que del legislador -con la lógica
restricción de los derechos subjetivos-, se pregona la libertad de
configuración, la originalidad del Poder Constituyente no puede entenderse nunca
como la presunción de inexistencia de actos jurídicos anteriores a la Constitución,
ya que por tratarse de actos válidamente dictados conforme al orden
constitucional suplantado, tienen que ser encuadrados dentro del nuevo orden
respetando sus efectos jurídicos o, de ser el caso, el contenido pecuniario de
los mismos.
Al ser ello así, la norma constitucional puede, sí, modificar la
distribución de competencia o el sistema de derechos objetivos, pero en aras de
respetar la seguridad jurídica debe disponer de un régimen transitorio que
encause paulatinamente la transitoriedad de un sistema a otro. Ahora, la ausencia de ese régimen
transitorio, al nunca poder implicar la inexistencia de los actos
preconstitucionales, tiene que entenderse como la subsistencia irrestricta de
todos y cada uno de los efectos jurídicos de los supuestos de hecho verificados
con anterioridad, para cumplir a cabalidad con el principio acotado y con la
garantía, en nuestro orden constitucional, de irretroactividad de las leyes.
En el caso de autos el Constituyente de 1953 optó por una solución si se
quiere mixta. Mediante una disposición
transitoria estableció aquello que hubiese operado en caso de no señalar nada:
el respeto de las consecuencias jurídicas de las leyes que dictaron las
asambleas legislativas en uso de lo que otrora fue parte de su competencia. Las
Constituciones de 1961 y 1999, por su parte, no señalan nada al respecto, por
tanto, debe reputarse como válidas las consecuencias jurídicas de las leyes que
se dictaron en uso de lo que hasta 1953 fue parte de su competencia, pero no
como producto de la disposición transitoria cuarta de la Constitución
de 1953, sino como reconocimiento necesario de los efectos de actos jurídicos
pre constitucionales válidamente dictados.
Siendo ello así, las reformas realizadas a la Ley Orgánica
de Beneficencia Pública del Estado Táchira, del 20 de febrero de 1942, deben
reputarse como concreción de la potestad que, para normar la materia de
loterías y apuestas en general, le otorgaba la Constitución
de 1936 y, en su momento, la de 1947 y, por tanto, legítimamente
efectuadas. Así se decide.
Con respecto al alegato de inconstitucionalidad por transgresión del
requerimiento constitucional de creación de los institutos autónomos mediante
ley “nacional”, esta Sala acoge plenamente lo señalado por la Procuraduría General
de la República
al respecto. En efecto, la exigencia
constitucional no debe entenderse en sentido estricto, esto es, ley nacional,
sino atendiendo a la posibilidad de que cada una de las ramas en que se
distribuye el Poder Público pueda organizar su estructura administrativa de la
manera más eficaz y eficiente para satisfacer el interés público, es decir,
interpretando que la exigencia constitucional contenida en el artículo 142 se
refiere a ley nacional, estadal u ordenanza, razón por la cual la aducida
lesión constitucional es inexistente.
Por tanto, desvirtuados todos y cada uno de los argumentos esgrimidos
por la parte recurrente para sostener la inconstitucionalidad de la Reforma de la Ley que Crea el Instituto de
Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira, del 17 de septiembre de 2001, publicada
en la Gaceta Oficial
Legislativa del Estado Táchira N° 001, Extraordinario, del 4 de octubre del
mencionado año, esta Sala declara sin lugar el recurso de
nulidad interpuesto. Así se decide.
VI
Decisión
Por las razones
expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional,
administrando justicia en nombre de la República, por autoridad de la Ley, declara sin
lugar el recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad
interpuesto por el abogado Raúl Eduardo Zambrano Lozada, contra la Reforma Parcial de
la Ley que Crea
el Instituto de Beneficencia Pública y Bienestar Social del Estado Táchira.
Publíquese y regístrese.
Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los 05 días del mes de
abril de dos mil cinco (2005).
Años: 194° de la
Independencia y 146° de la Federación.
La Presidente,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDON HAAZ
LUIS
V. VELÁZQUEZ ALVARAY
FRANCISCO CARRASQUERO LÓPEZ
MARCOS
TULIO DUGARTE PADRÓN
ARCADIO DELGADO
ROSALES
Ponente
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. N° 01-1820
ADR/jlv
