|
Mediante oficio Nº 0232
del 19 de febrero de 2003, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, remitió a la Sala Constitucional de este Alto Tribunal, el
expediente contentivo del recurso de nulidad interpuesto por los ciudadanos VÍCTOR
ANDRÉS PÉREZ BARRE, ÁNGEL EDECIO BARÓN SALINAS, FRANCISCO JOSÉ RÍOS ESCOBAR,
IGNACIO LUIS TAPIA, ÁLVARO RAMÓN HERNÁNDEZ DÍAZ, ISRAEL NICOLÁS ÁLAMO SOSA,
ARACELIS MARGARITA SALCEDO AGUILAR, SORAYA JOSEFINA REYES GARRIDO, ARGENIS FLORES y
XIOMARA PINTO AGUILERA, titulares de la cédula de identidad Nos.
1.728.742, 4.203.595, 3.921.419, 8.838.472, 6.429.058, 18.188.208, 5.387.946,
7.067.595, 3.571.991 y 7.110.784, respectivamente, asistidos por los abogados
Argenis Flores y Xiomara Pinto Aguilera, inscritos en el Inpreabogado bajo los
Nos. 16.122 y 54.651, respectivamente, quienes además actúan en su propio
nombre, contra la ORDENANZA DE ZONIFICACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO URBANO
LOCAL DEL ÁREA URBANA DEL MUNICIPIO SAN DIEGO DEL ESTADO CARABOBO,
publicada en Gaceta Municipal del 29 de noviembre de 2000. Dicha remisión fue
efectuada en virtud de la declaratoria de incompetencia de la Sala
Político-Administrativa de este Alto Tribunal, el 19 de junio de 2002.
El 21 de febrero de 2002, se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado, quien con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:
Los ciudadanos VÍCTOR
ANDRÉS PÉREZ BARRE, ÁNGEL EDECIO BARÓN SALINAS, FRANCISCO JOSÉ RÍOS ESCOBAR,
IGNACIO LUIS TAPIA, ÁLVARO RAMÓN HERNÁNDEZ DÍAZ, ISRAEL NICOLÁS ÁLAMO SOSA,
ARACELIS MARGARITA SALCEDO AGUILAR, SORAYA JOSEFINA REYES GARRIDO, ARGENIS
FLORES y XIOMARA PINTO AGUILERA, interpusieron el 15 de octubre de 2001, ante
el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región
Centro Norte, escrito contentivo del recurso de nulidad por
inconstitucionalidad contra la ORDENANZA DE ZONIFICACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO
URBANO LOCAL DEL ÁREA URBANA DEL MUNICIPIO SAN DIEGO DEL ESTADO CARABOBO.
El 14 de febrero de
2002, el referido Juzgado dictó decisión en la cual se declaró incompetente,
basándose en las siguientes consideraciones:
“... UNICO:
El caso sometido a consideración de este Tribunal se trata de la
impugnación de acto normativo por razones de inconstitucionalidad, materia ésta
que ha sido objeto de estudio por parte del Tribunal Supremo de Justicia ...
declaró que la competencia para conocer de ese tipo de recursos a través de los
cuales se solicita la nulidad por inconstitucionalidad de un acto de naturaleza
sublegal, tal como lo es la ordenanza contra la cual se recurre al desarrollar
normas de rango legal, es la Sala Político Administrativa de ese Máximo
Tribunal...”.
El 22 de febrero de 2002, la Sala Político-Administrativa recibió el expediente, adjunto a oficio Nº 0013 del 14 de febrero de ese mismo año.
El 27 de febrero de 2002, se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, a los fines de que decidiera la declinatoria de competencia.
Mediante diligencia del 17 de abril de 2002, el abogado Argenis Flores, solicitó pronunciamiento en el caso.
El 19 de junio de 2002, la Sala Político-Administrativa de este Alto Tribunal, dictó decisión en la cual se declaró incompetente y en consecuencia, ordenó remitir el expediente a esta Sala Constitucional.
El 21 de febrero de 2003, se recibió el expediente, adjunto a oficio Nº 0232 del 19 de febrero de ese mismo año y por auto del 21 de ese mismo mes y año se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Señalaron los recurrentes que el Plan de Desarrollo Urbano Local del
Municipio San Diego, fue cuestionado por la comunidad, “en virtud de que sus
lineamientos, atentan severamente contra la planificación urbanística racional,
armónica, convivencial y lo que es más grave, un plan que por el notorio caos
de los servicios públicos (AGUA, ELECTRICIDAD, VIALIDAD, SERVICIOS EDUCATIVOS,
DEPORTIVOS; que existen en el valle, atenta groseramente con la calidad de vida
de la gente”.
Que
la Asamblea Nacional Constituyente el 30 de enero de 2000, dictó un Decreto
sobre Autorizaciones de Operaciones para la Enajenación, Disposición y
Afectación de Terrenos Ejidos, publicado en Gaceta Oficial Nº 36.902 del 29 de
febrero de 2000, en el cual estableció la autorización para la modificación de
los planes de desarrollos urbanos locales.
Que
el 30 de julio de 2000, se realizarían las elecciones de Alcaldes y faltaba
elegir a los concejales el 3 de diciembre de ese mismo año, que integrarían la
Cámara Municipal.
Que
faltando cinco días para las elecciones de Concejales y Juntas Parroquiales “la
ilegítima Cámara Municipal de ese
entonces quebrantando el ordenamiento constitucional y legal”, aprobó el
acto normativo impugnado.
Que
la Ordenanza de Zonificación del Plan de Desarrollo Local Sector San Diego, fue
dictada por el Municipio “Matriz” Valencia, el 28 de diciembre de 1995, “es
decir que no había transcurrido el plazo legalmente establecido para proceder a
un cambio de zonificación, y sin embargo fue modificado integralmente”.
Que
la Cámara Municipal de San Diego, al emitir la ordenanza impugnada, no tomó en
cuenta los valores de participación democrática, defensa de la libertad y la
vida, respeto de los derechos ciudadanos y la humanización del derecho.
Que
según el Reglamento Interior de Debates del Concejo de San Diego, las
Ordenanzas recibirían dos discusiones en días diferentes, según lo dispuesto en
el artículo 96, y que en ambas sesiones
se leería el primero y el último artículo del referido Reglamento, lo cual
llamó la atención de los recurrentes ya que dicha norma prevé lo siguiente:
“La segunda (discusión) debe realizarse con una
sesión de intervalo, por lo menos, los concejales se anotarán por secretaría
para hacer el uso de la palabra... El debate versará sobre aquellos artículos
para cuya discusión se hubieren inscrito los concejales... si no se hubiere
inscrito ningún concejal para intervenir sobre los asuntos del proyecto, la
presidencia así lo hará constar y lo declarará aprobado en segunda o tercera
discusión, según sea el caso...”.
Que
el texto constitucional de 1999, estableció en el artículo 209, que la segunda
discusión del proyecto de ley se realizara artículo por artículo y que se
produjo entonces la ilegalidad e inconstitucionalidad de la referida Ordenanza,
atendiendo a la transcripción del acta Nº 46 de 14 de noviembre de 2000, que
expresó:
“A continuación el
Presidente, indica dar lectura al siguiente punto, el cual corresponde a (sic)
introducción en primera discusión de la
Ordenanza de Zonificación del Plan de Desarrollo Urbano Local del Municipio San
Diego. El Presidente ordena al secretario dar lectura al primero y ultimo
artículo de la mencionada Ordenanza...”(Resaltado del escrito).
Que según la lectura del acta, “ambos
artículos, el número (uno) 01 y el trescientos veintiséis (326), pero no fue
votada su aprobación, no hubo deliberación ni discusión sobre ningún punto en
particular, de manera que a nuestro entender no hubo tal APROBACIÓN en
primera discusión, por lo que en términos del derecho parlamentario la
ordenanza es INCONSTITUCIONAL...”.
Que hubo una infracción
constitucional al artículo 209 de la Constitución, al violarse el proceso
formativo de la ley.
Que la ordenanza
impugnada, infringió el artículo 49 constitucional, al no cumplir con el
procedimiento debido, así como con el principio democrático de la participación
de todos los involucrados en el urbanismo.
Que el Municipio en franco
desacato al principio de lealtad y colaboración constitucional no acogió las
observaciones del Ministerio de Infraestructura.
Que la Ordenanza en
cuestión, infringió el artículo 36, numeral 3 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal, al no tomar el consideración las observaciones del Ministerio de
Infraestructura, para la implementación del Plan de Desarrollo Urbano Local,
los cuales incidían en la vialidad, densidad, áreas con restricciones de usos
comerciales y recreacionales, toponimia, planes especiales, ordenanzas, leyenda
y presentación de plano.
Que se hizo un análisis
del plan impugnado, y se detectó que el mismo no se había adecuado al Plan
Rector de 1992, es decir, que se crearon nuevos usos residenciales en áreas de
protección ambiental hacia la Cumaca; excesiva asignación de usos comerciales,
deficiencias de áreas recreacionales, proposición de parques en los márgenes de
los ríos Cúpira y San Diego.
Solicitaron,
la nulidad por inconstitucionalidad de la Ordenanza de Zonificación del Plan de
Desarrollo Urbano Local del área Urbana de Municipio San Diego, publicada en la
Gaceta Municipal del 29 de noviembre de 2000, por infracción de los artículos
19, 49, 62, 127, 136, 156 y 209 constitucionales; 8 numeral 4, 16, 20, 38, 41,
42, 46, 113 y 114 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística; 36 numeral 3 “de
la Ley Orgánica de Régimen Municipal”; 7, 11, 12, 16 numeral 25, 17 y 22
del Plan de Desarrollo Urbano del Área
Metropolitana Valencia-Guacara (1992).
Asimismo,
solicitaron que se desaplicara por control difuso, los artículos 93 al 106 del
Reglamento de Interior y Debates de la Cámara Municipal de San Diego del 2 de
julio de 1996, de conformidad con el artículo 334 constitucional y se decretara
medida cautelar innominada de suspensión íntegra del acto normativo impugnado.
DECLINATORIA
DE COMPETENCIA
El 19 de junio de 2002, la Sala
Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, no aceptó la
declinatoria de competencia hecha por el Juzgado Superior en lo Civil y
Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro
Norte, con base en los siguientes argumentos:
“No obstante, advierte la Sala, que en sentencia Nº 928 dictada por la Sala Constitucional el 15 de mayo de 2002, se hizo un análisis minucioso sobre el órgano competente para conocer de las acciones de inconstitucionalidad intentadas contra Ordenanzas Municipales, reasumiendo dicha sala su competencia sobre esta materia... (omissis)... en este sentido, acogiendo el criterio antes expuesto, esta Sala observa que en efecto, sin un mayor análisis sobre el contenido de la Ordenanza recurrida, puede precisarse que la misma ha sido dictada en ejercicio de una competencia atribuida a los Municipios, que se encuentra prevista en el artículo 178 de la Constitución... (omissis)... Por otra parte, debe destacarse que esta Sala no es la competente para ejercer el control concentrado de la constitucionalidad, sea de leyes nacionales, estadales o municipales...”.
IV
DE LA
COMPETENCIA
Corresponde a esta Sala pronunciarse respecto a la declinatoria de competencia efectuada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y, a tal efecto, observa que el presente recurso de nulidad ha sido ejercido contra una Ordenanza Municipal, lo cual lleva a esta Sala a hacer las siguientes consideraciones:
Esta Sala, el 15 de mayo de 2002, dictó decisión Nº 928, en la cual reasumió la competencia para conocer de las acciones de inconstitucionalidad intentadas contra Ordenanzas Municipales, en la cual expresó lo siguiente:
“En efecto, un análisis de la naturaleza de las Ordenanzas permite
concluir que su rango es siempre equivalente al de la ley, pues el poder del
Municipio para dictarlas deriva directamente de la Constitución, al igual que
ocurre con el poder de los Estados para dictar sus Constituciones o para
legislar en las materias de su competencia. De esta manera, de la Constitución
se derivan los poderes normativos estadales y municipales, por lo que los actos
que se dicten con base en ellos deben entenderse como ejecución directa e
inmediata del Texto Fundamental, así existan leyes nacionales (o estadales, en
el caso de los municipios), a las que deban someterse.
Esto último es relevante, pues en ello se encuentra el origen de la
difícil precisión del rango de las Ordenanzas. La confusión parte de la
exigencia constitucional de que las normas relativas a los municipios se
atengan a las disposiciones contenidas en la ley nacional dictada sobre la
materia (que es, en la actualidad, la Ley Orgánica de Régimen Municipal). Sin
embargo, observa esta Sala que aunque la facultad legislativa de los Municipios
está limitada por la legislación que se dicte en la materia, su ejercicio es
siempre ejecución directa de competencias que han sido atribuidas por la propia
Constitución de la República, por lo que el rango de las Ordenanzas es siempre
necesariamente legal, y así lo declara de forma expresa.
En fin, observa la Sala que lo que ha pretendido el artículo 336, en
su numeral 2, es atribuirle el conocimiento de las demandas contra las
Constituciones y Leyes estadales y contra las Ordenanzas, pero también contra
todo acto emanado de los órganos deliberantes estadales y municipales dictados
en ejecución directa e inmediata de la Constitución, para ser consecuente, así,
con la conceptuación que ha efectuado de la jurisdicción constitucional.
Debe destacar esta Sala que lo que la guió para sostener que existen
Ordenanzas cuya nulidad no le correspondía declarar fue la necesidad de
respetar y mantener el novedoso esquema constitucional e impedir que actos
sublegales lleguen al conocimiento de esta instancia. Ahora, revisado
nuevamente el problema y precisado el rango de las Ordenanzas, la conclusión
debe ser otra, sin que cambien, por supuesto, los principios que se han
reiterado en la jurisprudencia nacida con posterioridad a la entrada en
vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se
declara.
En virtud de lo expuesto, esta Sala se declara competente para
conocer de la presente demanda de nulidad contra la Ordenanza sobre Pensiones y
Jubilaciones del Municipio José Antonio Páez del Estado Yaracuy, de fecha 15 de
diciembre de 1995”.
En
consecuencia, ratificando el criterio anteriormente expuesto, esta Sala acepta
la competencia que le fue declinada de la Sala Político Administrativa de este Máximo Tribunal. Así se decide.
V
DE LA
MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA
Declarado
lo anterior, corresponde ahora a esta Sala pronunciarse sobre la medida
cautelar solicitada, y a tales efectos observa que:
Al respecto se
debe señalar, con relación a la medida cautelar innominada solicitada, que el
recurrente requiere la inaplicación de la normativa impugnada mientras se
resuelve el fondo de la controversia, de conformidad con los artículos 585 y
588 del Código de Procedimiento Civil,
aplicables al recurso de nulidad por remisión expresa del artículo 88 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Los
mencionados artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil disponen lo siguiente:
“Artículo
585: Las medidas preventivas establecidas en este Título las decretará el Juez,
sólo cuando exista riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del
fallo y siempre que se acompañe un medio de prueba que constituya presunción
grave de esta circunstancia y del derecho que se reclama”.
“Artículo
588: En conformidad con el artículo 585 de este Código, el Tribunal puede
decretar, en cualquier estado y grado de la causa, las siguientes medidas:
1° El embargo de bienes muebles;
2° El secuestro de bienes determinados;
3° La prohibición de enajenar y gravar bienes
inmuebles.
Podrá
también el Juez acordar cualesquiera disposiciones complementarias para
asegurar la efectividad y resultado de la medida que hubiere decretado.
Parágrafo
Primero: Además de las medidas preventivas anteriormente enumeradas, y con
estricta sujeción a los requisitos previstos en el artículo 585, el Tribunal
podrá acordar las providencias cautelares que considere adecuadas, cuando
hubiere fundado temor de que una de las partes pueda causar lesiones graves o
de difícil reparación al derecho de la otra. En estos casos para evitar el
daño, el Tribunal podrá autorizar o prohibir la ejecución de determinados actos,
y adoptar las providencias que tengan por objeto hacer cesar la continuidad de
la lesión.
Parágrafo
Segundo: Cuando se decrete alguna de las providencias cautelares previstas en
el Parágrafo Primero de este artículo, la parte contra quien obre la providencia
podrá oponerse a ella, y la oposición se sustanciará y resolverá conforme a lo
previsto en los artículos 602, 603 y 604 de este Código.
Parágrafo
Tercero: El Tribunal podrá, atendiendo a las circunstancias, suspender la
providencia cautelar que hubiere decretado, si la parte contra quien obre diere
caución de las establecidas en el artículo 590. Si se objetare la eficacia o
suficiencia de la garantía, se aplicará lo dispuesto en el único aparte del
artículo 589”.
En tal sentido, lo
primero que debe comprobar esta Sala Constitucional es la verificación del
criterio asumido por este Tribunal Supremo respecto a las denominadas medidas
preventivas innominadas.
Adicionalmente, es necesario acotar que los extremos requeridos por el
artículo 585 del Código de Procedimiento Civil son necesariamente concurrentes
junto al especial extremo estatuido en el Parágrafo Primero del artículo 588 eiusdem, es decir, cuando hubiere
fundado temor de que se causen lesiones de difícil reparación.
Asimismo, es necesario
indicar que, en materia de Derecho Público, donde pueden estar en juego
intereses generales, el juez debe, además de verificar los supuestos referidos supra, realizar una ponderación de
los intereses en conflicto para que la medida particular no constituya una
lesión de intereses generales.
Ahora
bien, en el asunto de autos, resulta que las lesiones alegadas para solicitar
la inaplicación son la consecuencia directa de la normativa impugnada,
circunstancia que, precisamente, es el objeto del debate en el presente recurso
de nulidad, razón por la cual, ella, por sí misma, no es suficiente para que se
solicite la inaplicación del instrumento normativo indicado, pues las medidas
cautelares -para inaplicar un acto normativo- son acordadas en atención a una
situación específica que afecte al destinatario de la norma y no a las
situaciones generales que el acto normativo genera.
Ciertamente,
la parte recurrente tendrá que esperar la sentencia definitiva, pero el
propósito de la suspensión no es la mera espera o expectativa de lo que
ocurrirá sino la imposibilidad, o al menos la dificultad, de reparar el agravio
o perjuicio causado al recurrente por el acto impugnado, que, como se señaló
con anterioridad, debe ser distinto a la consecuencia directa del acto, por lo que
debe existir una situación que, de ejecutarse inmediatamente, significaría un
obstáculo para la ejecución del fallo.
En tal sentido, estima la Sala que en el presente caso, de realizarse un estudio respecto a la inaplicación de las normas que han sido impugnadas, implicaría inmiscuirse en cuestiones que corresponden al análisis final que esta Sala deba hacer respecto a la solicitud de inconstitucionalidad formulada, por lo tanto, debe ser declarada la improcedencia de la medida cautelar solicitada. Así se declara.
VI
DE LA
ADMISIBILIDAD DEL RECURSO DE NULIDAD
Declarado
lo anterior, corresponde a esta Sala revisar la admisibilidad del recurso de
nulidad por inconstitucionalidad interpuesto y, a tal efecto, observa que en el
presente caso no se configura ninguna causal que la haga inadmisible, toda vez
que cumple con las exigencias preceptuadas en el artículo 113 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al indicarse con precisión en el
escrito libelar el acto normativo cuya nulidad se solicita, esto es, la
Ordenanza de Zonificación del Plan de Desarrollo Urbano Local del Área Urbana
del Municipio San Diego del Estado Carabobo y al ser acompañado un ejemplar de
dicha Ordenanza. Asimismo, observa esta Sala, que la parte accionante indicó en
el escrito contentivo de la acción las normas contentivas de los derechos y
principios constitucionales cuya presunta violación alega, a saber, los
artículos 19, 49, 62, 127, 136, 156 y 209 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, relativos a los derechos al debido proceso,
participación política, ambientales, entre otros.
De la misma forma, se encuentran
explanadas las razones de hecho y de derecho que sirven de fundamento a la
acción interpuesta.
Finalmente, aprecia esta Sala, que en el caso de autos se
encuentran cumplidos los requisitos exigidos en el artículo 84 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia referentes a las solicitudes o
demandas intentadas ante el Tribunal Supremo de Justicia. Siendo ello así, esta
Sala Constitucional con fundamento en lo antes expuesto, admite el presente
recurso de nulidad interpuesto por razones de inconstitucionalidad. Así se
declara.
En
virtud de los razonamientos anteriormente expuestos, este Tribunal Supremo de
Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la
República, por autoridad de la Ley, declara:
PRIMERO: COMPETENTE para conocer del recurso de nulidad interpuesto por los ciudadanos VÍCTOR ANDRÉS PÉREZ BARRE, ÁNGEL EDECIO BARÓN SALINAS, FRANCISCO JOSÉ RÍOS ESCOBAR, IGNACIO LUIS TAPIA, ÁLVARO RAMÓN HERNÁNDEZ DÍAZ, ISRAEL NICOLÁS ÁLAMO SOSA, ARACELIS MARGARITA SALCEDO AGUILAR, SORAYA JOSEFINA REYES GARRIDO, ARGENIS FLORES y XIOMARA PINTO AGUILERA, asistidos por los abogados Argenis Flores y Xiomara Pinto Aguilera, ya identificados, contra la Ordenanza de Zonificación del Plan de Desarrollo Urbano Local del Área Urbana del Municipio San Diego del Estado Carabobo, publicada en Gaceta Municipal del 29 de noviembre de 2000.
SEGUNDO: NIEGA la medida cautelar solicitada.
TERCERO: ADMITE el recurso de nulidad por inconstitucionalidad mencionado y, en consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ORDENA notificar, remitiéndole copia certificada del escrito recursivo y de la presente decisión, al Presidente del Concejo del Municipio San Diego del Estado Carabobo, al Alcalde del referido Municipio y al Fiscal General de la República.
CUARTO: ORDENA al Juzgado de Sustanciación emplazar mediante cartel a los interesados en el presente juicio.
Publíquese,
regístrese y notifíquese de la presente decisión a las partes. Remítase el
presente expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a 14 los días del mes de Abril de dos mil cuatro (2004). Años: 193º de la Independencia y 145º de la Federación.
El Presidente de la Sala,
Los Magistrados,
El Secretario,
Exp. Nº. 03-0554
JECR/