SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente: FRANCISCO
CARRASQUERO LÓPEZ
Por escrito presentado el 6 de marzo de 2003, el ciudadano CARLOS
MANUEL ORTIZ, titular de la cédula de identidad n° 3.919.594, en su
condición de Contralor del Municipio San Diego del Estado Carabobo, asistido
por las abogadas Oleni Coronado de Coronel, Gisela Díaz Pacheco y Gisela León
Castro, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los
números 27.858, 61.328 y 18.995, en su orden, interpuso ante esta Sala Constitucional,
con fundamento en los artículos 336.2 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, y 42.3 y 112 de la
derogada Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, recurso de nulidad por motivos de
ilegalidad e inconstitucionalidad junto con solicitud de declaratoria de mero
derecho contra la ORDENANZA
DE LA CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO SAN DIEGO DEL ESTADO
CARABOBO, publicada en la Gaceta Municipal de San Diego n° 70
Extraordinario, del 26 de noviembre de 2002.
Mediante auto del 12 de marzo de 2003, el Juzgado de Sustanciación de
esta Sala Constitucional admitió el recurso interpuesto y, en consecuencia,
ordenó la notificación por oficio del Alcalde del Municipio San Diego del
Estado Carabobo, del Síndico Procurador del referido Municipio y del Fiscal
General de la
República, todo ello de acuerdo a lo previsto en el artículo
116 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Asimismo, ordenó el
emplazamiento a los interesados mediante cartel, una vez que fuese resuelta la
petición de reducción de lapsos.
En la misma oportunidad, en respuesta a la solicitud de declaratoria de
mero derecho y de urgente decisión, el Juzgado de Sustanciación acordó remitir
los autos a la Sala
una vez efectuadas las notificaciones ordenadas.
Practicadas las notificaciones ordenadas, el 25 de marzo de 2003 se
recibió en la Sala
el expediente proveniente del Juzgado de Sustanciación, y se designó ponente al
Magistrado doctor José Manuel Delgado Ocando, con el objeto de dictar la
decisión acerca de la petición de reducción de lapsos y urgente decisión.
El 4 de noviembre de 2003, la
Sala dictó la sentencia n° 3.016, en la que se declaró
competente para conocer del recurso de nulidad por razones de
inconstitucionalidad interpuesto –señalando respecto a la pretensión de nulidad
por ilegalidad, que no emitiría pronunciamiento alguno, por no encontrar
fundamento en el ordenamiento jurídico vigente– y acordó tramitar la causa como
un asunto de mero derecho; en consecuencia, ordenó suprimir el lapso probatorio
y la primera etapa de la relación, mas no el acto de informes, que tendría
lugar en la fecha establecida en la misma decisión, según lo dispuesto por la
ley reguladora de las funciones del Máximo Tribunal de la República;
igualmente, redujo la segunda etapa de la relación de la causa a diez (10) días
de despacho.
Mediante escrito presentado el 12 de noviembre de 2003, el ciudadano
Carlos Manuel Ortiz, asistido por abogado, en su condición de recurrente en la
presente causa, denunció haber sido suspendido del cargo de Contralor Municipal
por el Concejo del Municipio San Diego del Estado Carabobo, y reiteró su
posición de continuar con el juicio de nulidad por motivos de
inconstitucionalidad contra la
Ordenanza de la Contraloría del mencionado Municipio.
En la misma fecha, el Juzgado de Sustanciación acordó notificar del fallo
n° 3.016/2003 dictado por la Sala,
al Contralor del Municipio San Diego del Estado Carabobo, así como al Alcalde y
al Síndico Procurador del referido Municipio, y al Fiscal General de la República.
El 3 de diciembre de 2003, en atención a las diligencias presentadas por
el recurrente los días 26 de noviembre y 3 de diciembre de 2003, el Juzgado de
Sustanciación libró el cartel de emplazamiento a los interesados.
Por diligencia estampada el día 16 de diciembre de 2003, el ciudadano
Carlos Manuel Ortiz solicitó al Juzgado de Sustanciación que corrigiera el
error material contenido en el referido cartel, pues en el mismo se aludía a la
posibilidad de promover y evacuar pruebas, pese a que la Sala había declarado el
asunto como de mero derecho. En esa misma fecha, el Juzgado de Sustanciación
libró un nuevo cartel de emplazamiento a los interesados, en el que corrigió el
error material advertido.
En la misma fecha, 16 de diciembre de 2003, la ciudadana Yajaira Josefina
Matute Márquez, titular de la cédula de identidad n° 6.801.558, en su condición
de Contralora Temporal del Municipio de San Diego del Estado Carabobo, asistida
por el abogado Gustavo Antonio Querales Franceschi, inscrito en el Instituto de
Previsión Social del Abogado bajo el n° 30.704, manifestó su voluntad de
desistir del procedimiento y de la acción ejercidas en la presente causa.
El 14 de enero de 2004, visto el escrito de desistimiento mencionado, el
Juzgado de Sustanciación acordó remitir los autos a la Sala Constitucional,
a fin de que dictara la sentencia correspondiente.
El 20 de enero de 2004, se recibió en Sala el expediente y se designó
ponente al Magistrado doctor José Manuel Delgado Ocando, a fin de resolver el
desistimiento formulado.
Mediante escrito presentado el 3 de febrero de 2004, la ciudadana Yajaira
Josefina Matute Márquez, actuando en la condición antes indicada, reiteró su
voluntad de desistir del recurso de nulidad interpuesto e insistió en la falta
de cualidad de quien planteó la pretensión de nulidad contra la Ordenanza de la Contraloría del
Municipio San Diego del Estado Carabobo.
El 11 de febrero de 2004, el ciudadano Carlos Manuel Ortiz
estampó diligencia en la que denunció que su separación por parte de la Cámara Municipal
del cargo de Contralor del Municipio San Diego del Estado Carabobo se produjo
sin la aprobación del órgano contralor nacional, de acuerdo con lo establecido
en la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, y consignó oficio n° 07-02-4195, del 16 de
diciembre de 2003, emanado de la Dirección General de Control Fiscal de Estados y
Municipios, referido a la situación antes señalada.
El 12 de febrero de 2004, la abogada Roxana Orihuela Gonzatti, inscrita
en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 46.907, actuando en
su carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público designada para actuar ante
las Salas Plena, Constitucional, Político-Administrativa y Electoral del
Tribunal Supremo de Justicia, consignó escrito en el que se opuso al
desistimiento planteado por la Contralora Temporal del Municipio de San Diego
del Estado Carabobo.
El 14 de julio de 2004, la
Sala dictó la sentencia n° 1.340, mediante la cual negó la
homologación del desistimiento formulado por la ciudadana Yajaira Josefina
Matute Márquez y ordenó continuar con la tramitación de la causa.
El 15 de julio de 2004, el Juzgado de Sustanciación recibió las actas
procesales y, el 21 de ese mismo mes y año, acordó notificar a las partes,
publicar el cartel de emplazamiento a expensas del recurrente, y
posteriormente, remitir el expediente a la Sala, para fijar la oportunidad para celebrar el
acto de informes.
El 7 de septiembre de 2004, en atención a las diligencias presentadas por
el recurrente los días 5 de agosto y 7 de septiembre de 2004, el Juzgado de
Sustanciación libró el cartel de emplazamiento a los interesados.
Mediante diligencia del día 14 de septiembre de 2004, el ciudadano Carlos
Manuel Ortiz consignó en autos el cartel de emplazamiento a los interesados,
publicado en el diario “El Nacional” de esa misma fecha.
El 28 de septiembre de 2004, la ciudadana Yajaira Josefina Matute Márquez
otorgó poder apud acta a la abogada Debbie Hernández Álvarez, inscrita
en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 44.458.
El 19 de octubre de 2004, el Juzgado de Sustanciación remitió el
expediente a la
Sala Constitucional, para fijar la oportunidad en que tendría
lugar el acto de informes.
El 21 de octubre de 2004, se recibieron en la Sala las actas procesales, se
fijó el décimo día hábil siguiente para presentar los informes, conforme con la
sentencia n° 1.340/2004, y se designó ponente a la Magistrada doctora
Carmen Zuleta de Merchán, quien suplió al Magistrado doctor José Manuel Delgado
Ocando, una vez acordada su jubilación.
El 16 de noviembre de 2004, se celebró el acto de informes, con la
presencia de la abogada Gisela León Castro, antes identificada, actuando con la
condición de apoderada judicial del ciudadano Carlos Manuel Ortiz, por una
parte, y por la otra, la abogada Rosana Andrea Bielinis Spada, inscrita en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 56.121, actuando como
apoderada judicial del Síndico Procurador del Municipio San Diego del Estado
Carabobo, quienes presentaron sendos escritos.
En virtud de la designación realizada por la Asamblea Nacional
en fecha 13 de diciembre de 2004, asume la presente ponencia el Magistrado
doctor Francisco Carrasquero López, quien con tal carácter la suscribe.
El “3 de marzo (Rectius: febrero) de 2005”, se dijo “Vistos”
en la presente causa.
Cumplida la tramitación legal del presente expediente, pasa esta Sala a
dictar sentencia, previas las consideraciones siguientes:
I
ALEGATOS DEL
RECURRENTE
El ciudadano Carlos Manuel Ortiz, asistido de abogadas, planteó los
alegatos y denuncias que en forma resumida se exponen a continuación:
1.- Que un conjunto de artículos de la Ordenanza de la Contraloría del
Municipio San Diego del 26 de noviembre de 2002, contradicen lo dispuesto en
los artículos 92 de la
Ley Orgánica de Régimen Municipal y 44 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, en cuanto a la autonomía orgánica,
funcional y administrativa del órgano contralor municipal, autonomía esta que
fue reconocida por la
Sala Político Administrativa de este Tribunal Supremo de
Justicia, en sentencia del 14 de noviembre de 2000.
2.- Que el carácter orgánico de las referidas Leyes, las “sitúa por
encima de las Ordenanzas Municipales, a las cuales se les atribuye el carácter
de leyes locales”, y como la de intención del legislador fue evitar la
dependencia de los órganos contralores respecto de las ramas del Poder Público,
la Ordenanza
impugnada no puede disminuir o limitar la independencia de la Contraloría Municipal,
al considerarla como “un apéndice de la Cámara Municipal”.
3.- Que en virtud de la función atribuida a las Contralorías Municipales,
éstas no pueden estar sometidas jerárquicamente a otras ramas del Poder
Público, y la injerencia del Poder Legislativo de esa entidad federal debe
limitarse a la designación del Contralor, de acuerdo con el artículo 176
constitucional, que no se refiere al órgano contralor como “un apéndice” u órgano auxiliar del Concejo.
4.- Que si bien la
Constitución de 1961 confirió a la Contraloría General
de la República
“la supuesta condición” de órgano
auxiliar del Congreso, la vigente Constitución profundizó la autonomía orgánica,
funcional y administrativa de las Contralorías de los distintos niveles
político-territoriales, pues ubicó al máximo órgano contralor fiscal dentro de
una rama del Poder Público, a saber, el Poder Ciudadano, y previó la
conformación de un sistema nacional de control fiscal, bajo su rectoría, al
cual estarían incorporadas las Contralorías Municipales.
5.- Que los artículos 1 y 2 de la Ordenanza de la Contraloría del
Municipio San Diego no consideran a dicho órgano como autónomo, sino como un
instrumento o auxiliar del Concejo Municipal y de los “organismos paramunicipales”;
y el artículo 6 eiusdem exige la
aprobación previa, por parte del órgano legislativo municipal –que no forma
parte del sistema nacional de control fiscal–, de los informes que la Contraloría General
de la República
solicite a la
Contraloría Municipal.
6.- Que el artículo 9 de la referida Ordenanza establece la obligación
del Contralor Municipal, de rendir cuentas ante el Concejo, trimestralmente, y
de presentarle un informe anual sobre las actividades del organismo a su cargo;
y ello colide con el artículo 98 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, según el cual
el Contralor Municipal debe remitir un informe anual, sobre sus actuaciones y
las gestiones administrativas de su Municipio, a la Contraloría General
de la República.
7.- Que el artículo 10 de la normativa municipal impugnada establece que
la organización interna de la Contraloría Municipal será determinada por el
Contralor, de conformidad con el reglamento interno que dicte, previa consulta
y aprobación del Concejo Municipal, injerencia esta que debilita la autonomía
del mencionado órgano.
8.- Que el artículo 13 de la
Ordenanza vulnera la autonomía administrativa de la Contraloría Municipal
y admite la intervención de otros órganos sujetos a su fiscalización, al
permitir que su presupuesto sea aumentado o disminuido, de acuerdo a las
disminuciones o incrementos del presupuesto general, con la aprobación previa
del Concejo Municipal.
9.- Que los artículos 55, 56 y 62 de la Ordenanza impugnada
conciben al órgano legislativo municipal como una instancia superior a la Contraloría Municipal,
pues permiten apelar de las decisiones de ésta que confirmen o reformen los
reparos formulados, ante el Concejo Municipal, que puede declarar sin lugar
dichos reparos, y cuyo “fallo” agota el procedimiento administrativo.
Asimismo, según el artículo 81 del mismo texto legal, la Contraloría
tiene la obligación de remitir al Concejo los informes de los estados
financieros que éste le exija.
10.- Que los artículos 105 y 106 de la ley municipal subordinan el órgano
contralor municipal al órgano legislativo de esa entidad federal, pues en vez
de considerar que los actos del Contralor agotan la vía administrativa,
establecen que sus decisiones pueden ser apeladas ante el Concejo Municipal, y
el silencio de éste agota la vía administrativa.
11.- Que el artículo 7, numeral 5 de la Ordenanza de la Contraloría del
Municipio San Diego, exige para ocupar el cargo de Contralor Municipal, haber
cumplido con el deber de votar y estar residenciado en dicho Municipio, lo que
contradice los artículos 28 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y 7 del Reglamento sobre los
Concursos para la
Designación de los Titulares de las Contralorías Municipales
y Distritales dictado por el Contralor General de la República; e
igualmente implica la invasión de materias reservadas por la ley nacional a la
potestad reglamentaria del referido Contralor General de la República.
12.- Que el artículo 15 del mencionado instrumento legal desconoce el
concepto de control interno y confunde los requisitos que, para el mismo,
establece el artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal. Igualmente, existe una contradicción
entre los artículos 16 y 34 de la
Ordenanza, por cuanto el primero dispone que los contratos
que debe aprobar el Concejo Municipal no requieren ser aprobados por la Contraloría Municipal,
pero de acuerdo con el segundo, ésta ejerce el control previo de los proyectos
de contratos relativos a la enajenación de terrenos ejidos.
13.- Que el artículo 26 de la Ordenanza es de imposible ejecución, pues se
refiere al supuesto patrimonio del Concejo Municipal, cuando es el Municipio, y
no el Concejo, el que puede tener patrimonio propio, gracias a su personalidad
jurídica.
14.- Que los artículos 72 y 74 eiusdem contradicen lo dispuesto
por la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional de Control Fiscal, al indicar como facultativa –y no obligatoria– la
investigación que realice la Contraloría cuando se detecten errores en el
manejo o custodia de los bienes del patrimonio público municipal, y al no
reconocer la potestad sancionatoria del órgano de control.
15.- Que la ley municipal es inconstitucional, por cuanto vulnera los
principios de separación de poderes y de legalidad, consagrados en los
artículos 136 y 137 de la
Carta Magna, al subordinar la Contraloría Municipal
al Poder Legislativo.
16.- Que se confunden las nociones del control interno y externo que debe
ejercer el mencionado órgano contralor; en este sentido, el artículo 15 del
texto normativo establece que “mientras se implemente el sistema de control
interno en la Administración Pública Municipal, la Contraloría
será el órgano encargado de ejercerlo”; así, se le atribuyó
transitoriamente el control interno y se eliminó definitivamente su competencia
para ejercer el control previo, el cual no sólo es impuesto por la Ley Orgánica
de Régimen Municipal, sino que, conforme al artículo 125 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, la Contraloría Municipal
es la única que puede eliminar tales funciones de control previo, cuando el
sistema de control interno del ente de que se trate, cumpla determinadas
exigencias.
17.- Que la ley municipal contradice la Disposición
Transitoria Décimocuarta de la Constitución,
según la cual deben permanecer vigentes las ordenanzas y demás instrumentos
normativos de los Municipios hasta la promulgación de la ley nacional que
desarrolle los principios constitucionales sobre el régimen municipal; la Ordenanza impugnada data
del 26 de noviembre de 2002, y si bien reformó una Ordenanza del 31 de mayo de
2000, también posterior a la entrada en vigencia de la vigente Constitución,
ella fue dictada ante la inexistencia de un instrumento legal que regulase a la Contraloría del
Municipio San Diego.
18.- Por las razones anteriores, solicitó: a) se declare la nulidad total
de la Ordenanza
de la Contraloría
del Municipio San Diego del Estado Carabobo, del 26 de noviembre de 2002, por
adolecer la mayoría de sus normas, de ilegalidad e inconstitucionalidad, y ser
de imposible aplicación aquellas que no son contrarias a la Constitución o
a normas orgánicas nacionales; b) se ordene al Concejo Municipal la elaboración
de una nueva ordenanza que regule la Contraloría, sin incurrir en los mismos vicios; y
c) se declare la vigencia de la derogada Ordenanza de la Contraloría del
Municipio San Diego, del 31 de mayo de 2000, “salvo en los artículos que
impliquen la violación de la autonomía de la Contraloría Municipal”,
hasta tanto sea dictado el nuevo instrumento normativo municipal.
II
OPINIÓN
DEL SÍNDICO PROCURADOR MUNICIPAL
La abogada Rosana Andrea Bielinis Spada, apoderada judicial del Síndico
Procurador Municipal del Municipio San Diego del Estado Carabobo, expuso, en el
acto de informes, lo siguiente:
1.- Que, en sentencia n° 3.016 del 4 de noviembre de 2003, esta Sala
estableció que no emitiría pronunciamiento alguno acerca de la pretensión de
nulidad por ilegalidad interpuesta, quedando delimitada la controversia a la
confrontación de las normas de la
Ordenanza impugnada, con las contenidas en los artículos 136
y 137 de la
Constitución, así como en la Disposición
Transitoria Decimocuarta, “entre otras”.
2.- Que, como el principio de separación de los Poderes, contenido en el
artículo 136 de la
Constitución, “es uno de los condicionantes del principio
de la legalidad”, previsto en el artículo 137 eiusdem, resulta
aplicable el artículo 21, aparte 19 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
de Venezuela, que prohíbe invocar la infracción aislada del artículo 137
constitucional como fundamento del recurso de nulidad, sino cuando otra
disposición de la Carta
Magna haya sido infringida directamente por el acto
impugnado.
3.- Que, las normas de la
Ordenanza de la Contraloría del Municipio San Diego no vulneran
directa e inmediatamente los preceptos constitucionales, ni los principios del
régimen constitucional de las Contralorías Municipales, consagrados en el
artículo 176 del Texto Fundamental, toda vez que no eliminó la competencia de
dicho órgano para ejercer las actividades de control, vigilancia y
fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales.
4.- Que, en cuanto a la supuesta violación de la Disposición
Transitoria Decimocuarta de la Constitución, la Ordenanza impugnada se
limitó a reformar algunos artículos de otra Ordenanza, que fue dictada el 31 de
mayo de 2000, esto es, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Carta Magna; sin
embargo, el legislador local estaba obligado a regular la Contraloría Municipal,
pues no existía ningún instrumento legal al respecto. Asimismo, visto que la
ley reformada también atentaría contra la mencionada Disposición Transitoria,
mal podía el recurrente solicitar se declarara la nulidad de la Ordenanza del 26 de
noviembre de 2002, y se mantuviera la vigencia de la derogada.
5.- Por las razones anteriores, consideró que el instrumento legal
impugnado era constitucional y, por tanto, debía declararse sin lugar el
recurso interpuesto.
III
DEL INFORME DEL
RECURRENTE
En el acto de informes, el ciudadano Carlos Manuel Ortiz insistió en su
solicitud de nulidad de la
Ordenanza de la Contraloría del Municipio San Diego del Estado
Carabobo, tras alegar:
1.- Que, la Carta
Magna no sólo distribuye el Poder Público en los niveles
nacional, estadal y municipal, sino que además establece la distribución
horizontal del Poder Público; en este sentido, en los Municipios funcionan los
Poderes Ejecutivo y Legislativo, así como “las autoridades independientes
con autonomía orgánica y funcional”.
2.- Que, las Contralorías Municipales ejercen la función de
fiscalización, de acuerdo con el artículo 176 constitucional, de forma
desvinculada respecto de cualquier Poder u órgano; y la doctrina ha reconocido
que la autonomía e independencia del órgano contralor son necesarias para desempeñar
su labor con eficacia.
3.- Que, en sentencia del 27 de julio de 2000, esta Sala sostuvo que las
funciones públicas están distribuidas entre diversas autoridades, cada una de
las cuales tiene atribuida una función propia y especial, que está llamada a
cumplir dentro de los límites que la Constitución y las leyes señalan.
4.- Que, la Ordenanza
impugnada está viciada de inconstitucionalidad, pues limita la autonomía e
independencia del órgano contralor, en sus artículos 1, 2, 6, 9, 10, 13, 55,
56, 62, 81, 105 y 106.
IV
DE LA COMPETENCIA
En el presente caso se
ha interpuesto un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad
contra la Ordenanza
de la Contraloría
del Municipio San Diego del Estado Carabobo, publicada en la Gaceta Municipal
el 26 de noviembre de 2002.
La
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, en el artículo 336, numeral 2, así como la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
de Venezuela, en el artículo 5, numeral 7, atribuyen a la Sala Constitucional
de este Tribunal Supremo de Justicia, la competencia para declarar la nulidad
total o parcial de las Constituciones y Leyes Estadales, de las Ordenanzas
Municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados,
Municipios y Distrito Capital, dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución y
que colidan con ella, mediante el ejercicio del control concentrado de la
constitucionalidad.
En tal virtud, al estar planteado en el presente caso un recurso de
nulidad por razones de inconstitucionalidad, contra un acto normativo de
efectos generales, como lo es la
Ordenanza de la Contraloría del Municipio San Diego del Estado
Carabobo, esta Sala se declara competente para conocer y decidir el recurso de
nulidad ejercido. Así se decide.
V
MOTIVACIÓN
PARA DECIDIR
En el presente caso, el ciudadano Carlos Manuel Ortiz, quien inicialmente
ocupaba el cargo de Contralor del Municipio San Diego del Estado Carabobo,
aunque luego fue destituido, interpuso ante esta Sala Constitucional un recurso
de nulidad por motivos de “ilegalidad” e inconstitucionalidad contra la Ordenanza de la Contraloría del
Municipio San Diego del Estado Carabobo, publicada en la Gaceta Municipal
de San Diego n° 70 Extraordinario, del 26 de noviembre de 2002.
En primer lugar debe señalarse, que en sentencia n° 3.016 del 4 de
noviembre de 2003, esta Sala declaró su competencia para conocer del recurso de
nulidad por razones de inconstitucionalidad ejercido; sin embargo, señaló que
no se pronunciaría en cuanto a la impugnación por razones de “ilegalidad” de la Ordenanza, debido a que
tal pretensión no encuentra fundamento en el ordenamiento jurídico vigente, al
no existir en nuestro derecho procesal constitucional una acción de ilegalidad
contra leyes municipales que contraríen lo establecido en leyes nacionales o en
leyes estadales, ya que todas ellas tienen el mismo rango dentro de la escala
de las fuentes del Derecho en Venezuela, por ser todas de ejecución directa e
inmediata del Texto Fundamental; al respecto, se precisó que, de existir una
colisión entre el cuerpo normativo impugnado, y la Ley Orgánica
de Régimen Municipal y la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal, debió ejercerse el recurso de colisión
de normas legales.
En cuanto al recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad, el
recurrente denunció que la
Ordenanza de la Contraloría del Municipio San Diego del Estado
Carabobo contraría lo establecido en los artículos 136, 137 y 176 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, así como en la Disposición
Transitoria Decimocuarta eiusdem.
Con relación a la Disposición Transitoria Decimocuarta del Texto
Constitucional, la cual dispone que “mientras no se dicte la legislación que
desarrolle los principios de esta Constitución sobre el régimen municipal,
continuarán plenamente vigentes las ordenanzas y demás instrumentos normativos
de los Municipios, relativos a las materias de su competencia y al ámbito
fiscal propio, que tienen atribuido conforme al ordenamiento jurídico aplicable
antes de la sanción de esta Constitución”.
Al respecto, en sentencia n° 1.886 del 2 de septiembre de 2004 (caso: J.B.S.
Publicidad, C.A.), esta Sala sostuvo que la citada Disposición Transitoria
no prohíbe a los Municipios dictar nuevas Ordenanzas; sólo indica que hasta
tanto no se dicte la nueva Ley Orgánica de Régimen Municipal, las ordenanzas y
los demás instrumentos normativos de los Municipios relativos a las materias de
su competencia y al ámbito fiscal propio, dictados conforme al ordenamiento
jurídico aplicable antes de ser sancionada la Constitución
de 1999, mantendrán su vigencia. Por tanto, no puede entenderse que dichos
entes locales no podrán dictar nuevas ordenanzas conforme a ese mismo
ordenamiento jurídico aún vigente (Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989).
En consideración a lo expuesto, esta Sala no advierte violación
constitucional alguna a la norma contenida en Disposición Transitoria
Decimocuarta de la Constitución. Así se decide.
Por otra parte, el ciudadano Carlos Manuel Ortiz denunció que la Ordenanza impugnada
contraría lo dispuesto en los artículos 136 y 137 constitucionales, referentes
a la separación de Poderes y al principio de legalidad, en virtud de la gran
injerencia que se le otorga al Concejo Municipal en las actividades de la Contraloría Municipal,
la cual, de conformidad con el artículo 176 eiusdem,
debe limitarse a la designación de su titular. Las normas supuestamente
contradichas son del siguiente tenor:
“Artículo
136. El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder
Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en
Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.
Cada una de las
ramas del poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que
incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del
Estado.
Artículo
137. Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que
ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que
realicen.
Artículo
176. Corresponde a la Contraloría Municipal
el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes
municipales, así como las operaciones relativas a los mismos, sin menoscabo del
alcance de las atribuciones de la Contraloría General
de la República,
y será dirigida por el Contralor o Contralora Municipal, designado o designada
por el Concejo mediante concurso público que garantice la idoneidad y capacidad
de quien sea designado o designada para el cargo, de acuerdo con las
condiciones establecidas por la ley”.
Con el
propósito de determinar si, efectivamente, la Ordenanza de la Contraloría del
Municipio San Diego del Estado Carabobo del 26 de noviembre de 2002 es
contraria a la concepción de las Contralorías Municipales contenida en la Carta Magna, esta Sala
considera conveniente iniciar el análisis a partir del órgano contralor
nacional, sin limitarlo a los órganos locales, a fin de establecer la palmaria
independencia que le reconoce la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela.
La Contraloría General de la República nació
íntimamente vinculada al Poder Legislativo Nacional, no obstante que era
considerada, antes de la vigente Constitución, como un organismo con autonomía funcional.
El mencionado órgano contralor fue creado mediante la reforma de la Ley Orgánica
de la Hacienda
Pública Nacional, en 1938, y sólo con la Carta Magna de 1947
adquirió jerarquía constitucional. (Cf. Lares Martínez, E.: Manual de
Derecho Administrativo, décima edición, Caracas, Universidad Central de
Venezuela, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, 1996, p. 655).
En el Texto Fundamental de 1947, se contempló la “Contraloría General de la Nación” en el Título
relativo al Poder Nacional, dentro del Capítulo de la Hacienda Pública
Nacional. Por una parte, el artículo 241 de dicha Constitución la calificó como
un organismo autónomo, aunque, por otra parte, el artículo 246 eiusdem
estableció que “...en el examen y aprobación o improbación de las Cuentas
Ministeriales y de los Institutos Autónomos de la Contraloría General
de la Nación
será auxiliar del Congreso Nacional y presentará anualmente a éste un
informe pormenorizado de la gestión
correspondiente al año de la
Cuenta y los demás que se le exijan expresamente...” (Subrayado
añadido).
Posteriormente, en la Constitución de 1953, no se previó la
“Contraloría de la
Nación” entre las disposiciones de la Hacienda Pública,
sino dentro del Capítulo correspondiente al Poder Legislativo Nacional, en el
Título relativo a los Poderes Públicos Nacionales. El artículo 95 de dicho
Texto Fundamental estableció que el Poder Legislativo Nacional ejercería la
función fiscalizadora de los ingresos y egresos del Tesoro Nacional, “(...)
mediante un organismo denominado Contraloría de la Nación (...)”; y
el artículo 98 eiusdem dispuso que el Contralor de la Nación presentaría
anualmente al Congreso Nacional un informe de la gestión correspondiente y
suministraría al mismo Cuerpo los demás que éste le requiriera.
Por su
parte, la
Constitución de 1961, acogió una sistematización similar a la
del constituyente de 1947, pues en vez de ubicar las máximas directrices acerca
de la
Contraloría General de la República entre
las disposiciones referidas al Poder Legislativo Nacional, las incluyó en un
Título distinto, relativo a la Hacienda Pública.
Sin
embargo, el constituyente no desvinculó de forma diáfana al organismo contralor
del Poder Legislativo, pues el artículo 236 de la Constitución
de 1961 dispuso que “La Contraloría General de la República es
órgano auxiliar del Congreso en su función de control sobre la Hacienda Pública,
y gozará de autonomía funcional en el ejercicio de sus atribuciones”.
En efecto, de acuerdo con la doctrina patria, la Contraloría General
de la República
constituía un órgano constitucional dotado de autonomía funcional, debido a su
independencia respecto de las distintas ramas del Poder Público. No obstante,
la doctrina hace afirmaciones contundentes, al sostener que “la realidad es
ésta: La Contraloría
es un órgano del Estado, encargado de servir de auxiliar al Congreso para el
ejercicio de su función de control sobre la administración” (Lares
Martínez, Op. cit., p. 652), aunque adicionalmente, se acota que el
hecho de que se la calificase como auxiliar del Congreso en su función de
vigilancia de la
Hacienda Pública Nacional, no implicaba relación alguna de
subordinación ni de sumisión en el plano orgánico de dicho organismo al Poder
Legislativo; por ende, sus titulares no tenían vínculo de dependencia con
ningún otro (Cf. Rondón de Sansó, H.: “Ad
imis fundamentis”. Análisis de la Constitución
Venezolana de 1999 (Parte orgánica y sistemas), Caracas,
Edit. Ex Libris, 2004, pp. 247-248).
Ahora bien, una de las más notables innovaciones de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela (G.O. n° 5.453
Extraordinario, del 24 de marzo de 2000) respecto del régimen constitucional
derogado, es la modificación de la distribución horizontal del Poder Público
Nacional, cuyo esquema clásico se estructuraba en las ramas ejecutiva,
legislativa y judicial, al agregar el Poder Electoral y el Poder Ciudadano.
Este último, de conformidad con el artículo 273 constitucional, es
independiente y los órganos que lo integran –la Defensoría del
Pueblo, el Ministerio Público y la Contraloría General
de la República–
gozan de autonomía funcional, financiera y administrativa. Tal redistribución
orgánica del Poder Público, obedece según la Exposición de
Motivos de la
Constitución de 1999, a la necesidad de otorgar independencia y
autonomía funcional a los órganos encargados de desarrollar determinadas
competencias, especialmente las de ejecución de “procesos electorales, así
como el de la función contralora y la defensa de los derechos humanos”.
Esta nueva concepción de las ramas del Poder Público incide profundamente
en la autonomía del órgano contralor; y aunque el constituyente Brewer-Carías
señale que, como la
Contraloría constituía desde antes un órgano con autonomía
funcional, lo único que se hizo fue regularizar lo que ya existía en el país
(al respecto, véase la sesión ordinaria del 1º de noviembre de 1999, en el
Diario de Debates de la
Asamblea Nacional Constituyente), otro sector doctrinario
apunta que en la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, el estatus y la consiguiente jerarquía de dicha institución, no
sólo es diferente sino también de jerarquía superior a lo establecido por la Constitución
derogada, al dejar de ser un órgano auxiliar del Poder Legislativo, para formar
parte del Poder Ciudadano (Cf., Combellas, R.: Derecho Constitucional. Una
introducción al estudio de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, Caracas, McGraw-Hill Interamericana, 2001, p. 201).
La autonomía de la Contraloría General de la República queda
consagrada en la vigente Carta Magna, sin lugar a duda, no sólo porque el
artículo 287 de la
Constitución establece su autonomía funcional, administrativa
y organizativa –cónsono con el artículo 273, segundo aparte del mismo Texto,
según el cual los órganos del Poder Ciudadano gozan de autonomía funcional,
financiera y administrativa–, sino además, porque se elimina aquella concepción
según la cual era un órgano auxiliar del Poder Legislativo Nacional, derivada
del artículo 236 de la
Constitución de 1961, basado a su vez, en el artículo 246 de la Constitución
de 1947. Ello es coherente con su concepción, no sólo como un órgano
constitucional dotado de autonomía funcional, sino como integrante de un Poder
Público diferente del Poder Legislativo: el Poder Ciudadano, por lo que mal
puede ser órgano auxiliar del primero (Cf. Rondón de Sansó, H., op. cit.,
p. 252).
Obviamente, la desvinculación definitiva del máximo órgano contralor
fiscal respecto del Poder Legislativo, y las restantes ramas del Poder Público,
determinada por la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, favorece la realización de la función fiscalizadora que le es
propia, pues tal independencia permite al órgano de control desarrollar sus
competencias de forma eficaz y objetiva.
No escapa a la Sala
que, el principio de separación de poderes consagrado en el artículo 136 del
Texto Fundamental, lejos de implicar una división rígida de órganos y
funciones, se complementa con el principio de colaboración, por cuanto “cada una de las ramas del Poder
Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su
ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado”, tal
como lo disponía el artículo 118 de la derogada Constitución.
En Sentencia n° 3.098 del 14 de diciembre de 2004 (caso: Asociación Civil Consorcio Justicia), se
sostuvo que el referido principio de colaboración de los Poderes Públicos lleva
a un control mutuo entre los mismos y admite, hasta cierto punto, una confusión
funcional entre ellos, es decir, que cada una de las ramas del Poder Público
puede ejercer excepcionalmente competencias que, por su naturaleza,
corresponderían, en principio, a las otras y de allí que la Administración
Pública cuente con potestades normativas y jurisdiccionales,
y los órganos deliberantes y judiciales cumplan ciertas funciones típicamente
administrativas.
Ahora bien, los avances del Texto Fundamental son aún mayores, puesto que
previó la construcción de un sistema nacional de control fiscal –tal como se
indicó en la
Exposición de Motivos– al disponer, en sus artículos 290 y
291, que la ley determinaría lo relativo a la organización y funcionamiento de la Contraloría General
de la República
y de dicho sistema, del cual sería parte integrante la Contraloría General
de la Fuerza Armada
Nacional.
Visto lo anterior, y tomando en cuenta los distintos niveles
político-territoriales en que se distribuye el Poder Público, es conveniente
destacar que, de acuerdo con la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, junto a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de los Estados
(federados) y de los Municipios –ejercidos por los Consejos Legislativos y las
Gobernaciones, en el primer caso, y por los Concejos Municipales y las
Alcaldías, en el segundo– funcionan los órganos contralores estadales y
municipales, respectivamente, como un ente diferenciado y no subordinado a los
referidos Poderes. Con relación a lo anterior, es necesario citar las
siguientes disposiciones constitucionales:
“Artículo
163. Cada Estado tendrá una Contraloría que gozará de autonomía orgánica
y funcional. La
Contraloría del Estado ejercerá, conforme a esta Constitución
y a la ley, el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos,
gastos y bienes estadales, sin menoscabo del alcance de las funciones de la Contraloría General
de la
República. Dicho órgano actuará bajo la
dirección y responsabilidad de un Contralor o Contralora, cuyas condiciones
para el ejercicio del cargo serán determinadas por la ley, la cual garantizará
su idoneidad e independencia; así como la neutralidad en su designación, que
será mediante concurso público”.
“Artículo
176. Corresponde a la Contraloría Municipal el control, vigilancia y
fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como las
operaciones relativas a los mismos, sin menoscabo del alcance de las
atribuciones de la Contraloría General de la República, y
será dirigida por el Contralor o Contralora Municipal, designado o designada
por el Concejo mediante concurso público que garantice la idoneidad y capacidad
de quien sea designado o designada para el cargo, de acuerdo con las
condiciones establecidas por la ley”.
De la lectura sistemática del Texto constitucional, puede inferirse que
los órganos contralores estadales y municipales también formarían parte del
sistema nacional de control fiscal aludido en el artículo 290 de la Carta Magna, y no sólo
la
Contraloría General de la Fuerza Armada
Nacional, como expresamente lo establece el artículo 291 eiusdem.
Ciertamente, la
Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal (G.O. n° 37.347, del 17 de diciembre
de 2001), vigente desde el 1° de enero de 2002, desarrolló la regulación de
dicho sistema nacional; pero es indudable que el mismo ya estaba previsto
constitucionalmente, y por ello, desde antes de la promulgación de la
mencionada Ley, la doctrina patria se refería a un sistema coordinado de
control fiscal, ejercido en los distintos niveles político-territoriales, con
el Contralor General de la
República en la cúspide.
Tomando en consideración la perspectiva planteada –según la cual la Contraloría General
de la República
constituye un órgano que integra, junto a la Defensoría del
Pueblo y al Ministerio Público, una nueva rama del Poder Público, claramente
separada de las restantes–, se observa que el artículo 287 del Texto
Fundamental dispone que el máximo órgano contralor fiscal goza de autonomía
funcional, administrativa y organizativa, y el artículo 163 eiusdem
establece que las Contralorías Estadales tienen autonomía orgánica y funcional.
Por lo tanto, no obstante que la autonomía de las Contralorías Municipales no
está contemplada expresamente en el citado artículo 176 constitucional, debe
interpretarse que es una característica esencial del órgano contralor, pues la
novedosa concepción constitucional obliga a separarla y distinguirla de los
Poderes Legislativo y Ejecutivo, incluso en el nivel municipal.
En reiteradas oportunidades, esta Sala ha señalado que, al ser la Constitución
la norma primaria a la cual debe sujetarse el ordenamiento jurídico, la labor
del legislador debe tener por norte no sólo los principios generales
expresamente consagrados, sino además los supremos fines por ella perseguidos,
por lo que está obligado a realizar una interpretación integral y coordinada de
las normas que conforman el cuerpo constitucional.
Con base en las consideraciones precedentes, esta Sala examinará la
constitucionalidad de la
Ordenanza de la Contraloría del Municipio San Diego del Estado
Carabobo del 26 de noviembre de 2002.
De acuerdo con el artículo 1° de la Ordenanza, “el Concejo del Municipio San Diego
del Estado Carabobo, ejercerá la suprema vigilancia, fiscalización y control de
los ingresos, gastos y bienes Municipales, así como de las operaciones
relativas a los mismos, a través de un organismo que se denominará Contraloría
Municipal”. Como se observa, dicha norma contradice el artículo 176
constitucional, que le atribuye la función fiscalizadora a las Contralorías
Municipales, y no a los Concejos; en consecuencia, se anula el artículo citado.
El artículo 2 de la referida Ordenanza dispone que “La Contraloría Municipal
será órgano auxiliar de este Concejo en su función de control sobre la Hacienda Municipal,
así como también de los organismos Paramunicipales que administren, manejen o
custodien fondos u otros bienes públicos Municipales y sus Funcionarios(a)
(sic), gozará de autonomía orgánica, funcional y administrativa en el ejercicio
de sus atribuciones, dentro de los términos establecidos por la Ley, y orientará sus
actuaciones a las funciones de inspección y fiscalización, pudiendo practicar
cualquier tipo de Revisión Fiscal o Auditorias en los Organismos Municipales o
Institutos sujetos a su control”
(Subrayado añadido).
Visto que se concibe el órgano contralor local como un órgano auxiliar
del Concejo Municipal, se anula parcialmente la norma contenida en el artículo
2 de la Ordenanza,
y ordena que se tenga su redacción de la siguiente manera:
“Artículo
2. La
Contraloría Municipal gozará de autonomía orgánica, funcional
y administrativa en el ejercicio de sus atribuciones, dentro de los términos
establecidos por la Ley,
y orientará sus actuaciones a las funciones de inspección y fiscalización,
pudiendo practicar cualquier tipo de revisión fiscal o auditorias en los
Organismos Municipales o Institutos sujetos a su control”.
Por su parte, el artículo 6 del cuerpo normativo impugnado dispone que “previa
aprobación del Concejo Municipal y sin perjuicio de su autonomía funcional
y administrativa, la Contraloría Municipal presentará y suministrará
los informes que le solicite la Contraloría General de la República” (Subrayado añadido); no obstante,
como la
Contraloría Municipal forma parte de un sistema, cuyo
pináculo es el Contralor General de la República, y está orgánicamente separada del
Poder Legislativo (aun en el nivel municipal), se anula parcialmente dicha
norma, de modo que quedará redactada como sigue:
“Artículo
6. Sin perjuicio de su autonomía funcional y administrativa, la Contraloría Municipal
presentará y suministrará los informes que le solicite la Contraloría General
de la República”.
En el Título II de la
Ordenanza, relativo al Contralor o Contralora Municipal, el
artículo 9 establece que éste o ésta “(...) tendrá derecho de palabra en la Cámara Municipal,
en sus Comisiones y en la
Junta Parroquial. Deberá rendir cuenta trimestral al Concejo
Municipal a través de la
Comisión de Asuntos Económicos, Fiscales y Contraloría, sobre
su gestión en ese período y la ejecución presupuestaria del ente; e igualmente
presentar en Cámara Municipal el informe anual sobre las actividades del
Organismo a su cargo”. Sin embargo, tal rendición de cuentas al Poder
Legislativo del nivel municipal constituye, en criterio de esta Sala, una
manifestación del principio de colaboración entre las ramas del Poder Público
y, por ende, no considera que sea inconstitucional.
El artículo 10 de la
Ley Municipal dispone que “La Organización Interna
de la
Contraloría Municipal será determinada por el Contralor(a),
de conformidad con el Reglamento Interno que al efecto debe dictar previa
consulta y aprobación del Concejo Municipal. Dicho reglamento será
publicado en Gaceta Municipal del Municipio San Diego”. Asimismo, según el
artículo 13 eiusdem, “la Contraloría Municipal
está sujeta a las leyes y reglamentos que norman la elaboración, ejecución y
liquidación del Presupuesto Municipal. En dicho Presupuesto se incluirán las
partidas necesarias para el funcionamiento del Organismo; partidas
presupuestarias que una vez aprobado el presupuesto, no podrán ser suprimidas
en el lapso de su vigencia; sin embargo podrán disminuirse o aumentarse
porcentualmente, previa aprobación del Concejo Municipal, en acuerdo
(sic) a las disminuciones o incrementos del presupuesto general” (Subrayado añadido).
La injerencia del Concejo Municipal en el reglamento interno y en la
distribución de las partidas presupuestarias de la Contraloría Municipal,
no son cónsonos con la diferenciación del órgano contralor respecto al Poder
Legislativo local; en consecuencia, se anulan parcialmente las normas citadas,
las cuales quedarán redactadas como sigue:
“Artículo
10- La
Organización Interna de la Contraloría Municipal
será determinada por el Contralor(a), de conformidad con el Reglamento Interno
que al efecto debe dictar. Dicho reglamento será publicado en la Gaceta Municipal
del Municipio San Diego”.
“Artículo
13- La
Contraloría Municipal está sujeta a las leyes y reglamentos
que norman la elaboración, ejecución y liquidación del Presupuesto Municipal.
En dicho presupuesto se incluirán las partidas necesarias para el
funcionamiento del Organismo; partidas presupuestarias que una vez aprobado el
presupuesto, no podrán ser suprimidas en el lapso de su vigencia; sin embargo
podrán disminuirse o aumentarse porcentualmente, de acuerdo a las disminuciones
o incrementos del presupuesto general”.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 5, segundo aparte, in fine
de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
de Venezuela, en las causas relativas al control concentrado de la
constitucionalidad no priva el principio dispositivo, por tratarse de un asunto
de orden público, de forma que esta Sala puede suplir, de oficio, las
deficiencias del recurrente sobre las disposiciones expresamente denunciadas.
Por lo tanto, no obstante que el ciudadano Carlos Manuel Ortiz no
denunció, específicamente, el artículo 54 de la Ordenanza de la Contraloría del
Municipio San Diego –contenido en su Capítulo II del Título IV, atinente a los
reparos que puede formular la Contraloría en caso de irregularidades que causen
perjuicios pecuniarios al Fisco–, esta Sala se pronunciará al respecto. En este
sentido, se observa que los interesados pueden contradecir el reparo del órgano
contralor, y, según el citado artículo 54, “en los casos de revocatoria de
reparos cuyo monto exceda de cinco unidades tributarias (5 U.T.), la decisión
se consultará con la
Cámara Municipal”.
En el mismo orden de ideas, el artículo 55 establece que “de la
decisión de la
Contraloría Municipal que confirme o reforme el reparo, los
interesados podrán apelar por ante el Concejo Municipal dentro del término de
diez (10) días contados a partir de la fecha de la notificación de conformidad
con la Ordenanza
sobre Hacienda Municipal vigente”; y de acuerdo con el artículo 56 eiusdem,
“el mismo día que reciba el expediente de la Contraloría Municipal,
el Concejo le dará entrada y fijará la fecha y hora en que deba tener lugar el
acto de audiencia, para que los interesados den contestación a los reparos
formulados por aquella y presenten sus descargos, con intervención del
Contralor(a) Municipal. En caso necesario, el Concejo podrá fijar hasta dos (2)
audiencias más, después de lo cual fallará sobre el caso, entendiéndose así
agotado el procedimiento administrativo. La falta de contestación o de
asistencia a las audiencias por los interesados se entenderá como conformidad
con el reparo”.
Esta Sala anula totalmente las tres disposiciones anteriores, contenidas
en los artículos 54, 55 y 56 de la Ley Municipal, pues el prever la necesaria
consulta de la decisión de la Contraloría Municipal, así como la posibilidad de
impugnar tal providencia ante el Poder Legislativo de esa entidad federal,
implica considerar que éste se encuentra en un grado superior jerárquico
respecto de aquélla, lo que contradice la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela.
En consecuencia, el artículo 57 de la ley local, que preceptúa que “si
después de agotado el procedimiento administrativo, los interesados insisten en
contradecir los reparos confirmados por el Concejo Municipal, el
expediente será pasado a los tribunales competentes para que prosigan el juicio
y fallen en definitiva” (Subrayado
añadido), se anula parcialmente, quedando redactada como sigue:
“Artículo
57. Si después de agotado el procedimiento administrativo, los interesados
insisten en contradecir los reparos, el expediente será pasado a los tribunales
competentes para que prosigan el juicio y fallen en definitiva.
Igualmente, se anula de modo parcial el artículo 62 de la referida
Ordenanza, según el cual “pagados los reparos o declarados sin lugar por decisión
del Concejo o por sentencia en firme (sic) de los Tribunales, la Contraloría
según el caso, fenecerá la cuenta y otorgará el finiquito correspondiente” (Subrayado añadido), y queda
redactado así:
“Artículo
62. Pagados los reparos o declarados sin lugar por sentencia firme de los
Tribunales, la
Contraloría según el caso, fenecerá la cuenta y otorgará el
finiquito correspondiente”
Por
otra parte, el artículo 81, contenido en el Título referente a la contabilidad
municipal, dispone que “sobre la base de
la centralización de cuentas, la Contraloría Municipal
preparará un informe parcial durante los diez (10) días siguientes al vencimiento
de cada mes y uno general treinta (30) días después del cierre del ejercicio en
que se muestre el movimiento y situación del Tesoro así como del patrimonio,
sin perjuicio de que igualmente pueda conformar los demás estados financieros
que estime conveniente o que sean exigidos por este Concejo”. Ahora bien,
admitir que el Concejo Municipal pueda exigir determinados informes al órgano
contralor, no supone concebirla subordinada al mismo, ni puede tenerse como
inconstitucional.
Finalmente, en el Título XI de la Ordenanza impugnada, que regula lo concerniente a
los recursos, el artículo 105 establece que “podrá ejercerse el recurso
directo de apelación por ante el Concejo Municipal contra las decisiones
dictadas por el Contralor(a) Municipal. Este recurso se interpondrá dentro de
los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación del acto respectivo”;
y de acuerdo con el artículo 106 eiusdem, “se considerará agotado el
procedimiento administrativo cuando el Concejo no resolviese sobre el fondo del
asunto o no hubiese dictado decisión dentro de los dos (2) meses siguientes a
la fecha de la interposición del recurso respectivo”.
Por cuanto las disposiciones citadas tienen como premisa la supuesta
subordinación de la Contraloría Municipal respecto del Concejo
Municipal, y por tal razón permiten impugnar las decisiones del Contralor o
Contralora ante dicho Concejo, de tal forma que es éste el que agota la vía
administrativa, esta Sala las anula totalmente.
Visto lo anterior, es necesario anular de forma parcial el artículo 108
del texto legal impugnado, que establece que “el Concejo remitirá el expediente respectivo al Tribunal
competente dentro del lapso de quince (15) días hábiles contados a partir de la
fecha en que se interpuso el recurso” (Subrayado añadido), por cuanto, si una vez agotado el
procedimiento administrativo, el interesado interpone el recurso respectivo
ante el Tribunal competente, el expediente tendrá que remitirlo la propia
Contraloría Municipal, y no el Concejo, que no tiene la facultad de revisar las
decisiones emanadas del mencionado órgano contralor. Por ende, dicha
disposición quedará redactada así:
“Artículo
108. Se remitirá el expediente respectivo al Tribunal competente dentro del
lapso de quince (15) días hábiles contados a partir de la fecha en que se
interpuso el recurso”.
Conforme con las consideraciones precedentes, se declara parcialmente con
lugar el recurso de nulidad interpuesto contra la Ordenanza de la Contraloría del
Municipio San Diego del Estado Carabobo.
Por último, en atención a lo previsto en el artículo 5, numeral 7 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
de Venezuela y por razones de seguridad jurídica, esta Sala fija los efectos de
esta decisión con carácter ex nunc, es decir, a partir de la publicación
del presente fallo en la
Gaceta Municipal del Municipio San Diego del mencionado
Estado.
VI
DECISIÓN
Por las
motivaciones antes expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala
Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la ley, declara:
1.- PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad por razones de
inconstitucionalidad interpuesto por el ciudadano Carlos Manuel Ortiz, asistido
por las abogadas Oleni Coronado de Coronel, Gisela Díaz Pacheco y Gisela León
Castro, contra la Ordenanza
de la Contraloría
del Municipio San Diego del Estado Carabobo, publicada en la Gaceta Municipal
de San Diego n° 70 Extraordinario, del 26 de noviembre de 2002. En
consecuencia, queda anulada parcialmente la norma contenida en los artículos 2,
10, 13, 57, 62 y 108; y, anulada totalmente la norma contenida en los artículos
54, 55, 56, 105 y 106 de la referida ordenanza.
2.- Por razones de seguridad jurídica, se FIJAN los efectos de
esta sentencia con carácter ex nunc, es decir, a partir de su publicación
en la Gaceta
Municipal del Municipio San Diego del Estado Carabobo, donde
se ORDENA publicar el texto íntegro de esta decisión, de conformidad con
lo preceptuado en el artículo 5, numeral 7 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
de Venezuela.
3.- Asimismo, y de
conformidad con la misma disposición, ORDENA la publicación
íntegra del presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela, en cuyo sumario se indicará con precisión el siguiente título:
“Sentencia del Tribunal
Supremo de Justicia en Sala Constitucional que anula parcialmente la Ordenanza de la Contraloría del
Municipio San Diego del Estado Carabobo, publicada en la Gaceta Municipal
de San Diego n° 70 Extraordinario, del
26 de noviembre de 2002”.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los 26 días del mes de abril dos mil cinco. Años: 195º de la Independencia y 146º de la Federación.
La Presidenta,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
El
Vicepresidente,
JESÚS
EDUARDO CABRERA ROMERO
Los
Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Ponente
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
ARCADIO DE JESÚS
DELGADO ROSALES
El
Secretario,
JOSÉ
LEONARDO REQUENA CABELLO
FACL/
Exp. n° 03-0655
