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El 30 de noviembre de
2000, los abogados Lidia Cropper y Juan
Enrique Márquez Frontado, inscritos en el Instituto de Previsión
Social del Abogado bajo los números 16.547 y 32.633, respectivamente, actuando
en nombre propio, interpusieron ante esta Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, acción de nulidad ejercida por razones de
inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con solicitud de amparo
constitucional contra las normas contenidas en los artículos 4, 8 (numeral 4) y
9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de
Caracas, publicada en la Gaceta Oficial número 37.006 del 3 de
agosto de 2000, y contra los dispositivos normativos contenidos en los
artículos 11, 13 y 14 del Decreto Nº 030 dictado por el Alcalde Metropolitano,
contentivo del PLAN OPERATIVO DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DURANTE EL RÉGIMEN
ESPECIAL DE TRANSICIÓN DEL DISTRITO FEDERAL AL DISTRITO METROPOLITANO DE
CARACAS, publicado en la Gaceta Oficial número 37.073 del 8 de noviembre de
2000.
En la misma oportunidad
se dio cuenta en esta Sala Constitucional y se acordó pasar las actuaciones al
Juzgado de Sustanciación.
Por medio de escrito y
diligencia del 13 y 19 de diciembre de 2000, respectivamente, compareció por
ante la Secretaría de esta Sala, el abogado GREGORIO IGNACIO CROPPER JEAN
LOUIS, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el
número 65.851, actuando con el carácter de apoderado judicial del SINDICATO
UNITARIO MUNICIPAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS DE LA ALCALDÍA METROPOLITANA DE
CARACAS Y DEMÁS ÓRGANOS DEPENDIENTES DEL PODER EJECUTIVO DISTRITAL
(SUMEP-ALCAMETC), quienes, a su vez, actúan en defensa de los trabajadores
al servicio de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, a los fines de consignar
escrito en el que participa su adhesión al recurso de nulidad interpuesto
conjuntamente con acción de amparo.
El 21 de diciembre de 2000, el Juzgado de
Sustanciación admitió la presente acción de nulidad en cuanto ha lugar en
derecho; acordó agregar el escrito y la diligencia presentada por el abogado
Gregorio Ignacio Cropper Jean Louis donde, en su carácter de apoderado judicial
del Sindicato Unitario Municipal de
Empleados Públicos de la Alcaldía Metropolitana de Caracas y demás Órganos
dependientes del Poder Ejecutivo Distrital, solicitó su adhesión como tercero en forma simple, para
coadyuvar a los accionantes en interés de todos y cada uno de los trabajadores
de la entonces Gobernación del Distrito Federal; ordenó notificar por oficio a
los ciudadanos: Presidente de la Asamblea Nacional, Fiscal General de la
República y al Defensor del Pueblo.
Por cuanto, según lo previsto en la
sentencia dictada por esta Sala el 14 de marzo de 2000 (caso: Ducharme de Venezuela, C.A), no le
corresponde a dicho Juzgado pronunciarse sobre la procedencia del amparo
propuesta, abrió cuaderno separado con la copia certificada de la solicitud,
con los demás documentos pertinentes anexos al mismo, incluyendo el respectivo
auto de admisión, y acordó su remisión a esta Sala Constitucional a los fines
consiguientes.
El 20 de febrero de
2001, esta Sala Constitucional bajo la ponencia del Magistrado Antonio García
García, dictó sentencia declarando con lugar la acción de amparo ejercida en
forma conjunta con la acción de nulidad por inconstitucionalidad, contra las
normas contenidas en los artículos 11,
13 y 14 del Decreto Nº 030, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas,
publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.073 de fecha 8 de noviembre de 2000, los
cuales se inaplicaron, fijando los efectos de la decisión con carácter ex nunc, esto es, a partir de la
publicación del fallo por la Secretaría de esta Sala, y ordenándosele al
Alcalde Metropolitano de Caracas, se abstuviera de extinguir la relación de
trabajo, suspender sueldo, liquidar personal, o suspender cualquier pago por
compromisos adquiridos por la entonces Gobernación del Distrito Federal, con
fundamento en lo establecido en los artículos 11,13 y 14 del referido Decreto.
El 17 de julio de 2001, se dio comienzo a
la relación de la causa en Sala, fijándose el primer día de despacho luego de
transcurrido los quince (15) días continuos para que tenga lugar el acto de
informes y se designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter,
suscribe la presente decisión.
El 1º de agosto de 2001,
la ciudadana LIDIA CROPPER consignó escrito de informes, el cual se
agregó al expediente en la misma oportunidad.
El 2 de agosto de 2001, los abogados Judith Valentina Núñez Merchán,
Sacha Fernández Cabrera, Reinaldo Cabrera, Alberto Rossi Palencia, Linda Goitía
García, Alejandro Bastardo, Rodrigo Silva Medina y Rossana Spera, abogados adscritos a la Defensoría del
Pueblo, actuando por delegación del ciudadano GERMÁN
MUNDARAÍN HERNÁNDEZ, DEFENSOR DEL PUEBLO DE
LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, consignaron escrito
de Informes, y en esa ocasión fue agregado al expediente.
En esta misma oportunidad, la ciudadana GERALDINE
LÓPEZ BLANCO, en su condición de apoderada judicial de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, consignó escrito de informes y diligencia en la que solicitó la
realización del cómputo de los días transcurridos, desde el 17 de julio de 2001
hasta el 2 de agosto de 2001, por considerar que la presentación de los
informes, consignados el 1º de agosto de 2001 por la parte accionante, fue
extemporánea, y así solicitó fuera declarado por esta Sala.
Efectuado el estudio del
expediente, para decidir se hacen las siguientes consideraciones:
ALEGATOS DE
LA PARTE ACCIONANTE
La nulidad incoada por la parte
accionante tiene por objeto impugnar los dispositivos contenidos en los
artículos 4, 8, numeral 4, y 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al
Distrito Metropolitano de Caracas, los cuales prevén lo siguiente:
“Artículo
4. Se declara la transferencia de las dependencias y entes adscritos a la
Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Metropolitana, así como la
reorganización y reestructuración de los mismos. Durante la transición, el Alcalde del Distrito Metropolitano
tendrá una amplia potestad para regular la organización administrativa y el
funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, de conformidad con lo establecido
en la Constitución, las leyes nacionales, los reglamentos y las ordenanzas”.
“Artículo
8. Las deudas y demás obligaciones pendientes de la Gobernación del
Distrito Federal y de sus entes adscritos, hasta la fecha de inicio del período
de transición, serán liquidadas de la forma siguiente:
(...)
4. Los pasivos laborales
que se deriven de la Ley Orgánica del Trabajo, de la Ley de Carrera
Administrativa, de las Convenciones colectivas de trabajo o de los laudos
arbitrales, anteriores al proceso de transición y los que se generen por efecto
de dicho proceso, serán cancelados por la República por órgano del Ministerio
de Finanzas, con cargos a los recursos contemplados en el Artículo 3º del
Decreto con rango y fuerza de Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional para
Realizar Operaciones de Crédito Público destinadas al Refinanciamiento de la
Deuda Externa e Interna, al Pago de Obligaciones laborales y a la Reposición
del Patrimonio del Banco Central publicada en la Gaceta Oficial Nº 36.550 de
fecha 30 de septiembre de 1998”.
“Artículo
9. La administración de personal durante el Régimen de Transición se hará
de acuerdo con los siguientes parámetros:
1.
El personal al servicio
de la Gobernación del Distrito Federal y de sus entes adscritos, continuará en
el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de
conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las Leyes.
2.
El pago de las pensiones que correspondan
al personal jubilado e incapacitado, incluyendo aquellos que en la actualidad
se encuentran en proceso de jubilación o incapacidad, los asumirá el Ejecutivo
Nacional por órgano del Ministerio de Finanzas”.
Así, en lo que respecta a la alegada inconstitucionalidad
del artículo 8, numeral 4, de la Ley impugnada, señalaron que la norma
contenida en el mismo impide el pago inmediato de las prestaciones sociales y
demás pasivos adeudados a los trabajadores, contraviniendo lo dispuesto en los
artículos 89, numeral 1, y 92 de la Constitución, toda vez que, en su criterio,
éstas prohíben que las leyes contengan disposiciones que alteren la
intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales. De forma que endosarle la responsabilidad de
la deuda laboral a un órgano distinto al que contrató originalmente y cargar el
monto de dicha deuda a un presupuesto inexistente, como lo sería el presupuesto
creado con base en el artículo 3 del Decreto-Ley que autoriza al Ejecutivo
Nacional a realizar operaciones de Crédito Público para cubrir las deficiencias
presupuestarias de los compromisos laborales adquiridos durante el ejercicio
fiscal de 1998, deja a los trabajadores adscritos a la entonces Gobernación del
Distrito Federal, en un completo estado de indefensión y de pérdida de sus
derechos adquiridos.
Indicaron que la norma
contenida en el artículo 8, numeral 4, de la Ley impugnada, hace remisión a la
establecida en el artículo 3º del Decreto con Rango y Fuerza de Ley que
autoriza al Ejecutivo Nacional para realizar Operaciones de Crédito Público
destinadas al refinanciamiento de la Deuda Pública Externa e Interna, al pago
de obligaciones laborales y a la reposición del patrimonio del Banco Central,
cuyo finalidad es cubrir las insuficiencias presupuestarias correspondientes al
ejercicio fiscal del año 1998, formulado de forma extraordinaria con recursos
provenientes de Operaciones de Crédito Público.
En el mismo sentido,
señalaron que los recursos provenientes de esas Operaciones de Crédito Público
no existen en la actualidad, habida cuenta que fueron ordenados para cubrir las
insuficiencias de un presupuesto específico que, a su criterio, concluyó el 31
de diciembre de 1998, y sí en los subsiguientes ejercicios presupuestarios no
se emitió una autorización semejante, donde se hicieran los apartados
presupuestarios específicos para el pago de la deuda laboral, ello traería como
consecuencia la inexistencia de los recurso económicos necesarios, para que se
proceda a la cancelación de los compromisos laborales adquiridos con los
trabajadores de la Gobernación del Distrito Federal.
En este orden de ideas,
señalaron que conforme a lo establecido en el artículo 42 de la Ley Orgánica de
Régimen Presupuestario, tal presupuesto es inexistente, siendo materialmente
imposible que el Ejecutivo Nacional pueda cumplir con la obligación que le
señala la norma contenida en el artículo 8, numeral 4, de la Ley de Transición
del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, transgrediéndole a
todos y cada uno de los trabajadores de la entonces Gobernación del Distrito
Federal el derecho al pago periódico y oportuno del salario en moneda de curso
legal, establecido en el artículo 91 de la Constitución, el derecho a la
exigibilidad inmediata de los créditos laborales referidos al salario y a las
prestaciones sociales, contenido en el artículo 92 constitucional, y el derecho al cobro periódico y permanente de
las pensiones de jubilación, de sobrevivientes y de incapacidad otorgadas
conforme a la ley, contemplado en el artículo 86, también del Texto
Fundamental.
Alegaron, por otra
parte, los actores que la referida norma adolece de vicios de ilegalidad al
transgredir lo preceptuado en los artículos 88, 89 y 90 de la Ley Orgánica del
Trabajo. Al respecto, indicaron que en
los casos de sustitución de patronos, subsiste siempre la responsabilidad del
nuevo patrono sobre el sustituido, y que aún cuando la figura de la sustitución
de patrono prevista en la Ley Orgánica del Trabajo pareciera aplicarse
exclusivamente a los casos de relaciones laborales entre particulares, adujeron
que nada impide una aplicación analógica de dicha institución en relaciones
laborales del sector público.
Así, expresaron que
existe transmisión de la propiedad, de la titularidad y de la actividad
administrativa que realizaba la entonces Gobernación del Distrito Federal a la
Alcaldía Metropolitana, y de continuarse con la actividad de servicio público
que realizaba la nombrada Gobernación, también existirá transferencia del personal y de las
instalaciones materiales que conformaban su estructura administrativa, tal como
se dispuso en el artículo 12 de la Ley de Transferencia del Distrito Federal al
Distrito Metropolitano de Caracas, de donde se podía observar conjuntamente con
lo señalado en el artículo 39 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano de Caracas, que en el caso de la transferencia de las
dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal, así como
del personal al servicio del mismo a la Alcaldía Metropolitana de Caracas,
efectivamente existía una sustitución de patronos, correspondiéndole en
consecuencia al nuevo patrono, asumir, no sólo los activos, sino también los
pasivos, manteniendo inalterables las condiciones de trabajo existentes, en
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley Orgánica del Trabajo, y
subrogarse en todos los derechos, acciones, intereses y obligaciones de cualquier
naturaleza que hubieren nacido a favor o a cargo del Fisco Distrital, tal como
lo ordena la disposición contenida en el artículo 26 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal.
En atención a lo
expuesto, concluyeron los accionantes que la disposición contenida en el
artículo 8, numeral 4, de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito
Metropolitano de Caracas, debe ser declarada nula, para que se apliquen en su
lugar disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo relativas a la sustitución
de patrono.
En lo que respecta a la
inconstitucionalidad de la norma contenida en el artículo 9 de la Ley
impugnada, los accionantes señalaron que establecer que un funcionario u obrero
al servicio de la entonces Gobernación del Distrito Federal, conserva su derecho
a la estabilidad laboral durante el régimen de transición, esto es, desde el 1º
de septiembre de 2000 hasta el 31 de diciembre de 2000, equivaldría a sostener
que dicho personal pierda la estabilidad a partir del 1º de enero de 2001, lo
que a criterio de los actores, resulta a todas luces inconstitucional e ilegal,
en virtud de que con tal supuesto normativo, la Ley está convirtiendo en
permanente e indefinida una situación jurídica excepcional donde la estabilidad
es la regla y la inestabilidad la excepción.
En cuanto a lo previsto
en el numeral 2 de dicho artículo, expresaron que en tal supuesto no se incluye
a los pensionados por razón de sobrevivencia, reconocidos en el artículo 15 de
la Ley de Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los
Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados
y de los Municipios.
Por otro lado, en lo atinente a la inconstitucionalidad de
la norma prevista en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal
al Distrito Metropolitano de Caracas, los actores indicaron, que en la misma se
otorgaba una excesiva discrecionalidad al Alcalde Metropolitano, sin que su
actuación esté sometida a la aprobación previa o posterior de otro órgano del
Distrito Metropolitano investido de autoridad para controlar los eventuales
abusos de poder en que pudiera incurrir el órgano administrativo,
transgrediendo así lo preceptuado en el artículo 136 de la Constitución.
Que con ocasión a esos “(...) ‘plenos poderes’ otorgados
al Alcalde Metropolitano en el artículo 4 de la Ley de Transición, sin control
alguno por parte del órgano deliberante del Distrito, conduce inevitablemente
al ‘abuso de poder’ por parte de dicho funcionario, tal como efectivamente
ocurre en la actualidad con el Alcalde Metropolitano ALFREDO PEÑA, quien
actuando en ejercicio de la ‘amplia potestad’ que le confiere el artículo 4 de
la Ley de Transición, se apresuró a dictar el Decreto Nº 030, denominado PLAN
OPERATIVO DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DURANTE EL RÉGIMEN ESPECIAL DE TRANSICIÓN
DEL DISTRITO FEDERAL AL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, publicado en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.073 de fecha 8 de
noviembre de 2000, donde se evidencia el abuso de poder aquí denunciado”.
Expresaron, que la habilitación conferida al Alcalde
Metropolitano para la reorganización administrativa de la Alcaldía, lo condujo
a establecer de forma unilateral y al margen de la Constitución las
disposiciones normativas contenidas en el Título II, del referido Decreto; a
saber:
“Artículo 8. Se ordena la supresión de
las dependencias, oficinas y cargos con objetivos, competencias, funciones y
responsabilidades superpuestas, duplicadas o cuyo mantenimiento se haya tornado
manifiestamente innecesario, en los términos y con los alcances contenidos en
el presente Decreto.
Artículo 9. Salvo las nuevas estructuras creadas en
el Estatuto Orgánico Provisorio, relacionadas con las Secretarias de Gobierno
que no se correspondan con la organización de la extinta Gobernación del
Distrito Federal, no se podrán generar incrementos existentes en la Alcaldía
Metropolitana de Caracas.
Artículo 10. Mediante Decreto Especial se podrá
disponer la liquidación de los institutos y servicios autónomos, las empresas,
fundaciones y demás formas de administración funcional de la extinta
Gobernación del Distrito Federal.
Artículo 11.
La reorganización dispuesta en el presente Título implica la extinción
de la relación de trabajo con los trabajadores afectados, antes del término del
31 de diciembre del año 2000 establecido en la Ley de Transición del Distrito
Federal al Distrito Metropolitano de Caracas.
El pago de las prestaciones y demás conceptos laborales estará a cargo
de la República por órgano del Ministerio de Finanzas y, en tal sentido, se
seguirá el siguiente procedimiento:
1.
Las bajas de personal que se produzcan
por la reorganización administrativa serán comunicadas al Ministerio de
Finanzas con señalamiento individual y expreso de los datos personales, cargo,
antigüedad, salario y monto de los pasivos laborales que deben ser cancelados
con los recursos contemplados en el Artículo 3º del Decreto con Rango y Fuerza
de Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional Para Realizar Operaciones de Crédito
Público destinadas al Refinanciamiento de la Deuda Pública Externa e Interna,
al Pago de Obligaciones Laborales y a la Reposición del Patrimonio del Banco
Central publicada en la Gaceta Oficial Nº 36.550 de fecha 30 de septiembre de
1998.
2.
A los trabajadores afectados les será
entregada una constancia de su Registro de Cargo y los pasivos laborales que se
deriven de la Ley Orgánica del Trabajo, de la Ley de Carrera Administrativa, de
las Convenciones colectivas de Trabajo o de los laudos arbitrales, anteriores
al proceso de transición y los que se generen por efectos del proceso de
reorganización.
3.
Se suspenderán los pagos por cualquier
concepto causados a favor de los trabajadores afectados por la reorganización.
4.
En los pasivos laborales se incluirá el
pago de los salarios no devengados, en
virtud de la reorganización decretada, hasta el 31 de diciembre de 2000.
Artículo
12. A los efectos
del pago de las pensiones que correspondan al personal jubilado e incapacitado,
y la continuación de los procesos de jubilación o incapacidad que se encuentren
pendientes, se remitirán los expedientes al Ministerio de Finanzas
conjuntamente con una relación de las personas afectadas y el monto de las
pensiones que les correspondiere, si fuere el caso.
Artículo
13. Mediante
convenios celebrados con el Ministerio de Finanzas, en un plazo máximo de
treinta días contados a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto,
y previa provisión de los recursos correspondientes, la Alcaldía Metropolitana
de Caracas podrá asumir la liquidación del personal cesante y el pago de las
pensiones que correspondan al personal jubilado e incapacitado, hasta el 31 de
diciembre de 2000.
Artículo
14. Se suspende cualquier pago por los
compromisos adquiridos por la extinta Gobernación del Distrito Federal con
cargo al Presupuesto de Transición y por concepto de pasivos laborales,
colectivos o individuales, independientemente de que la obligación se derive de
la ejecución de sentencias o laudos arbitrales que condenen al pago de una suma
de dinero, y corresponda cancelar al Ministerio de Finanzas de conformidad con
la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de
Caracas”.
Sobre las normas transcritas, fundamentadas, a decir de los
accionantes, en lo establecido en el artículo 4 de la Ley impugnada, indicaron
que el Alcalde Metropolitano incurrió en abuso de poder al interpretar que la
amplia potestad que le fue conferida en dicha norma lo faculta para decretar
despidos de personal, suspender el pago de sueldos y salarios de los trabajadores.
También señalaron, que conforme a lo previsto en el artículo
53 de la Ley de Carrera Administrativa, los funcionarios de carrera gozan de
estabilidad en el desempeño de sus funciones y sólo pueden ser retirados
conforme a los supuestos establecidos en el referido artículo, y cualquier otra
forma de retiro o extinción de la relación de trabajo, constituye un acto
arbitrario, afectado de nulidad absoluta conforme a lo previsto en el artículo
93 de la Constitución.
Asimismo, indicaron que
la atribución conferida al Alcalde Metropolitano en el artículo 4 de la Ley
impugnada no lo faculta a realizar despidos del personal adscrito a la
extinguida Gobernación del Distrito Federal, pues, a criterio de los
accionantes, dicho artículo, sólo habilita para dos situaciones: “1º) decretar la REORGANIZACIÓN Y
RESTRUCTURACIÓN DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTES ADSCRITOS A LA GOBERNACIÓN DEL
DISTRITO FEDERAL; y 2º) REGULAR LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y EL
FUNCIONAMIENTO DE LA ALCALDÍA METROPOLITANA”. Pero que, en ningún momento,
la Ley de Transición lo facultó a extinguir la relación de trabajo existente,
dar de baja al personal, ordenar la liquidación del personal cesante o
suspender los pagos causados a favor de los trabajadores afectados, o suspender
los pagos por concepto de salarios no devengados hasta el 31 de diciembre de
2000, transgrediendo con dicho Decreto, los derechos constitucionales
consagrados en los artículos 89 y 93.
Por lo antes expuesto,
consideraron los accionantes que el Decreto Nº 030, constituye la expresión de
un abuso de poder por parte del Alcalde Metropolitano, que se traduce en la
trasgresión de los derechos constitucionales consagrados en los artículos 92 y
93 de la Carta Fundamental, motivo por el cual, interpusieron acción de amparo
constitucional contra las disposiciones contenidas en los artículos 11, 13 y 14
del Decreto Nº 030, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.073 de fecha 8 de
noviembre de 2000, todo ello conforme a lo establecido en el artículo 3 de la
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la cual fue
declarada con lugar por esta Sala Constitucional, como se refirió supra.
INFORME DE
LA PARTE ACCIONANTE
En la oportunidad de rendir los informes,
la parte accionante reiteró los argumentos sustentados en su escrito del 30 de
noviembre de 2000, ratificando las razones de
inconstitucionalidad e ilegalidad alegadas contra los artículos 4, 8.4 y
9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de
Caracas.
Alega la representación de la parte
accionante que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al
Distrito Metropolitano de Caracas, otorga al Alcalde Metropolitano una excesiva
discrecionalidad, sin que su actuación esté sometida a la aprobación previa o
al control posterior de otro órgano del Distrito Metropolitano, investido de
autoridad para frenar los eventuales abusos de poder en que pudiere incurrir el
órgano administrativo, razón por la cual, obvia el legislador la previsión
contenida en el artículo 136 de la Constitución. La concesión de plenos poderes
al Alcalde Metropolitano, sin que medie “...control alguno por parte del
órgano deliberante del Distrito (sic), conduce inevitablemente al ‘abuso
de poder’ por parte de dicho funcionario, tal y como efectivamente ocurrió en
la realidad cuando el Alcalde Metropolitano ALFREDO PEÑA, actuando en ejercicio
de la ‘amplia potestad’ que le confirió el artículo 4 de la LEY DE TRANSICIÓN,
se apresuró a dictar el Decreto Nº 030, publicado en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela Nº 37.073 de fecha 8 de Noviembre de 2000,
donde se evidencia el ‘abuso de poder’ denunciado”.
Señalaron igualmente, que todos los
despidos del personal, efectuados por el Alcalde Metropolitano, con fundamento
en la habilitación conferida para la reorganización administrativa de la
Alcaldía, fundamentada en el artículo 4
de la Ley de Transición del Distrito
Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, están afectados de nulidad
absoluta, por haberse efectuado al margen de la ley natural de cada trabajador
y en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso.
Asimismo,
aduce la parte accionante que el numeral 8 del artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al
Distrito Metropolitano de Caracas, contraviene lo dispuesto en los
artículos 89, numeral 1 y 92 de la
Constitución, pues el contenido de esta disposición ha impedido el pago
inmediato de las prestaciones sociales y demás pasivos adeudados a los trabajadores,
al endosarle la responsabilidad de la deuda laboral a un órgano distinto e
independiente al que contrató originalmente con cada trabajador.
El numeral 8 del
artículo 4 de la Ley de Transición
también atenta, según expresa la parte accionante en su escrito de informes,
contra las disposiciones legales referidas a la sustitución de patrono,
contempladas en los artículos 88, 89 y 90 de la Ley del Trabajo, de obligatoria
observancia por disposición expresa del artículo 12, numerales 2, 3 y 4 de la
propia Ley de Transición, del numeral 8 del artículo 4 eiusdem, en concordancia con lo dispuesto en el
artículo 39, numerales 2 y 7 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano de Caracas. Todo lo cual, a decir de la parte accionante, “...permite
concluir que en el caso de la transferencia de las dependencias y entes
adscritos a la extinta Gobernación del Distrito Federal y personal adscrito a
ella, a la Alcaldía Metropolitana de Caracas, existe efectivamente la figura de
la sustitución de patrono prevista en la Ley del Trabajo (sic),
correspondiéndole en consecuencia al nuevo patrono (Alcalde Metropolitano)
asumir, no sólo los activos que formaban parte de la Hacienda Pública del
Distrito, sino también los pasivos, manteniendo inalterables las condiciones de
trabajo existentes, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley
Orgánica del Trabajo, y subrogarse en todos los derechos, acciones, intereses y
obligaciones de cualquier naturaleza que hubieren nacido a favor o cargo del
Fisco Distrital, especialmente las deudas relativas al pasivo laboral, tal y
como lo ordena la disposición todavía vigente del artículo 26, Parágrafo
Primero de la Ley Orgánica de Régimen Municipal”.
Señalaron igualmente que, en la habilitación ex lege
conferida al Alcalde Metropolitano para la reorganización administrativa de la
Alcaldía, fundamentada en el artículo 9 de la Ley de Transición, “...cuando el legislador estableció que: ‘El
personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes
adscritos continuará en el desempeño de sus cargos mientras dure el período de
transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en
las leyes’, quiso decir que a pesar de la situación excepcional de transición y
de la reorganización administrativa declarada legislativamente, el personal
que había sido transferido, a la naciente Alcaldía Metropolitana de Caracas
conservaba su derecho a la estabilidad, de conformidad con los artículos 93 de
la Constitución, 17 de la Ley de Carrera Administrativa y 112 de la Ley Orgánica
del Trabajo, en concordancia con el 89 de la misma Constitución, que establece
los principios que han de privar en toda legislación y relación de trabajo,
bajo la premisa de la ‘progresividad de los derechos y beneficios laborales’
”.
De allí que insistan en que “...la actuación del Alcalde
Metropolitano, dando por terminada la relación de trabajo antes del 31 de
diciembre de 2000, y con un ente que había desaparecido desde el 31 de agosto
de 2000, lo pone en franca colisión con la propia Ley de Transición
(art.9,numeral 1) (sic) y con la Constitución y las leyes laborales
aplicables”.
Finalmente, aducen los accionantes en su escrito de informes, la
posibilidad de las siguientes hipótesis conclusivas de la presente causa: “1.-
O la Ley de Transición es inconstitucional y el Alcalde Metropolitano la
interpretó correctamente; 2.-O la Ley de Transición es constitucional y el
Alcalde Metropolitano la interpretó erradamente”, ratificando la solicitud
de nulidad de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito
Metropolitano de Caracas, o en su defecto la nulidad de las actuaciones
materiales ejecutadas por el Alcalde Metropolitano de Caracas y sus personeros
de confianza con fundamento en los artículos 4, 8 (numeral 4) y 9 (numerales 1 y 2)
de la mencionada Ley.
INFORME DE
LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO
En el Informe presentado el 2 de agosto de 2001, por la Defensoría del
Pueblo, se apunta la necesidad de analizar la situación de los diferentes
trabajadores y empleados de la extinta Gobernación del Distrito Federal, que
fueron trasladados según los artículos 1, 4, 6, 8, 11 y 12, numerales 2 y 4 de
la Ley de Transición del Distrito
Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, a la Alcaldía Mayor, por cuanto
se presume que se obvió el procedimiento para retirar, reducir o destituir
funcionarios, establecido en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento,
lo cual atenta contra la vigencia del derecho al trabajo y la protección del
mismo, consagrado en los artículos 87 y 89 de la Constitución y en el Convenio
Nº 2 sobre el Desempleo de la Organización Internacional del Trabajo, publicado
en la Gaceta Oficial de la República Nº 118, Extraordinario, del 4 de enero de
1945.
Advierten que los artículos 144 y 93 de
la Constitución, prevén que solamente la ley establecerá y regulará los
ingresos, ascensos, suspensiones y retiros de los funcionarios de la
administración pública, así como el resto de los trabajadores, y según los
cuales se debe seguir los procedimientos previstos en la ley, esto es, la Ley
de Carrera Administrativa y la Ley Orgánica del Trabajo, y sus respectivos
Reglamentos, para despedir o desincorporar tanto a los funcionarios públicos,
como a cualquier otro empleado u obrero, en fin, a todo trabajador bajo
relación de dependencia con la administración pública, y que la referida
normativa contempla el procedimiento a seguir para la protección de los
derechos subjetivos de los funcionarios de carrera y demás trabajadores, por lo
que debe garantizarse el debido proceso administrativo consagrado en el
artículo 49 de la Constitución en su encabezado, en relación con los artículos
87, 89, 91, 92, 93 y 144 constitucionales.
Que la Ley de Carrera Administrativa en sus artículos 53 y
54, contempla el procedimiento a seguir para el retiro de la Administración de
los funcionarios públicos, por lo que debe ser éste el mecanismo para obtener
dicha finalidad, y que dicha normativa también le es aplicable a las
Gobernaciones y Alcaldías.
Señalan asimismo, que la Ley Orgánica del Trabajo establece
el procedimiento de terminación de la relación del trabajo en sus artículos 98
y siguientes, los cuales serían aplicables a empleados y obreros, así como
cualquier otro personal que no sea funcionario público. De allí que exista una
normativa que establece cuáles son los
procedimientos a ser aplicados para la terminación de las relaciones laborales
de los trabajadores afectados y que, en consecuencia, no era aplicable el
retiro del personal de la Alcaldía valiéndose para ello de la normativa de la
Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas y
del Plan Operativo de Ejecución Presupuestaria del Decreto número 030, lo cual
atenta contra los derechos constitucionales al trabajo y al debido proceso
consagrados en la Constitución.
Indican los representantes de la Defensoría del Pueblo, que el artículo 93 de la Constitución contempla el derecho fundamental a la estabilidad laboral, al prever que debe limitarse toda forma de despido no justificado, “...en donde su contravención por parte de algún patrón, aun cuando sea un órgano del Poder Público, es nulo por establecerlo así también el artículo 25 eiusdem”.
En el mismo sentido, advierten que la Ley de Carrera Administrativa, en su artículo 17, dispone que los funcionarios de carrera gozan de estabilidad laboral, pudiendo solamente ser retirados según lo establecido en la Ley y su Reglamento, y que por su parte la Ley Orgánica del Trabajo regula todo lo relativo a la estabilidad, inamovilidad y fuero laboral, “...que en el caso en estudio debe ser aplicado a los empleados y obreros de la entonces Gobernación del Distrito Federal no amparados por la Ley de Carrera Administrativa. Así, los artículos 112 y siguientes contemplan la estabilidad laboral, el artículo 127 la inamovilidad, los artículos 449 y siguientes el fuero sindical, los artículos 453 y siguientes el procedimiento de despido de los que gozan de fuero sindical y el artículo 384 la inamovilidad de la mujer embarazada, violándose (sic) como ya se dijo los Convenios Nº 3 y 103, ambos sobre protección de la Maternidad ”.
Igualmente, aducen que
se estaría violando la Convención del Trabajo 1997-1999 firmada el 13 de
octubre de 1997 y que garantiza el fuero sindical, así como el Convenio 158
sobre Terminación de la Relación de Trabajo de la Organización Internacional
del Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial Nº 33.170 del 22 de febrero de
1985, que es de obligatorio cumplimiento según lo establecido en el artículo 23
de la Constitución.
Sostienen que es
obligación del Estado garantizar “...que los trabajadores ejerzan el derecho
al trabajo, obtengan un salario justo y acorde con las necesidades de todo ser
humano y que se les garantice estabilidad laboral; disposiciones
constitucionales que han sido violentadas por los despidos realizados
por la Alcaldía Metropolitana al no haber seguido los procedimientos...”.
Señala la representación
de la Defensoría del Pueblo que está establecido “...en el artículo 2 en
relación con los artículos 20 y 39 de la Ley Especial sobre el régimen del
Distrito Metropolitano de Caracas, que el Distrito Metropolitano sustituye al
otrora Distrito Federal incluyendo al personal (artículo 39, numeral 2) al
igual que los artículos 1,6,11 y 12 de la Ley de Transición; y el artículo 8 de
la Ley Especial sobre el régimen del Distrito Metropolitano de Caracas en
relación con el artículo 27 establecen que la Alcaldía Metropolitana debe
cumplir con la Constitución, las leyes y otras normativas legales, además de
estar consagrada esta obligación constitucionalmente en los artículos 25, 137 y
141”.
En relación con el
artículo 4 de la Ley de Transición, señalan que “...cuando éste otorga al
Alcalde del Distrito Metropolitano, durante el período de transición una amplia
potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la
Alcaldía Metropolitana, lo hace supeditado a la Constitución, leyes nacionales,
reglamentos y ordenanzas, por lo que cuando el Alcalde procede a finalizar las
relaciones de trabajo sin cumplir con el procedimiento establecido para la
reestructuración de los entes públicos de la Ley de Carrera Administrativa y su
Reglamento, ni con el procedimiento de despidos masivos establecidos en la Ley
Orgánica del Trabajo... incurre en el vicio de incompetencia cuando dicta
el Decreto 030 y establece tal procedimiento en los artículos 8 y
siguientes...” y por ende, “...se estaría violando el artículo 49 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referente al debido
proceso administrativo, y en consecuencia los artículos 87, 89, 91, 92, 93 y
144 eiusdem relativos al derecho al trabajo, protección al trabajo por parte
del Estado, la inamovilidad y estabilidad laboral, además de violentar los
Convenios Números 2, 3, 103 y 158 de la Organización Internacional del Trabajo”.
Alegan también el vicio
de inconstitucionalidad del acto por incompetencia de la Comisión Legislativa
Nacional y la Alcaldía Metropolitana, señalando al efecto que se rompe el
principio de unidad presupuestaria, de la unidad fiscal y la unidad
administrativa, “...ya que como se
puede observar, se ordena a través del artículo 8 numeral 4 de la Ley de
Transición y el artículo 4 del Decreto 030, el pago de los pasivos laborales a
través del Ministerio de Finanzas, con imputación a los recursos contemplados
en el artículo 3 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley que Autoriza al
Ejecutivo Nacional para Realizar Operaciones de Crédito Público destinadas al
Refinanciamiento de la Deuda Externa e Interna, al Pago de Obligaciones
Laborales y a la Reposición del Patrimonio del Banco Central, publicada en la
Gaceta Oficial Nº 35.550 de fecha 30 de septiembre de 1998 ”. Situación
ésta que, a decir de la Defensoría del Pueblo, contraviene los artículos 25,
80, 87, 89, 91, 139, 141 y 144 de la Constitución, al ordenársele al Ministerio
de Finanzas pagar las obligaciones con un presupuesto que era inexistente y de
imposible ejecución, puesto que los créditos referidos en la Ley especial, eran
aplicables y efectivos para el período presupuestario de 1998 y no puede ser
aplicado posteriormente, so pena de incurrir en responsabilidad civil,
administrativa, penal y de salvaguarda.
Al referirse a los
numerales 1 y 2 del artículo 9 de la Ley de Transición, señalan que los mismos
“...presentan vicios de inconstitucionalidad en razón de que no se puede
supeditar la estabilidad laboral consagrada en los artículos 93 y 144 de la
Constitución, a la decisión discrecional del Alcalde Metropolitano y durante un
período de transición, sino que debe ser respetada la estabilidad honrando el
Convenio Nº 158 de la Organización Internacional del Trabajo suscrito y
ratificado por Venezuela”.
Arguyen que la idea
fundamental que se evidencia del artículo 12, numerales 2 y 4 de la Ley de
Transición, “...es la de mantener en sus cargos a los funcionarios,
trabajadores, empleados y obreros ya que establece la transferencia de
personal, debiéndose seguir el procedimiento adecuado para el retiro, reducción
o destitución de personal, si se desea prescindir de los servicios de alguno de
ellos”.
Como corolario de las
razones de inconstitucionalidad invocadas por la Defensoría del Pueblo, señalan
que “...se observa que los artículos señalados están viciados de nulidad
absoluta, de acuerdo con lo establecido en los artículos 12,19 en sus ordinales
1,3 y 4, y 20 , de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
por presentar vicios de prohibición constitucional y legal, de imposible e
ilegal ejecución, de incompetencia, de prescindencia del procedimiento
administrativo o debido proceso administrativo, de abuso y exceso de poder, y
en el vicio de desviación de poder, consagrados en los artículos 25, 49,137 y
139, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
INFORME DE
LA ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS
El 2 de agosto de 2001, la abogado GERALDINE LÓPEZ BLANCO, en
representación de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó
escrito de Informes, alegando en primer lugar, que actúa como apoderada
judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, según se
evidencia de instrumento poder que corre inserto en autos; pero a renglón
seguido, aduce que representa a la Procuraduría Metropolitana, que según las
potestades conferidas por la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano de Caracas del 28 de enero de 2000, está la de sostener y
defender judicialmente, los derechos del Distrito Metropolitano de Caracas en
todos los asuntos y negocios en los cuales tenga interés el Distrito
Metropolitano de Caracas, conforme a las instrucciones del Alcalde.
Aunado a los anterior, señala que
“...al verse el Distrito Metropolitano comprometido a oponer las excepciones
y defensas, es que el interés jurídico alegado por la Procuraduría
Metropolitana se origina en virtud de que es ésta el órgano encargado de la
Defensa de los Derechos e intereses del
Distrito Metropolitano, es decir, el representante judicial de todos los
asuntos en los cuales tenga interés el Distrito”, por lo que finaliza
señalando que esa Procuraduría “...actuando como representante
judicial del Distrito Metropolitana (sic) de Caracas y en consecuencia,
se hace parte de la acción de protección como tercero adhesivo coadyuvante...” y
así solicita sea declarado.
Refiere la representación de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de
Caracas, que los recurrentes alegan que el artículo 8.4 de la Ley impugnada,
viola los artículos 89, numeral 1 y artículo 92 de la Constitución, al
establecer que los pasivos laborales anteriores al proceso de transición, serán
cancelados por la República por órgano
del Ministerio de Finanzas, con cargo a los recursos contemplados en el Decreto
Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional para realizar operaciones de Crédito
Público; por lo que “...incurren en
una serie de imprecisiones al confundir la ley de crédito público con la ley de
presupuesto (sic), toda vez que las autorización de crédito público no
necesariamente tienen el mismo lapso de duración que el ejercicio
presupuestario, al ser aquella una autorización que se ejecutará cuando se
consideran están dadas las condiciones de mercado para realizarlas, y que el
hecho de que sea un órgano distinto al Distrito Metropolitano de Caracas quien
cancelará los pasivos laborales, tiene sustento en la propia Exposición de
Motivos de la Ley
de Transición sancionada por la
Comisión Legislativa Nacional”; razones éstas que
no pueden ser obviadas, por cuanto “...responde
a la necesidad de sanear las cuentas fiscales de la Gobernación del Distrito
Federal y definir un esquema presupuestario de transición que permita financiar
la transferencia bajo condiciones de reorganización y reestructuración de las
dependencias y entes que hasta ahora han estado adscritos a la Gobernación del
Distrito Federal (sic), y que en el caso de los pasivos laborales pretendió
establecer un mecanismo claro de tratamiento de las deudas heredadas de la
Gobernación del Distrito Federal, estableciéndose que “...el Ejecutivo
Nacional asumirá directamente y se obliga a cancelar las obligaciones y pasivos
laborales que se deriven de ley, convenios colectivos, laudos arbítrales o
cualquier otro instrumento relacionado con negociaciones colectivas o
particulares, anteriores al proceso de transición, así como las que puedan
surgir en el proceso de transición por concepto de indemnizaciones laborales o
por derechos de aumentos generales de sueldos y salarios emanados del Ejecutivo
Nacional, las cuales serán liquidadas por el Ejecutivo Nacional de acuerdo con
las previsiones Legales y reglamentarias que se dicten al efecto”.
Señala igualmente que, para contrarrestar el alegato referido a que el
pago de los pasivos laborales a través de un Decreto con rango y fuerza de ley,
retardaría el pago de los mismos, consignan tres comunicaciones fechadas los
días 8 y 9 de marzo de 2001, respectivamente, “...mediante el cual el
Coordinador General de la Unidad Operativa de Gato Negro adscrita a la
Secretaría de Infraestructura de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas,
remite a la Procuraduría Metropolitana mas de dos mil (2000) recibos de pago
del personal egresado de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, en los cuales se
cancelaron pasivos de conformidad con lo previsto en el Ley Orgánica del
Trabajo”, con lo cual pretende demostrar que la Alcaldía del Distrito
Metropolitano ha cumplido oportunamente con el pago de los pasivos laborales.
En cuanto a la ilegalidad del artículo 8 numeral 4 de la Ley de
Transición, denunciada por la parte accionante, por la presunta violación de lo
dispuesto en los artículos 88, 89 y 90 del la Ley Orgánica del Trabajo, la
representación de la Alcaldía del Distrito Metropolitano, señaló que los mencionados artículos de la Ley Orgánica
del Trabajo, se refieren a la sustitución del patrono, “...fundamento éste
que le sirve al demandante para afirmar la subsistencia de la responsabilidad
del nuevo patrono en los casos de existencia de sustitución, partiendo de la
base de que esa es la figura que rige con ocasión de la creación del Distrito
Metropolitano de Caracas, y que genera un supuesta transmisión de la propiedad,
de la titularidad y de la actividad administrativa”.
Sobre este particular, señalan que la parte recurrente incurre en una
serie de imprecisiones “...al solicitar la ilegalidad del numeral 4 del
artículo 8 de la Ley de Transición de la Gobernación del Distrito Federal al
Distrito Metropolitano de Caracas, por supuestas violaciones a normas de la Ley
Orgánica del Trabajo, toda vez que una ley no puede ser considerada ilegal, por
supuestas contradicciones con otra ley”, y que en todo caso lo que debieron
introducir los recurrentes es un recurso de colisión de leyes contemplado en el
numeral 8 del artículo 336 de la Constitución, por lo que consideran que “...ha
devenido una inepta acumulación de pretensiones, toda vez que el recurrente
solicita en un mismo recurso la inconstitucionalidad de una ley, así como el
recurso de colisión de leyes...”.
Al pronunciarse sobre la nulidad de los numerales 1 y 2 del artículo 9 de
la Ley de Transición, señala que la parte accionante incurre en
interpretaciones parciales del ordenamiento jurídico vigente, obviando una
cantidad de normas aplicables al Distrito Metropolitano de Caracas.
Advierte que los recurrentes, al señalar que el personal del Distrito
Metropolitano de Caracas no conservaría su derecho a la estabilidad, luego de
culminada la transitoriedad, obvian que el mencionado ente político territorial
se rige por las normas de la Ley Orgánica del Trabajo en lo relativo a los
obreros, y en materia de funcionarios por la Ley de Carrera Administrativa, tal
y como lo dispone la Constitución y la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en
sus artículos 144 y 153, respectivamente.
En relación con los pensionados, aduce que los recurrentes obvian “...los
contenidos (sic) en la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones
y Pensiones de los Funcionarios Públicos o Empleados de la Administración
Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, la cual obviamente le es
aplicable al Distrito Metropolitano de Caracas, y no puede pretender que si
la ‘Ley de Transición’ no la menciona como aplicable, en consecuencia quedan
desamparados los denominados pensionados por razones de sobrevivencia”.
Al referirse a la nulidad del artículo 4 de la Ley de Transición, señala
que no puede ser inconstitucional una norma, que establece que la actuación de
una autoridad, en este caso el Alcalde Metropolitano, debe estar circunscrita a
lo establecido en la Constitución y demás instrumentos normativos de nuestro
ordenamiento jurídico, por lo que “...la actuación del Alcalde no puede ser
nunca arbitraria, toda vez que debe ser regida (sic) por normas como
loas (sic) establecidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República, Ley Orgánica de Régimen Municipal, y toda una variedad de normas
de nuestro ordenamiento que impone al Alcalde actuar de una manera (sic) apegado
al Estado de Derecho”. Razón por la cual, considera la representación de la
parte accionada, que lejos de ser un artículo inconstitucional, “...cumple
con los extremos exigidos por una prolija (sic) técnica legislativa”.
Finalmente, en relación con el señalamiento de los recurrentes, que
indican que el artículo 4 de la Ley de Transición, sirvió de basamento para que
el Alcalde Metropolitano dictara el Decreto Nº 030 y el cual consideran los
accionantes incurre en severos vicios de abuso de poder; menciona que “...con
respecto al el Decreto Nº 030 denominado Plan Operativo de Ejecución
Presupuestaria durante el régimen especial de transición del Distrito Federal
al Distrito Metropolitano de Caracas, dictado por el Alcalde Metropolitano y
publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela bajo
el número 37.073 de fecha 8 de noviembre de 2000, podemos decir que la
redacción de estos artículo (sic) (11,13 y 14) ha sido hecha en razón de
establecer, promover y sostener una protección laboral racional, por cuanto
determina quien tiene claramente la responsabilidad, la competencia y el
presupuesto para responder a los trabajadores afectados en la extinción de la
relación de trabajo, antes del término del 31 de diciembre de 2000, establecido
en la Ley de Transición del Distrito Metropolitano de Caracas, el cual estará a
cargo de la República por órgano del Ministerio de Finanzas”.
Señala igualmente, que los mencionados dispositivos legales han sido
derogados por el Decreto número 037 mediante el cual se dicta el Régimen de
Hacienda Pública Distrital, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.108 del 28 de
diciembre de 2000, en el cual según refieren se establece la derogatoria
expresa del Decreto Nº 030 del 26 de octubre de 2000, por lo que considera “que
a (sic) operado el Decaimiento del Objeto, que dio origen a la causa, el
Decreto 30 en el cual se fundamenta la pretensión han (sic) sido
derogado por el Decreto número 037 mediante el cual se dicta el Régimen de la
Hacienda Pública Distrital”.
De los términos del escrito que dio
inicio a las presentes actuaciones, observa esta Sala, que la acción planteada
en autos es una acción de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad
conjuntamente con solicitud de amparo constitucional, contra las normas
contenidas en los artículos 4, 8, numeral 4, y 9 de la Ley de Transición del
Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, emanada del Consejo
Legislativo Nacional, Poder Legislativo transitorio que funcionó
bajo el “Régimen
de Transición del Poder Público”,
publicado en la Gaceta Oficial número 36.859 del 29 de diciembre de 1.999; así como contra los artículos 11, 13 y 14 el
Decreto Nº 030, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.073 de fecha 8 de
noviembre de 2000, dictado por el Alcalde Metropolitano.
En consecuencia, corresponde a esta Sala pronunciarse prima facie
sobre su competencia para conocer de la acción de nulidad por inconstitucionalidad
e ilegalidad antes referida, y al
efecto se observa lo siguiente:
La Constitución establece en su
Título V, la Organización del Poder Público Nacional, y regula en el Capítulo
III: "Del Poder Judicial y el Sistema de Justicia", todo lo referente
a la conformación del Tribunal Supremo de Justicia. En efecto, el artículo 262
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo
siguiente:
"Artículo 262: El Tribunal Supremo
de Justicia, funcionará en Sala Plena y en Sala Constitucional, Político
Administrativa, Electoral, de Casación Civil, de Casación Penal y de Casación
Social, cuyas integraciones y competencias serán determinadas por su ley
orgánica.
La Sala Social comprenderá lo referente a la casación agraria, laboral y de menores."
De lo anterior, observa esta Sala
Constitucional que el Constituyente determinó cuáles serían las distintas Salas
que conformarían este Tribunal Supremo de Justicia, confiriéndole algunas
competencias y dejando en manos del legislador el establecimiento del resto de
las competencias que ejercerían dichas Salas (artículo 266 eiusdem).
Ahora bien, la Constitución en el
Título VIII: "De la Protección de la Constitución", además de
establecer los mecanismos para la preservación de la supremacía y valor
normativo del Texto Fundamental, así como las normas de los "Estados de
Excepción", delimitó las competencias de esta Sala Constitucional como
último intérprete de la Constitución.
Así, observa esta Sala
que, de conformidad con el último aparte del artículo 334 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela: “Corresponde
exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como
jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de
los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e
inmediata de la Constitución o que tenga rango de Ley”.
La exclusividad
competencial a la que alude el mencionado artículo 334 en materia de
inconstitucionalidad, está referida a la nulidad de actos dictados en ejecución
directa e inmediata de la Constitución, cuyos supuestos se especifican en los
numerales 1, 2, 3, 4 y 6 del artículo 336, que contemplan:
“Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia:
1.- Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y
demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional que colidan con esta
Constitución.
2.- Declarar la nulidad total o parcial de las Constituciones y
leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos
deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e
inmediata de la Constitución y que colidan con ésta.
3.- Declarar la nulidad total o parcial de los actos con rango de
ley dictados por el Ejecutivo Nacional que colidan con esta Constitución.
4.- Declarar la nulidad total o parcial de los actos en ejecución
directa e inmediata de la Constitución, dictados por cualquier otro órgano
estatal en ejercicio del Poder Público.
(...)
6.- Revisar, en todo caso, aún de oficio, la constitucionalidad de
los decretos que declaren estados de excepción dictados por el Presidente o
Presidenta de la República. (...)”.
Asimismo,
en el artículo 336 de la Constitución, se le otorgan a la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia otras competencias, tales como la verificación
de la conformidad de los tratados internacionales con el Texto Constitucional
(numeral 5), el control de las omisiones sobre obligaciones constitucionales
del Poder Legislativo en todos sus niveles (numeral 7), la resolución de las
colisiones de leyes (numeral 8), la resolución de controversias
constitucionales entre entes del Poder Público (numeral 9), y, la revisión
extraordinaria de las sentencias de amparo y de control difuso de la
constitucionalidad (numeral 10). Igualmente, en el artículo 214 de la
Constitución se le otorga a dicha Sala la competencia para realizar el control
previo de la constitucionalidad de las leyes antes de su promulgación. Y por
último, la determinación de la constitucionalidad del carácter orgánico
otorgado por la Asamblea Nacional a las leyes así calificadas, de forma previa
a su promulgación (artículo 203 eiusdem).
Al respecto, estima esta
Sala que, según lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 336 de la Carta
Magna, el cual dispone que, es atribución de la Sala Constitucional, "[d]eclarar la nulidad total o parcial de las leyes
nacionales y demás actos con rango de ley de la asamblea nacional que
colidan con esta Constitución” (Subrayado de la Sala).
Con base a lo anterior,
esta Sala observa que visto que de conformidad con lo establecido en el
artículo 336, numeral 1, de la Constitución de 1999, corresponde a la Sala
Constitucional declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales
impugnadas por razones de inconstitucionalidad. Y, visto que el artículo 132 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, expresamente dispone que: “[c]uando se demande la nulidad de un acto administrativo de
efectos particulares y al mismo tiempo la del acto general que le sirva de
fundamento, y se alegaren razones de inconstitucionalidad para impugnarlos, se
seguirá el procedimiento establecido en la Sección Tercera de este Capítulo y
el conocimiento de la acción y del recurso corresponderá a la Corte en Pleno”.
Esta Sala advierte, que
las competencias atribuidas anteriormente a la Sala Plena en el artículo citado
supra, se encuentran actualmente asignadas a esta Sala Constitucional y
a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia según lo
dispuesto en los artículos 266 y 336 de la Carta Magna. Por lo cual, cuando el
artículo 132 eiusdem alude
a la "Corte en Pleno", debe entenderse que el tribunal competente
será el que lo sea para conocer de la acción de inconstitucionalidad del acto
general.
Así, se observa que el
Decreto impugnado fue dictado con fundamento en lo establecido en el artículo 4
de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano. De allí que, estima la Sala que si bien el
referido Decreto no puede calificarse como un acto de efectos particulares, tal
como lo dispone el aludido artículo 132; sin embargo, la intención del
legislador cuando dictó la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, al
disponer en el citado artículo 132 de dicha Ley, el conocimiento de la Corte en
Pleno de las causas que tengan como fin declarar la nulidad por razones de
inconstitucionalidad de los actos de efectos particulares, que hayan sido
dictados con fundamento en actos de efectos generales, contra los cuales haya
sido ejercida igualmente acción de nulidad por inconstitucionalidad, fue
permitir que un único órgano judicial decida sobre un acto determinado, así
como de aquél que le sirve de fundamento jurídico, estableciendo un fuero
atrayente a favor del acto de mayor jerarquía dentro del orden jurídico, todo
ello con el fin de evitar decisiones que pudieran ser contradictorias por ser
tramitadas en distintas oportunidades, y ante diferentes juzgadores o
tribunales colegiados, en virtud de los principios de economía procesal y
seguridad jurídica. De forma tal que, dicho fuero de atracción es palmario en
materia constitucional, máxime cuando se alegan vicios que atañen a la
supremacía constitucional, a la integridad e interpretación uniforme de la
Constitución, que compete conocer a la jurisdicción constitucional, específicamente a esta Sala, por ser, dentro
del Sistema Judicial patrio, no el único, pero sí el último interprete del
Texto Fundamental.
En atención a lo anterior, considera esta Sala que resulta
competente para conocer de la acción de nulidad propuesta por razones de
inconstitucionalidad e ilegalidad contra la Ley de Transición del Distrito
Federal al Distrito Metropolitano, así como contra el Decreto Nº 030 dictado
por el Alcalde Metropolitano, y así se decide.
Sobre el rango y
carácter Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de
Caracas, la Sala precisó, en sentencia del 13 de diciembre de 2000 (Caso:
Alfredo Peña), que: “...los actos de la Comisión Legislativa Nacional no se
equiparan a los de la Asamblea Nacional Constituyente. A la Comisión
Legislativa, la Asamblea Nacional Constituyente le otorgó diversas atribuciones
en el artículo 6 del Régimen de Transición del Poder Público, entre ellas, la
de legislar en las materias de la competencia nacional establecidas en la
Constitución de 1999 (numeral 1 del artículo 6 del Régimen de Transición del
Poder Público), pero la Comisión Legislativa Nacional no es equiparable a la
Asamblea Nacional Constituyente, electa directamente por el pueblo para crear
un régimen constitucional, motivo por el cual dicha Comisión estuvo supeditada
en todas sus actuaciones a la Constitución de 1999 y al Régimen de Transición
del Poder Público, y no a las Bases Comiciales, por lo que las leyes que dictó,
fueron leyes de rango inferior a la Constitución, signadas por las previsiones
del artículo 203 de la vigente Constitución. Por lo tanto, la Ley de Transición
del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, emanada de la
Comisión Legislativa Nacional, es una ley ordinaria, que no puede colidir con
la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas”.
DE LOS TERCEROS
En la presente causa, el apoderado judicial del SINDICATO UNITARIO
MUNICIPAL DE EMPLEADOS PÚBLICOS DE LA ALCALDÍA METROPOLITANA DE CARACAS Y DEMÁS
ÓRGANOS DEPENDIENTES DEL PODER EJECUTIVO DISTRITAL (SUMEP-ALCAMETC), presentó escrito, 19
de diciembre de 2000, en el cual se adhieren al recurso interpuesto, de
conformidad con lo dispuesto en el ordinal 3º del artículo 370 del Código de
Procedimiento Civil, para sostener las razones de inconstitucionalidad
esgrimidas por los recurrentes respecto de la normativa impugnada.
Dado que dicha
intervención adhesiva fue ratificada por el representante judicial del mencionado
Sindicato, en escrito presentado el 13 de diciembre de 2000, y que la misma se
concreta en coadyuvar a los recurrentes en la pretensión de lograr la
declaratoria de nulidad de los instrumentos normativos impugnados de
inconstitucionalidad, la Sala admite la intervención del citado Sindicato, como
terceros adhesivos en la presente causa, y así se decide.
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
1.-
PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS LABORALES
En fallo de esta Sala de 24 de enero de
2002 (Caso: Asociación Civil Deudores Hipotecarios de Vivienda Principal
(ASODEVIPRILARA), la Sala fijó una serie de ideas que es menester traer a
colación y que servirán como argumentos a simili para decidir el caso sub
júdice; a saber:
“El
Preámbulo de la Constitución, como tal es parte de ella, y según él, la
Constitución es la base para refundar la República de acuerdo a los valores
expresados en el mismo Preámbulo.
Consecuencia
de ello, es que la conceptualización de lo que es Estado Social de Derecho y de
Justicia tiene que adaptarse a los valores finalistas del Preámbulo, y por ello
el concepto venezolano, puede variar en sus fundamentos del de otro “Estado
Social”, ya que su basamento será diferente.
Manteniéndose la columna vertebral conceptual de
lo que es un Estado Social, el cual la Sala ya lo expresó, del Preámbulo se
colige que el Estado Social está destinado a fomentar la consolidación de la
solidaridad social, la paz, el bien común, la convivencia, el aseguramiento de
la igualdad, sin discriminación ni subordinación. Luego, la Constitución
antepone el bien común (el interés general) al particular, y reconoce que ese
bien común se logra manteniendo la solidaridad social, la paz y la convivencia.
En consecuencia, las leyes deben tener por norte esos valores, y las que no lo
tengan, así como las conductas que fundadas en alguna norma, atenten contra
esos fines, se convierten en inconstitucionales.
La Constitución de 1999 en su artículo 2 no
define que debe entenderse por Estado Social de Derecho, ni cual es su
contenido jurídico. Sin embargo, la Carta Fundamental permite ir delineando el
alcance del concepto de Estado Social de Derecho desde el punto de vista
normativo, en base a diferentes artículos, por lo que el mismo tiene un
contenido jurídico, el cual se ve complementado por el Preámbulo de la
Constitución y los conceptos de la doctrina, y permiten entender que es el
Estado Social de Derecho, que así deviene en un valor general del derecho
constitucional venezolano.
Además del artículo 2 de la vigente
Constitución, los artículos 3 (que señala los fines del Estado), 20 (que hace
referencia al orden social), 21.1 y 2, 70, 79, 80, 81, 82, 83, 86, 90, 102,
112, 113, 115, 127, 128, 132 y 307, y los relativos a los Derechos Sociales
establecidos en el Capítulo V del Título III, se encuentran ligados a lo
social, y sirven de referencia para establecer el concepto del Estado Social de
Derecho y sus alcances.
Inherente al Estado Social de Derecho es el
concepto antes expresado de interés social, el cual es un valor que persigue
equilibrar en sus relaciones a personas o grupos que son, en alguna forma,
reconocidos por la propia ley como débiles jurídicos, o que se encuentran en
una situación de inferioridad con otros grupos o personas, que por la
naturaleza de sus relaciones, están en una posición dominante con relación a
ellas, por lo que si en esas relaciones se les permitiera contratar en
condiciones de igualdad formal, los poderosos obligarían a los débiles a asumir
convenios o cláusulas que los perjudicarían o que obrarían en demasía en
beneficio de los primeros, empobreciendo a los segundos.
Para
evitar tal desequilibrio, la Constitución y las Leyes determinan cuáles
materias son de interés social (artículos 120 y 307 constitucionales, por
ejemplo), o definen o utilizan expresiones que permiten reconocer que en
específicas áreas de las relaciones humanas, existen personas en posiciones de
desigualdad donde unas pueden obtener desmesurados beneficios a costa de otros,
rompiendo la armonía social necesaria para el bien colectivo.
Dentro de las protecciones a estos “débiles”, la
Constitución de 1999, establece Derechos Sociales, los cuales por su naturaleza
son de interés social; mientras que otras leyes señalan expresamente materias
como de interés social; o se refieren a la protección de personas que califican
de débiles jurídicos (artículos 6.3 de la Ley al Protección de Consumidor y al
Usuario, por ejemplo). De esta manera
se va formando un mapa de quiénes son los sujetos protegidos por el Estado
Social.
También son elementos inherentes al Estado
Social de Derecho, la solidaridad social (artículos 2, 132 y 135
constitucionales) y la responsabilidad social (artículos 2, 132, 135 y 299
constitucionales). De las normas citadas
se colige que el Estado Social no sólo crea obligaciones y deberes al Estado,
sino que a los particulares también”.
Observa esta
Sala que, en ese particular ámbito de quiénes son los sujetos protegidos por
el Estado Social, se encuentran destacadamente insertos los trabajadores
(obreros o empleados), indistintamente del régimen jurídico que los regule o de
la condición subjetiva de su patrono o empleador.
Este trato hacia los trabajadores ha sido el producto de avances desde la
primera Ley del Trabajo efectiva que, en nuestro país, data de 1936, ya que la
Ley de Talleres y Establecimientos Públicos de 1917, así como la Ley del
Trabajo de 1928 y su Reglamento, prácticamente no tuvieron aplicación. La Ley
del Trabajo (1936), con diversas reformas parciales, se mantuvo en vigencia
hasta 1990, cuando se sanciona la Ley Orgánica del Trabajo y sus principios
adquieren un realce particular en normas de la Constitución y de convenios
internacionales (Vid. Enrique Marín Quijada y Francisco Iturraspe,
“Perfil Laboral de Venezuela”, Revista de la Facultad de Derecho N° 45, UCAB,
Caracas, 1992, p.40).
En la
Constitución de 1936, ya se contemplaba que la Ley debía disponer lo necesario
para la mayor eficacia y estímulo del trabajo, organizándolo adecuadamente y
estableciendo la protección especial que deberá dispensarse a los obreros y
trabajadores, para proveer al mejoramiento de su condición física, moral e
intelectual, en especial, el reposo semanal, de preferencia los domingos, así
como las vacaciones anuales remuneradas (artículo 32, 8°).
Por su
parte, la Constitución de 1947, establecía en el Capítulo VI (Del Trabajo)
del Título III, (De los deberes y derechos individuales y sociales), que
el trabajo es un deber y un derecho; que el Estado debe velar porque toda
persona apta pueda obtener los medios de subsistencia por el trabajo e impedirá
que por causa de éste se establezcan condiciones que en alguna forma menoscaben
la dignidad o la libertad de las personas; la ley regulará la protección y
estabilidad del trabajo, consagrando los siguientes derechos y preceptos:
jornada máxima de trabajo, reposo semanal remunerado, disminución progresiva de
la jornada máxima, salario igual para trabajo igual, salario mínimo y vital,
vacaciones anuales remuneradas sin distinción alguna, preaviso e indemnización,
prima de antigüedad y jubilación, estabilidad en el trabajo, contrato colectivo
con cláusula sindical, derecho de huelga salvo los servicios públicos,
protección en el trabajo de los menores y mujeres, participación en los
beneficios de la empresa, responsabilidad del cumplimiento de las leyes
laborales por los patronos o empleadores, inembargabilidad del salario,
privilegio para los créditos de los trabajadores, carácter irrenunciable de las
disposiciones que beneficien al trabajador (artículos 61, 62 y 63).
En la
Constitución de 1961, se establecía el deber moral de trabajar y entre los
derechos sociales (Capítulo IV, Título III), se incluyen normas y principios
sobre el derecho y la libertad de trabajo, destinados por lo general a todos
los trabajadores, sin distinción. En ese sentido, el trabajo será objeto de
protección especial, irrenunciable, con una consideración especial de
protección para menores y mujeres trabajadores y señala las bases de dicha
tutela en cuanto concierne a la duración del trabajo (límite máximo,
tendencia a la reducción progresiva,
derecho al descanso semanal remunerado y a las vacaciones pagadas); la
remuneración (tales como el salario justo, salario mínimo, igualdad de salario
por igual trabajo, participación en los beneficios de la empresa y protección
del salario); la estabilidad y seguridad social, la responsabilidad del
empleador; favorece las relaciones colectivas del trabajo, la negociación
colectiva, derecho de huelga, la existencia de sindicatos de empleadores y
obreros, y el desarrollo progresivo de un sistema de seguridad social
(Artículos 54, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93 y 94).
Así, como un
desarrollo expansivo, la protección constitucional de los trabajadores y del
trabajo, incluso como un hecho social, alcanzan un significativo
reconocimiento en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), que contempla una serie de principios y derechos, cuya completa
trascripción es necesaria para su cabal y sistemática comprensión. A
saber:
“Artículo 87.
Toda persona tiene derecho al trabajo y el deber de trabajar. El Estado
garantizará la adopción de las medidas necesarias a los fines de que toda
persona pueda obtener ocupación productiva, que le proporcione una existencia
digna y decorosa y le garantice el pleno ejercicio de este derecho. Es fin del
Estado fomentar el empleo. La ley adoptará medidas tendentes a garantizar el
ejercicio de los derechos laborales de los trabajadores y trabajadoras no
dependientes. La libertad de trabajo no será sometida a otras restricciones que
las que la ley establezca.
Todo patrono o patrona
garantizará a sus trabajadores y trabajadoras condiciones de seguridad, higiene
y ambiente de trabajo adecuados. El Estado adoptará medidas y creará instituciones
que permitan el control y la promoción de estas condiciones.
Artículo 88.
El Estado garantizará la igualdad y equidad de hombres y mujeres en el
ejercicio del derecho al trabajo. El Estado reconocerá el trabajo del hogar
como actividad económica que crea valor agregado y produce riqueza y bienestar
social. Las amas de casa tienen derecho a la seguridad social de conformidad
con la ley.
Artículo 89.
El trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado. La ley
dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e
intelectuales de los trabajadores y trabajadoras. Para el cumplimiento de esta
obligación del Estado se establecen los siguientes principios:
1.Ninguna ley podrá
establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los
derechos y beneficios laborales. En las relaciones laborales prevalece la
realidad sobre las formas o apariencias.
2.Los derechos laborales
son irrenunciables. Es nula toda acción, acuerdo o convenio que implique
renuncia o menoscabo de estos derechos. Sólo es posible la transacción y
convenimiento al término de la relación laboral, de conformidad con los
requisitos que establezca la ley.
3.Cuando hubiere dudas acerca de la aplicación o concurrencia de
varias normas, o en la interpretación de una determinada norma se aplicará la
más favorable al trabajador o trabajadora. La norma adoptada se aplicará en su
integridad.
4.Toda medida o acto del
patrono contrario a esta Constitución es nulo y no genera efecto alguno.
5.Se prohíbe todo tipo de
discriminación por razones de política, edad, raza, sexo o credo o por
cualquier otra condición.
6.Se prohíbe el trabajo de
adolescentes en labores que puedan afectar su desarrollo integral. El Estado
los o las protegerá contra cualquier explotación económica y social.
Artículo 90.
La jornada de trabajo diurna no excederá de ocho horas diarias ni de cuarenta y
cuatro horas semanales. En los casos en que la ley lo permita, la jornada de
trabajo nocturna no excederá de siete horas diarias ni de treinta y cinco
semanales. Ningún patrono o patrona podrá obligar a los trabajadores o
trabajadoras a laborar horas extraordinarias. Se propenderá a la progresiva
disminución de la jornada de trabajo dentro del interés social y del ámbito que
se determine y se dispondrá lo conveniente para la mejor utilización del tiempo
libre en beneficio del desarrollo físico, espiritual y cultural de los
trabajadores y trabajadoras.
Los trabajadores y
trabajadoras tienen derecho al descanso semanal y vacaciones remunerados en las
mismas condiciones que las jornadas efectivamente laboradas.
Artículo 91.
Todo trabajador o trabajadora tiene derecho a un salario suficiente que le
permita vivir con dignidad y cubrir para sí y su familia las necesidades
básicas materiales, sociales e intelectuales. Se garantizará el pago de igual
salario por igual trabajo y se fijará la participación que debe corresponder a
los trabajadores y trabajadoras en el beneficio de la empresa. El salario es
inembargable y se pagará periódica y oportunamente en moneda de curso legal,
salvo la excepción de la obligación alimentaria, de conformidad con la ley.
El Estado garantizará a los
trabajadores y trabajadoras del sector público y del sector privado un salario
mínimo vital que será ajustado cada año, tomando como una de las referencias el
costo de la canasta básica. La Ley establecerá la forma y el procedimiento.
Artículo 92.
Todos los trabajadores y trabajadoras tienen derecho a prestaciones sociales
que les recompensen la antigüedad en el servicio y los amparen en caso de
cesantía. El salario y las prestaciones sociales son créditos laborales de
exigibilidad inmediata. Toda mora en su pago genera intereses, los cuales
constituyen deudas de valor y gozarán de los mismos privilegios y garantías de
la deuda principal.
Artículo 93.
La ley garantizará la estabilidad en el trabajo y dispondrá lo conducente para
limitar toda forma de despido no justificado. Los despidos contrarios a esta
Constitución son nulos.
Artículo 94.
La ley determinará la responsabilidad que corresponda a la persona natural o
jurídica en cuyo provecho se presta el servicio mediante intermediario o
contratista, sin perjuicio de la responsabilidad solidaria de éstos. El Estado
establecerá, a través del órgano competente, la responsabilidad que corresponda
a los patronos o patronas en general, en caso de simulación o fraude, con el
propósito de desvirtuar, desconocer u obstaculizar la aplicación de la
legislación laboral.
Artículo 95.
Los trabajadores y las trabajadoras, sin distinción alguna y sin necesidad de
autorización previa, tienen derecho a constituir libremente las organizaciones
sindicales que estimen convenientes para la mejor defensa de sus derechos e
intereses, así como a afiliarse o no a ellas, de conformidad con la Ley. Estas
organizaciones no están sujetas a intervención, suspensión o disolución
administrativa. Los trabajadores y trabajadoras están protegidos y protegidas
contra todo acto de discriminación o de injerencia contrario al ejercicio de
este derecho. Los promotores o promotoras y los o las integrantes de las
directivas de las organizaciones sindicales gozarán de inamovilidad laboral
durante el tiempo y en las condiciones que se requieran para el ejercicio de
sus funciones.
Para el ejercicio de la
democracia sindical, los estatutos y reglamentos de las organizaciones
sindicales establecerán la alternabilidad de los y las integrantes de las
directivas y representantes mediante el sufragio universal, directo y secreto.
Los y las integrantes de las directivas y representantes sindicales que abusen
de los beneficios derivados de la libertad sindical para su lucro o interés
personal, serán sancionados o sancionadas de conformidad con la ley. Los y las
integrantes de las directivas de las organizaciones sindicales estarán
obligados u obligadas a hacer declaración jurada de bienes.
Artículo 96.
Todos los trabajadores y las trabajadoras del sector público y del privado
tienen derecho a la negociación colectiva voluntaria y a celebrar convenciones
colectivas de trabajo, sin más requisitos que los que establezca la ley. El
Estado garantizará su desarrollo y establecerá lo conducente para favorecer las
relaciones colectivas y la solución de los conflictos laborales. Las
convenciones colectivas ampararán a todos los trabajadores y trabajadoras
activos y activas al momento de su suscripción y a quienes ingresen con
posterioridad.
Artículo 97.
Todos los trabajadores y trabajadoras del sector público y del privado tienen
derecho a la huelga, dentro de las condiciones que establezca la ley”.
Observa esta Sala, que la Constitución de 1999 pretende
reforzar las conquistas que -de forma progresiva- se han alcanzado en nuestro
país, en el régimen jurídico del trabajo, tanto público como privado, dada la
universalidad de los derechos fundamentales y su condición expansiva, que no
excluye, sino por el contrario, integra, a grupos o comunidades en el disfrute
de éstos, y que viene a sumarse al poco más de medio centenar de Convenios
Internacionales del Trabajo, que se han suscrito; en especial, los relativos a
la libertad del trabajo (Convenios números 29, de 1930 y 105, de 1957, sobre el
trabajo forzoso u obligatorio), a la igualdad (Convenios número 100, sobre
igualdad de remuneración, 1951 y número 111, sobre la discriminación-empleo y
ocupación-, 1958) y a la libertad sindical (Convenios número 87, sobre la libertad sindical y protección
del derecho de sindicación, 1948, y número 98, sobre el derecho de sindicación
y protección colectiva, 1949), así como los demás Convenios que cubren una
amplia gama de materias, que van desde el empleo, política social,
administración del trabajo, relaciones profesionales, condiciones de trabajo,
hasta la seguridad social. (Vid.
Enrique Marín Quijada y Francisco Iturraspe, Ob.cit, p.49).
Apunta esta Sala, que la intención manifiesta en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), es la de
consagrar una serie de principios y derechos (Artículos 87 al 97), que procuran resguardar un ámbito de
seguridad para los trabajadores, indistintamente del régimen al cual estén
sometidos, por cuanto no establece distinción alguna; incluso, en el caso del
derecho a la negociación colectiva o del derecho a la huelga (Artículos 96 y
97), se niega expresamente la posibilidad de tratamientos diferenciales, al
precisar, reforzando lo obvio, que todos los trabajadores y las trabajadoras
del sector público y del privado gozan de los mismos derechos.
De allí que, el derecho al trabajo haya sido considerado en
nuestra Constitución como un hecho social, al ser el conductor a través del
cual el Estado puede perfeccionarse y brindar una mayor satisfacción al
conglomerado social, y la tutela protectiva al trabajador de cualquier clase,
se convierte en uno de los pilares que sostiene el derecho social
constitucional.
Establecido
lo anterior, pasa esta Sala a examinar el caso sub júdice.
2. ANÁLISIS DE LAS RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD
ALEGADAS
I.
INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 4 DE LA LEY DE TRANSICIÓN.
El artículo 4 de la Ley
de Transición del Distrito Federal al
Distrito Metropolitano de Caracas, declara la transferencia de las
dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la
Alcaldía Metropolitana, así como la reorganización y reestructuración de los
mismos. Se establece en dicha disposición que, durante la transición, el
Alcalde del Distrito Metropolitano tendrá una amplia potestad para regular la
organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana,
de conformidad con lo establecido en la Constitución, las leyes nacionales, los
reglamentos y las ordenanzas.
Observa la Sala que
los accionantes alegaron la inconstitucionalidad de esta norma, pues consideran
que en ella se otorga una excesiva discrecionalidad al Alcalde Metropolitano,
sin someter su actuación a la aprobación previa o posterior de otro órgano del
Distrito Metropolitano investido de autoridad para controlar los eventuales
abusos de poder en que pudiera incurrir el órgano administrativo,
transgrediendo así lo preceptuado en el artículo 136 de la Constitución; y adujeron además que esa habilitación conferida al Alcalde
Metropolitano para la reorganización administrativa de la Alcaldía, es la que
lo condujo a establecer de forma unilateral y al margen de la Constitución las
disposiciones normativas contenidas en el Título II del Decreto Nº 030,
publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.073, del 8 de noviembre de 2000.
Respecto a esta
denuncia, la representación distrital esgrimió que no podría ser
inconstitucional una norma que somete la actuación de una autoridad a lo
establecido en la Constitución y demás instrumentos normativos del ordenamiento
jurídico, esto es, que le impone “al Alcalde actuar de una manera apegado al
Estado de Derecho”.
Apunta la Sala que la potestad discrecional “...supone
la atribución a la Administración por la ley de una cierta libertad de decisión
a la vista de las circunstancias concurrentes en cada caso concreto. Un poder
tal, susceptible de ser ejercitado a discreción de su titular, parece rechazar,
por hipótesis, cualquier tipo de controles, que de admitirse, desmentirían la
libertad que el término ‘discrecional’ proclama. Por eso, precisamente, se ha
dicho (H. Huber) que la discrecionalidad ‘es el caballo de Troya dentro del
Estado de Derecho’, porque la percepción primera e intuitiva del poder
discrecional es la del poder por excelencia, esto es, la de una capacidad de
imposición, que en eso consiste todo poder, libre y exenta de cualquier posible
fiscalización o corrección desde fuera, de dar cuenta de sí misma, de
justificarse en una palabra, a modo de residuo irreductible del antiguo modo de
gobernar, que parece prescindir de la Ley y consagrar los juicios subjetivos de
los gobernantes como criterio último de juridicidad” (Enciclopedia Jurídica
Básica. Editorial Civitas. Volumen II. P. 2517).
Ahora bien, el poder discrecional de la Administración
no es absoluto, en la medida en que el legislador ha previsto técnicas para su
reducción, y en virtud de que los actos dictados con base en esa potestad amplia
son susceptibles de control por los Tribunales de la jurisdicción
contencioso-administrativa o constitucional. Así “...la existencia y
extensión de la propia potestad discrecional, la competencia del órgano que la
actúa, las formas y procedimientos a través de los cuales dicha potestad debe
necesariamente ser desplegada y el fin en consideración al cual dicha potestad
se otorga siempre están reglados por la Ley. Pueden estarlo, también, en casos
concretos otros elementos de la potestad discrecional y, por lo tanto, del acto
resultante de su ejercicio. Así, el tiempo en que la potestad discrecional
puede ejercitarse o, incluso, el fondo mismo de la decisión, la medida en que ésta venga enmarcada por la
Ley habilitante dentro de los límites precisos” (ob.cit. p. 2519).
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala observa que la
norma impugnada en modo alguno choca con el postulado del artículo 136 del
Texto Fundamental ni tiene relación con dicha disposición, cuyo tenor es el
siguiente:
“Artículo 136: El Poder Público se distribuye entre el
Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público
Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.
Cada una de las ramas del Poder
Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su
ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado”.
Además, la
amplia
potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la
Alcaldía Metropolitana, tal y como fue señalado en la norma impugnada debe
ajustarse -en primer término- a la Constitución, en su condición de norma
normarum, así como a las demás normas del ordenamiento jurídico, leyes
nacionales, los reglamentos y las ordenanzas, y cumpliendo en todo caso el
principio de jerarquía normativa o de sujeción estricta al sistema de fuentes,
de forma que la norma inferior se supeditará al contenido de la superior, y así
sucesivamente, estableciéndose una cadena de validez, tal y como se contemplaba
en el artículo impugnado.
En consecuencia, la
amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento
de la Alcaldía Metropolitana referida en el artículo 4 de la Ley de Transición,
no es más que una potestad reglada ex
lege, estrictamente prefigurada tanto en el Texto Constitucional,
como en los demás instrumentos legales que regulan la materia, puesto que la
acción administrativa ya viene determinada prima facie, en el plano normativo habilitante, tanto en sus aspectos
formales y materiales, de forma tal que sólo le era posible actuar la
mencionada potestad organizativa en la única y estricta amplitud de la ley, a
través de la mera subsunción de los supuestos pretendidos a los supuestos
legales definidos por la norma, teniendo siempre presente la garantía máxima
del debido proceso o proceso administrativo.
Cabe aquí señalar que,
en nuestro ordenamiento jurídico, uno de los límites a la potestad discrecional
de la Administración, se encuentra en el artículo 12 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, el cual señala lo siguiente:
“Artículo 12: Aun cuando una disposición legal o reglamentaria
deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha
medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con
el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites,
requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia...”.
De tal manera, la Sala Constitucional estima que el artículo 4 de la Ley de
Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no puede considerarse per se inconstitucional, por cuanto la amplia potestad
para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía
Metropolitana, conferida en la norma al
Alcalde
del Distrito Metropolitano, durante la transición, tenía sus cortapisas y
límites bien definidos en la Constitución y las leyes nacionales, con sus
controles recíprocos y sujeción plena a la legalidad y constitucionalidad.
En virtud de lo cual,
esta Sala Constitucional, desestima el alegato de inconstitucionalidad del artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito
Metropolitano de Caracas, advirtiendo que cosa distinta son los efectos
jurídicos que creó, esto es, los actos que se dictaron a su amparo, como lo
sería el decreto también impugnado en esta causa, respecto al cual la Sala se
pronunciará más adelante en este fallo,
y así se declara.
II.
INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 8, NUMERAL 4, DE LA LEY DE TRANSICIÓN.
La inconstitucionalidad, denunciada por
los recurrentes, del artículo 8, numeral 4, de la Ley de Transición del
Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, se concreta en lo
siguiente:
1.- Violación del numeral 1 del artículo
89 constitucional, pues señalan que la norma impugnada impide el pago inmediato
de las prestaciones sociales y demás pasivos adeudados a los trabajadores, y
con ello contraría la prohibición establecida en esa disposición
constitucional, de que las leyes no pueden contener disposiciones que alteren la
intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales.
2.- Violación del artículo 92
constitucional, que reconoce el derecho a la exigibilidad inmediata de los
créditos laborales referidos al salario y a las prestaciones sociales, porque
-aducen- la norma impugnada dejó a los trabajadores adscritos a la entonces
Gobernación del Distrito Federal, en un completo estado de indefensión y de
pérdida de sus derechos adquiridos, cuando endosa la responsabilidad de la
deuda laboral a un órgano distinto (Ministerio de Finanzas) al que contrató
originalmente y carga el monto de dicha deuda a un presupuesto inexistente,
como lo sería el presupuesto creado con base en el artículo 3 del Decreto-Ley
que autoriza al Ejecutivo Nacional a realizar operaciones de Crédito Público
para cubrir las deficiencias presupuestarias de los compromisos laborales
adquiridos durante el ejercicio fiscal de 1998.
En el mismo sentido,
señalaron que los recursos provenientes de esas Operaciones de Crédito Público
no existen en la actualidad, habida cuenta que fueron ordenados para cubrir las
insuficiencias de un presupuesto concreto que, a su criterio, concluyó el 31 de
diciembre de 1998, y sí en los subsiguientes ejercicios presupuestarios no se
emitió una autorización semejante, donde se hicieran los apartados
presupuestarios específicos para el pago de la deuda laboral, ello traería como
consecuencia la inexistencia de los recurso económicos necesarios, para que se
proceda a la cancelación de los compromisos laborales adquiridos con los
trabajadores de la Gobernación del Distrito Federal.
3.- Violación del
artículo 86 de la Constitución, pues la norma impugnada impide el cobro
periódico y permanente de las pensiones de jubilación, de sobrevivientes y de
incapacidad otorgadas conforme a la ley.
4.- Violación del
artículo 91 de la Constitución, porque -según los recurrentes- conforme a lo
establecido en el artículo 42 de la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario, tal
presupuesto es inexistente, siendo materialmente imposible que el Ejecutivo
Nacional pueda cumplir con la obligación que le señala la norma contenida en el
artículo 8, numeral 4, de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito
Metropolitano de Caracas, transgrediéndole a todos y cada uno de los trabajadores
de la entonces Gobernación del Distrito Federal el derecho al pago periódico y
oportuno del salario en moneda de curso legal.
Resumidas como han sido
cada una de las denuncias de inconstitucionalidad referidas por los recurrentes
al numeral 4 del artículo de la Ley impugnada, la Sala observa que el quid
del asunto en este caso, radica en la determinación de si lo previsto en dicha
norma ha impedido el pago inmediato de los pasivos laborales de los
trabajadores de la extinta Gobernación del Distrito Federal, toda vez que éste
es el motivo central de las denuncias formuladas contra el numeral 4 del
artículo 8 de la Ley de Transición.
Al respecto, se observa
que la disposición impugnada transfiere a la República, por órgano del
Ministerio de Finanzas, la obligación de pagar los pasivos laborales de los
trabajadores y empleados de la extinta Gobernación del Distrito Federal, que
sean “anteriores al proceso de transición y los que se generen por
efectos de dicho proceso...” (Resaltado de esta Sala).
En relación con lo establecido en la
norma bajo examen, la Sala se pronunció en la sentencia dictada el 5 de febrero
de 2002 (Caso: Carlos Moreno Urdaneta y Otros), declarando que:
“Todos
los pasivos laborales causados
con anterioridad al 31 de diciembre de 2000, a tenor de lo dispuesto en el
artículo 8, numeral 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito
Metropolitano de Caracas, corresponden al Ejecutivo Nacional, por órgano del
Ministerio de Finanzas, obligación que subsistirá hasta la extinción de dicho
beneficio y sólo por los montos establecidos en la actualidad.
...Omissis...
Todas las obligaciones y pasivos, en este sentido, causados
a partir del 31 de diciembre de 2000 deberán ser asumidos por el Distrito
Metropolitano de Caracas”.
En la anterior decisión, que en este
fallo se reitera, se expresó lo siguiente:
“...en primer lugar, que la fecha a
que se hace referencia en el texto, esto es, el 31 de diciembre de 2000, sólo
tiene por efecto determinar la extinción del régimen transitorio; en segundo
lugar, el acaecimiento de tal acontecimiento, no puede dar lugar a que cese la
obligación a cargo del Ministerio de Finanzas para cumplir con los pagos del
personal jubilado pues, efectivamente, se quiso librar –y ello se evidencia de
la Exposición de Motivos de la Ley-, de cualquier pasivo laboral que se hubiese
generado con anterioridad o durante ese período al Distrito recién creado...”.
De tal manera que el
establecimiento de dicha obligación se adecua a las competencias que conforme
la Ley Orgánica de la Administración Central, corresponde al Ministerio de
Finanzas -entre otras- “...la regulación, formulación y seguimiento de
políticas, la planificación y realización de las actividades del Ejecutivo
Nacional en materia financiera y fiscal, ...omissis..., el régimen
presupuestario...”.
El artículo cuya inconstitucionalidad se
invoca, contempla la forma de liquidar las deudas y demás obligaciones
pendientes de la Gobernación del Distrito Federal y de sus entes adscritos,
hasta la fecha de inicio del período de transición, y en cuanto a los pasivos
laborales que se deriven de la Ley Orgánica del Trabajo, de la Ley de Carrera
Administrativa, de las Convenciones Colectivas de Trabajo o de los Laudos
Arbitrales, anteriores al proceso de transición y los que se generen por efecto
del mismo, serán cancelados por la República por órgano del Ministerio de
Finanzas, con cargos a los recursos contemplados en el Artículo 3º del Decreto
con Rango y Fuerza de Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional para Realizar
Operaciones de Crédito Público destinadas al Refinanciamiento de la Deuda
Externa e Interna, al Pago de Obligaciones laborales y a la Reposición del
Patrimonio del Banco Central, publicada en la Gaceta Oficial Nº 36.550 del 30
de septiembre de 1998.
Resulta acorde con la
Constitución como con los objetivos expresados en la exposición de motivos de
la Ley cuyo artículo se impugna, el establecimiento de la obligación de pago
por parte de la República, de los pasivos laborales contraídos hasta el 31 de diciembre
de 2000, pues los generados con posterioridad a dicha fecha “...deben
corresponder, por ser evidente del contenido de la Ley, al Distrito
Metropolitano”, como se declaró en la sentencia dictada por esta Sala
referida supra.
Ahora bien, lo resaltante de la inconstitucionalidad alegada
es el hecho de que la cancelación por parte de la República, por órgano del
Ministerio de Finanzas, se haría -de acuerdo con el texto de dicha norma- con
cargos a recursos derivados de operaciones de crédito público destinadas a cubrir las insuficiencias de un
presupuesto concreto como lo era el que concluyó el 31 de diciembre de 1998, y
es aquí donde radica la determinación de si con ello se estaría impidiendo el
pago inmediato de los pasivos laborales.
Observa, la Sala que la representación de la Alcaldía Metropolitana,
pretendió justificar la utilización de los recursos provenientes de esas
Operaciones de Crédito Público, para cumplir con los pasivos laborales,
alegando que ello responde a la
necesidad de sanear las cuentas fiscales de la Gobernación del Distrito Federal
y definir un esquema presupuestario de transición que permita financiar la
transferencia bajo condiciones de reorganización y reestructuración de las
dependencias y entes que hasta ahora han estado adscritos a la Gobernación del
Distrito Federal.
Estima esta
Sala, en relación con los alegatos presentados por la Alcaldía Metropolitana, que los fines de saneamiento financiero y
administrativo procurados por las normas de transición de la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Mayor, no
pueden sobreponerse a los derechos constitucionalmente tutelados, de los
funcionarios públicos y obreros, involucrados en la transformación orgánica, y
que por más loable que sean los objetivos que procuren los órganos de los
Poderes Públicos, se debe, en todo caso, privilegiar el destino del personal
adscrito al ente, que debe ser el centro de gravedad de cualquier esquema presupuestario de transición que permita financiar
la transferencia bajo verdaderas condiciones de reorganización y
reestructuración. Así debe funcionar un Estado Social de Derecho.
Sólo en casos en que la estabilidad
constitucional estuviese en peligro, y como una forma de protección al Estado,
podría pensarse que para evitar el desplome del Estado, pueda ceder el
privilegio del personal adscrito a un ente público, el cual inmediatamente se
refirió, y que es un supuesto que no verifica en el presente caso.
Observa la Sala que en la novísima Ley
Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial número
37.305 del 17 de octubre de 2001, se establecen los principios y bases que
rigen la organización y funcionamiento de la Administración Pública (artículo
1), los cuales son de obligatoria
observancia incluso para los estados, distritos metropolitanos y municipios
(artículo 2), y allí se contempla que “(n)o podrán crearse nuevos órganos o
entes en la Administración Pública que impliquen un aumento en el gasto
recurrente de la República, los estados, los distritos metropolitanos o de los
municipios, sin que se creen o prevean nuevas fuentes de ingresos ordinarios de
igual o mayor magnitud a la necesaria para permitir su funcionamiento”
(artículo 17).
Estas exigencias legales tienen su
expresión constitucional en el artículo 311 del Texto Fundamental, que sujeta
la gestión fiscal a los principios
constitucionales de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad y
equilibrio fiscal.
Observa esta Sala que, si existe una
prohibición expresa para la creación de nuevos órganos o entes administrativos,
sin que se prevea los ingresos ordinarios suficientes para permitir su
funcionamiento, con mayor razón, para la supresión o modificación de los
mismos, debe preverse las fuentes de ingresos, igualmente ordinarios y de
inmediata realización o ejecución. Si para la creación de los órganos de
cualquiera de los Poderes Públicos, es indispensable la previsión de partidas
necesarias para su idóneo funcionamiento, a fortiori, para su
modificación, como es el caso de la transición de la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Mayor, en el
que debía exigirse con mayor fuerza y razón, las previsiones de fuentes de
ingresos ordinarios y de inmediata realización o ejecución; condición ésta que
no se cumple, al supeditar el pago de los pasivos laborales a eventuales y
complejas operaciones de crédito público destinadas a cumplir con los
compromisos laborales adquiridos durante el ejercicio fiscal de 1998.
De forma tal que las reglas para la creación de órganos o entes administrativos -como cuestión principista- previstas en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, son perfectamente aplicables para su supresión o modificación, a operaciones manifiestas en el proceso de transición de la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Mayor.
Igual argumentación puede hacerse en relación con el artículo 147 de la Constitución, el cual prevé que: “(p)ara la ocupación de cargos públicos de carácter remunerado es necesario que sus respectivos emolumentos estén previstos en el presupuesto correspondiente (...) ”. En tal sentido, a fortiori, para su desincorporación. En otras palabras, si la Constitución exige que los salarios estén previamente presupuestados, con mayor razón, los pasivos laborales, salarios y prestaciones sociales con ocasión de la reestructuración o reorganización tantas veces aludida, deberán estar reflejados en el presupuesto, y tener como contrapartida los ingresos ordinarios suficientes para soportarlos.
Esto se refleja con
precisión en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,
publicada en la Gaceta Oficial N° 5554 Extraordinaria del 13 de noviembre de
2001, en cuya Disposición Transitoria Primera, se estableció lo siguiente:
“Primera. Dentro del lapso de
ciento veinte (120) días continuos, contados a partir de la publicación del
presente Decreto Ley, el Procurador o Procuradora General de la República
deberá establecer el reglamento interno relativo a la estructura organizativa y
funcional de la Institución, el Sistema
de la Carrera de la Procuraduría General de la República y el Sistema de
Remuneraciones correspondiente. Igualmente, dentro del mismo lapso, procederá a
la evaluación de todo el personal de la Institución, a los fines de su
clasificación en función de los nuevos perfiles definidos.
Los funcionarios y demás
trabajadores que no cumplan los requisitos exigidos por los nuevos perfiles, o
que no sean requeridos por la nueva organización administrativa, serán
retirados del Organismo, debiéndose elaborar el informe correspondiente que
será presentado al Presidente de República, en Consejo de Ministros, en el cual
se indicará el número de personas a ser retiradas y los recursos
presupuestarios necesarios para el pago de los respectivos pasivos laborales”
(resaltado de este fallo).
De allí que, estima la Sala, en la Ley de
Transición se debió ordenar la incorporación, en el presupuesto del 2001, de
las partidas correspondientes para cumplir con los pasivos laborales adquiridos
por la Gobernación del Distrito Federal y de los que se generaron con ocasión
del establecimiento de la Alcaldía Metropolitana o bien acudir a la figura de
los créditos adicionales para cumplir específicamente con dicho compromiso
laboral, y no de disponer como se hizo en el artículo 8, numeral 4, de dicha
Ley, que los pasivos laborales antes referidos, serían cancelados por la
República por órgano del Ministerio de Finanzas, con cargos a los recursos
provenientes de operaciones de Crédito Público destinadas a cumplir con los
pasivos laborales generados en el ejercicio fiscal de1998.
Ello, por cuanto el Decreto publicado en
la Gaceta Oficial Nº 36.550 de fecha 30 de septiembre de 1998, al que se
refiere la disposición impugnada, fue dictado para “Realizar Operaciones de
Crédito Público destinadas al Refinanciamiento de la Deuda Externa e Interna,
al Pago de Obligaciones laborales y a la Reposición del Patrimonio del Banco
Central” correspondientes al período fiscal de 1998, con lo cual aparece
evidente que la disposición impugnada no garantizó en ninguna forma la
inmediata y posible ejecución del pago de los pasivos laborales de los
trabajadores de la Gobernación del Distrito Federal, pues desde el inicio los
ha condicionado a un hecho incierto e irrealizable al invocar -como fuente para
su cumplimiento- una ley especial dictada con bastante anterioridad, para un
caso específico que no tenía conexión alguna con el cumplimiento de los
compromisos laborales, cuya satisfacción efectiva debió regular la Ley de
Transición objeto de este recurso.
Pues distinto hubiera sido que en la Ley
de Transición y, específicamente, en la norma bajo examen, se hubiese
garantizado el cumplimiento de los pasivos laborales generados en la referida
entidad distrital, con la previsión de partidas concretas en el presupuesto de
gastos del siguiente año, o bien con la utilización de mecanismos
extraordinarios como bonos o créditos adicionales decretados especialmente para
asumir de forma real, efectiva e inmediata las obligaciones contraídas, toda
vez que la sola referencia a la utilización de unos recursos provenientes de
operaciones de crédito público previstos para cubrir deudas generadas en el año
1998, hace que la norma impugnada sea inconstitucional, ya que es evidente la
falta de certeza respecto a la existencia de un posible, suficiente y real
excedente de dichos recursos, para cubrir compromisos para los cuales nunca
estuvieron previstos. La segura posibilidad de pago en alguna forma, de los
pasivos laborales, a juicio de esta Sala, es básica en esta materia.
Establecido lo anterior, la Sala estima que el numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición:
1.- Contraviene lo establecido en el artículo 89.1 constitucional, al supeditar el pago de los pasivos laborales aquí examinados, a unas operaciones de crédito público destinadas a cubrir unos compromisos laborales en específico, los generados en 1998, modificando de esa forma las condiciones de exigibilidad y liquidez de las obligaciones laborales, y alterando, por tanto, la intangibilidad y progresividad de los derechos laborales.
2.- Viola el artículo 92 eiusdem,
pues impide el cobro inmediato de lo adeudado por concepto de salario y de
prestaciones sociales, siendo éstos créditos de exigibilidad inmediata que no
pueden posponerse a acontecimientos futuros e inciertos. Además, toda mora en
su pago genera intereses, los cuales constituyen deudas de valor, que gozan de
los mismos privilegios y garantías de la deuda principal.
Tratándose de deudas de valor, el monto
está referido a un valor no monetario, pero que se cumple mediante el pago de
una suma de dinero, por cuanto lo debido al momento de nacer la obligación no
consiste en una determinada cantidad de dinero, sino en un valor, citándose
como ejemplo, el resarcimiento de daños y perjuicios o el pago de pensiones
alimentarias, e insistiéndose en que tales obligaciones se protegen de la
inflación, porque no pierden valor como consecuencia de aquel fenómeno
económico, sino que al no estar cifrada la obligación en dinero, la inflación
no tiene efecto alguno sobre la misma.
(Vid. James-Otis RODNER, “El Dinero. La inflación y las deudas de
valor”, Caracas, 1995, p.231 y siguientes).
Esto último es lo que explica el mandato
constitucional de proteger el salario y las prestaciones sociales de las
oscilaciones económicas que, como consecuencia de factores contingentes o
estructurales, que influyen sobre el valor real del signo monetario y que
expuesto al efecto corrosivo del tiempo, disminuyen el poder adquisitivo, y por
ende, las expectativas legítimas, que tienen empleados y obreros, de disfrutar
el producto de su trabajo. El riesgo de las fluctuaciones del valor monetario
corren por cuenta del deudor, lo que también condiciona la necesaria inmediatez
en el pago de las obligaciones laborales, máxime si el empleador-pagador es una
persona jurídica de derecho público, que supedita su gestión fiscal a los
principios constitucionales de eficiencia, solvencia, transparencia,
responsabilidad y equilibrio fiscal (artículo 311 de la Constitución) y
fundamenta su actuación en los principios de honestidad, participación,
celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y
responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a
la ley y al derecho (Artículo 141 eiusdem).
3.- Menoscaba el derecho consagrado en el artículo 86 de la Constitución, de obtener en forma periódica y permanente el pago de las pensiones de jubilación, de sobrevivientes y de incapacidad otorgadas conforme a la ley.
4.- Infringe lo dispuesto en el artículo 91 constitucional, que contempla el derecho a percibir un salario suficiente que le permita a los trabajadores vivir con dignidad y cubrir para sí y su familia las necesidades básicas materiales, sociales e intelectuales, sin que las reformas o reorganizaciones de los órganos del sector público, así sean necesarias, puedan infringir estos principios, a menos -como antes lo apuntó la Sala- que los intereses del Estado lo exigen para evitar una catástrofe que lo debilite o suprima.
En virtud de lo antes expuesto, la Sala
considera que la disposición impugnada es inconstitucional; no obstante ello,
los compromisos laborales válidamente cumplidos por cualquiera de los órganos
involucrados en el proceso de transición, mantienen sus consecuencias jurídicas y todos los procesos de pago de las
obligaciones laborales vencidas deberán mantenerse, adaptándose a la ratio
decidendi de este fallo, y en la medida que no afecten los derechos
constitucionalmente tutelados a favor de los funcionarios públicos y obreros, y
así se decide.
Por su parte, los pasivos laborales
causados con anterioridad al 31 de diciembre de 2000 y que aún no hayan sido
cancelados o cuyo pago se haya efectuado en forma parcial, deben ser asumidos
por el Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Finanzas.
Mientras que la Alcaldía Metropolitana
será la encargada de cumplir con el pago de los pasivos laborales causados a
partir del 31 de diciembre de 2000, fecha en la cual culminó la transición de
Distrito Federal a Distrito Metropolitano, con los recursos que disponga de sus
ingresos (artículo 26 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal).
Respecto a los ingresos del Distrito
Metropolitano se pronunció la Sala, en sentencia dictada el 12 de diciembre de
2000, en el caso: Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, en la cual
sostuvo –entre otras cosas- lo siguiente:
“El Distrito
Metropolitano de Caracas, quedó conformado como unidad territorial por el
Municipio Libertador del antiguo Distrito Federal y por el territorio de los
Municipios Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo del Estado Miranda.
Ese Distrito
Metropolitano, como unidad político-territorial de la ciudad de Caracas, goza
de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y
las leyes, por lo que le es aplicable, en lo posible, las normas sobre los
Distritos Metropolitanos, mas las que le sean propias a este especial ente, y
se trata de una específica manifestación del Poder Público Municipal, y así se
declara”.
...OMISSIS...
“En
consecuencia, el Distrito Metropolitano de Caracas, es uno de los Distritos
Metropolitanos que forman parte del Poder Municipal, y así se declara.
Como toda entidad
municipal, él es diferente y separado de las entidades federales Estadales, sin
que conforme una unidad político territorial superpuesta a ellos, y así se
declara.
Consecuencia de lo
anterior, es que la Hacienda Pública de los Distritos Metropolitanos, al
ser distinta de la Estadal, por ser una variante del fisco municipal, se
forma con los ingresos establecidos en el artículo 179 de la vigente
Constitución en las áreas que le asigne la ley al Distrito Metropolitano, y
con lo establecido en otras leyes.
Así, el Distrito
Metropolitano tendrá los siguientes ingresos:
A) Los procedentes de su
patrimonio propio, provenientes de los bienes que la ley otorga al Distrito
Metropolitano. Esto no incluye los ejidos que no le hayan sido transferidos
legalmente, los cuales siguen siendo propiedad de los Municipios a los cuales
pertenecen.
B) Las tasas sobre el uso
de sus bienes y servicios que preste como Distrito Metropolitano, al igual que
las correspondientes a licencias y autorizaciones que como tal otorgue.
C) Los impuestos que la
ley que crea o regule al Distrito Metropolitano le permita, o los que el
Cabildo Metropolitano ordene. Sin embargo, por razones básicas de hermenéutica,
tales impuestos no pueden ser establecidos, sino sobre la materia competencia
del Distrito Metropolitano y nunca sobre las materias exclusivas de los
Municipios o de los Estados, o de la República. Estas últimas materias se
determinan por exclusión de las que se atribuyen al Distrito Metropolitano.
D) Las derivadas del
situado Constitucional y otras transferencias o subvenciones nacionales o
estatales.
E) Los productos de las
multas y sanciones en el ámbito de las competencias atribuidas.
F) Las demás que determine
la ley.
Tratándose de Distritos
Metropolitanos y siendo uno de los significados de la voz metrópolis, el de
ciudad, lo que entiende esta Sala por lo urbano (de la ciudad), en
contraposición a lo rural, entre los ingresos de un Distrito Metropolitano no
se cuentan los impuestos territoriales rurales o sobre predios rurales, pero sí
las contribuciones generadas de la plusvalía de las propiedades, producto de
cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidos
por los planes generales de ordenación urbanística que sean competencia del
Distrito Metropolitano”.
Visto los ingresos con que cuenta el
Distrito Metropolitano, entre los cuales debe destacarse el derivado del
cincuenta por ciento (50%) de la cuota-parte del Situado asignado a los
Municipios que lo integran (artículos 129 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal) y, para el caso de que la Alcaldía no disponga de la previsión y
disponibilidad presupuestaria efectiva, los Municipios que lo integran y que no
lo hayan cumplido deberán proveer los recursos ordinarios y de inmediata
ejecución para la pronta cancelación, con los ajustes monetarios, de las
prestaciones sociales y salarios dejados de percibir, en razón de ser éstos,
créditos laborales de exigibilidad inmediata. Igualmente, deberá darse
satisfacción íntegra a las obligaciones laborales, por cuanto desde la entrada
en vigencia de la Constitución, el 30 de diciembre de 1999, la falta de pago
oportuno de las prestaciones sociales, y de todos los conceptos que integran el
salario, genera intereses, los cuales
deben ser calculados sobre los conceptos causados luego de la fecha antes
señalada, y así se decide.
III.
INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 9 DE LA LEY DE TRANSICIÓN.
Denuncia
igualmente la parte accionante, la inconstitucionalidad del artículo 9 de la
Ley de Transición que prevé en sus dos numerales que:
“La administración de personal durante el
Régimen de Transición se hará de acuerdo con los siguientes parámetros:
1.
El
personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y de sus entes
adscritos, continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período
de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en
las Leyes.
2.
El
pago de las pensiones que correspondan al personal jubilado e incapacitado,
incluyendo aquellos que en la actualidad se encuentran en proceso de jubilación
o incapacidad, los asumirá el Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio de
Finanzas”.
Entiende esta Sala Constitucional, que el
numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición lo que pretende destacar, de
forma hasta reiterativa, pero necesaria, es que el personal al servicio de la
Gobernación del Distrito Federal y de sus entes adscritos, continuará en el desempeño
de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las
normas contenidas en la Constitución y en las Leyes, lo que de ninguna forma
implicaba que, cumplido éste, los funcionarios y obreros perderían la
estabilidad y permanencia en sus cargos como consecuencia de los ámbitos de
seguridad y libertad contemplados constitucionalmente.
La norma sub examine, busca
insistir en la necesidad de que durante el particular proceso de transición,
dicha excepcionalidad no modifica el estatus de los derechos que confieren a
los trabajadores (funcionarios públicos y obreros), la Constitución y las
leyes, en especial, la Ley de Carrera Administrativa y la Ley Orgánica del
Trabajo y sus respectivos Reglamentos, de forma que no es posible aplicar un
procedimiento de retiro o desincorporación de funcionarios y obreros al
servicio de la extinta Gobernación del Distrito Federal, no contemplado en el
ordenamiento jurídico, antes o después de la transición, sin que ello
signifique una evidente conculcación de los derechos constitucionales, como los
contenidos en los artículos 49, 93, 137, 138, 139 y 144 de la
Constitución, en especial, el debido proceso administrativo, la defensa y la estabilidad, y así se decide.
Sobre el
numeral 2 del artículo 9 de la Ley
de Transición, es de advertir que la norma aplicable es la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los
Funcionarios Públicos o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los
Estados y de los Municipios, la cual obviamente le es aplicable al Distrito
Metropolitano de Caracas. Señala esta Sala Constitucional que si bien, en tal
supuesto no se incluye a los pensionados por razón de sobrevivencia,
reconocidos en el artículo 15 de la Ley de Estatuto sobre el Régimen de
Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración
Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, tal y como lo expresaron
los accionantes, ello no implica su exclusión del régimen, por cuanto el pago
de las pensiones que correspondan al personal jubilado e incapacitado,
incluyendo aquellos que en la actualidad se encuentran en proceso de jubilación
o incapacidad, se hará de conformidad con la Ley, en este caso, la Ley del
Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o
Empleados de la Administración Pública Nacional, que contempla por identidad de
razón (eadem ratio), el pago de pensiones por causa de sobrevivencia,
que en consecuencia, deberán ser igualmente canceladas, y así se declara.
Sobre este particular, referido al pago
de las obligaciones laborales del personal jubilado e incapacitado de la
extinta Gobernación del Distrito Federal o de la Alcaldía del Distrito
Metropolitano de Caracas, conviene invocar el criterio sostenido por la Sala el
5 de febrero de 2002 (Caso: Carlos Moreno Urdaneta y otros), en el que se
definió el sujeto obligado al pago de los pasivos laborales, así como el
alcance y temporalidad de la obligación, en los términos siguientes:
“En consecuencia, es forzoso para esta
Sala, con la finalidad de tutelar a los solicitantes en el disfrute de las
garantías y derechos contenidos en la Constitución, denunciados como amenazados
de violación, y hacer efectivo el respeto a la dignidad humana que pretende ser
vulnerada por la situación a la que pudieran ser expuestos los accionantes del
presente amparo, declarar:
Primero: Todos los pasivos laborales causados con
anterioridad al 31 de diciembre de 2000, a tenor de lo dispuesto en el artículo
8, numeral 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito
Metropolitano de Caracas, corresponden al Ejecutivo Nacional, por órgano del
Ministerio de Finanzas, obligación que subsistirá hasta la extinción de dicho
beneficio y sólo por los montos establecidos en la actualidad;
Segundo: la citada fecha no determina el momento
en que cesa la obligación para dicho órgano del Ejecutivo Nacional, sino que
separa el momento en que debe concluir su obligación en relación con los
pasivos que se generen a partir de la citada fecha;
Tercero:
La remisión de la obligación que realiza la norma al Ejecutivo Nacional
(artículo 9, numeral 2) está referida sólo a los recursos, por tanto, el
personal jubilado e incapacitado que estaba adscrito a la antigua Gobernación
del Distrito Federal y al que le fuera otorgada tal condición durante el
período de transición, de acuerdo con lo dispuesto en la mencionada Ley, deberá
continuar en el disfrute de las condiciones existentes para los jubilados del
Distrito Metropolitano de Caracas y, en consecuencia, es de dicho ente del cual
dependerán sus reivindicaciones, su seguridad social, así como cualquier otra
cuestión derivada de tal condición, de acuerdo con la política que en tal
materia despliegue dicho órgano en relación con su personal, a cuyo cargo correrán
los incrementos que éstos generen, es decir, corresponde el pago de dichos
incrementos al Distrito Metropolitano;
Cuarto: Todas las obligaciones y pasivos, en este
sentido, causados a partir del 31 de diciembre de 2000 deberán ser asumidos por
el Distrito Metropolitano de Caracas”.
Por las razones que anteceden, se desecha
la inconstitucionalidad alegada de la norma antes examinada, y así se decide.
IV.
ILEGALIDAD E INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 11, 13 Y 14 DEL DECRETO Nº
030 DICTADO POR EL ALCALDE METROPOLITANO.
Advierte esta Sala que en la Gaceta
Oficial de la Republica de Venezuela número 37.108, del 28 de diciembre de 2000
se publicó el Decreto Nº 037, emanado del Alcalde del Distrito Metropolitano de
Caracas, mediante el cual se dictó el Régimen de la Hacienda Pública Distrital,
y en el que expresamente, en su artículo 93, se derogó el Decreto Nº 030 del 26
de octubre de 2000, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela Nº 37.073, del 8 de noviembre de 2000.
No obstante ello, la Sala falla sobre la
inconstitucionalidad alegada del citado Decreto Nº 030, en vista de los efectos
que se causaron durante su vigencia. Los artículos 11, 13 y 14 del Decreto Nº
030 impugnados, disponen lo siguiente:
“Artículo 11.
La reorganización dispuesta en el presente Título implica la extinción
de la relación de trabajo con los trabajadores afectados, antes del término del
31 de diciembre del año 2000 establecido en la Ley de Transición del Distrito
Federal al Distrito Metropolitano de Caracas.
El pago de las prestaciones y demás conceptos laborales estará a cargo
de la República por órgano del Ministerio de Finanzas y, en tal sentido, se
seguirá el siguiente procedimiento:
1.
Las bajas de personal que se produzcan
por la reorganización administrativa serán comunicadas al Ministerio de
Finanzas con señalamiento individual y expreso de los datos personales, cargo,
antigüedad salario y monto de los pasivos laborales que deben ser cancelados
con los recursos contemplados en el Artículo 3º del Decreto con Rango y Fuerza
de Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional Para Realizar Operaciones de Crédito
Público destinadas al Refinanciamiento de la Deuda Pública Externa e Interna,
al Pago de Obligaciones Laborales y a la Reposición del Patrimonio del Banco
Central publicada en la Gaceta Oficial Nº 36.550 de fecha 30 de septiembre de
1998.
2.
A
los trabajadores afectados les será entregada una constancia de su Registro de
Cargo y los pasivos laborales que se deriven de la Ley Orgánica del Trabajo, de
la Ley de Carrera Administrativa, de las Convenciones colectivas de Trabajo o
de los laudos arbitrales, anteriores al proceso de transición y los que se
generen por efectos del proceso de reorganización.
3.
Se suspenderán los pagos por cualquier
concepto causados a favor de los trabajadores afectados por la reorganización.
4.
En los pasivos laborales se incluirá el
pago de los salarios no devengados, en virtud de la reorganización decretada,
hasta el 31 de diciembre de 2000.
Artículo
13. Mediante
convenios celebrados con el Ministerio de Finanzas, en un plazo máximo de
treinta días contados a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto,
y previa provisión de los recursos correspondientes, la Alcaldía Metropolitana
de Caracas podrá asumir la liquidación del personal cesante y el pago de las
pensiones que correspondan al personal jubilado e incapacitado, hasta el 31 de
diciembre de 2000.
Artículo
14. Se suspende cualquier pago por los
compromisos adquiridos por la extinta Gobernación del Distrito Federal con
cargo al Presupuesto de Transición y por concepto de pasivos laborales,
colectivos o individuales, independientemente de que la obligación se derive de
la ejecución de sentencias o laudos arbitrales que condenen al pago de una suma
de dinero, y corresponda cancelar al Ministerio de Finanzas de conformidad con
la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de
Caracas”.
Del texto de las disposiciones antes transcritas, se revela
–en criterio de esta Sala- la inconstitucionalidad de las mismas, y ello por
las razones que se exponen de seguidas:
1.- La extinción de la relación laboral en la forma prevista
en el artículo 11 del mencionado Decreto atenta contra la estabilidad
laboral y funcionarial que postulan los artículos 93 y 144 constitucionales,
como derecho social constitucional, el cual por demás ha sido desarrollado
legalmente, en la Ley Orgánica del
Trabajo y en la Ley de Carrera Administrativa, en las cuales se han establecido
normas sobre los procedimientos de retiro y despido de personal obrero y, los
de destitución, remoción, retiro y disponibilidad de los funcionarios públicos,
según el cargo que ocupen; normas que consagran el derecho a la estabilidad del
trabajo y que limitan toda forma de despido injustificado.
Así mismo, la suspensión de la
cancelación de los salarios prevista en el numeral 3 del mismo artículo,
contraría en forma clara los postulados consagrados en los numerales 1, 2 y 4
del artículo 89 de la Constitución, así como lo dispuesto en los artículos 91 y
92 eiusdem, toda vez que
el salario es un derecho laboral intangible, progresivo e irrenunciable; y se concreta en un crédito de exigibilidad
inmediata, de modo que cualquier disposición que impida, como lo hizo la norma
examinada, su pago en forma periódica y oportuna, resulta –sin lugar a dudas-
inconstitucional.
Considera la Sala oportuno
mencionar que la exigibilidad inmediata de los créditos laborales, además, ha
sido reconocida en el Decreto Nº 037 referido supra mediante el cual
se dictó el Régimen de la Hacienda Pública Distrital, en cuyo artículo 45, se
dispuso que:
“Artículo 45: Los desembolsos de las partidas de gastos se programarán
sobre la base de las disponibilidades de fondos y del programa de ejecución de
su gestión presupuestaria. En todo caso, deberá asegurarse el pago
puntual en todas las obligaciones” (Resaltado de la Sala).
2.- El artículo 13 eiusdem, vulnera los artículos 87 in fine, 93, 144, 146 y 147 de la Constitución, por cuanto al prever que mediante convenios celebrados con el Ministerio de Finanzas, la Alcaldía Metropolitana de Caracas podrá asumir la liquidación del personal cesante y el pago de las pensiones que correspondan al personal jubilado e incapacitado, hasta el 31 de diciembre de 2000, desconoce el derecho constitucional a la estabilidad laboral y funcionarial; regula una materia que es de la reserva legal; y restringe la libertad de trabajo en una forma no establecida en la Ley.
En efecto, señala el Texto Fundamental que la “...ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerán su incorporación a la seguridad social...”, y que la “...ley nacional establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales...”. De modo que resulta evidente la contradicción de la norma cuestionada con las disposiciones constitucionales antes indicadas, y así se decide.
3.- El artículo 14 eiusdem al establecer la
suspensión de cualquier pago por los compromisos adquiridos por la extinta
Gobernación del Distrito Federal con cargo al Presupuesto de Transición y por
concepto de pasivos laborales, vulnera lo dispuesto en los artículos 89, 91 y
92 de la Constitución, por las razones apuntadas en relación al numeral 3 del
artículo 11, porque dicha suspensión atenta la exigibilidad inmediata de los
créditos laborales, reconocidos constitucionalmente.
En criterio de la Sala, cabe aquí señalar que en el citado
Decreto Nº 037, se reconoció que los compromisos laborales a que se refiere la
norma en examen, constituyen parte del pasivo de la Hacienda del Distrito
Metropolitano, de modo que no hay lugar a dudas respecto a la obligación que
existe de cumplir con el pago de los mismos, en la forma en que se ha
establecido en este fallo.
En este caso, observa finalmente esta Sala, se estaría
vulnerando el principio de protección a la confianza, en lo que se refiere a la
garantía de calculabilidad o predictibilidad de las consecuencias jurídicas
esperadas, por cuanto todos los despidos del personal, efectuados por el
Alcalde Metropolitano, con fundamento en la habilitación conferida para la
reorganización administrativa de la Alcaldía, fundamentada en el artículo 4 de la
Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de
Caracas, están afectados de nulidad absoluta, por haberse efectuado al margen
de la ley natural de cada trabajador y en flagrante violación del derecho a la
defensa y al debido proceso, y así se decide.
En razón de lo
anterior, esta Sala estima que cualquier acto que se haya dictado como
consecuencia de los inconstitucionales artículos 11, 13 y 14 del Decreto Nº 030,
publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.073, de fecha 8 de noviembre de 2000,
dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas, no tendrá efecto legal alguno.
Así se decide.
VIII
Por las consideraciones que
anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad por
inconstitucionalidad interpuesto por los abogados Lidia Cropper y Juan
Enrique Márquez Frontado, contra las normas contenidas en los
artículos 4, 8 (numeral 4) y 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al
Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial
número 37.006 del 3 de agosto de 2000, en el sentido que se establece a
continuación:
1)
Se declara sin lugar la inconstitucionalidad de los artículos 4
y 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito
Metropolitano de Caracas, y en consecuencia se reconoce su validez conforme a lo
expuestos en este fallo, por considerar que los mismos no infringen disposición
constitucional alguna.
2) Se declara la nulidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, que prevé la liquidación de las deudas y demás obligaciones pendientes de la Gobernación del Distrito Federal y de sus entes adscritos, hasta la fecha de inicio del período de transición, específicamente, en el numeral referido, que contempla : (...) “4. Los pasivos laborales que se deriven de la Ley Orgánica del Trabajo, de la Ley de Carrera Administrativa, de las Convenciones colectivas de trabajo o de los laudos arbitrales, anteriores al proceso de transición y los que se generen por efecto de dicho proceso, serán cancelados por la República por órgano del Ministerio de Finanzas, con cargos a los recursos contemplados en el Artículo 3º del Decreto con rango y fuerza de Ley que autoriza al Ejecutivo Nacional para Realizar Operaciones de Crédito Público destinadas al Refinanciamiento de la Deuda Externa e Interna, al Pago de Obligaciones laborales y a la Reposición del Patrimonio del Banco Central publicada en la Gaceta Oficial Nº 36.550 de fecha 30 de septiembre de 1998”.
3) Se declara la nulidad de los artículos 11, 13 y 14 del Decreto Nº 030 del 26 de octubre de 2000, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.073, del 8 de noviembre de 2000.
4) De conformidad con el artículo 119 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
se fijan los efectos de este fallo con carácter ex tunc, es decir, hacia el
pasado, desde el mismo momento en que fue dictada Ley de Transición del Distrito Federal al
Distrito Metropolitano de Caracas, y en consecuencia queda abierta la vía
judicial para que los afectados por la norma declarada inconstitucional hagan valer sus derechos e intereses, que se
vieron perjudicados como consecuencia de los despidos, retiros y cualquier
desincorporación del personal adscrito (funcionario público u obrero), a través
de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto Nº
030, publicado en la Gaceta Oficial Nº 37.073, del 8 de noviembre de 2000,
dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas;
5) Igualmente, de conformidad con el
artículo 119 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se fijan los
efectos de este fallo con carácter ex
tunc, declarándose nula la pretensión de cumplir con los
pasivos laborales, por medio de lo previsto en el numeral 4 del
artículo 8 de la Ley de
Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, quedando
a salvo los créditos legítimamente cobrados por los beneficiarios, los que
estén por ser honrados con órdenes de pago emitidas y los pasivos laborales
sobre los que exista disponibilidad presupuestaria, aunque provengan de
Operaciones de Crédito Público; exigiéndosele al Ministerio de Finanzas,
proveer inmediatamente los recursos suficientes y directamente exigibles para
el cumplimiento de todos los pasivos laborales causados con anterioridad al 31
de diciembre de 2000. Queda claro que todas las obligaciones y pasivos, en este
sentido, causados a partir del 31 de diciembre de 2000 deberán ser asumidos por
el Distrito Metropolitano de Caracas, en la forma prevista en este fallo.
De conformidad
con lo dispuesto en los artículos 119 y 120 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, se ordena la publicación de la presente decisión en la
Gaceta Oficial de la República de Venezuela, indicando con toda precisión en el
Sumario lo siguiente: "SENTENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL
SUPREMO DE JUSTICIA, QUE DECLARA LA NULIDAD PARCIAL DEL ARTÍCULO 8, EXCLUSIVAMENTE EN SU NUMERAL
4, DE LA LEY DE TRANSICIÓN DEL DISTRITO FEDERAL AL
DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS PUBLICADA EN LA GACETA OFICIAL NÚMERO 37.006
DEL 3 DE AGOSTO DE 2000".
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencia del Tribunal
Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en Caracas a los 11 del mes de
abril del año 2002. Años 191º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente de la Sala,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente-
Ponente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
JOSÉ MANUEL DELGADO OCANDO
ANTONIO JOSÉ GARCÍA GARCÍA
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
El
Secretario,
JOSÉ
LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp.- 00-3133
J.E.C.R/