Magistrado Ponente: Marcos Tulio Dugarte Padrón
El 13 de febrero de 2007, mediante
Oficio N° 0633 del 19 de diciembre de 2006, la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, remitió a esta Sala
Constitucional el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional
ejercida por el ciudadano MANUEL
CHAO REIGOSA, titular de las cédula de identidad número 11.945.835,
asistido por el abogado Manuel Jesús Chao Moreno, inscrito en el Instituto de
Previsión Social del Abogado bajo el número 112.831, contra la actuación de la
ciudadana Otilia Caufman, Directora General de Relaciones Consulares del
Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores, en virtud del acto
administrativo interno que consta en el memorandum N° 4348, dictado el 22 de
marzo de 2006, por
violación de los artículos 87 y 89 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela.
Tal remisión obedeció al conflicto
de competencia suscitado entre el Tribunal Cuarto de Primera Instancia de
Juicio del Circuito Judicial del Trabajo de la Circunscripción
Judicial del Área Metropolitana de Caracas y el Juzgado
Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
El
21 de febrero de 2007, se dio cuenta en Sala del presente expediente y se
designó ponente al Magistrado Marcos Tulio Dugarte Padrón, quien con tal
carácter suscribe el presente fallo.
I
ANTECEDENTES
Mediante
escrito presentado ante la
Unidad de Recepción y Distribución de Documentos del Circuito
Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas el 24 de abril de 2006,
el ciudadano Manuel Chao Reigosa, interpuso
acción de amparo constitucional contra la ciudadana Otilia Caufman,
Directora General de Relaciones Consulares del Ministerio de Relaciones Exteriores,
que exige que se presente poder autenticado para realizar trámites de
legalización o apostillamiento de documentos.
El 28 de abril de 2006 se realizó la
distribución, correspondiéndole conocer al Juzgado Cuarto de Primera Instancia
de Juicio del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de
Caracas.
Por auto de fecha 2 de mayo de 2006, el
mencionado tribunal admitió la acción de amparo y ordenó la notificación de la
presunta agraviante y del Ministerio Público, siendo que el 22 de mayo de 2006
se celebró la audiencia constitucional con la presencia de las partes y del
Ministerio Público, oportunidad en la cual la representación fiscal solicitó al
tribunal que declinara su competencia.
Mediante
sentencia del 23 de mayo de 2006, el Juzgado Cuarto de Primera Instancia de
Juicio del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas,
declinó la competencia en un Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Realizada
la distribución, el conocimiento correspondió al Juzgado Superior Cuarto en lo
Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital,
que por sentencia del 4 de julio de 2006, se declaró incompetente para conocer
del “recurso contencioso administrativo
de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional”, ordenando
remitir el expediente a la Sala
Político-Administrativa a los fines de que decidiera cuál es
el tribunal competente para conocer de la causa.
Dicha
remisión se efectuó el 4 de julio de 2006, siendo que el 2 de agosto de 2006 se
dio cuenta en Sala Político Administrativa, dictando sentencia el 4 de octubre
de 2006, mediante la cual ordenó la remisión del expediente a la Sala Constitucional, al
tratarse el presente caso de un conflicto de competencia de dos tribunales de
distintas competencias materiales, referente a una acción amparo autónoma, por
lo que dicho conflicto debía ser resuelto por la Sala Constitucional, de
conformidad con el criterio jurisprudencial establecido por esta Sala.
El
13 de febrero de 2007, mediante Oficio N° 0633 del 19 de diciembre de 2006, la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, remitió a esta Sala
Constitucional el expediente, dándose cuenta el 21 de febrero de 2007.
II
FUNDAMENTOS
DE LA ACCIÓN
Narró la accionante como fundamento de la presente
acción de amparo constitucional, los siguientes argumentos de hecho y de
derecho:
Que la Directora General
de Relaciones Consulares del Ministerio de Relaciones Exteriores en fecha 22 de
marzo de 2006, emitió el memorando interno Nº 4.348, dirigido al personal de la Unidad de Legalizaciones,
mediante el cual señaló que “(…) a partir
de la presente fecha, toda persona que actúe en nombre de otra, a fin de
tramitar la legalización o apostilla de documentos ante este despacho deberá
presentar Poder debidamente autenticado,
que acredite dicha representación (…)” (Negrillas del accionante).
Que su
actividad consiste en la realización de labores de gestoría ante los diversos
Ministerios y entidades públicas “(…) para
todas aquellas personas que deciden viajar al exterior (…)”.
Que con
la puesta en marcha del referido memorando, se le cercenó la posibilidad de
continuar desempeñándose en dicha actividad, ya que la tramitación de un
mandato autenticado haría que las gestiones fuesen excesivamente onerosas para
las personas que las contratan, como por ejemplo las que se encuentren en el
exterior del país, quienes tendrían que pagar los aranceles de la obtención de
dicho documento en el extranjero más el envío del mismo al territorio nacional.
Que la
imposición de esta medida ha ocasionado un daño al colectivo de personas,
dentro de los que él se encuentra, cuyo medio de vida es realizar labores de
gestoría.
Que la
actuación de la mencionada Directora General vulnera lo dispuesto en los
artículos 9 al 14, 21 y 22 de la
Ley de Simplificación de Trámites Administrativos.
Que la
actuación de la
Directora General de Relaciones Consulares del Ministerio de
Relaciones Exteriores atenta contra su derecho a desempeñarse libremente en
cualquier ocupación productiva, sin más restricciones que las que establezca la
ley.
Que
“(…) no existe ninguna ley que prohíba la
realización de tramitaciones de legalización de documentos ante el Ministerio
de Relaciones Exteriores a personas que actúen en nombre de otras, sin la
presentación de un mandato debidamente autenticado, tal como pretende la ya
mencionada Directora Otilia Caufman”.
Que “Con (…) la imposición de la medida, con la cual se busca evitar hechos de
corrupción causados por los gestores en el Ministerio de Relaciones Exteriores, se esta (sic) violando el Derecho a la No Discriminación,
ya que se prohíbe o se regula especialmente el trabajo de mi asistido en las
dependencias de ese Ministerio por el hecho de considerársele como gestor, y
equiparar indebida e injustificadamente el ejercicio de ese oficio con el de
realizar habitualmente hechos de corrupción, de los cuales no existe ninguna
prueba”.
III
DEL CONFLICTO DE COMPETENCIA
Mediante decisión del 23
de mayo de 2006, el Juzgado
Cuarto de Primera Instancia de Juicio del Circuito Judicial del Trabajo del
Área Metropolitana de Caracas,
se declaró incompetente para conocer la presente acción de amparo
constitucional, por
considerar que en el caso de autos, el órgano del cual
emanan presuntamente los hechos constitutivos de la violación de los derechos
constitucionales, es una dependencia con rango de Dirección General del
Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores, que es un órgano
de la
Administración Pública Central, por lo que aún cuando se ha
incoado para tutelar derechos vinculados con la materia laboral, corresponde su
conocimiento a un Tribunal Superior Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Igualmente, justifica la decisión en el hecho que en materia de competencia en
amparo se utilizan dos criterios, el de afinidad con la materia y el de la
naturaleza del agraviante, siendo que en este acaso es un órgano
administrativo.
Por su parte, el 4 de julio de
2006, el Juzgado
Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital,
declaró su incompetencia con fundamento en que el presente caso “(…) se ejerció recurso contencioso
administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional,
cuya pretensión es que sea declarada la nulidad del acto administrativo
contenido en el memorando Nº 4348, de fecha 02 de marzo de 2006, dictado por la Directora General
de Relaciones Consulares del Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Bolivariana
de Venezuela. Observa el Tribunal de los alegatos explanados, que el acto
administrativo impugnado es un acto normativo, emanado de la Dirección General
de Relaciones Consulares del Ministerio de Relaciones Exteriores, siendo que no
le está atribuido a éste Tribunal competencia para su conocimiento, de conformidad
con la sentencia emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia en fecha 27 de octubre de 2004, donde se establecieron las
competencias de los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo,
dentro de las cuales no se encuentran incluidas causas como la presente. Por
tanto, este Juzgado debe forzosamente declararse INCOMPETENTE para conocer la
presente causa, y así se declara”. Por último, consideró que de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, se debía
ordenar remitir el expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia a fin de que decidiera sobre el tribunal competente para conocer de
la presente causa.
Finalmente, la remisión se efectuó el 4 de julio de 2006, y el 2 de
agosto de 2006 se dio cuenta en Sala Político Administrativa, dictando
sentencia el 4 de octubre de 2006, mediante la cual ordenó la remisión del
expediente a la Sala Constitucional,
al tratarse el presente caso de un conflicto de competencia de dos tribunales
de distintas competencias materiales, referente a una acción amparo autónoma,
por lo que dicho conflicto debía ser resuelto por la Sala Constitucional, de
conformidad con el criterio jurisprudencial establecido por esta Sala.
IV
DE LA COMPETENCIA
Observa este Alto Tribunal
que el presente expediente se remitió a esta Sala Constitucional a los fines de
que se resuelva el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Cuarto de Primera Instancia
de Juicio del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas,
y el Juzgado Superior
Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital,
con motivo de la acción de amparo constitucional incoada por el
ciudadano Manuel Chao Rigosa.
En tal sentido, la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela en su artículo 266,
numeral 7, establece como atribución del Tribunal Supremo de Justicia: “Decidir los conflictos de competencia entre
tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista otro tribunal común
a ellos en el orden jerárquico”. En sentencias del 20 de enero de 2000
(casos: Emery Mata Millán y Domingo Ramírez Monja), al determinar la
competencia para conocer de amparo a la luz de los principios y preceptos
consagrados en la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, esta Sala estableció que le corresponde ejercer la jurisdicción
constitucional en sede del Tribunal Supremo de Justicia, y que, en
consecuencia, resulta competente por la materia: “...para conocer, según el caso, de las acciones de amparo
constitucional propuestas conforme a la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales".
Asimismo, el artículo 12 de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, dispone que los
conflictos de competencia que se susciten en materia de amparo entre tribunales
de primera instancia serán decididos por el superior respectivo. Por su parte, la vigente Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia, en su artículo 5, numeral 51, conjuntamente con
el primer aparte, preceptúa que le corresponderá “Decidir los conflictos de
competencia entre tribunales, sean ordinarios o especiales, cuando no exista
otro tribunal común a ellos en el orden jerárquico, remitiéndolo a la Sala que sea afín con la
materia y naturaleza del asunto debatido”.
En el caso de autos, visto que no
existe un tribunal superior común entre el
Juzgado Cuarto de
Primera Instancia de Juicio del Circuito Judicial del Trabajo del Área
Metropolitana de Caracas, y el Juzgado Superior Cuarto en lo
Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital,
que resuelva el conflicto negativo suscitado entre dichos tribunales, a
propósito de la presente acción de amparo constitucional, corresponde al
Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, la competencia para
decidir el mencionado conflicto y así se declara.
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Establecido lo anterior, corresponde a esta Sala pronunciarse sobre el
conflicto de competencia sometido a su conocimiento, al respecto, se observa lo
siguiente:
El presente conflicto
negativo de competencia se plantea entre el Juzgado Cuarto de Primera Instancia de Juicio del Circuito Judicial del
Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, el cual consideró que la
competencia para conocer de la presente acción de amparo constitucional
correspondía al Juzgado
Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital,
considerando este último que se ejerció un recurso contencioso administrativo
de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional, siendo que el
acto administrativo impugnado es un acto normativo, emanado de la Dirección General
de Relaciones Consulares del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones
Exteriores, sobre el cual no le está atribuido a ese tribunal la competencia
para su conocimiento, de conformidad con la sentencia emanada de la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el 27 de octubre de 2004.
Ahora
bien, aprecia la Sala
que respecto a la competencia para conocer de las acciones de amparo
constitucional, el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales establece lo siguiente:
“Son competentes para conocer de la acción
de amparo, los Tribunales de Primera Instancia que lo sean en la materia
afín con la naturaleza del derecho o la garantía constitucional violados o
amenazados de violación, en la jurisdicción correspondiente al lugar donde
ocurrieren el hecho, acto u omisión que motivaren la solicitud de amparo.
En caso de
duda, se observarán en lo pertinente, las normas sobre competencia en razón de
la materia.
Si un juez se
considerare incompetente, remitirá las actuaciones inmediatamente al que tenga
competencia (...)”.
De dicha norma, se
desprenden los criterios atributivos de competencia, en razón del grado, de
la jurisdicción, la materia
afín con la naturaleza del derecho o la garantía constitucional cuya violación
o amenaza se hubiere alegado y el
territorio, el lugar donde hubiere ocurrido el hecho u omisión
denunciado como lesivo. (Vid.
sentencia N° 1.555/8.12.2000)
En
el presente caso, el conflicto de competencia surgió con ocasión a la acción de
amparo interpuesta por el ciudadano Manuel
Chao Reigosa contra la actuación de la ciudadana Otilia
Caufman, Directora General de Relaciones Consulares del Ministerio del Poder
Popular para las Relaciones Exteriores, en virtud del acto administrativo
interno que consta en el memorandum N° 4348, dictado el 22 de marzo de 2006, que exige que se presente poder autenticado para
realizar trámites de legalización o apostillamiento de documentos.
El principal criterio
atributivo de competencia según el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales, está vinculado con el derecho
constitucional lesionado y no del ente, órgano o persona a la cual se imputa la
violación del derecho constitucional. No obstante, ante la existencia de los
llamados derechos neutros, es decir, aquellos que por ser genéricos la
competencia puede corresponder a distintos tribunales, se recurre a la regla
atributiva de competencia con fundamento en la ratione personae, por lo que, debe revisarse el ente u organismo de
quien emanada el hecho, acto u omisión señalado como lesivo, que en el caso que
nos ocupa, es la
Dirección General de Relaciones Consulares del Ministerio del
Poder Popular para las Relaciones Exteriores, órgano de la Administración
Pública, ya que el
criterio para considerar la instancia correspondiente dependerá del estudio en
concreto de la situación fáctica bajo la cual se solicitó la protección
constitucional, denominador, que en este caso, será determinante para asignar
el tribunal relacionado con los hechos señalados. (Vid. entre otras sentencias N° 292/26.02.2006, N° 995/11.05.2006 y
N° 1.347/04.07.2006)
En el supuesto de
indicarse algún ente u órgano de la Administración
Pública que por su conducta u omisión se denuncie el
quebrantamiento de derechos constitucionales, en este caso el criterio de
afinidad dará paso al carácter orgánico del presunto agraviante, pero, bajo
este supuesto debe determinarse una relación directa entre la situación
jurídica denunciada por quien acciona, y la actividad -o inactividad- que se le
imputa a la Administración. Señalado lo anterior, el
fundamento principal del accionante se relaciona con la imposibilidad de
realizar gestiones en nombre de otras personas ante las oficinas del
Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores, sin poder autenticado, por orden de la Directora General de Relaciones Consulares. Por esta limitación el accionante
manifestó su impedimento de llevar a cabo labores como gestor, ocasionándole,
en consecuencia, la contravención del derecho al trabajo, a la defensa y a la
familia.
Con fundamento en los
antecedentes que se manifiestan en el amparo, la Sala en un principio podría
inferir la naturaleza laboral del asunto planteado por la denuncia de
infracción del derecho al trabajo y por la situación que se le impide al actor
realizar su actividad como gestor; sin embargo, ante la ausencia de una relación
laboral de dependencia en la que esté involucrado el accionante con el presunto
agraviante, así como tampoco existe entre el gestor y su mandante y, al
denunciarse a un funcionario público, que ejerce la dirección de la dependencia
del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores, trae consigo
la variación de competencia, siempre y cuando se pueda deslindar la función que
se ejerce y su relación de causalidad con el posible daño acaecido al
agraviado.
En
el caso de autos, se ha denunciado el quebrantamiento de un cúmulo de derechos
cuyo basamento inicial radica en la violación del derecho al trabajo, pero la
totalidad de los mismos quedan abarcados por la acción de una funcionaria de la Administración
Pública quien impide el gestionar sin poder autenticado del
accionante ante la oficina asignada bajo su dirección, si no posee poder
autenticado, siendo una orden impartida que se relaciona directamente con la
investidura que ella detenta. Aunado a ello, los señalamientos expuestos en el
amparo hacen entrever un posible incumplimiento de las obligaciones asignadas,
cuando en el escrito libelar se indica que se viola el espíritu, propósito y
razón de la Ley
de Simplificación de Trámites Administrativos y de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos cuando “(c)on la
imposición del requisito adicional de la presentación de un Poder (sic) autenticado se logra fijar un cuello de
botella en el flujo de la tramitación de la obtención de la apostilla de La Haya, ya que se inserta un
recaudo adicional, no establecido legalmente, con la excusa de controlar la
corrupción, imponiéndole al administrado una carga que no tiene, en aras de
conseguir resultados que deben lograrse mediante mecanismos de autorregulación
de la
Administración”. Estos elementos permiten concluir la
presencia de acciones relacionadas con posibles conductas propias de las
obligaciones a desempeñar por el funcionario público, lo cual, su control
corresponde en este caso a la jurisdicción contencioso administrativa, de
conformidad con el artículo 259 de la Constitución.
Por
ende, determinada la competencia de los tribunales contencioso administrativos,
y vista la organización dada por la Sala Político Administrativa en esta materia (Vid. sentencia de la Sala Político
Administrativa N° 2.271/24.11.2004, caso: Tecno
Servicios Yes Card, C.A.), la cual dio por reproducidas las competencias
que en su momento estuvieron establecidas en el artículo 185 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema
de Justicia, respecto a las materias asignadas a las Cortes de lo Contencioso
Administrativo para conocer de “(…) las
acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de inconstitucionalidad
contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las
señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana
de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro tribunal (…)” (subrayado de la Sala), entiende la Sala que la dependencia
perteneciente al Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores,
debe ser comprendida como una de aquellas no referidas en los citados
numerales, por lo que esta Sala determina que el conocimiento de la acción de
amparo corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Por
ello, de conformidad con los criterios establecidos y decisiones
jurisprudenciales antes expuestos, considera esta Sala que el conocimiento de
la presente acción de amparo constitucional en primera instancia corresponde a
las Cortes de lo Contencioso
Administrativo. Así se decide.
Decisión
Por las razones
precedentemente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia en nombre de la República por
autoridad de la ley, declara que:
PRIMERO.- Es COMPETENTE para conocer y resolver el conflicto de competencia
planteado entre el Juzgado
Cuarto de Primera Instancia de Juicio del Circuito Judicial del Trabajo del
Área Metropolitana de Caracas, y el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil
y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
SEGUNDO.- Que el tribunal competente para
conocer de la acción de amparo interpuesta por el ciudadano Manuel Chao Reigosa, contra la actuación de
la ciudadana Otilia Caufman, Directora General de Relaciones Consulares del
Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Exteriores, en virtud del acto
administrativo interno que consta en el memorandum N° 4348, dictado el 22 de
marzo de 2006, por
violación de los artículos 87 y 89 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela,
que exige que se
presente poder autenticado para realizar trámites de legalización o
apostillamiento de documentos, son las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
TERCERO.- REMÍTASE el expediente a las Cortes de
lo Contencioso Administrativo.
CUARTO.- REMÍTASE copia de la presente decisión al Juzgado Cuarto de Primera Instancia
de Juicio del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas,
y al Juzgado Superior
Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital,
a los fines de hacerles conocer el criterio competencial establecido por esta
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Publíquese
y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 16 días del mes de abril de dos mil siete (2007). Años: 196° de la Independencia y 148°
de la Federación.
La Presidenta,
LUISA
ESTELLA MORALES LAMUÑO
El
Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO
CABRERA ROMERO
Los
Magistrados,
PEDRO
RAFAEL RONDÓN HAAZ
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
Ponente
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ
LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp 07-0240
MTDP/
