SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente Doctor JOSÉ M. DELGADO OCANDO
En fecha 23 de agosto
de 2000, se recibió en esta Sala Constitucional escrito contentivo de la acción
de nulidad por razones de inconstitucionalidad conjuntamente con amparo y medida cautelar innominada y,
subsidiariamente, recurso de colisión, ejercida por los ciudadanos DILIA PARRA GUILLÉN, quien para ese
entonces ostentaba el cargo de Defensora del Pueblo, según Gaceta Oficial nº
36.859, publicada en fecha 29 de diciembre de 1999; JUAN CARLOS GUTIÉRREZ, LUZ PATRICIA MEJÍA GUERRERO y ALBERTO ROSSI PALENCIA, venezolanos,
mayores de edad, de profesión abogados e inscritos en el Instituto de Previsión
Social del Abogado bajo los números 39.816, 65.600 y 71.275, respectivamente;
procediendo igualmente para ese entonces, con el carácter de Director General
de Servicios Jurídicos, el primero; Directora de Recursos, la segunda; y
Abogado Defensor adscrito a la Dirección de Recurso de la Defensoría del
Pueblo, el tercero; tal y como consta de las designaciones y comisiones anexas
en fotocopias a dicho escrito; contra el artículo 15, numeral 9, de la Ley
Orgánica del Distrito Federal, hoy derogada, de conformidad con las
atribuciones conferidas en el artículo 281, numerales 1 y 3 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela.
El mismo día 23 de
agosto de 2000, se dio cuenta en esta Sala Constitucional y se ordenó pasar el
escrito contentivo de la demanda de nulidad con sus anexos al Juzgado de
Sustanciación, a los fines de que se pronunciara sobre la competencia y sobre
la admisibilidad de la misma.
En fecha 27 de
septiembre de 2000, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala dictó un auto
mediante el cual admitió “[...] cuanto ha
lugar en derecho [...]” la presente demanda de inconstitucionalidad, “[...] sin perjuicio de la potestad que
asiste a este Tribunal de examinar el cumplimiento de los presupuestos de
admisibilidad y procedencia establecidos en la Ley y la Jurisprudencia”. En
consecuencia, ordenó, sobre la base del artículo 116 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, notificar por oficio a los ciudadanos Presidente de
la Asamblea Nacional y Fiscal General de la República. Además ordenó emplazar a
los interesados mediante cartel para que concurriesen a darse por citados en el
presente juicio, a partir de su publicación hasta la oportunidad en que tenga
lugar el acto de informes, conforme a lo establecido en el citado dispositivo.
Asimismo ordenó “[...] abrir el correspondiente Cuaderno
Separado, el cual se iniciará con la copia certificada de la solicitud, de los
demás documentos pertinentes acompañados del mismo y del presente auto, y
remitirlo a la Sala a los fines de la decisión previa”.
En fecha 4 de octubre de
2000, se dio cuenta en Sala de las actuaciones remitidas por el Juzgado de
Sustanciación y se designó Ponente al Magistrado doctor JOSÉ MANUEL DELGADO OCANDO, quien con tal carácter suscribe el
presente fallo.
-I-
ANTECEDENTES DEL
CASO
A continuación se
señala el contenido del artículo 15, numeral 9, de la Ley Orgánica del Distrito
Federal, hoy derogada, acto que constituye el objeto de las presentes
actuaciones:
“ARTÍCULO 15:
Corresponde al Gobernador del Distrito Federal:
[Omissis]
9. Velar por el
mantenimiento del orden público, la moral, la decencia pública, la seguridad
social, la protección de las personas y las propiedades, en el cumplimiento
de estos deberes para reprimir toda tentativa o violación de tales propósitos
con arresto policial hasta por ocho (8) días e imponer multas entre quinientos
(500) y diez mil bolívares (Bs. 10.000,oo), sin que ello obste para el
enjuiciamiento de los indiciados según el caso. Iguales sanciones podrán
imponer a quienes desobedezcan las disposiciones dictadas por él o por otras
autoridades en el ejercicio de atribuciones legales, a quienes le falten el
debido respeto en el ejercicio de sus funciones. En tales casos, las
sanciones previstas deberán ser impuestas mediante resolución motivada, salvo
cuando se trate de arresto que no exceda de setenta y dos (72) horas [...]”
(Subrayado de la Sala).
-II-
ARGUMENTOS DE LA PARTE ACTORA
Los siguientes son los argumentos de
la parte demandante, resumidos a los efectos de considerar la competencia de
esta Sala para conocer del presente recurso de nulidad por inconstitucionalidad,
la admisibilidad del recurso y la procedencia de la medida cautelar innominada
solicitada.
1. Respecto a la legitimación activa
de la Defensoría del Pueblo para ejercer el presente recurso de nulidad, la
actora aduce que ella deriva “[...] del
hecho que tiene a su cargo la promoción, defensa y vigilancia de los Derechos y
Garantías establecidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales
sobre Derechos Humanos suscritos y ratificados por Venezuela, así como de los intereses
legítimos colectivos y difusos de los ciudadanos, y en ejercicio de estas
funciones la Constitución le faculta para ejercer todas las acciones que
considere pertinentes a los fines de garantizar estos derechos”.
2. En cuanto a la competencia de
esta Sala para dilucidar el asunto planteado, estiman los demandantes que ésta
viene dada por disposición expresa de los artículos 336, numeral 1 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 42 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo refieren que la competencia de la
Sala se evidencia del propio criterio esgrimido por ella en su sentencia nº
1/2000, en la cual se la señala como la encargada de ejercer el control
constitucional de las Leyes y demás actos normativos de efectos generales.
3. Aducen los solicitantes que la
presente demanda de nulidad es admisible, de acuerdo con lo dispuesto por el
artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dada la
colisión existente entre el artículos 15, numeral 9 de la Ley Orgánica del
Distrito Federal y los artículos 44, numeral 1 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el artículo 49, numeral
1 eiusdem, referidos a los derechos a
la libertad y seguridad personales, el debido proceso, el de la defensa, el que
tiene toda persona a ser juzgado por sus jueces naturales y el de la presunción
de inocencia.
4. Respecto de la pretensión de
tutela constitucional, denuncian como vulnerados los siguientes derechos y
garantías constitucionales:
4.1 El derecho a la libertad
personal, consagrado en el artículo 44.1 de la Constitución vigente, por cuanto
“[...] privar a una persona de su
libertad [...]” fuera de los casos
previstos en el Código Orgánico Procesal Penal, los cuales son un reflejo de
las disposiciones contenidas en la Carta Magna, atenta contra el principio de
la presunción de inocencia y contraría la voluntad del constituyente, así como
los derechos humanos universalmente reconocidos.
4.2 El derecho a la defensa,
consagrado en el artículo 49.1 de la Carta Magna, ya que la norma recurrida “[...] sustituye un procedimiento o parte
importante de él, al facultar al Gobernador del Distrito Federal para imponer
sanciones privativas de libertad de ocho (8) días de arresto policial [...]”, contrariando
la regulación constitucional y legal existente sobre la materia procesal penal.
Aducen igualmente que el derecho a la defensa se ve lesionado, por dos hechos
significativos; uno, la sanción de arresto policial impuesto en forma autónoma
por un funcionario de la administración pública, sin que medie un proceso de
imputación formal por parte del Estado; otro, la inexistencia de la posibilidad
por parte del sancionado de recurrir a una instancia superior a los fines de
apelar de la sanción impuesta.
4.3 La violación del derecho de toda
persona a ser juzgada por sus jueces naturales, consagrado en el artículo 49.4
de la Constitución vigente, deriva del hecho “[...] que el artículo recurrido faculta en forma plena a un
funcionario de la administración pública, como lo es el Gobernador del Distrito
Federal para que imponga a los ciudadanos en forma unipersonal medidas
coercitivas de arresto policial de ocho (8) días, por cuanto tal función está
reservada a los órganos de la administración de justicia”.
Agregan que nos es aceptable
conforme al Estado de Derecho que pueda un Gobernador “[...] dictar actos restrictivos de la libertad personal, pues ello se
aleja notablemente del principio de separación de poderes que se consagra en
este Estado Social y Democrático, de Derecho y de Justicia, según el cual cada
una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias”.
4.4 En concepto de la parte
demandante, resulta vulnerado el derecho a la presunción de inocencia,
consagrado en el artículo 49.2 de la Constitución vigente, toda vez que la
autoridad administrativa está facultada para imponer una sanción privativa de
libertad, sin que exista la comprobación, mediante un procedimiento
contradictorio, de indicios que comprometan su responsabilidad penal en el
hecho; con lo cual “ [...] se subsume al
individuo en un estado de indefensión absoluto, pues no existe un mecanismo de
control de la legalidad del acto sancionatorio y mucho menos de la procedencia
del mismo, al no existir un proceso de sustanciación donde se compruebe la
correspondencia entre la identidad del presunto agraviante y los hechos que
generan la sanción”.
5.- Con base en las razones de hecho
y de derecho que anteceden, solicitan que la presente demanda de nulidad por
razones de inconstitucionalidad sea declarada como de mero derecho y que se
declare la nulidad del artículo 15, numeral 9 de la Ley Orgánica del Distrito
Federal, al ser evidente la contravención por parte del artículo recurrido con
las normas Constitucionales vigentes. Igualmente solicitan que la acción de
amparo sea declarada con lugar y en consecuencia “[...] se ordene en forma inmediata la liberación de todas las personas
que se encuentren detenidas por orden del Gobernador del Distrito Federal, con
base en la facultad que atribuye el numeral 9 del artículo 15 de la Ley
Orgánica del Distrito Federal”.
6.- Con apoyo en los artículos 585 y
588 del Código de Procedimiento Civil solicitan “[...] se decrete medida cautelar innominada mediante la cual se ordene
la suspensión en la aplicación del mencionado artículo 15, numeral 9, mientras
dure la tramitación de la presente acción de nulidad y sean liberadas todas y
cada una de las personas que hayan sido detenidas con base en el presupuesto
contemplado en el artículo recurrido”.
Al respecto, agregan que en el
presente caso se verifican los extremos legales exigidos para la procedencia de
las medidas cautelares, como son, el fomus
bonis iuris y el periculum in mora.
Por tanto, solicitan que se ordene al Gobernador del Distrito Federal se
abstenga de aplicar sanciones privativas de libertad mediante arresto policial,
a los fines de impedir se continúe materializando la violación de los derechos
de los ciudadanos en contravención con la Constitución vigente.
7.- Los actores solicitan en forma
subsidiaria, la resolución de la presunta colisión entre el mencionado artículo
15, numeral 9, de la derogada Ley Orgánica del Distrito Federal y los artículos
252 y siguientes del Código Orgánico Procesal Penal, relativos a los principios
que rigen el procedimiento para la aplicación de las medidas de coerción
personal así como la aprehensión por flagrancia. Fundamentan tal pedimento,
sobre la base de las siguientes argumentaciones:
7.1 La parte actora señala que la
pretendida colisión deriva “[...] en
primer lugar de la autoridad competente para dictar las medidas cautelares de
privación de libertad, al establecerse en el artículo 259 del Código Orgánico
Procesal Penal como autoridad competente para dictar las medidas ya indicadas,
al juez de control a solicitud del Ministerio Público, lo cual concatenado con
el artículo 44, ordinal 1º (sic) de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela hace presumir el hecho de que tanto el constituyente como el
Legislador reservaron la imposición de estas medidas a los órganos
jurisdiccionales [...]”, siendo que por razonamiento a contrario el
artículo 15, numeral 9, de la Ley Orgánica del Distrito Federal faculta a un
funcionario de la Administración Pública como lo es el Gobernador del Distrito
Federal “[...] para imponer medidas
cautelares privativas de libertad [...]”, lo cual, entienden los
solicitantes, constituye una evidente contrariedad entre las citadas normas.
7.2 Aducen que si bien es cierto que
el citado Código Orgánico Procesal Penal establece, para los casos de
flagrancia, la posibilidad de que cualquier autoridad realice la detención del
imputado, “[...] esto no obsta para
seguir considerando a las medidas de privación de libertad como una figura cuya
aplicación se encuentra reservada a los jueces de la República [...]”. De
igual forma el artículo 257 del mismo texto adjetivo establece que el
sorprendido deberá ser llevado ante la autoridad más cercana sin menoscabo de
lo dispuesto en la Constitución vigente, ya que en su artículo 44.1 prescribe
la obligatoriedad de que el aprehendido sea llevado ante una autoridad judicial
en un lapso no mayor de cuarenta y ocho (48) horas a partir del momento de la
detención.
7.3 Finalmente, con base en las
razones expuestas, piden que para el caso de no declararse la nulidad del
artículo 15, numeral 9 de la Ley Orgánica del Distrito Federal, la Sala
resuelva la colisión del artículo indicado con las disposiciones del Código
Orgánico Procesal Penal.
-III-
DE LA COMPETENCIA
Esta Sala juzga que, vista la
naturaleza y jerarquía de los intereses en discusión, es necesario, con
precedencia a las consideraciones que le corresponde efectuar en la presente
decisión, dilucidar el aspecto de la competencia, sin que ello contraríe el
contenido del auto de admisión del presente recurso. Por ello, con el objeto de
proveer a la actividad jurisdiccional desarrollada por la Sala dentro de un
marco conceptual respecto a este punto, efectúa las siguientes consideraciones:
En el presente caso, ha sido
ejercida acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad conjuntamente
con medida cautelar innominada en contra del dispositivo contenido en el
artículo 15, numeral 9, de la Ley Orgánica del Distrito Federal, publicada en
la Gaceta Oficial nº 3.944, Extraordinario del 30 de diciembre de 1986.
Ahora bien, con la entrada en
vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a tenor
de lo dispuesto por su artículo 336.1, corresponde a la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia declarar la nulidad total o parcial de las leyes
nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, antes
Congreso de la República, que colidan con la Carta Magna. Adicionalmente, el
artículo 334 eiusdem dispone lo
siguiente:
“Todos
los jueces o juezas de la República, en el ámbito de sus competencias y
conforme a lo previsto en esta Constitución y en la ley, están en la obligación
de asegurar la integridad de esta Constitución.
En caso de incompatibilidad entre esta
Constitución y una ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales, correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aun de
oficio, decidir lo conducente.
Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia con jurisdicción constitucional, declarar la
nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público
dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango
de ley, cuando colidan con aquella” (Subrayado de la Sala).
Por tanto, de acuerdo con la
mencionada Carta Magna corresponde a la jurisdicción constitucional el control
de todos los actos dictados en ejecución directa e inmediata de la misma,
estando atribuido su ejercicio, en forma exclusiva, a esta Sala. Así, siendo
que en el caso de autos ha sido demandada la nulidad por razones de
inconstitucionalidad de lo dispuesto por el artículo 15, numeral 9, de la Ley
Orgánica del Distrito Federal, supuesto subsumible en las previsiones
contenidas en las referidas normas constitucionales, corresponde a esta Sala su
conocimiento y decisión. Así se decide.
-IV-
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Declarado lo anterior, corresponde a esta Sala revisar la
admisibilidad de la acción de nulidad por inconstitucionalidad ejercida por los ciudadanos Dilia Parra Guillén, en su carácter de Defensora del
Pueblo para ese entonces, Juan Carlos Gutiérrez, Luz Patricia Mejía Guerrero y
Alberto Rossi Palencia, quienes procedieron, igualmente para ese entonces, con
el carácter de Director General de Servicios Jurídicos, el primero; Directora
de Recursos, la segunda; y Abogado Defensor adscrito a la Dirección de Recurso
de la Defensoría del Pueblo, el tercero; tal y como consta de las designaciones
y comisiones anexas en fotocopias a dicho escrito; contra el artículo 15,
numeral 9, de la Ley Orgánica del Distrito Federal, hoy derogada, publicada en
la Gaceta Oficial nº 3.944,
Extraordinario del 30 de diciembre de 1986, todo ello de conformidad con las
atribuciones conferidas en el artículo 281, numerales 1 y 3 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela.
A tal efecto se observa, que el 8 de marzo de 2000
se publicó en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela nº
36.906, la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas,
decretada por la Asamblea Nacional Constituyente, el 28 de enero del mismo año,
la cual en su artículo 36 derogó expresamente la Ley Orgánica del Distrito
Federal, cuyo artículo 15, numeral 9, es impugnado por los recurrentes.
Ahora bien, esta Sala Constitucional en sentencia de
fecha 8 de junio de 2000 (Caso: Enrique
Agüero Gorrín y Otros) señaló:
“[...]
en sentencia dictada en fecha 20 de enero de 1996 la Corte Suprema de Justicia
en Sala Político Administrativa sostuvo el mismo criterio, al precisar que
entre las circunstancias determinantes de la relación procesal en el recurso de
inconstitucionalidad, ‘tiene especial relieve la existencia misma del acto
impugnado por inconstitucionalidad, cuya validez o nulidad viene a constituirse
precisamente, en la materia u objeto del proceso’, por lo que al solicitarse la
nulidad de un acto que ya ha cesado en su vigencia, el recurso carece de
objeto.
Por
otra parte, mediante sentencia de 6 de diciembre de 1973, con motivo de la
impugnación de un Acuerdo del Consejo Municipal del Distrito Federal, derogado
posteriormente por una Ordenanza , la Corte Suprema de Justicia ratificó el
criterio señalado, en los siguientes términos:
‘Ahora
bien, por efecto de la promulgación de la citada Ordenanza, el recurso
interpuesto en este procedimiento carece, para el momento, de toda finalidad y
objeto, en virtud de que el Acuerdo impugnado de nulidad fue derogado y
sustituido por la Ordenanza en vigor. En este mismo orden de razones, cualquier
vicio o defecto que pudiera haber padecido el mencionado Acuerdo, habría
quedado remediado por el nuevo estatuto, sancionado y promulgado conforme a la
ley. En consecuencia, el presente recurso de nulidad carece de objeto, y por
tal motivo, resulta inútil la decisión que se pronuncie sobre sus
planteamientos”.
Así las cosas, esta Sala
Constitucional considera que las leyes derogadas por la entrada en vigencia de
un nuevo texto legal, pierden su eficacia en el ordenamiento jurídico, lo que
quiere decir que de ninguna manera las mismas pueden contradecir preceptos
constitucionales. Siendo ello así, debe ratificarse que las leyes derogadas
están excluidas de la posibilidad de ejercer contra ellas acción de
inconstitucionalidad, por cuanto las mismas han perdido su vigencia. En tal
caso, vendría el nuevo texto legal a ser el instrumento cuestionable, de
objetarse las atribuciones del Alcalde Metropolitano, figura que antes de la
entrada en vigencia de la nueva Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela y de la creación del Distrito Metropolitano de Caracas, se
correspondía con la del Gobernador del Distrito Federal. Asimismo, revisadas
como han sido las actas del expediente, no existen elementos de convicción que
lleven a la Sala a considerar un posible efecto generado con ocasión de la
aplicación de la norma cuya nulidad se solicita y menos aun que se mantenga
hasta hoy día.
En consecuencia, en el caso sub júdice debe declararse la
inadmisibilidad de la acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad fue
interpuesta por los actores contra el artículo 15, numeral 9, de la Ley
Orgánica del Distrito Federal, hoy derogada, publicada en la Gaceta Oficial nº
3.944, Extraordinario, de fecha 30 de diciembre de 1986. Así se decide.
En adición a lo anterior, dada la
naturaleza accesoria y provisional de las medidas cautelares, esta Sala
Constitucional juzga que, al haberse declarado inadmisible la acción principal,
el efecto inmediato de tal decisión es el decaimiento tanto de la acción de
amparo como de las medidas cautelares solicitadas. Resulta igualmente
innecesario emitir pronunciamiento alguno respecto del recurso de colisión,
ejercido subsidiariamente, por la parte actora. Así también se decide.
-V-
DECISIÓN
En virtud de las consideraciones de hecho y de derecho
precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la
ley, declara que NO HA LUGAR a la acción de nulidad por razones de
inconstitucionalidad conjuntamente con
amparo y medida cautelar innominada y, subsidiariamente, recurso de
colisión, ejercida por los ciudadanos Dilia Parra Guillén, quien para ese
entonces ostentaba el cargo de Defensora del Pueblo, según Gaceta Oficial nº
36.859, publicada en fecha 29 de diciembre de 1999; Juan Carlos Gutiérrez, Luz
Patricia Mejía Guerrero y Alberto Rossi Palencia; procediendo igualmente para
ese entonces, con el carácter de Director General de Servicios Jurídicos, el
primero; Directora de Recursos, la segunda; y Abogado Defensor adscrito a la
Dirección de Recurso de la Defensoría del Pueblo, el tercero; tal y como consta
de las designaciones y comisiones anexas en fotocopias a dicho escrito; contra
el artículo 15, numeral 9, de la Ley Orgánica del Distrito Federal, hoy
derogada, de conformidad con las atribuciones conferidas en el artículo 281,
numerales 1 y 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el
presente expediente.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, a los 06 días del mes de ABRIL del año dos mil uno. Años 190º de la Independencia y 142º de la Federación.
El Presidente,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO
CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
ANTONIO JOSÉ GARCÍA GARCÍA JOSÉ M. DELGADO OCANDO
Ponente
PEDRO RONDÓN HAAZ
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
JMDO/ns.