SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: Iván Rincón Urdaneta
Mediante Oficio Nº CLN-632 de
fecha 7 de agosto de 2000, fue enviado a este Tribunal Supremo de Justicia un
ejemplar original de la LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA DEL
SECTOR PÚBLICO, sancionada por la Comisión Legislativa Nacional en
Sesión de fecha 27 de julio de 2000, en ejercicio de la atribución que le
confiere el artículo 6 numeral 1 del Decreto de la Asamblea Nacional
Constituyente mediante el cual se estableció el Régimen de Transición del Poder
Público, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela Nº 36.920 de fecha 28 de marzo de 2000, a fin de obtener
pronunciamiento acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico.
La referida Ley fue
recibida por esta Sala Constitucional el 11 de agosto de 2000. En la misma fecha se dio cuenta
en Sala, designándose ponente al Magistrado Iván Rincón Urdaneta, quien con tal
carácter suscribe la presente decisión.
Examinado el
contenido de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público, remitida a este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional
por la Comisión Legislativa Nacional y estando dentro del término previsto por
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela para la emisión del
pronunciamiento correspondiente a su carácter orgánico, se observa:
I
FUNDAMENTOS
La Comisión
Legislativa Nacional aduce que la Ley Orgánica de la Administración Financiera
del Sector Público tiene carácter orgánico “...porque sirve de marco a otras leyes en materia
presupuestaria, organiza la actividad financiera y presupuestaria de los
órganos que ejercen el Poder Público y, además, deroga la Ley Orgánica de
Régimen Presupuestario y la Ley Orgánica de Crédito Público”.
II
COMPETENCIA
La Sala Constitucional
es competente para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter
orgánico de la Ley arriba mencionada conforme lo dispone el artículo 203 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
III
CONTENIDO
DE LA LEY ORGÁNICA DE LA
ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO
La Ley bajo análisis
plantea dentro del elenco de disposiciones calificadas como generales (Título
I, artículos 1 al 8), lo que constituye el objeto de la misma (artículo 1),
cual es “...regular la administración
financiera, el sistema de control interno del sector público, y los aspectos
referidos a la coordinación macroeconómica, al Fondo de Estabilización
Macroeconómica y al Fondo de Ahorro Intergeneracional”.
De igual modo, la
mencionada Ley determina el ámbito de la Administración Financiera como “...el
conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos que intervienen en la
captación de ingresos públicos y en su aplicación para el cumplimiento de los
fines del Estado, y estará regida por los principios constitucionales de
legalidad, eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad, equilibrio
fiscal y coordinación macroeconómica” (artículo 2), así como los sistemas
de presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad regulados en ella y
los sistemas tributarios y de administración de bienes regulados por leyes
especiales (artículo 3).
Dentro de este mismo
Título (artículo 6), la Ley precisa su ámbito de aplicación, el cual abarca
tanto las personas jurídicas de derecho público (República, Estados, Distrito
Metropolitano de Caracas, Distritos y Municipios), como personas de derecho
privado asumidas por el Estado (Sociedades Mercantiles, Fundaciones,
Asociaciones Civiles y demás instituciones constituidas con fondos públicos).
El Título II,
denominado “Del Sistema Presupuestario”, señala que los presupuestos públicos
comprenderán todos los ingresos y todos los gastos, así como las operaciones de
financiamiento sin compensaciones entre sí, para el correspondiente ejercicio
económico financiero. Igualmente, fija el alcance de los presupuestos públicos,
los cuales expresan los planes nacionales, regionales y locales, elaborados
dentro de las líneas generales del plan de desarrollo económico y social de la
Nación, aprobadas por la Asamblea Nacional.
En este Título se
crea la Oficina Nacional de Presupuesto como órgano rector del Sistema
Presupuestario Público y se establecen sus normas atributivas de competencia.
También se regulan las especificaciones que deberá contener el proyecto de ley
del marco Plurianual del Presupuesto, el cual debe ser elaborado por el
Ministerio de Finanzas en coordinación con el Ministerio de Planificación y
Desarrollo y el Banco Central de Venezuela, con la finalidad de establecer “...los
límites máximos de gasto y de endeudamiento que hayan de contemplarse en los
presupuestos nacionales para un período de tres años”.
Contiene
la Ley además las normas relativas al sistema de crédito público (Título III).
Allí se establece no sólo el concepto de crédito público (artículo 76), sino
las operaciones de este tipo (artículo 77), cuyo objeto es arbitrar recursos o
fondos para realizar inversiones reproductivas, atender casos de evidente
necesidad o de conveniencia nacional, incluida la dotación de títulos públicos
al Banco Central de Venezuela para la realización de operaciones de mercado
abierto con fines de regulación monetaria y cubrir necesidades transitorias de
tesorería. En ese mismo Título se establecen los términos y condiciones para
que los entes regidos por la Ley puedan celebrar válidamente operaciones de
crédito público.
También
contempla la normativa de este texto los supuestos bajo los cuales no se
requiere una Ley especial para celebrar operaciones de crédito público y los
órganos exceptuados del régimen previsto en dicho Título (artículos 87 al 90).
En el
Capítulo V del referido Título se crea la Oficina Nacional de Crédito Público
como órgano rector del Sistema de Crédito Público, estableciendo sus
atribuciones y obligaciones (artículo 96).
En el
Título IV se crea la Oficina Nacional del Tesoro como órgano rector del Sistema
de Tesorería “...con la finalidad de promover la optimización del flujo de
caja del Tesoro, bajo la modalidad de cuenta única del tesoro” (artículo
108), con sus respectivas competencias (artículo 109).
En el
Título V se establece el Sistema de Contabilidad Pública, su contenido y
objeto. Dicho sistema “... será único, integrado y aplicable a todos los
órganos de la República y sus entes descentralizados funcionalmente;
estará fundamentado en las normas generales de contabilidad dictadas por la
Contraloría General de la República y en los demás principios de contabilidad
de general aceptación válidos para el sector público” (artículos 121 al
125). Igualmente, se crea la Oficina Nacional de Contabilidad Pública como
órgano rector del Sistema de Contabilidad Pública y se atribuyen sus
correspondientes competencias (artículos 126 y siguientes).
En el
Título VI se precisa el contenido y objeto del Sistema de Control Interno
aplicable a cada organismo, el cual tiende a garantizar el acatamiento de las
normas legales, salvaguardar los recursos y bienes que integran el patrimonio
público, asegurar la obtención de información administrativa, financiera y operativa
útil, confiable y oportuna para la toma de decisiones, promover la eficiencia
de las operaciones y lograr el cumplimiento de los planes, programas y
presupuestos en concordancia con las políticas prescritas y con los objetivos y
metas propuestas, así como garantizar razonablemente la rendición de cuentas
(artículo 131).
En dicho
Título se crea la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna como órgano
rector del Sistema de Control Interno, con autonomía funcional y
administrativa, a cuyo cargo está la supervisión, orientación y coordinación
del control interno, así como la dirección de la auditoría interna en los
organismos que integran la Administración Central y Descentralizada con
exclusión del Banco Central de Venezuela, entre otras atribuciones previstas en
los artículos 139 y siguientes.
En el
Título VII se prevé la celebración de un convenio para la armonización de
políticas entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela y en el
Título VIII se crea el denominado “Fondo para la Estabilización
Macroeconómica”, cuyo objeto es garantizar, a través de la Ley que regule su
funcionamiento, la estabilidad de los gastos a nivel nacional, regional y
municipal, frente a las fluctuaciones de los ingresos ordinarios.
En el
mismo Título se ordena el establecimiento, a través de una Ley especial, del
Fondo de Ahorro Intergeneracional a largo plazo, destinado a garantizar la
sostenibilidad intergeneracional de las políticas públicas de desarrollo,
especialmente la inversión real reproductiva, la educación y la salud, así como
promover y sostener la competitividad de las actividades productivas no
petroleras, destacándose que dichos recursos no podrán ser aplicados a la
adquisición de instrumentos de endeudamiento de entidades públicas nacionales
ni a garantizar obligaciones de las mismas. Igualmente, se destaca que el Fondo
“...tendrá un lapso de no disponibilidad no menor de veinte años contados a
partir de su constitución efectiva” (artículo 155 al 158).
Es de
hacer notar que la Ley en sus disposiciones finales y transitorias (Título X),
deroga parcialmente la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, la Ley
Orgánica de Crédito Público, la Ley Orgánica de Régimen Presupuestario y la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República.
IV
ANÁLISIS DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL PROYECTO SOMETIDO A CONSIDERACIÓN
Tal como lo ha
establecido esta Sala en sentencia Nº 537 de fecha 12 de junio de 2000,
expediente Nº 00-1799. Caso: Ley Orgánica de Telecomunicaciones, el artículo
203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece
cuatro categorías de Leyes Orgánicas, a saber: 1) las que así determina la
Constitución; 2) las que se dicten para organizar los poderes públicos; 3) las
que desarrollen derechos constitucionales, y 4) las que sirvan de marco
normativo a otras leyes.
Según el mencionado fallo, la
clasificación constitucional utiliza criterios de división lógica distintos,
pues las categorías 1 y 4 obedecen a un criterio técnico-formal, es decir, a la
prescripción de su denominación constitucional o la calificación por la
Asamblea Nacional de su carácter de Ley marco o cuadro; mientras que las
categorías 2 y 3 obedecen a un principio material relativo a la organicidad del
Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales.
En el fondo, la
categoría 4 implica una investidura parlamentaria, pues la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela no precisa pautas para su sanción, y, a
diferencia de la categoría 1, la constitucionalidad de la calificación de
orgánica de las leyes incluidas en este rubro, requiere el pronunciamiento de
la Sala Constitucional para que tal calificación sea jurídicamente válida.
Desde luego que el
pronunciamiento de la Sala Constitucional es necesario para cualquiera de las
categorías señaladas, excepto para las leyes orgánicas por denominación
constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela se refiere a “... las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”,
lo que significa que son todas las incluídas en las categorías 2, 3 y 4.
La calificación de
la Asamblea Nacional depende, por tanto,
del objeto de la regulación (criterio material), para las categorías 2 y
3, y del carácter técnico-formal de la ley
marco o cuadro para la categoría 4. En esta última categoría, el carácter técnico- formal se vincula con el
carácter general de la Ley Orgánica respecto de la especificidad de la Ley o
leyes subordinadas. Ello permitiría establecer, en cada caso, y tomando en
cuenta los criterios exigidos para las categorías 1, 2, y 3, las condiciones
materiales de su organicidad.
Ahora bien,
esta Sala, luego de analizar los fundamentos teóricos anteriormente anotados,
considera que la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público es constitucionalmente orgánica, por los motivos siguientes:
1.- Se trata de una Ley dictada en ejercicio de
la competencia prescrita por el artículo 6 numeral 1 del Decreto de la Asamblea
Nacional Constituyente mediante el cual se establece el Régimen de Transición
del Poder Público, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela Nº 36.920 de fecha 28 de marzo de 2000.
2.- Se trata de una Ley que prescribe la
organización o estructuración de
órganos del Poder Público Nacional, destinada a regular la administración
financiera, el sistema de control interno del sector público, y los
aspectos referidos a la coordinación macroeconómica, al Fondo de Estabilización
Macroeconómica y al Fondo de Ahorro Intergeneracional.
3.- Se trata de una Ley que sirve de marco
normativo a otros textos legales, tales como las Leyes Anuales de Presupuesto,
la Ley del Marco Plurianual del Presupuesto, Ley de Endeudamiento Anual, Ley
del Fondo de Estabilización Macroeconómica y Ley del Fondo de Ahorro
Intergeneracional.
4.- Se trata de una Ley que somete
a todos los órganos que componen la Administración Pública Central y
Descentralizada, así como a las personas jurídicas en las cuales el Estado
tiene participación decisiva, a la formulación de un régimen presupuestario
uniforme y a una recta y transparente disciplina financiera.
En consecuencia, se
trata de una Ley que satisface las exigencias técnico-formales de la
prescripción general sobre la materia que regula, mediante principios
normativos válidos para otras leyes que se sancionen conforme al artículo 156,
numerales 11, 21 y 32 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
Con base en las
anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia, conforme a lo
previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter
orgánico de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector
Público, y así se declara.
DECISIÓN
Por las razones
expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre
de la República por autoridad de la Ley, conforme a lo previsto en el artículo
203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO
DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA DEL SECTOR PÚBLICO.
Publíquese,
regístrese y comuníquese. Remítase a la Comisión Legislativa Nacional copia
certificada de la presente decisión así como de los recaudos que dicho
organismo remitió a esta Sala. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y
sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia, a los 15 días del mes de agosto
del año dos mil. Años: 190º
de la Independencia y 141º de la
Federación.
El Presidente
Ponente,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
JESÚS E.
CABRERA ROMERO
Magistrados,
HÉCTOR PEÑA
TORRELLES
JOSÉ M. DELGADO OCANDO
MOISÉS
A. TROCONIS VILLARREAL
El
Secretario,
JOSÉ LEONARDO
REQUENA CABELLO
Exp
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