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SALA CONSTITUCIONAL
Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente Nº 07-1108
El
26 de julio de 2007, el abogado ALEXANDER
VELÁZQUEZ, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el
Nº 54.498, actuando en carácter de sustituto de la ciudadana PROCURADORA GENERAL DE
El 2 de agosto de 2007, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente a
El 20 de febrero de 2008,
El 11 de marzo de 2008, se libró el cartel de emplazamiento a los interesados, el cual fue retirado, publicado y consignado por los recurrentes, en el lapso legal correspondiente.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.
I
DEL RECURSO DE
INTERPRETACIÓN
El
recurrente expuso en su escrito, lo siguiente:
Que
“(…) el interés actual del Ejecutivo
Nacional por órgano del Ministerio del Poder Popular para
Que
existe una situación jurídica concreta y específica en los actuales momentos
respecto “(…) a la coordinación con el
Estado Trujillo de la administración, conservación y aprovechamiento del Puerto
Que
en
Que
“(…) en fecha 3 de mayo de 2007 y
mediante acuerdo suscrito entre el Ministerio del Poder Popular para
Asimismo,
aduce que “(…) se hace necesario conocer
en forma clara y precisa, cómo debe actuar ese despacho Ministerial en cuanto a
la regulación, formulación y seguimiento de políticas de coordinación con los
estados en materia de puertos, aeropuertos, vialidad, circulación, tránsito y
transporte terrestre, acuático, aéreo y ferroviario, como lo dispone el
artículo 19 del Decreto sobre Organización y Funcionamiento de
Alegó que “(…) en esos casos, se hace necesario
determinar cómo debe intervenir el Ejecutivo Nacional con el fin de impedir
daños al patrimonio de
Afirmó que
Que “(…) la ambigüedad que envuelve a la naturaleza de la relación de
coordinación entre los estados y el Ejecutivo Nacional, respecto a las
potestades de administración, conservación y aprovechamiento, genera numerosos
inconvenientes de orden interpretativo en la diaria gestión del Ministerio del
Poder Popular para
Sobre la base de las
consideraciones antes expuestas planteó la necesidad de establecer con claridad
la “(…) 1.- Naturaleza
jurídico-constitucional de la relación de coordinación que vincula la
competencia de los estados con el Ejecutivo Nacional; y [el] (…) 2. Ámbito de
actuación del Ejecutivo Nacional en cuanto a la conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas
nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en virtud de la
relación de coordinación que vincula la competencia de los estados con el Ejecutivo
Nacional (…)”.
Finalmente,
el recurrente solicitó la interpretación del numeral 10 del artículo 164 de
II
CONSIDERACIONES PARA
DECIDIR
Corresponde a esta Sala
pronunciarse acerca de la interpretación solicitada, a cuyo efecto observa:
El poder de garantía constitucional que le ha sido atribuido a esta Sala, implica dar solución a dudas respecto del alcance y contenido de una norma integrante del bloque de la constitucionalidad, siempre que se encuentren dadas las siguientes condiciones básicas: 1) Que respecto a dicha duda no se encuentre predeterminado un cauce procesal adecuado, y 2) Que la norma en cuestión resulte de un marcado problematismo, bien sea para la buena marcha de las instituciones, bien para el ejercicio de los derechos fundamentales o bien para el mantenimiento del orden público y la paz social.
Su fin es esclarecedor y completivo y, en este estricto sentido, judicialmente creador. Consiste primordialmente en una mera declaración, con efectos vinculantes sobre el núcleo de la norma estudiada o sobre su comprensión o extensión, es decir, sobre los rasgos o propiedades que se predican de los términos que forman el precepto y del conjunto de objetos o de dimensiones de la realidad abarcadas por él, cuando resulten dudosos u oscuros, respetando, a la vez, la concentración o generalidad de las normas constitucionales. A ello se refirió abundantemente la sentencia Nº 1.347/2000, (caso: “Ricardo Combellas”).
La solicitud será o no procedente luego de haberse analizado la problemática jurídico-material que plantea el ejercicio en el proceso de una determinada pretensión, en este caso, si hay o no una duda sobre la operatividad de una norma perteneciente al sistema normativo constitucional que, de existir, exija una declaración en cuanto a la manera en que ésta se resuelve. En cambio, el juicio de admisibilidad examina los presupuestos procesales que pudieran condicionar la validez de la relación jurídico-procesal, como por ejemplo, el que tiende a impedir que las cuestiones que a dicha relación correspondan sean discutidas, y en todo caso resueltas, sin la previa justificación de que el demandante se halle asistido de la capacidad de obrar, necesaria para actuar como sujeto de la relación jurídica.
De allí que entre las decisiones de la Sala al respecto, podrían extraerse algunos motivos de improcedencia, con la advertencia de su mera enunciatividad. Así tenemos:
1) Imprecisión en cuanto al motivo de la solicitud. La petición de interpretación puede resultar improcedente, si ella no expresa con claridad en qué consiste la oscuridad o ambigüedad de las disposiciones o la contradicción entre las normas del Texto Constitucional o cuando no alegue una afectación actual o futura a la esfera jurídica del solicitante. Ver sentencia Nº 2078/2001, (caso: “Gisela Peña Troconis y otros”) y sentencia Nº 278/2002, (caso: “Beatriz Contaste”).
2) Que la norma en cuestión no presente la alegada oscuridad, ambigüedad o inoperatividad. Ver sentencia Nº 278/2001, (caso: “Homologación de Pensiones y Jubilaciones”); sentencia Nº 346/2001, (caso: “Consejo Nacional Electoral”); sentencia Nº 1857/2001, (caso: “Ángel Alberto Vellorín”) y sentencia Nº 2728/2001, (caso: “Néstor Luis Oquendo”).
3) Cuando a su respecto
Ahora bien, luego de un atento examen del presente expediente,
En
el caso de autos, la parte accionante solicita la interpretación en cuanto al
alcance y contenido del artículo 164.10 de
La
presente interrogante surgió en virtud de que “(…) en fecha 3 de mayo de 2007 y mediante acuerdo suscrito entre el
Ministerio del Poder Popular para
Asimismo,
aduce que “(…) se hace necesario conocer
en forma clara y precisa, cómo debe actuar ese despacho Ministerial en cuanto a
la regulación, formulación y seguimiento de políticas de coordinación con los
estados en materia de puertos, aeropuertos, vialidad, circulación, tránsito y transporte
terrestre, acuático, aéreo y ferroviario, como lo dispone el artículo 19 del
Decreto sobre Organización y Funcionamiento de
Sobre la base de las
consideraciones antes expuestas planteó la necesidad de establecer con claridad
la “(…) 1.- Naturaleza jurídico-constitucional
de la relación de coordinación que vincula la competencia de los estados con el
Ejecutivo Nacional; y [el] (…) 2. Ámbito de actuación del Ejecutivo Nacional en
cuanto a la conservación, administración
y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de
puertos y aeropuertos de uso comercial, en virtud de la relación de
coordinación que vincula la competencia de los estados con el Ejecutivo
Nacional (…)”.
Ello así, esta Sala pasa a conocer del fondo del asunto planteado en los siguientes términos:
1.- De la competencia normativa del
Poder Público Nacional y Estadal respecto de las materias reguladas en el
artículo 164.10 de
En
atención a lo expuesto, debe citarse la norma objeto del presente recurso, a
los efectos de determinar el alcance y contenido de la misma. Al respecto, el
referido artículo 164.10 de
“(…) Artículo 164.- Es de la competencia exclusiva de los Estados:
(…)
10.- La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y
autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en
coordinación con el Ejecutivo Nacional (…)”.
No
obstante, la interpretación del alcance y sentido de la norma parcialmente
transcrita, comporta su análisis concatenado con el artículo 156.26 de
“(…) Artículo 156.- Es de la competencia del
Poder Público Nacional:
(…)
26.- El régimen de la navegación y del transporte aéreo, terrestre,
marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional; de los puertos, aeropuertos
y su infraestructura (…)”.
Desde un enfoque
meramente semántico, el contenido del artículo 156.26 denota que al Poder
Público Nacional, le corresponde legislar sobre la materia de navegación,
transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de carácter
nacional, puertos, aeropuertos y su infraestructura, en tanto la mencionada
norma otorga al Poder Legislativo Nacional, la competencia para dictar “el régimen”, cuya acepción es
precisamente la de un “(…) conjunto de
normas que gobiernan o rigen una cosa o una actividad (…)” -Cfr. Real Academia Española, Diccionario de
Ahora bien, el artículo
164.10 de
Ciertamente, sobre las
materias antes mencionadas ambos niveles de ejercicio del Poder Público son
competentes en diversos grados sobre tales actividades, pues al legislador
nacional le compete elaborar el régimen general en la materia de navegación,
transporte de carácter nacional, puertos, aeropuertos y su infraestructura, regulación
ésta, que incide sobre la competencia de los Estados para la conservación,
administración y aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, así
como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en una relación de genero a
especie -vgr. La legislación en materia portuaria debe incidir no sólo sobre
los puertos comerciales, sino también respecto de los puertos militares o de
investigación científica, entre otros-.
Asimismo, resulta
oportuno destacar que la legislación marco que norma aspectos referidos a
conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras y autopistas
nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, se realiza igualmente
en el ejercicio de una potestad que
Así pues, el artículo
156.26 de
El fundamento de tal
asignación de la legislación básica al nivel nacional del ejercicio del Poder
Público, y la legislación de desarrollo de ésta al nivel estadal en los
términos expuestos, viene dado por los principios de unidad, satisfacción del interés
general e igualdad en la gestión de los Estados de ciertos servicios en régimen
de competencia concurrente.
Ciertamente, esa
homogeneidad o estandarización por normas de rango legal, que viabilizan la
consecución de un funcionamiento eficaz y adecuado de la prestación de
servicios y bienes a los intereses generales de la nación, sólo es posible si
el nivel nacional en ejercicio del Poder Público, determina una normativa
básica que delimite la actividad que en ejecución de la competencia concurrente
desplieguen los Estados.
Esa regulación, en el
caso de las materias regidas por el artículo 164.10 de
Es decir, el régimen
básico a ser dictado por el nivel nacional de ejercicio del Poder Público,
conforme a la atribución que le fue conferida por el artículo 156.26 constitucional
en concordancia con el artículo 164.10 eiusdem,
permite que el legislador nacional intervenga en un mayor grado con su
regulación sobre la ejecución, conservación y administración que de las
carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso
comercial hicieren los Estados en
coordinación con el Ejecutivo Nacional.
2.- Del contenido y alcance de las
competencias del Poder Público Nacional y Estadal reguladas en el artículo 164.10
de
Aunado a la
interpretación de las competencias referidas a la legislación básica al nivel
nacional del ejercicio del Poder Público, y la legislación de desarrollo de
ésta al nivel estadal en los términos expuestos, debe establecerse el alcance
de las competencias del Ejecutivo Nacional respecto de la gestión -vgr.
Conservación, administración y aprovechamiento- de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y
aeropuertos de uso comercial. En tal sentido, en cuanto al aspecto relativo a
la coordinación entre el Ejecutivo
Nacional y los Estados en ejercicio de las denominadas competencias exclusivas
de dichos entes político territoriales,
Para ello, debe
referirse esta Sala a los antecedentes constitucionales de la descentralización
político territorial regulada en los artículos 136.20 y 137 de
“(…) Artículo 136º.- Es de la competencia
del Poder Nacional:
(…)
20.- Lo relativo al transporte terrestre, a
la navegación aérea, marítima, fluvial y lacustre y a los muelles y demás obras
portuarias (…)”.
“(…) Artículo 137º El Congreso, por el voto
de las dos terceras partes de los miembros de cada Cámara, podrá atribuir a los
Estados o a los Municipios determinadas materias de la competencia nacional, a
fin de promover la descentralización administrativa (…)”.
“(…) Artículo 11.- A fin de promover la
descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el artículo 137
de
(…)
3. La conservación, administración y
aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas en sus territorios.
Cuando se trate de vías interestadales, esta competencia se ejercerá
mancomunadamente, a cuyos efectos se celebrarán los convenios respectivos;
(…)
5.
En ese marco normativo las denominadas competencias exclusivas de los Estados, relativas a las carreteras, puentes y autopistas se referían a las que se encontraban en su territorio (estadales), contraponiéndose a éstas aquellas denominadas interestadales, cuya gestión correspondía a una competencia concurrente.
Dichas normas, fueron recogidas en los ya mencionados artículos 156.26 y 164.10 de
“Artículo 11° A fin de promover la
descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el artículo 157
de
(…)
3. La conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas en sus territorios. Cuando se trate de vías interestadales, esta competencia se ejercerá mancomunadamente, a cuyos efectos se celebrarán los convenios respectivos (…)”.
De una simple lectura, del artículo parcialmente transcrito se evidencia
que reproduce a la ley de 1989, sin tomar en cuenta la “constitucionalización” de algunos artículos de
En tal sentido,
En ese marco normativo, la lectura de la totalidad
del artículo 164 de
Ahora bien, esta Sala estima que los “puertos,
aeropuertos, autopistas, carreteras y puentes” o “las vías terrestres estadales” a las cuales hace referencia particular
Por su parte, las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos
de uso comercial nacionales (no Estadales)
-que en la práctica son la gran mayoría, dado que históricamente los existentes
en el país, han sido el resultado de la ejecución de planes de desarrollo realizados
directamente por el Poder Nacional-, son
bienes y servicios cuya titularidad corresponde a
Ciertamente, ambas competencias al
referirse a la gestión de servicios de transporte (terrestre y fluvial),
corresponden a las actividades calificadas por el legislador como servicios
públicos sujetos a reversión, tanto en la vigente como en la derogada Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público (Artículos 5 y 8). Así, en el supuesto de las
actividades y bienes vinculados a las carreteras y autopistas nacionales, así
como los puertos y aeropuertos de uso comercial, la declaratoria del servicio
público se encuentra en los artículos 106 al 109 de
En consecuencia, cuando el
artículo 164 de
De ello resulta pues, que deba
diferenciarse entre la titularidad de tales bienes y servicios -los cuales les
pertenecen a
En todos los casos de los puertos o aeropuertos comerciales, autopistas,
carreteras y puentes nacionales o estadales, la autoridad de policía administrativa,
bien la autoridad acuática, portuaria o aeronáutica podrá ejercer sus
competencias de supervisión y control, por
lo que el Ejecutivo Nacional, podrá ejercer competencias exorbitantes como
Al efecto,
“(…) la
decisión constituyente contenida en el artículo 4º de texto fundamental de
1999, en el sentido de que la estructura de nuestro Estado fuese federal
descentralizada, no puede leerse, sin más, como lo pretenderían implícitamente
los solicitantes, como el resultado de la opción constituyente por un Estado
perfectamente (o absolutamente) descentralizado (lo que es lo mismo: por el
modelo de federalismo dual), pero tampoco, lo cual es más obvio, por uno perfectamente
(o absolutamente) centralizado.
Tanto la
tesis del federalismo cooperativo, como la kelseniana de la gama de modelos
entre los extremos descentralización-centralización, rechazan la versión de un
Estado en el que sus miembros tuviesen sólo competencias exclusivas y
excluyentes, y en el que no se diesen relaciones de ninguna especie.
Pues, si bien
es cierto que, ‘en hipótesis, cabe
pensar en un régimen en el que
Por otra
parte, hay que insistir también que si nuestra Constitución ha preferido un
modelo de federalismo cooperativo, en los términos anteriormente explicados, a
este modelo subyace, necesariamente, un orden de relaciones entre los diversos
niveles de ejercicio del Poder Público que van, en algunas materias, desde la
neta separación, hasta otros niveles en que las relaciones son o de cooperación
o de supremacía.
Que tales
relaciones de cooperación o de supremacía caracterizan los Estados
contemporáneos, lo alcanzó a reconocer Carl Schmitt en su Teoría de
En nuestro
caso, el Constituyente, tanto en lo general como en lo particular, rechazó una
descentralización que negase la ‘totalidad’ estatal a la que se refirió el
último texto citado; ‘totalidad’ en que se insertan los diversos entes
político- territoriales reconocidos en
Como lo
anunciamos en el párrafo anterior, el Constituyente, tanto en lo general como
en lo particular, se acercó, en cuanto a la estructura vertical de ejercicio
del Poder Público, a un modelo de federación descentralizado cooperativo. En lo
general, al propugnar como principios definidores de nuestro federalismo descentralizado
los de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y
corresponsabilidad (art. 4º); y en lo particular, al consagrar en su artículo
164.10 que el ejercicio de las competencias de los Estados en torno a los
puertos de uso comercial, debía darse a través de un instrumento que
garantizase la necesaria homogeneidad en la prestación de ese servicio (…)”.
Así, el enfoque del estado federal descentralizado consagrado en
Respecto a tales principios en relación con las competencias concurrentes
esta Sala ha afirmado que “(…) las
competencias concurrentes entre los Estados y los Municipios deben estar
previamente delimitadas en una ley de base nacional, y ello es así porque sólo
el Órgano Legislativo Nacional tiene competencia para dictar leyes de base
reguladoras (según los principios de interdependencia, coordinación,
cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad) de las competencias
concurrentes, no sólo de
Bajo tales parámetros, la coordinación establecida por un determinado
sistema estatutario de derecho público de rango legal, el cual como se afirmó es
propio de la estructura descentralizada de la organización vertical del Poder Público
y posibilita la realización de los principios de unidad,
satisfacción del interés general e igualdad en la gestión de los Estados de
ciertos servicios en régimen de competencia concurrente, comporta igualmente,
una relación jurídico constitucional entre los Estados y el Ejecutivo Nacional,
por lo que resulta necesario definir, bajo tales parámetros qué se entiende por la voz “coordinación” en el artículo 164.10 de
La coordinación afirma Santamaría
Pastor, “(…) supone una posición
de superioridad o supremacía de unos entes respecto de los otros, que deriva de
la atribución al ente superior de auténticos poderes de dirección del ente o
entes sujetos a la coordinación (…)”; por lo que, la coordinación “(…) implica un límite efectivo al ejercicio
de sus competencias por parte de los entes coordinados (…)” (Cfr. Santamaría Pastor, J.A., Principios de Derecho Administrativo, t.
I, p. 133).
“(…) ‘el
término coordinación ha sido objeto de análisis por la jurisprudencia
constitucional (española) (…) y ha sido definido como una fórmula de fijación
de mecanismos para la integración de un sistema nacional de múltiples
subsistemas autonómicos’. Tales mecanismos se harían efectivos mediante ‘la
determinación unilateral por el Estado (cuando
(…) las
técnicas en que dicho mecanismo de integración se efectúa. Algunas de ellas ya
han sido mencionadas, como la inspección y la orden a que hizo alusión Kelsen
en el último texto que de él se citó. A éstas habría que agregar las
siguientes:
a) la
planificación, es decir, ‘la tecnología permanente, ininterrumpida y reiterada
del Estado y la sociedad, destinada a lograr su cambio estructural de
conformidad con
b) la
participación de los Estados y los Municipios en procedimientos tramitados y
resueltos por
c) en virtud
de la concurrencia de ciertas potestades en los tres niveles territoriales de
ejercicio del Poder Público, o de potestades que en exclusiva le competan a
Así pues, la coordinación implica la integración de órganos y entes a un objetivo, la jerarquía o superioridad del ente u órgano que coordina y la estandarización de la prestación de un servicio o bien público. En cualquier caso, la coordinación significa la satisfacción de diversos intereses públicos mediante una actuación funcionalmente coincidente de varios entes u órganos, que debe responder a los principios de eficiencia y continuidad de la prestación de un servicio o bien público.
Por lo tanto, es
conforme al correspondiente régimen estatutario de derecho público, que debe
determinarse el órgano u ente de
Ahora bien,
Así, es posible que (i)
la correspondiente competencia en materia de carreteras y autopistas
nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial no la ejerzan
los Estados, (ii) la ejercen parcialmente o, (iii) a pesar de haber sido
transferidas el servicio prestado es deficiente o inexistente.
La
primera hipótesis, se podría verificar en aquellos casos en los cuales no se
produjo la correspondiente transferencia de conformidad con
No
obstante, ello no resulta óbice para que los Estados puedan de conformidad con
En
el segundo supuesto, los Estados que asumieron la competencia de conservación,
administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos
de uso comercial, pueden ejercerla directamente o a través de los mecanismos de
gestión indirecta de tales servicios y bienes -vgr. Concesión-, mediante su
cogestión con otros órganos o entidades públicas -vgr. La celebración de convenios
interadministrativos- u otra figura que la legislación nacional establezca al
respecto, lo cual posibilita en todos los casos, que
Finalmente,
cuando a pesar de haber sido
transferidas las competencias para la conservación, administración y aprovechamiento del servicio o bien, la prestación del servicio o
bien por parte de los Estados es deficiente o inexistente, resulta ineludible que
en estos supuestos se deba producir una intervención directa del Poder Público Nacional
-sin perjuicio de su facultad de ejercer la reversión de la transferencia
conforme al ordenamiento jurídico-, para garantizar la continuidad y eficiencia
de las correspondientes prestaciones, ya que en el caso de las actividades y
bienes vinculados a las carreteras y autopistas nacionales, así como los
puertos y aeropuertos de uso comercial, se constituyen en verdaderos servicios
públicos.
Así,
en el supuesto de las actividades y bienes vinculados a las carreteras y
autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial, la
declaratoria del servicio público se encuentra en los artículos 106 al 109 de
Ahora
bien, como se afirmó anteriormente en cada caso debe atenderse al régimen
estatutario de derecho público para determinar el órgano u ente de
Empero,
como bien afirma en su escrito la parte recurrente refiriéndose al supuesto
particular de
Al respecto, se
advierte que al constituirse
Tal actuación no solo se centra en el dictamen de leyes o en la resolución de conflictos por los órganos jurisdiccionales tomando en cuenta el desequilibrio actual de nuestras sociedades, sino que imponen una obligación jurídica que en determinadas ocasionadas viene imbuida de un formato moral, que requiere que los órganos integrantes del Poder Público asuman roles y funciones necesarios para el desarrollo económico, social y cultural de la colectividad.
Esto viene reflejado en la obligación del Estado Venezolano de asegurar unos cometidos sociales básicos para el desarrollo del ser humano, el cual no se satisface únicamente con su sola existencia, sino que requiere de unos medios organizativos y subjetivos que aseguren su desenvolvimiento adecuado dentro de la sociedad. Dichos cometidos consagrados en nuestro Texto Constitucional en su Preámbulo, constituyen una directriz en el desarrollo de sus funciones, y surge correlativamente un deber para los órganos jurisdiccionales y muy en especial para esta Sala Constitucional en la interpretación y adecuación social y real de tales valores superiores a un fin de bienestar y progreso social.
Así pues, se aprecia que el fin último y objeto primordial del Estado (ex artículo 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), es el desarrollo del ser humano y la consecución de prosperidad social, siendo éste su núcleo de protección, por lo que deben disponerse y ejecutarse todas aquellas medidas necesarias y relevantes para la propensión del mismo; en caso contrario, estaríamos afirmando la existencia y creación de un ser innatural, inocuo e ineficaz de contenido y acción.
En base a estos postulados y finalidades del Estado, los cuales son asumidos por la mayoría de las Constituciones modernas, y son concebidos no sólo como un mero número de normas rectoras de las Instituciones Políticas del Estado, sino como un conjunto efectivo de normas jurídicas contentivas de deberes y derechos de los ciudadanos, las cuales se incorporan y confluyen en un juego de inter-relación con los ciudadanos en un sistema de valores jurídicos, sociales, económicos y políticos que deben permitir su desarrollo dentro de una sociedad armónica, es que el Estado debe reinterpretar sus funciones en la búsqueda de la protección de los valores de justicia social y de dignidad humana.
En este orden de ideas, se aprecia que las características particulares de las actividades de conservación, administración y el aprovechamiento de las carreteras y
autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial,
como servicios públicos de interés nacional, permiten afirmar que
Ello es posible, sobre la base de la doctrina de los
poderes inherentes o implícitos en el ámbito de la actividad administrativa, la
cual estima
Los anteriores razonamientos, sólo contrarían una
concepción simple del principio de legalidad, que se restrinja a la literalidad
de la exigencia que éste impone respecto a la ineludible existencia de un
precepto jurídico que justifique la actuación administrativa, la cual se
constituye en una “(…) exigencia [que]
debe ser matizada con la doctrina de los
poderes inherentes o implícitos que, por excepción, pueden inferirse por
interpretación de las normas más que por su texto directo. Esta doctrina fue
formulada originalmente en el Derecho público Anglosajón, tanto en el ámbito
constitucional (inherent powers de
Ciertamente, aun cuando
En el caso concreto del artículo
164.10 de
a.-
Por parte del legislador nacional la de
establecer mediante leyes de base reguladoras -según los principios de
interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y
subsidiariedad- de las competencias concurrentes, de
b.- De los Estados de ejercer conforme a la legislación base y en coordinación con el Ejecutivo Nacional la conservación, administración y el aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial, previa transferencia de competencias conforme al procedimiento de descentralización territorial.
c.- Sólo los Estados como entes político territoriales pueden ser objeto de una descentralización territorial sobre dichas materias.
d.- La obligación del Ejecutivo Nacional de procurar la satisfacción eficaz de las prestaciones de servicios públicos vinculados con la conservación, administración y el aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial, con el fin de asegurar a los usuarios y consumidores un servicio de calidad en condiciones idóneas y de respeto de los derechos constitucionales de todas las partes involucradas, por ser los medios esos servicios y bienes, fundamentales para la satisfacción de necesidades públicas de alcance e influencia en diversos aspectos de la sociedad y que pueden incidir tanto en la calidad de vida de aquélla, como en derechos concretos -vgr. Comercio, seguridad nacional, control de actividades ilícitas, entre otras-.
e.- Las carreteras y autopistas nacionales, así como
los puertos y aeropuertos de uso comercial nacionales (no Estadales),
son bienes y servicios que en caso de
haber sido transferidos a los Estados (descentralización funcional) pueden ser
cogestionados por éstos a través de convenios, pero también revertidos, ya que
la titularidad originaria de los mismos le corresponde a
Dichos deberes y competencias son potestades ejercidas a raíz del Texto Constitucional y por lo tanto una conducta estatal típica en materia de conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como puertos y aeropuertos de uso comercial, por ser éstas de aprovechamiento general y que contribuye al desarrollo de la sociedad, pudiendo el Estado en virtud de ello, hacer uso de aquellos mecanismos establecidos en el ordenamiento jurídico para mantener en un momento determinado la actividad operacional de tal servicio.
Como bien afirma la doctrina “(…) el bien común, la ratio essendi del Estado, lleva implícita de modo prioritario la integridad prestacional que importa calidad en la gestión de los servicios públicos. Son tales prestaciones que cubren necesidades públicas o de interés comunitario, las que explicitan las funciones-fines del Estado, de ejecución per se (…). En nuestros días, para que exista calidad de vida los usuarios deben tener asegurado el derecho a un nivel de pretación adecuado, tendiente al mejoramiento de las condiciones de vida, con servicios públicos eficientes, cuya prestación integral y acceso universal estén garantizados por el Estado que debe, a través de las autoridades, proveer el control de la calidad, la eficiencia y la regularidad. Los servicios deben prestarse en condiciones de generalidad, uniformidad, continuidad y obligatoriedad (…)” -Dromi, Roberto, Derecho Administrativo, Editorial Ciudad Argentina, 10° edición, Buenos Aires, p. 187-.
Tales estándares mínimos dan continuidad y desarrollo a los principios que deben regir todo servicio público -mutabilidad, obligatoriedad, igualdad, universalidad- los cuales en el presente caso, se encuentran referidos a la utilización y eficaz desarrollo de la conservación, administración y el aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial.
En función de ello, se concibe que
Se reitera, entonces que si la legislación base otorga las competencias a
un determinado órgano o ente público para la intervención y asunción de
competencias, corresponde a dicho órgano el ejercicio de dicha potestad, pero
cuando la legislación no faculta a los órganos de policía correspondientes, para
incidir en ese grado en la prestación de un servicio público, corresponde al
Ejecutivo Nacional por órgano del Presidente de
3.- De la interpretación
constitucional del sentido y alcance de las competencias del Poder Público Nacional
y Estadal reguladas en el artículo 164.10 de
Conforme a la interpretación
vinculante de esta Sala en relación con el alcance y contenido del artículo
164.10 de
En tal sentido, para a lograr la
coherencia necesaria para el correcto funcionamiento del sistema jurídico,
Ciertamente, visto el contenido de
la presente decisión y dado que la interpretación de una norma
constitucional no puede formularse en términos de tal forma abstractos que
desconozcan la unidad del sistema normativo y su coherencia,
Finalmente,
III
DECISIÓN
Por
las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia, en nombre de
1.-
RESUELTO EL RECURSO DE INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 164.10 DE
2.- EXHORTA
a
3.- En
atención a la naturaleza de este pronunciamiento, esta Sala ORDENA la publicación íntegra del
presente fallo en
“Sentencia de
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
El Vicepresidente,
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Los Magistrados,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
MARCOS
TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO
DE JESÚS DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. Nº AA50-T-2007-1108
LEML/
El Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz disiente de la mayoría sentenciadora respecto de la decisión que antecede, por las siguientes razones:
1. La mayoría de las dudas acerca del
alcance de la norma objeto de interpretación ya fueron objeto de
pronunciamiento por parte de
1.- El primero de los argumentos presentados
por la parte actora se compone de las siguientes premisas: a) que las
competencias que ostentan los niveles nacional y estadal de ejercicio del Poder
Público, respecto al servicio de puertos, son exclusivas y excluyentes; y b)
que no cabe relación alguna entre las regulaciones de dicten ambos niveles para
regular la competencia que les ha sido asignada constitucionalmente en cuanto a
puertos se refiere, o entre las actividades que les correspondería ejecutar con
arreglo a tales regulaciones. En conclusión, según los solicitantes, el nivel
nacional de ejercicio del Poder Público no sería competente para establecer
parámetros a los Estados respecto a la conservación, administración o
aprovechamiento de los puertos de uso comercial.
Al respecto, lo primero a destacar, es que
“Es de la competencia del Poder Público Nacional:
(…)
26. El
régimen de la navegación y del transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y
lacustre, de carácter nacional; de los puertos,
aeropuertos y su infraestructura.”
El segundo se encuentra en el artículo
164.10, que dice:
“Es de la competencia exclusiva de los
Estados:
(…)
10. La
conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas
nacionales, así como de puertos y
aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.”
Una interpretación del primero de los
enunciados citados (art. 156.26) revela que al Poder Público Nacional, y en
particular al Poder Legislativo Nacional, le correspondería legislar sobre la
materia de puertos, pues el mencionado precepto autoriza a dicho poder a dictar
“el régimen (…) de los puertos”, y la
primera acepción del término “régimen” que recoge el Diccionario de
Por su parte, el artículo 164.10 de
De lo que se lleva dicho puede admitirse que
tanto el Poder Público Nacional como el Estadal ostentan competencias en cuanto
a la materia de puertos.
Se trata, entonces, de un asunto sobre el
cual ambos niveles de ejercicio del Poder Público han recibido, desde un punto
de vista cualitativo, potestades distintas sobre una misma actividad. Por un
lado, al legislador nacional le compete elaborar el régimen general de la
materia portuaria, la cual podrá incidir sobre los puertos comerciales, pesqueros,
militares, deportivos o de investigación científica; a los Estados, por otro,
les corresponde la conservación, administración y aprovechamiento de los
puertos comerciales.
Siendo así, la materia de puertos sería
objeto, propiamente, de competencias compartidas o concurrentes entre el nivel
Nacional y Estadal de ejercicio del Poder Público. Nuestra Constitución utiliza
para estos supuestos la expresión “competencia concurrente”. Así, en su
artículo 165 se establece que “las
materias objeto de competencias
concurrentes serán reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder
Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados”.
Sin embargo, debe advertirse que la doctrina
y cierta legislación extranjera utilizan la expresión “competencia compartida”,
cuando no es que distinguen una competencia de otra. Ya tendrá ocasión
Así, pues, en materia de puertos (que como
quedó dicho es objeto de una competencia concurrente), tanto por lo que
establece el artículo 156.26 constitucional, como por lo que expresa el
artículo 165 del mismo texto, le toca al Poder Público Nacional dictar el
régimen o conjunto de normas básicas que regulen este servicio, y al Poder
Público Estadal le corresponde, por su parte, conservar, administrar y
aprovechar los puertos de uso comercial, así como también dictar una normativa
que desarrolle el régimen básico que al nivel nacional le cumple dictar.
Ahora bien, cuál sería el contenido de ese
régimen o legislación básica en materia de puertos.
Para dar respuesta a esta interrogante,
habría que determinar la razón por la cual el legislador constituyente quiso
que, en lo tocante a competencias concurrentes, la legislación básica le
correspondiese dictarla a nivel nacional de ejercicio del Poder Público, y la
legislación de desarrollo le fuese asignada al nivel estadal de ejercicio de
dicho poder.
Es decir, al Constituyente le preocupaba que
los servicios a prestar por los Estados en régimen de concurrencia perdieran
cierta homogeneidad en cuanto a su funcionamiento; tal homogeneidad, consideró
el Constituyente, se preservaría si el nivel nacional de ejercicio del Poder
Público fijase una normativa básica que delimitara la actividad que en
ejecución de la competencia concurrente desplegaran los Estados.
Esa regulación, en el caso de los puertos de
uso comercial, no sólo se referiría a principios o pautas generales en cuanto
al funcionamiento o a la prestación igualitaria de los servicios, sino que
incidiría en la planificación de las actividades, en la organización interna
del ente ejecutor, en la creación de órganos mixtos y en otros aspectos
similares; ello en virtud de que el artículo 164.10 de
Es decir, el régimen básico a ser dictado
por el nivel nacional de ejercicio del Poder Público, conforme a la atribución
que le fue conferida por el artículo 156.26 constitucional en concordancia con
el artículo 165 eiusdem, permite que
el legislador nacional incida con tal regulación sobre la ejecución,
conservación y administración que de los puertos de uso comercial hicieren los
Estados.
Por lo tanto, la regulación contenida en
En consecuencia, por cuanto en ese fallo ya
En este sentido, por cuanto en el veredicto del que se
discrepa se modificó el que se estableció en esa sentencia n.° 2495/2006,
acerca del alcance y contenido de los artículos 164.10 y 156.16 de
2. En todo caso,
debe indicarse que la interpretación que se hizo es contraria a
Así, la reforma de 2003 de
En efecto, la interpretación que no se comparte se afincó en
el supuesto de que es una competencia “rescatable” por el Poder Nacional, con
fundamento en los artículos 5 y 8 de aquella Ley Orgánica. No obstante, ha de
observarse que el artículo 5 de esa Ley se refiere, entre otros, al servicio
público de transporte, que nada tiene que
ver con las carreteras, autopistas o puertos. En otras palabras,
3 En conclusión,
Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.
Fecha retro.
LUISA ESTELLA MORALES
LAMUÑO
Francisco Antonio Carrasquero López
JESÚS EDUARDO
CABRERA ROMERO
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Disidente
MARCOs TULIO DUGARTE PADRÓN
…/
…
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ
LEONARDO REQUENA CABELLO
PRRH.sn.ar.
Exp. 07-1108