Magistrado
Ponente: Marcos Tulio Dugarte Padrón
Expediente Nº 04-0143
El 21 de enero de 2004, el abogado Lubín Aguirre M.,
inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 27.024, actuando en representación de
los ciudadanos MYRIAM RAMÍREZ DUARTE, EDGAR RAFAEL GONZÁLEZ y FLORINDA DE LIMA
GÁMEZ, titulares de las cédulas de identidad Nos. 5.326.604, 4.597.568 y
4.870.016, respectivamente, intentó ante Sala demanda de nulidad por razones de
inconstitucionalidad y solicitud de amparo cautelar contra el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal.
El 5 de febrero de 2004, el Juzgado de Sustanciación admitió
la pretensión de nulidad, ordenó la realización de las notificaciones a que se
refiere la Ley y
el emplazamiento de los interesados. Asimismo, se acordó la formación de
cuaderno separado para la decisión de la medida cautelar que se requirió.
El 27 de abril de 2004, el apoderado judicial de la parte
actora requirió se librase el cartel de emplazamiento de los interesados. El 3
de junio de 2004, dicho apoderado compareció nuevamente y reiteró su petición.
Mediante sentencia N° 1420 del 27 de julio de 2004, la Sala declaró procedente la
medida de amparo cautelar que se pidió y, en consecuencia, se inaplicó el
artículo 105 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal, respecto de los demandantes, en el
marco de este caso concreto.
El 3 de agosto de 2004, los ciudadanos Rafael Ángel Vásquez,
Jesús Antonio Díaz López, Ramón Celestino Martínez, Orlando Álvarez Orta,
Harold José Padilla Carrasco, Pedro Celestino Contreras Guevara, Adelmo
Francisco Rondón Martínez, Álvaro Díaz García, Francisco Guacarán y Rafael
Pérez Anzola, todos legisladores del Consejo Legislativo del Estado Anzoátegui,
titulares de las cédulas de identidad Nos. 2.397.897, 4.213.270, 4.005.571,
2.978.182, 2.798.061, 8.314.833, 3.954.380, 5.999.711, 4.365.678 y 4.897.098,
respectivamente, representados por los abogados Carlos Escarrá Malavé y Víctor
Álvarez Medina, inscritos en el Inpreabogado bajos los Nos. 14.880 y 72.026, en
ese orden, solicitaron se aceptase su intervención como coadyuvantes y se le
extendiesen los efectos de la medida cautelar de amparo que esta Sala acordó a
favor de los accionantes en sentencia N° 1420 del 27 de julio de 2004 o la
suspensión erga omnes de la
aplicación de la norma objeto de impugnación.
El 4 de agosto de 2004, hicieron lo mismo los ciudadanos
Wilfredo Cróuer, Miguel Ángel Gallegos Ramírez, Juan Monasterios Malavé,
Mauricio Escobar, Amarilis Del Valle González, Víctor José Barrios, Luis
Herrera y Juan Ignacio Romero, todos legisladores del Consejo Legislativo del
Estado Aragua, titulares de las cédulas de identidad Nos. 7.452.357, 3.849.542,
903.346, 4.422.123, 4.509.986, 8.679.272, 8.569.757 y 1.970.620,
respectivamente, con la asistencia de los abogados Carlos Escarrá Malavé y
Víctor Álvarez Medina.
El 25 de agosto de 2004, los ciudadanos Ángel Rafael Ávila,
Héctor Mata Rodulfo, Tobías Bolívar Parra, Carlos Hernández Briceño, Régulo
Hernández, Adalberto Orta y Modesto Isaac Gómez Rodríguez, todos legisladores
del Consejo Legislativo del Estado Nueva Esparta, titulares de las cédulas de
identidad Nos. 1.327.522, 4.045.410, 1.198.762, 6.359.415, 1.982.553, 5.482.979
y 2.830.652, respectivamente, representados por el abogado Alejandro Canónico
Sanabria, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 63.038, también peticionaron
se aceptase su intervención como coadyuvantes y se extendiese a sus situaciones
jurídicas particulares el amparo cautelar que esta Sala había expedido.
Posteriormente, el 7 de septiembre de 2004, los ciudadanos
Pedro Fernando Silva Muñoz, Jesús Enrique Espinoza Bejarano, José Domingo
Poito, José Manuel Guevara Martínez, Sandra Alfaro De Guevara, Juan Suárez
Martínez y María Magdalena Alfonso De Simoza, todos legisladores del Consejo
Legislativo del Estado Monagas, titulares de las cédulas de identidad Nos.
6.921.560, 8.446.117, 8.359.927, 4.717.451, 6.922.025, 9.286.829 y 4.364.038,
respectivamente, asistidos por el abogado Víctor Álvarez Medina, también
requirieron la aceptación de su intervención como coadyuvantes y la extensión
de efectos de la medida cautelar de amparo que esta Sala había emitido a favor
de los demandantes.
El 23 de noviembre de 2004, se consignó en autos el cartel
de emplazamiento que fue acordado por el Juzgado de Sustanciación el 9 de
noviembre de 2004 y que se publicó en prensa nacional el 17 del mismo mes y
año.
El 1° de diciembre de 2004, dentro de la oportunidad del
emplazamiento, el apoderado de los ciudadanos legisladores del Consejo
Legislativo del Estado Anzoátegui ratificó su solicitud del 3 de agosto de
2004.
El 2 de diciembre de 2004, la representación de la Contraloría General
de la República
pidió, a través de diligencia, que se declarase inadmisible la intervención,
como parte coadyuvante, de los legisladores del Estado Monagas; luego, el día
14 siguiente, solicitó se le tuviese como parte en esta causa. El 3 de marzo de
2005, formuló igual petición de inadmisibilidad respecto de la pretensión de
los legisladores del Estado Anzoátegui y del Estado Nueva Esparta.
El 5 de octubre de 2005, se recibió escrito del abogado Juan
Bautista Carrero Marrero, titular de la cédula de identidad N° 13.114.577 y con
inscripción en el Inpreabogado bajo el N° 80.940, mediante el cual peticionó,
en su nombre, se permitiese su intervención como tercero coadyuvante de la República Bolivariana
de Venezuela.
El 20 de octubre de 2005, se acordó la remisión del
expediente a la Sala
para que tuviera lugar la realización del acto de informes, por cuanto había
culminado la sustanciación de la causa.
El 25 de octubre de 2005, se fijó la oportunidad para el
comienzo de la relación de la causa y se designó ponente al Magistrado Pedro
Rafael Rondón Haaz. El 15 de noviembre de 2005, se fijó, como oportunidad para
la celebración del acto de informes, el día 22 del mismo mes y año.
El 16 de noviembre de 2005, la representación judicial de la Contraloría General
de la República
ratificó su requerimiento de que se le tuviese como parte en la causa.
El 17 de noviembre de 2005, se difirió la oportunidad para
la celebración del acto de informes.
El 22 de noviembre de 2005, la abogada Miriam Omaira Pineda
de Fariñas, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 13.962, Fiscal Tercero del
Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia, consignó la opinión de
ese ente.
El 4 de abril de 2006, el apoderado de los ciudadanos
legisladores del Estado Anzoátegui insistió en su solicitud de intervención.
El 9 de mayo de 2006, los ciudadanos María Luisa Aguilar de
Maldonado, José Ángel Ferreira García y Juan José Macías Pavón, titulares de
las cédulas de identidad Nos. 3.848.944, 5.375.045 y 2.957.469,
respectivamente, representados por los abogados Antonio Canova González y Luis
Alfonso Herrera Orellana, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 45.088 y
97.685, respectivamente, solicitaron, mediante escrito, que se admitiese su
intervención en este proceso como terceros coadyuvantes de la pretensión de
nulidad. Seguidamente, el 11 de mayo de 2006, dichos ciudadanos requirieron la
extensión de los efectos del mandamiento de amparo cautelar que fue otorgado,
en sentencia N° 1420 del 27 de julio de 2004, contra la aplicación, a los demandantes
de autos, del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República.
El 29 de mayo de 2006, mediante sentencia N° 1.116, esta
Sala aceptó la intervención, como parte, de quienes así lo solicitaron en este
juicio y acordó la extensión de los efectos de la decisión N° 1.420 del 27 de
julio de 2004 a
los ciudadanos María Luisa Aguilar de Maldonado, José Ángel Ferreira García y
Juan José Macías Pavón. La pretensión de los demás solicitantes de extensión de
efectos de la medida cautelar fue desestimada por decaimiento del interés de
las partes, así como también se desestimó la petición de suspensión erga omnes de la norma objeto de
impugnación.
El 30 de mayo de 2006, el abogado Luis Alfonso Herrera
solicitó la fijación de nueva oportunidad para la realización de la audiencia
correspondiente.
El 1° de junio de 2006, se fijó la oportunidad para que se
celebrara el acto de informes, el cual tuvo lugar el día 6 siguiente,
oportunidad en la cual se dejó constancia, en el acta respectiva, de la
comparecencia del abogado Lubín Aguirre, en representación de la parte actora;
de los abogados Víctor Álvarez, Antonio Canova y Karina Anzola en
representación de los ciudadanos antes identificados; de la ausencia de la
representación de la
Asamblea Nacional, de la Procuraduría General
de la República,
de la
Contraloría General de la República y de la Fiscalía General de la República.
El 6 de junio de 2006, la representación de la Contraloría General
de la República
y la de la Asamblea
Nacional presentaron sendos escritos con las conclusiones de
los informes.
El 13 de junio de 2006, los abogados Antonio Canova González
y Luis Alfonso Herrera Orellana, en representación de los ciudadanos María
Luisa Aguilar de Maldonado, José Ángel Ferreira García y Juan José Macías
Pavón, presentaron, por escrito, los informes orales que rindieron en su
oportunidad. Mediante escrito de 29 de junio de 2006, los mismos abogados
presentaron escrito complementario del que anteriormente se refirió.
El 13 de junio de 2006, el abogado Juan Bautista Carrero
consignó escrito de observaciones a los informes.
Mediante decisión del 26 de julio de 2006, la Sala declaró la improcedencia
del requerimiento de aclaratoria de la sentencia N° 1.116/06, que había
planteado la representación de la Contraloría General
de la República,
mediante escrito del 1° de julio de 2006. En esa misma oportunidad se dijo
“vistos”.
El 25 de octubre de 2006, compareció el abogado Lubín
Aguirre, quien, como apoderado judicial de la ciudadana Amalia Josefina Guerra
Hernández, titular de la cédula de identidad N° 8.560.283, solicitó, mediante
escrito, se admitiese su intervención en este proceso como tercero coadyuvante
de la pretensión de nulidad y se acordase, a su favor, la extensión de los
efectos del mandamiento de amparo cautelar que fue concedida en sentencia N°
1.420 del 27 de julio de 2004, pretensiones, ambas, que fueron satisfechas por la Sala mediante fallo N° 2.136
del 1° de diciembre de 2006.
En escrito del 11 de enero de 2007, la representación de la Contraloría General
de la República
presentó escrito mediante el cual “se opuso” al veredicto N° 2.136 del 1° de diciembre de 2006.
A través de acto jurisdiccional que recayó el 15 de febrero
de 2007, la Sala
admitió la oposición que planteó la representación judicial de la Contraloría General
de la República
y ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación para que
tramitase, en cuaderno separado, dicha incidencia, de acuerdo con los artículos
602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
El 13 de febrero de 2007, el ciudadano Obdulio José Camacho
Araujo, titular de la cédula de identidad n.° 4.666.270, asistido por la
abogada Luisa Marín Ocanto, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 86.194,
solicitó, mediante escrito, que se admitiese su intervención en este proceso
como tercero coadyuvante de la pretensión de nulidad y se acordase, a su favor,
la extensión de los efectos del mandamiento de amparo cautelar que fue expedido
por sentencia N° 1.420 de 27 de julio de 2004.
Mediante diligencia del 28 de febrero de 2007, la Contraloría General
de la República
requirió la declaratoria de inadmisión de la solicitud del ciudadano Obdulio
José Camacho y, luego, ese Despacho ratificó su alegato de inadmisibilidad, por
extemporaneidad, de cualquier requerimiento de intervención en esta etapa
procesal.
El 13 de marzo de 2007, compareció el ciudadano Diógenes
José Muziotti Dona, titular de la cédula de identidad N° 4.293.416, asistido
por la abogada Ana Elina Aguana Santamaría, inscrita en el Inpreabogado bajo el
N° 26.114, quien también peticionó se admitiese su intervención en este proceso
como tercero coadyuvante de la pretensión de nulidad y se acordase, a su favor,
la extensión de los efectos del mandamiento de amparo cautelar que fue concedido
por decisión N° 1.420 del 27 de julio de 2004, a lo cual se opuso la Contraloría General
de la República
el 22 de marzo de 2007.
El 11 de julio de 2007, compareció el abogado Lubín Aguirre,
apoderado judicial de la ciudadana Zorah Lourdes Cardozo Villalobos, titular de
la cédula de identidad N° 7.019.832, quien también solicitó la admisión de su
intervención en este proceso como tercero coadyuvante de la pretensión de
nulidad y la extensión, a su favor, de los efectos del mandamiento de amparo
cautelar que fue otorgado en acto de juzgamiento N° 1.420 del 27 de julio de 2004, a lo cual se opuso la Contraloría General
de la República
el día 18 siguiente.
El 26 de julio de 2007, compareció el abogado Ángel Alfredo
Ocanto, titular de la cédula de identidad N° 7.019.832, inscrito en el
Inpreabogado bajo el N° 37.522, quien, en su nombre, también solicitó que se
admitiese su intervención en el proceso como tercero coadyuvante de la
pretensión de nulidad y se acordase, a su favor, la extensión de los efectos
del mandamiento de amparo cautelar que fue otorgado en pronunciamiento N° 1.420
del 27 de julio de 2004. Un pedimento similar formularon, el 28 de febrero de
2008, el ciudadano Pedro Contreras Guevara, titular de la cédula de identidad
N° 8.314.833, asistido por el abogado Pedro León Torres López, inscrito en el
Inpreabogado bajo el N° 37.522, y el 4 de marzo de 2008, la ciudadana María
Trinidad Ramírez de Egáñez, titular de la cédula de identidad N° 3.882.269,
asistida por el abogado Manuel Esteban Egáñez Marcano, inscrito en el
Inpreabogado bajo el N° 12.734.
El 1° de abril de 2008, compareció el abogado Lubín Aguirre,
apoderado judicial de la ciudadana Zorah Cardozo V., quien ratificó su petición
y consignó recaudos para su sustentación.
Mediante sendas diligencias de 9 de abril de 2008, la Contraloría General
de la República
se opuso a las solicitudes de los ciudadanos Ángel Alfredo Ocando, Pedro
Contreras Guevara, María Trinidad Ramírez de Egáñez y Zorah Lourdes Cardozo
Villalobos. Por su parte, en escritos que presentó el 15 de abril y el 29 de
mayo de 2008, el abogado Pedro León Torres López, en representación del
ciudadano Pedro Contreras Guevara, ratificó su requerimiento del 28 de febrero
de 2008.
El 8 de mayo de 2008, los ciudadanos José Florencio Ramos Meléndez,
Héctor Alzaúl Planchart y Eleazar Bautista Jiménez, titulares, respectivamente,
de las cédulas de identidad Nos. 4.556.658, 7.319.908 y 4.683.241, todos
asistidos por el abogado Julio César Colina Ramos, inscrito bajo el N° 32.074,
así como el ciudadano Freddy R. Rodríguez Escalona, titular de la cédula de
identidad N° 3.082.752,
a través de la representación judicial del mismo
abogado, pidieron que se admitiese su “intervención por tercería” en el juicio
de autos y la declaración con lugar de la demanda.
El 29 de mayo de 2008, la Contraloría General
de la República
se opuso a las solicitudes de los ciudadanos José Florencio Ramos Meléndez,
Héctor Alzaúl Planchart, Eleazar Bautista Jiménez y Freddy R. Rodríguez
Escalona.
El 12 de junio de 2008, los ciudadanos Víctor Martínez
Piñate y Nelson José Pineda Colmenares, titulares, respectivamente, de las
cédulas de identidad Nos. 3.864.757 y 3.746.593, con la asistencia del abogado
José Filogonio Molina, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 25.994, también
peticionaron la admisión de su intervención adhesiva en la causa, la extensión
de los efectos del amparo cautelar que fue dictado a favor de los demandantes y
la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma objeto de la pretensión de
la parte actora.
El 7 de agosto de 2008, se reasignó la ponencia al
Magistrado MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN, quien con tal carácter suscribe el
presente fallo.
I
DE LA PRETENSIÓN DE
NULIDAD
El apoderado judicial de los demandantes originales,
ciudadanos Myriam Ramírez Duarte, Edgar Rafael González y Florinda De Lima
Gámez, fundamentó los argumentos de nulidad del artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, de la siguiente manera:
Que, mediante Resolución DAIUC-337 del 28 de octubre de
2003, sus representados fueron sancionados, en el curso del procedimiento
administrativo que en su contra se siguió, con base en el artículo 93 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, con ocasión de la supuesta violación a los
artículos 26, cardinal 19, y 37 de la
Ley de Universidades.
Que, contra esa decisión, incoaron recurso de
reconsideración, el cual fue declarado sin lugar mediante Resolución DAIUC-RR-03-001
del 15 de diciembre de 2003. En ese pronunciamiento, el órgano autor del acto
ordenó la remisión de copia certificada del mismo al Contralor General de la República “a los fines previstos en el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal”.
Que, como consecuencia, “se
cierne sobre (sus) representados la inminente aplicación de la referida
disposición 105 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal (...) por lo que pudiera acontecer que
en cualquier momento a (sus) mandantes se les notifique que fueron suspendidos
de sus cargos, o destituidos, o inhabilitados para desempeñar cargos públicos
por un determinado número de años (...)
y todo sin posibilidad alguna de contradecir los criterios valorativos del
Contralor General para determinar ‘la entidad del ilícito cometido’”.
Denuncia, en representación de la parte actora:
Que el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal viola la garantía constitucional de
tipicidad de las sanciones administrativas que acoge el artículo 49, cardinal
6, de la
Constitución de 1999, pues no se establecen “reglas para la graduación y escala de esas
sanciones; por el contrario, se otorga una amplísima libertad al Contralor
General para determinar la magnitud de éstas sobre la base de una amplia
discrecionalidad para inferir los hechos que la justifican”.
En este sentido, agrega que la norma que se impugna no
cumple con los principios de certeza y previsibilidad “al permitir (...) que el
Contralor General de la
República pueda apreciar y determinar libremente la gravedad
de una falta, o ‘la entidad del ilícito cometido’ para imponer sanciones dentro
de rangos tan amplios como lo son la suspensión del cargo, o la destitución o
la inhabilitación para ejercer funciones públicas hasta por quince (15) años”.
Que el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal viola, además, el derecho a la defensa, pues
expresamente establece que el Contralor General determinará la sanción “sin que medie ningún otro procedimiento”.
En su petitorio, solicita se declare la nulidad, por inconstitucionalidad,
del artículo que se impugna.
Por su parte, los legisladores del Consejo Legislativo del
Estado Anzoátegui, Aragua y Monagas, que antes se identificaron, se adhirieron
a la pretensión de nulidad y su representación judicial agrega los siguientes
argumentos:
Que la norma que se impugna agravia la garantía
constitucional de tipicidad de las sanciones y los principios de certeza y
previsibilidad, porque no distingue, dentro del ámbito de aplicación de la
norma, entre funcionarios públicos de carrera y aquellos “exceptuados del denominado Estatuto de la Función Pública,
entre ellos los funcionarios de libre nombramiento y remoción, los contratados
y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración
Pública y los funcionarios de elección popular”.
En concreto, en lo que se refiere a los funcionarios de
elección popular, alegaron que mal puede aplicarse a sus representados la
sanción de destitución que preceptúa el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, pues esta es una sanción disciplinaria que
ejerce la máxima autoridad jerárquica dentro de la organización administrativa
respecto de sus inferiores, y los funcionarios de elección popular no están
sometidos a superior jerárquico alguno, pues su cargo obedece al “mandato popular”, de manera que no
pueden ser destituidos.
Que la norma que se cuestiona viola “la garantía del previo sometimiento a juicio ante los órganos
jurisdiccionales para imponer la sanción de ‘inhabilitación para el ejercicio
de funciones públicas’ que no tiene carácter disciplinario, sino punitivo, y
por ende, vulnera la garantía constitucional del juez natural” que reconoce
el artículo 49, cardinal 4, de la Constitución.
Agregan, al respecto, que la sanción de inhabilitación sólo
puede imponerse como consecuencia de una sentencia judicial firme, de carácter
punitivo, lo que exige la existencia de un previo proceso judicial y el
cumplimiento con la prerrogativa constitucional del antejuicio de mérito.
Asimismo, argumentaron que la inhabilitación es una sanción penal siempre
accesoria a las penas de presidio o bien de prisión, según preceptúan el Código
Penal y la Ley
Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, vigentes para
el momento en que ocurrieron los hechos que motivaron las resoluciones
administrativas que la Contraloría General de la República dictó
contra los actores en su condición de legisladores estadales.
Asimismo, alegan que la norma no distingue qué cargos son
los que pueden ser objeto de inhabilitación, “lo que puede conducir al absurdo de que el Contralor General de la República pudiera
sancionar (...) a un diputado de la Asamblea Nacional,
a un Gobernador (...) incluso al
propio Presidente de la
República” y, además, la inhabilitación es una limitación
a un derecho fundamental de contenido político, como es el derecho a la
elección a un cargo de elección popular “y
los derechos políticos sólo pueden ser suspendidos mediante sentencia judicial
firme”, por lo que la norma “puede
constituirse en un arma de naturaleza política y una afrenta a la democracia”.
Que se conculca el derecho a la defensa y debido proceso que
recoge el artículo 49 de la Constitución, porque las sanciones que puede
imponer el Contralor General de la República, de conformidad con el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, se aplican, según dispone la propia norma,
sin previo procedimiento, con lo cual no se da al sancionado “la oportunidad de conocer los motivos por
los cuales” se le sanciona “ni de
discutir los criterios bajo los cuales se consideró que la gravedad del ilícito
cometido ameritaba su destitución o inhabilitación” y sin que pueda
defenderse ni probar en contra de los motivos de esa destitución o
inhabilitación.
En consecuencia, requirieron se declare la nulidad por
inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal.
Finalmente, la representación judicial de los legisladores
del Estado Nueva Esparta, antes identificados, alega lo siguiente:
Que el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal viola el derecho al debido procedimiento y a
la defensa, porque permite la imposición de sanciones sin que se oiga
previamente al eventual sancionado, lo cual es “inconcebible” conforme a la Constitución.
Que la norma injuria, además, el principio constitucional nulla poena sine lege, desde que dispone
una facultad excesivamente discrecional para el Contralor General de la República,
asimilable a una norma penal en blanco, lo que limita considerablemente el
derecho a la defensa, atenta contra la seguridad jurídica y desconoce garantías
procesales constitucionales.
Que la norma también viola el principio non bis in idem, cuando permite la imposición de dos sanciones
frente a un mismo hecho sancionable, como lo serían la declaratoria de
responsabilidad administrativa y consecuente sanción pecuniaria de multa y, por
la misma causa, suspensión temporal en el ejercicio del cargo, destitución o
inhabilitación política hasta por quince años.
Que se lesionan los artículos 42 y 72 de la Constitución,
cuando el sancionado sea un funcionario de elección popular, pues éste,
conforme a tales preceptos constitucionales, sólo está sujeto a revocatoria del
mandato mediante referéndum o mediante inhabilitación política que sea
declarada en fallo judicial definitivamente firme.
En consecuencia, demanda la declaratoria de nulidad absoluta
del artículo 105 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
II
DE LOS ARGUMENTOS A FAVOR DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE
LA NORMA
El abogado Juan Bautista Carrero Marrero intervino en este
juicio como tercero coadyuvante de la República, y fundamentó la constitucionalidad del
artículo 105 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal de la siguiente manera:
Que la norma que se impugna es una manifestación de la
potestad sancionatoria de la Contraloría General de la República,
mediante la cual su máximo jerarca puede imponer sanciones accesorias a la
declaratoria de responsabilidad administrativa y multa respectiva, sanciones
accesorias que “no deben ni pueden ser
aplicadas de forma automática y subsiguiente a la sanción principal, sino que
deben ser consecuencia de un análisis previo, exhaustivo y expreso acerca de la
‘gravedad’ de la irregularidad principal, para lo cual el Contralor, debe
atenerse a los indispensables parámetros de racionalidad, proporcionalidad y
adecuación que enmarcan cualquier tipo de potestad discrecional”.
Que, en la aplicación del artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, el Contralor General debe, en total
conformidad con los principios de proporcionalidad, racionalidad, adecuación y
culpabilidad, determinar la gravedad de la infracción que haya sido cometida.
En este sentido, afirma que las sanciones accesorias que dispone esa norma son
de naturaleza subjetiva, pues dependen de la entidad del ilícito y la gravedad
de la irregularidad en la que se incurra y que mal podría considerarse como
objetiva esa responsabilidad, pues si se aplica una sanción principal, habría
que imponer, “automáticamente”, la
sanción accesoria, porque “lo
determinante entonces no sería la entidad o gravedad de la irregularidad
cometida sino la simple existencia de esta última”.
Que, además, la imposición de dichas sanciones accesorias
exige el análisis y ponderación de la gravedad de la situación por parte del
órgano competente, para que sancione con salvaguarda de los derechos
fundamentales del eventual sancionado.
Que la norma cuya nulidad se peticiona debe interpretarse de
la manera como mejor se acomode a los principios y valores constitucionales, en
aras de la protección de los derechos fundamentales en juego y en atención a
los artículos 137, 49, cardinales 1, 5 y 6, de la Constitución y
12 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que el empleo del artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal debe atender, también, al derecho al debido
proceso, a la tutela judicial efectiva, a la seguridad jurídica, a la confianza
legítima y al principio de legalidad, para lo cual es necesario que la
aplicación de las sanciones accesorias “se
produzca en el mismo acto donde se impongan las sanciones principales, a fin de
evitar incertidumbres en los sujetos a sancionar, que vulneren directamente”
los referidos derechos. De esta manera, debe dictarse un solo acto
administrativo sancionador, que contenga la sanción principal y la accesoria,
caso en el cual “será necesario que el
Contralor General (...) determine
previamente y en el mismo acto que contenga la sanción principal (...) la gravedad de la irregularidad que originó
esta última sanción, permitiendo así a los sujetos sancionados tener certeza
acerca del castigo a imponer”.
En este sentido, agrega que “es completamente contrario a la condición del ser humano, el
encontrarse sometido indefinidamente a la expectativa de posibles castigos”,
mientras que la imposición conjunta de ambas sanciones refuerza la confianza
legítima del sancionado en que ya no
será procedente la sanción accesoria.
Que, en el caso de que se delegue la atribución de
imposición de la sanción principal, deberá entonces producirse un acto
complejo, en el que el órgano delegado imponga el castigo principal y el
Contralor el accesorio, para lo que dictará una “decisión única que dé certeza plena acerca del alcance de los castigos
a imponer”.
Precisamente por ello es que el propio artículo, cuya
nulidad se requiere, expresa que se impondrá la sanción accesoria “sin que medie ningún otro procedimiento”,
en garantía, además, de los principios de certeza y unidad de decisión y
precisamente, también por ello, la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal dispone que contra el acto
sancionador, puede ejercerse bien recurso de reconsideración, bien demanda
contencioso-administrativa de nulidad, “porque
se partió del supuesto de que era la máxima autoridad quien debía tramitar y
decidir el ‘único’ procedimiento existente para la imposición –en un solo acto-
de las sanciones principales y accesorias”.
La asunción de la postura contraria a la que se expuso supra, esto es, que la sanción principal
se emita en un acto distinto del que recoja la sanción accesoria, implicaría
que, “hasta que no quede firme el acto
administrativo donde se impone la sanción principal, el Contralor General de la República no
puede imponer las respectivas sanciones accesorias” y podría incurrirse en
retrasos injustificados para la imposición de la sanción accesoria, lo que
subvertiría el procedimiento sancionador y los principios propios de ese
trámite.
En consecuencia, pide se declare “la plena constitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal” a través de una correcta exégesis e
interpretación de la norma, que se adapte a los principios y derechos
constitucionales que fueron alegados.
Por otra parte, la representante del Ministerio Público
solicita la declaratoria sin lugar de la demanda, con fundamento en las
siguientes consideraciones:
Que “en materia
administrativa no existe un principio equivalente al de la tipicidad en materia
penal, sino que la tendencia del legislador es a dejar en manos de la autoridad
administrativa la decisión sobre los hechos que configuran la trasgresión”.
Que la actuación del Contralor “no es
tan discrecional como afirman los recurrentes”, pues los artículos 91 y 92
de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal disponen cuáles son los hechos, actos u
omisiones generadores de responsabilidad administrativa y deben ceñirse a la
normativa que establece esa Ley.
Que la actuación del Contralor debe adecuarse a los
principios de imparcialidad, igualdad, equidad, racionalidad y a los requisitos
y formalidades necesarios para la validez y eficacia del acto. En consecuencia,
consideran que no es cierto que el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal vulnere el artículo 49, cardinal 6, de la Constitución.
Que tampoco se viola el artículo 49, cardinal 1, de la Constitución,
esto es, el derecho a la defensa de los eventuales sancionados, pues el
artículo 108 de la misma Ley dispone que, contra el acto sancionador que emita
el Contralor General, se podrá proponer pretensión contencioso-administrativa
de nulidad ante la Sala Político-Administrativa.
Que no es necesario procedimiento alguno que preceda a la
decisión sancionadora, pues ésta es “el
resultado de un acto previo o decisión previa configurada por la declaratoria
de responsabilidad administrativa”.
III
DE LOS INFORMES DE LAS PARTES
Los apoderados judiciales de los ciudadanos María Luisa
Aguilar de Maldonado, José Ángel Ferreira García y Juan José Macías Pavón
rindieron su escrito de informes en los siguientes términos:
Que se conculca el principio constitucional de la
proporcionalidad de las sanciones que recoge el 49, cardinal 6, de la Constitución. Al
respecto, señalaron que tanto la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal como la Ley Contra la Corrupción
regulan el marco jurídico sancionador, el primero, de carácter administrativo y
el segundo, de carácter penal, frente al mal uso de los bienes del patrimonio
público.
En este sentido, también argumentaron que “entre ambos regímenes sancionatorios, el
penal y el administrativo, debe existir equilibrio y proporcionalidad, de
manera que las sanciones principales y ‘accesorias’ que se impongan en el
ámbito administrativo, por acto del Contralor General de la República, no
resulten tan severas como las penales principales y accesorias que se apliquen
en el ámbito penal, por sentencia definitivamente firme dictada por un tribunal
competente, o que las sanciones administrativas accesorias sean mayores al
castigo administrativo principal”, pues “no tendría sentido, de acuerdo con el principio constitucional de la
proporcionalidad de las sanciones (art. 49.6) que una responsabilidad de menor
entidad, como la administrativa, que, se supone, perjudica en menor escala al
bien jurídico tutelado (el patrimonio público) dé lugar a la imposición de
sanciones tan o más graves que las que cabe aplicar a una responsabilidad de
mayor entidad como la penal”.
Que también se agravia al principio de proporcionalidad de
las sanciones administrativas, cuando el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal dispone como posibles sanciones accesorias
–suspensión temporal, destitución e inhabilitación política- supuestos mucho
más gravosos que la sanción principal -como la multa en este caso-, pues
mientras la última que se nombró sólo afecta el patrimonio y, por ende, el
derecho de propiedad del sancionado, las referidas sanciones accesorias afectan
el derecho al trabajo y los derechos políticos de los funcionarios objeto de la
sanción.
En este sentido, agregan que “tan de mayor entidad a la multa son esas sanciones ‘accesorias’, que se
reconoce legalmente al Juez penal, como consecuencia de que sancione (...) auténticos delitos en contra de bienes del
patrimonio público, la posibilidad de que imponga semejantes castigos en contra
del derecho al ejercicio de cargos públicos e, incluso, al trabajo, cuando está
preceptuada, como sanción accesoria penal, la inhabilitación política y da
lugar, asimismo, (...) a la
destitución del funcionario”.
Que la norma objeto de la pretensión de nulidad agravia
también el principio constitucional non
bis in idem, pues, sin perjuicio de los alegatos que antes se expusieron,
pareciera que las sanciones de suspensión, inhabilitación y destitución no son
penas accesorias, sino principales, sólo que no se aplican en todos los casos
de responsabilidad administrativa, sino únicamente en atención a la entidad o
gravedad de la infracción. Si fuera así, habría que concluir que se conculca el
principio constitucional de no ser juzgado –o sancionado- dos veces por una
misma causa (artículo 49.7 constitucional), más aún cuando esa doble sanción se
dispone también en la Ley
Contra la Corrupción respecto de la responsabilidad penal.
Que la norma también lesiona el derecho al debido
procedimiento administrativo que se deriva del derecho a la defensa y al debido
proceso (artículo 49, encabezado y cardinal 1, de la Constitución),
porque dispone que las sanciones de suspensión, destitución e inhabilitación
política se aplican, una vez sea declarada la responsabilidad administrativa y
sea impuesta la multa, “sin que medie
procedimiento alguno”. En este sentido, indicaron que los eventuales
sancionados no tienen derecho a defenderse de las circunstancias fácticas que
fundamentarán la sanción que se impondrá, como lo es “la entidad del ilícito cometido” o “la gravedad de la irregularidad cometida” a que hace referencia la
norma, más aún si se toma en cuenta que se trata de castigos principales y no
accesorios. En consecuencia, debe mediar previo procedimiento, pues tales
sanciones “no derivan de la pura
discrecionalidad del referido funcionario, sino de la evaluación que éste ha de
hacer, previo trámite administrativo”.
Que se injuria, además, la garantía de la presunción de
inocencia, ya que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal dispone que, una vez que sean
impuestas las sanciones, se remitirá “la
información pertinente a la dependencia responsable de la administración de los
recursos humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos, para que
realice los trámites pertinentes” y “en
aquellos casos en que sea declarada la responsabilidad administrativa de la
máxima autoridad, la sanción será ejecutada por el órgano encargado de su
designación, remoción o destitución”, remisión inmediata que se ordena sin
que se espere que el acto quede definitivamente firme y no sólo firme en sede
administrativa, esto es, sin espera de las eventuales impugnaciones
administrativas y judiciales que pudieren plantearse en contra del mismo.
Que, por cuanto se trata de actos administrativos
sancionatorios, los que se expidan de conformidad con el mencionado artículo
105 no deberían gozar de ejecutoriedad, tal como lo han reconocido la doctrina
nacional y extranjera porque, de lo contrario, conculcarían el principio de
presunción de inocencia; además, son actos que no satisfacen de manera directa
e inmediata el interés público, sino que tienen por fin el castigo de una
infracción contra el patrimonio público.
En escrito complementario, los intervinientes alegaron,
también, que la norma que se impugna viola el artículo 65 de la Constitución,
pues restringe indebidamente el derecho a la participación política, derecho
que no puede siquiera ser objeto de suspensión de garantías en casos de estados
de excepción, tal como dispone el artículo 7 de la Ley Orgánica
sobre Estados de Excepción. Asimismo, argumentaron que el artículo 65 de la Constitución
dispone taxativamente los supuestos en que podrá inhabilitarse a un ciudadano
para que opte a un cargo de elección popular, que son, únicamente, los casos en
que el sujeto haya sido condenado por delitos cometidos durante el ejercicio de
sus funciones y otros que afecten el patrimonio público, de lo cual se deriva,
conjuntamente con la interpretación de la Ley contra la Corrupción, que
siempre es necesario que exista decisión judicial condenatoria para que proceda
la inhabilitación.
En consecuencia, solicitaron se declare la nulidad, con
carácter erga omnes y efectos hacia
el pasado, del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal y se pronuncie la nulidad de las
Resoluciones Nos. 01-00-000141, 01-00-000134 y 01-00-000136 del 18 de abril de
2006 que expidió el Contralor General de la República en contra
de sus representados.
La representación de la Contraloría General
de la República,
en su escrito de informes, alegó lo siguiente:
Luego de realizar un análisis de la ubicación de ese órgano
dentro de la nueva estructura constitucional del Poder Público, sus principales
atribuciones y funciones, hace referencia a la determinación del ámbito
objetivo y subjetivo de aplicación de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal. En este sentido, en lo que concierne al
ámbito subjetivo, señala que, de conformidad con el artículo 9 de dicha Ley y
en atención al principio de universalidad de control, todos los funcionarios
públicos están sometidos a su control fiscal, incluso aquellos cuya investidura
derive de elección popular, nacional, estadal o municipal y que “(…) admitir que por una ‘investidura’ que le
proporciona el hecho de ocupar cargos de ‘elección popular’, no pueden ser
sujetos pasivos del aludido artículo 105, nos conduciría al absurdo de tener que
aceptar que legisladores que han sido declarados responsables
administrativamente y que han ocasionado un perjuicio al patrimonio público, no
puedan ser separados de sus cargos sino hasta la eventual realización de un
referéndum revocatorio (...)”.
Luego de explicar el principio constitucional de responsabilidad y, en especial, de la
responsabilidad de los funcionarios públicos, narra los antecedentes
legislativos del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal. En este sentido, señala que su
precedente más remoto es el artículo 84 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República de
1975, norma que se modificó posteriormente mediante la reforma del año 1984;
ulteriormente, la norma fue recogida en el artículo 122 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República de 1995
hasta cuando se promulgó la vigente Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal, cuyo artículo 105 contiene el
precepto que se impugnó, el cual “constituye
un importante paso de avance en la modernización de la vigilancia fiscal que se
cumple en el país, en el sentido de que sirve no sólo como un freno real a los
vicios, irregularidades y corruptelas de la Administración,
sino como sanciones ejemplarizantes para quienes incurran en ellos”, y que
una eventual declaratoria de nulidad de la norma atentaría gravemente contra la
justicia y el saneamiento de la corrupción en el ejercicio del Poder Público.
Que no es cierto que la norma vulnere el derecho a la
defensa de los eventuales sancionados, pues las sanciones que establece el
artículo 105 en cuestión no son sino “actos-consecuencia”
de la declaratoria de responsabilidad administrativa y, por ende, también
efecto del procedimiento que se sustanció para la determinación de esa
responsabilidad; que sería “un
contrasentido” iniciar un nuevo procedimiento, que se basaría en los mismos
hechos y que, además, “desnaturalizaría
el tratamiento de la sanción como consecuencia de la declaratoria de
responsabilidad”; y que la apertura de un nuevo trámite inmediatamente
después de la declaración de responsabilidad administrativa, implicaría “cuestionar el valor de las responsabilidades
administrativas declaradas en el seno del procedimiento (...) por el propio Contralor General de la República o,
incluso, por los órganos de Control Externo Estadales y Municipales” y,
además, “es tanto como pretender que este
Organismo Contralor se erija en una nueva y tercera instancia, lo cual es
jurídicamente improcedente” y, finalmente, que, en el caso concreto que dio
lugar a que los demandantes propusieran esta demanda de nulidad con amparo
cautelar, los mismos tuvieron claramente su oportunidad de defensa.
Que tampoco se viola la garantía de tipicidad de las
sanciones, pues el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal establece taxativamente los castigos
que el Contralor General de la República puede imponer. Además, si bien se
atribuye cierta discrecionalidad a este alto funcionario para la determinación
de la sanción aplicable, esa determinación deberá ajustarse siempre a los
principios de proporcionalidad, congruencia y razonabilidad de las sanciones, mediante
una cautelosa evaluación por la entidad del ilícito o la gravedad de la
irregularidad que se hubiere cometido.
Que esta Sala no debe admitir los alegatos de los terceros
intervinientes, pues resultan novedosos respecto de los argumentos de la parte demandante,
lo cual no es aceptable de conformidad con el artículo 370, numeral 3, del
Código de Procedimiento Civil. Asimismo, alegan que los terceros han ejercido
medios procesales paralelos para el ataque de los actos administrativos que
delatan como lesivos.
En consecuencia, piden se declare sin lugar la demanda de
nulidad.
Los apoderados de la Asamblea Nacional
alegan lo siguiente en su escrito de informes:
Como punto previo, solicitan la desestimación de los
argumentos que plantearon los terceros coadyuvantes de los demandantes, pues se
trata –en su criterio- de la incorporación de elementos nuevos de impugnación,
diferentes de las alegaciones que se esgrimieron en la demanda inicial, en
contravención con lo que dispone el artículo 370, ordinal 3°, del Código de
Procedimiento Civil.
Que no es cierto que la norma cuya nulidad se solicita
conculque la garantía de la tipicidad de las sanciones. En este sentido,
argumentaron que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal sí tipifica tanto el hecho sancionable
como la sanción a imponer, así como la “duración”
máxima y mínima de la pena correspondiente. Asimismo, alegaron que la parte
demandante “pretende someter al control
de racionalidad y razonabilidad la norma denunciada de nulidad”; no
obstante, la norma en sí no es irracional y, como no es autoaplicativa, serían
los actos administrativos que fuesen dictados en ejecución de ésta los que “podrían ser controlados cuando de alguna
forma violen el principio de proporcionalidad”.
Que tampoco se injuria el derecho a la defensa, pues son
sanciones accesorias que se imponen en el marco del procedimiento
administrativo de responsabilidad administrativa, en el cual el interesado
podrá alegar y probar a su favor.
Que no se lesiona el principio de non bis in idem, ya que “es
común en el ordenamiento venezolano la imposición de una sanción compuesta por
la comisión de un ilícito, ya sea de naturaleza penal o administrativa”.
Que tampoco se agravian los artículos 42 y 72 de la Constitución,
pues “es obvio que no podría el Contralor
General de la
República, sin incurrir en una actuación reñida con el texto
constitucional, imponer sanciones de destitución o suspensión o inhabilitación
para el ejercicio del cargo a un funcionario electo popularmente” y que,
como la norma que fue impugnada no es autoaplicativa, el órgano administrativo
habrá de tener en cuenta tal imposibilidad al momento de su aplicación.
Que no se viola la garantía del juez natural, pues “el funcionario llamado por la ley a imponer
la sanción descrita legalmente, debe estar señalado con anterioridad a la fecha
de la comisión del ilícito”.
En consecuencia, peticionan se declare sin lugar la demanda
de nulidad.
El abogado Juan Bautista Carrero Marrero, interviniente en
esta causa, presentó escrito de observaciones a los informes, en el cual,
además de que reitera las “ideas
principales” de su escrito de intervención, argumenta lo siguiente:
Que “las sanciones
administrativas son ‘en el ordenamiento jurídico venezolano’ verdaderos actos
administrativos dotados de ejecutividad y ejecutoriedad”.
Que “el derecho
constitucional –garantía para algunos- a ser presumido inocente, se extiende,
por expreso mandato constitucional, a los procedimientos administrativos
sancionatorios. De tal manera que, cualquier consideración de la Administración,
acerca de la conducta de los administrados y las sanciones respectivas, debe
estar contenida en un acto formal producto de un procedimiento administrativo
previo”.
Que “los amplios
poderes cautelares (...) permiten a
los jueces, y a la propia Administración, suspender ‘aun de oficio’, los
efectos de actos administrativos sancionatorios una vez cumplidos los
requisitos pertinentes, con lo cual, la presunción de legitimidad y legalidad
que envuelve a éstos y que permite su ejecución sin necesidad de participación
judicial, queda en suspenso hasta el fallo o resolución definitiva”.
Que “las sanciones
previstas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal, son de estricta naturaleza accesoria
y deben imponerse de manera proporcional, razonable y adecuada, y dentro del
único y especial procedimiento previsto para ella en esa ley” y que la responsabilidad
administrativa que de ellas se deriva es de naturaleza subjetiva.
Que “los sujetos
pasivos de las sanciones previstas en la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal” son todos los funcionarios, sean de
carrera, contratados e, incluso, los de elección popular aunque en este último
caso, las sanciones deben respetar “el
orden espacial y temporal de la voluntad popular”.
Que “la declaratoria
previa de responsabilidad administrativa no es equivalente a ‘firmeza’ del acto
que la contiene. No existe disposición alguna donde se destaque la necesidad de
firmeza del acto que establece las sanciones principales, para imponer –de ser
el caso- las sanciones accesorias” y que el Contralor General debe incorporar
su decisión acerca de las sanciones accesorias al mismo acto de declaratoria de
responsabilidad administrativa, para que el destinatario lo controle con
certeza plena.
Que, en fase constitutiva del acto administrativo, debe
garantizarse el derecho a la defensa y debido proceso, porque no es suficiente
garantía la posibilidad de que se recurra contra el acto definitivo.
Que “la nulidad que
podría declararse respecto al artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional de Control Fiscal debe limitarse estrictamente a la sanción de
inhabilitación ahí prevista. La nulidad sería entonces parcial y en (su) criterio subsidiaria”.
En consecuencia, ratifica su petitorio en el sentido de que
se declare “la plena constitucionalidad
del artículo 105 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal” a través de la determinación de
una correcta exégesis e interpretación de la norma, que se adapte a los
principios y derechos constitucionales que fueron alegados y al otorgamiento de
“las garantías suficientes para la
tramitación del único y especial procedimiento que permite la efectiva y
constitucional aplicación” de la regla. Por último, en el caso de que se
desestime esa petición, solicita se pronuncie la nulidad parcial de dicho
dispositivo, sólo en lo que se refiere a la sanción de inhabilitación, porque
colide con los artículos 26, 49, cardinales 2, 4 y 7, y segundo párrafo del
artículo 253 de la
Constitución.
IV
PUNTO PREVIO
Como punto previo, observa la Sala que se encuentra
pendiente el pronunciamiento en relación con la solicitud de admisión de la
intervención como terceros coadyuvantes de los ciudadanos Obdulio José Camacho
Araujo, Diógenes José Muziotti Dona, Zorah Lourdes Cardozo Villalobos, Ángel
Alfredo Ocanto, Pedro Contreras Guevara, María Trinidad Ramírez de Egáñez, José
Florencio Ramos Meléndez, Héctor Alzaúl Planchart, Eleazar Bautista Jiménez,
Freddy R. Rodríguez Escalona, Víctor Martínez Piñate y Nelson José Pineda
Colmenares, en el marco de la demanda de autos; asimismo, varios de aquellos
solicitantes pidieron la extensión de los efectos del mandamiento de amparo
cautelar que fue otorgado, en sentencia N° 1.420 del 27 de julio de 2004,
contra la aplicación, a los demandantes, del artículo objeto de la pretensión
de nulidad pues, a su decir, se encuentran en la misma situación jurídica que
aquéllos. Ahora bien, de conformidad con los artículos 19, párrafo octavo, y
21, párrafo undécimo, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia,
así como de lo que disponen las sentencias de esta Sala Nos. 1.645/2004 y
1.238/2006, quienes tengan interés en un proceso de nulidad de leyes y demás
actos con rango de ley podrán hacerse parte desde el momento de la publicación
del cartel de emplazamiento de los interesados hasta la ocasión en que se
efectúe el acto de informes.
En el caso de autos, se dijo “vistos” el día 26 de julio de
2006, por lo que las peticiones de intervención de los solicitantes que se mencionaron,
todas posteriores a este acto procesal, resultan extemporáneas. En
consecuencia, se declara la extemporaneidad de la intervención, como partes, de
los ciudadanos que se identificaron en el párrafo anterior; y así se decide.
En segundo lugar, observa la Sala que consta en el acta de la audiencia del 6
de junio de 2006, durante la cual se rindieron los informes orales, que a ese
acto procesal únicamente comparecieron los abogados Lubín Aguirre, Víctor
Álvarez, Antonio Canova y Karina Anzola, en representación de la parte actora y
de los ciudadanos Rafael Vásquez, Jesús Díaz, Ramón Martínez, Orlando Álvarez,
Harold Padilla, Pedro Contreras, Adelmo Rondón, Álvaro Díaz, Francisco
Guacarán, Rafael Pérez, Ángel Ávila, Héctor Mata, Tobías Bolívar, Carlos Hernández,
Régulo Hernández, Adalberto Orta, Modesto Gómez, Pedro Silva, Jesús Espinoza,
José Poito, José Guevara, Sandra Alfaro, Juan Suárez, María Alfonso, María
Aguilar, José Ferreira, Juan Macías, Wilfredo Cróquer, Miguel Gallegos, Juan
Monasterios, Mauricio Escobar, Amarilis González, Víctor Barrios, Luis Herrera,
Juan Romero y Juan Carrero. Asimismo, se dejó constancia de la ausencia de la
representación de la
Asamblea Nacional, la Procuraduría General
de la República,
la
Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la República.
No obstante, consta en autos que, en esa misma oportunidad
-6 de junio de 2006- y con posterioridad a la realización del acto, tanto la
representación de la Contraloría General de la República como de
la Asamblea Nacional
presentaron sendos escritos de conclusiones a los informes.
Debe esta Sala señalar que, de conformidad con el artículo
19, párrafo 9, de la
Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, aplicable a
los procedimientos de nulidad de actos de rango legal y sublegal, el acto de
informes se regula de la manera siguiente:
“Iniciada
la relación de la causa, las partes deberán presentar sus informes en forma
oral, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, a la hora que fije el
Tribunal Supremo de Justicia. Al comenzar el acto de informes, el
Presidente de la Sala
respectiva señalará a las partes el tiempo de que disponen para exponer sus
informes, y de igual modo, procederá si las partes manifestaren su deseo de
hacer uso del derecho de réplica o contrarréplica. Los informes constituyen
la última actuación de las partes en relación con la materia litigiosa que sea
objeto del juicio o de la incidencia que se trate”. (Resaltado del presente
fallo).
De la lectura de la norma que se transcribió, es evidente
que los informes constituyen un acto procesal de instrucción que, en atención a
la oralidad que por Ley los caracteriza, han de cumplirse en un momento
determinado, esto es, están sujetos a un término preciso, y no a un lapso o
plazo, como es propio de otros actos procesales, tales como la contestación de
la demanda y la promoción de pruebas, entre otros.
Asimismo, ha señalado la Sala (sentencia N° 1.645 del 19 de agosto de
2004), que “al final del acto (de
informes), las partes podrán consignar escrito contentivo de esas conclusiones”.
De modo que las conclusiones escritas no son sino el reflejo, en papel, de los
argumentos que se hubieren planteado de manera oral durante el acto de
informes, sin que sea posible traer a los autos nuevos argumentos o pruebas,
por la accesoriedad de éstos respecto de aquél. En consecuencia, la parte que
no compareció al acto de informes mal podría presentar, por escrito, sus
“conclusiones”, pues ningún argumento habría aportado en esa oportunidad, ya
que es condición sine qua non para la
consignación de escrito de conclusiones el que se haya comparecido al acto
procesal de informes orales.
No obstante, en atención al orden público y el interés
general que reviste el thema decidendum
en este caso concreto, la Sala
apreciará los argumentos que se plasmaron en los escritos de conclusiones de la Contraloría General
de la República
y de la Asamblea
Nacional. Así se decide.
En tercer lugar, observa la Sala que, tanto la representación de Contraloría
General de la
República como la de la Asamblea Nacional,
solicitaron se desestimen aquellos argumentos de nulidad que plantearon los
terceros intervinientes distintos de los que la parte demandante planteó en su
escrito de demanda. En este sentido, alegaron que los argumentos de los
terceros resultan novedosos respecto de los de la parte demandante, lo cual no
sería aceptable de acuerdo con el artículo 370, ordinal 3°, del Código de
Procedimiento Civil. Al respecto, la
Sala observa:
Mediante decisión N° 1.116 del 29 de mayo de 2006, se aceptó
la intervención, como parte, de los ciudadanos allí mencionados, así como de la Contraloría General
de la República.
En esa oportunidad, la Sala apreció que los solicitantes de intervención
son destinatarios de la eventual o efectiva aplicación de la norma objeto de la
demanda de nulidad, lo que hace evidente su interés jurídico en las resultas.
Asimismo, indicó de manera expresa, en esa oportunidad, lo siguiente:
“En
todo caso, se debe aclarar a la representación judicial de la Contraloría General
de la República
que, por cuanto se trata, la presente, de una acción popular, como verdaderas
partes que son, cada uno de los comparecientes puede esgrimir los alegatos que
juzgue pertinentes a favor de su pretensión –de nulidad o defensa de la norma-
de modo que no existe, en estos casos, la subordinación a que esa
representación hizo referencia como fundamento de su solicitud de declaratoria
de inadmisibilidad de la intervención de distintos grupos de legisladores
adherentes a la demanda que encabeza estas actuaciones. Así, igualmente, se
declara”.
Se reiteran, así, las consideraciones que se realizaron en
la sentencia interlocutoria del 29 de mayo de 2006 y se reitera también la
posibilidad de que los intervinientes, verdaderas partes, planteen argumentos y
alegatos diferentes de los de la demanda inicial. Así se decide.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala pronunciarse en relación al asunto
de fondo, esto es, a la denuncia de inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, para lo cual se observa:
La norma cuya nulidad se solicitó dispone lo siguiente:
“La
declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo previsto
en los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en
el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los
perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la República de
manera exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar
en atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del
cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o
la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la
máxima autoridad; e imponer, atendiendo a la gravedad de la irregularidad
cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por
un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información
pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos
humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice
los trámites pertinentes.
En
aquellos casos en que sea declarada la responsabilidad administrativa de la
máxima autoridad, la sanción será ejecutada por el órgano encargado de su
designación, remoción o destitución.
Las
máximas autoridades de los organismos y entidades previstas en los numerales 1
al 11 del artículo 9 de esta Ley, antes de proceder a la designación de
cualquier funcionario público, están obligados a consultar el registro de
inhabilitados que a tal efecto creará y llevará la Contraloría General
de la República. Toda designación realizada al margen
de esta norma será nula“.
De la demanda original de nulidad por inconstitucionalidad
del artículo previamente citado, así como de los escritos presentados por los
terceros coadyuvantes, se puede extraer, a modo de síntesis, las siguientes
denuncias: 1) Violación al derecho
al debido proceso y a la defensa, previsto en el artículo 49, cardinal 1 de la Constitución; 2) Lesión a la garantía constitucional
a la presunción de inocencia, previsto en el artículo 49, cardinal 2, eiusdem; 3) Desconocimiento del principio constitucional non bis in idem; 4) Injuria a la garantía constitucional de tipicidad de las
sanciones y, por vía de consecuencia, de los principios de certeza,
previsibilidad y proporcionalidad; y 5)
Transgresión de las disposiciones contenidas en los artículos 42 y 65
constitucionales.
Al respecto, pasa esta Sala a decidir en atención a las
referidas denuncias.
1)
Violación al derecho al debido proceso (o procedimiento) y a la defensa,
previsto en el artículo 49, cardinal 1 de la Constitución.
Sobre esta primera denuncia de contrariedad de la Constitución
esta Sala debe reiterar el criterio contenido en la reciente decisión N° 1.266
del 6 de agosto de 2008, oportunidad en la que se sostuvo que en relación con “el artículo 105 de la Ley (Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal) (…) El órgano de control fiscal
sustancia y decide el procedimiento administrativo para declarar la
responsabilidad administrativa del funcionario, y con base en ello impone la
multa a que se contrae el artículo 94 eiusdem, única sanción que se le permite
imponer al órgano de control fiscal decisor; y el Contralor General de la República, con
fundamento en lo dispuesto en el artículo 105 eiusdem, impone la sanción de
suspensión, destitución o inhabilitación. De esta manera, se trata de la
manifestación en dos actos administrativos de la misma potestad sancionatoria,
lo cual configura lo que la doctrina denomina «procedimiento complejo»”
(entreparéntesis del presente fallo).
Así, en el aludido fallo se afirmó que la norma impugnada “no transgrede el derecho constitucional al
debido procedimiento, el cual necesariamente debe cumplirse para establecer la
responsabilidad administrativa. Las sanciones que corresponden a la
declaratoria de responsabilidad administrativa no ameritan un nuevo
procedimiento porque estas son consecuencias del acto que declara la
responsabilidad administrativa”.
En efecto, debe en esta oportunidad reiterar la Sala respecto al argumento de
inconstitucionalidad del artículo 105 en comento, consistente en que lesiona el
derecho a la defensa y al debido proceso, que existe un procedimiento
administrativo previo que posee las respectivas garantías de los investigados
en el procedimiento, el cual puede concluir con la existencia o no de la
responsabilidad establecida en el artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, y que de ser declarada la responsabilidad administrativa se impondrá la
multa de conformidad con la gravedad de la misma y al monto de los perjuicios
causados de acuerdo a lo establecido en el artículo 94 eiusdem, al cual se puede o no colocar otras sanciones (artículo
105 ibidem) sobre las cuales no hará
falta abrir otro procedimiento administrativo, ya que tanto la pena principal
como la consecuente provienen del ilícito demostrado por el procedimiento de
declaración de responsabilidad, en donde el administrado contó con todas las
garantías pertinentes y desde el inicio del procedimiento estaba en
conocimiento que de demostrarse o determinarse la responsabilidad
administrativa las consecuencias sancionatorias son las contenidas en el varias
veces mencionado artículo 105.
Por tanto, debe desestimarse la denuncia de violación al
derecho al debido proceso (o procedimiento) y a la defensa; y así se declara.
2)
Lesión a la garantía constitucional a la presunción de inocencia, previsto en
el artículo 49, cardinal 2, de la Constitución.
Respecto del argumento descrito en el epífagre es de
insistir que las sanciones contenidas en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal deben ser dictadas luego de la sustanciación del procedimiento
administrativo respectivo en el que el investigado podrá hacer valer todos los
argumentos y medios de prueba que estime pertinente en su defensa y en el que
se le garanticen, todas las garantías procedimentales, entre las que se
encuentra la presunción de inocencia, por lo que desde su inicio y hasta justo
antes de dictarse el acto de responsabilidad administrativa el investigado se
presumirá inocente y éste es el tratamiento que deberá dársele. Ahora bien,
culminada la sustanciación del procedimiento e instrucción del expediente
respectivo y determinada la responsabilidad administrativa por la comisión de
un ilícito administrativo, se desvirtúa la presunción de inocencia del
investigado, aplicándose las consecuencias jurídicas sancionatorias previstas
en el referido artículo 105, que conllevan la aplicación de una multa prevista
en el artículo 94 de la ley en cuestión y la consecuente sanción de suspensión
del ejercicio del cargo sin goce de sueldo, por un período no mayor de
veinticuatro (24) meses o la destitución; así como la aplicación de la
consecuente sanción de “inhabilitación” para el ejercicio de funciones públicas
hasta por un máximo de quince (15) años.
De allí que, desvirtuada la presunción de inocencia mediante
el debido procedimiento administrativo en el que se concluya fehacientemente la
responsabilidad administrativa de un funcionario, se puede aplicar las
sanciones previstas en el aludido artículo 105, sin que ello implique violación
a la garantía constitucional de presunción de inocencia, pues ésta ya ha sido
despejada en dicho procedimiento-garantía.
En mérito de lo anterior resulta
improcedente el alegato respecto al cual el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal viola el artículo 49, cardinal 2, en lo atinente a la garantía
constitucional a la presunción de inocencia. Así se declara.
3)
Desconocimiento del principio constitucional non bis in idem.
Los principios del derecho penal sancionatorio, son
aplicables al derecho administrativo sancionatorio, pero con las adaptaciones y
correcciones necesarias y propias de la materia administrativa (véase sentencia
N° 1260/11.06.2002). De esta forma, las distintas formas de responsabilidad
civil, penal y administrativa, parten de intereses jurídicos distintos, por lo
que se pueden sancionar sobre los mismos hechos pero por razones y ámbitos jurídicos distintos, evitando una simultánea o
coetánea persecución dentro de un mismo campo o área del derecho, tal como se
ha indicado por esta Sala en sentencias N° 1636/17.07.2002 y 384/26.02.2003.
En reciente decisión de esta Sala (N° 1.266/2008) se sostuvo
lo siguiente:
“En ese
sentido, la sanción, como manifestación externa del ius puniendi de la Administración por el acaecimiento de una
infracción administrativa, es de diversa naturaleza. Fundamentalmente pueden
ser las sanciones pecuniarias como la multa, o interdictivas como la
suspensión, la destitución o la inhabilitación. Las pecuniarias recaen sobre el
patrimonio del infractor, mientras que las interdictivas le restringen o
impiden el ejercicio de ciertas actividades. Ahora bien, la técnica de
establecimiento de sanciones administrativas indudablemente está restringida
por el principio de non bis in idem,
pero no se encuentra completamente anulada. De ordinario, la imposición de
sanciones pivota entre ambas, el legislador escoge unas u otras como
materialización del principio de correlatividad numérica de la sanción; sin
embargo, el principio de correlatividad numérica de la sanción no es un
principio absoluto, el legislador excepcionalmente puede prescribir varias
sanciones interdictivas o también establecer sanciones pecuniarias con
interdictivas para sancionar las mismas infracciones administrativas. Este
escenario es el resultado de la ponderación realizada por el legislador
respecto a cuál es el tipo de sanción que produce la aflicción necesaria para
lograr el efecto represivo o disuasivo de la sanción. En este caso, el
legislador concluye que la aflicción no se logra con la sanción única, ante lo
cual añade una o varias sanciones, con el requerimiento para cumplir con el
principio de non bis in idem de que
sean de distinta naturaleza”.
En materia administrativa se permite que se apliquen varias
sanciones (una principal y otra y otras, según el caso, consecuentes de la
primera y del hecho ilícito cometido) atendiendo a la responsabilidad y la
entidad de la infracción, siendo que puede existir y se permite la
multiplicidad de sanciones de distinta naturaleza como lo son el artículo 94 y
105 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y
Sistema Nacional de Control Fiscal, por lo que es válida la acumulación de
sanciones pecuniarias e interdictivas, ambas de distinta naturaleza, que en su
conjunto hacen una sola sanción, en el caso bajo análisis, la primera recae
sobre el patrimonio y existe otra consecuente –“inhabilitación” para el
ejercicio de cargos públicos- que restringe o impide el ejercicio de ciertas
actividades. Se aplica el principio de la correlatividad numérica de la
sanción, pero con ciertas excepciones, según el poder disuasivo que se desee en
la norma de la acción, se da un juicio valorativo que requiere de una
proporcionalidad.
Todo esto es debido a que el legislador, a través de la
norma comentada lo que busca es preservar los valores de la ética pública, la
moral, la probidad administrativa y la correcta y buena gestión del patrimonio
público, por lo que en el precepto impugnado se contempla una sanción principal
y otras sanciones consecuencias de ésta -similar a como se establece en el
artículo 11 del Código Penal-, ya que se trata de otras sanciones que
dependerán de la gravedad de la sanción primaria y que según el principio de
proporcionalidad –en el caso de la “inhabilitación” para el ejercicio de cargos
públicos-, le corresponderá aplicar al Contralor General de la República,
decisión que quedará sujeta al principio de discrecionalidad de la Administración
-según la gravedad y ponderación de los hechos-, y al principio de legalidad.
Así se observa que la potestad sancionatoria es ejercida
luego de efectuar un procedimiento administrativo previsto en el Capítulo IV
del Título III de la
Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y Sistema Nacional de Control Fiscal, en el que se garantizan todos los
derechos al administrado (derecho a la defensa, derecho a la presunción de
inocencia, derecho de acceso al expediente, derecho de petición, derecho a
presentar pruebas, entre otros), que de comprobarse los supuestos de hecho,
finalizará en la declaratoria de la responsabilidad administrativa con la
imposición de multas (sanción principal) o la imposición de las sanciones que
refiere el artículo 105 eiusdem
(sanciones accesorias), ya que se trata de una potestad discrecional (ver
sentencias de esta Sala N° 1260/11.06.2002 y 1394/07.08.2001).
De este modo existe un procedimiento administrativo previo
que asegura las respectivas garantías de los imputados en el procedimiento, el
cual puede concluir con la existencia o no de la responsabilidad establecida en
el artículo 91 la ley orgánica en comento, en caso de cuya existencia se
declarará la responsabilidad administrativa y se impone la multa de conformidad
con la gravedad de la misma y el monto de los perjuicios causados de acuerdo a
lo establecido en el artículo 94 eiusdem,
que da lugar a otras sanciones (artículo 105 impugnado) sobre las cuales no
hará falta abrir otro procedimiento administrativo, ya que tanto la sanción de
multa como las consecuentes –tal es el caso de la “inhabilitación” para el
ejercicio de cargos públicos- provienen del ilícito administrativo demostrado
en el procedimiento de declaración de responsabilidad, en el que el
administrado contó con todas las garantías pertinentes.
Por lo tanto, no se afecta el principio non bis in idem, ya que no se trata de juzgar al administrado bajo
supuestos y hechos distintos, ni imputarle dos sanciones administrativas
principales por un mismo hecho o conducta, sino que se trata de la
implementación –discrecional mas no arbitraria- de la o las sanciones previstas
en ley, por vía de consecuencia.
4)
Injuria a la garantía constitucional de tipicidad de las sanciones y, por vía
de consecuencia, de los principios de certeza, previsibilidad y
proporcionalidad.
A este respecto, los demandantes originales estiman que
existe violación al mencionado principio ya que no se establecen “reglas para la graduación y escala de esas
sanciones; por el contrario, se otorga una amplísima libertad al Contralor
General para determinar la magnitud de éstas sobre la base de una amplia
discrecionalidad para inferir los hechos que la justifican”.
En este sentido, agregan que la norma que se impugnó no
cumple con los principios de certeza y previsibilidad “al permitir (...) que el
Contralor General de la
República pueda apreciar y determinar libremente la gravedad
de una falta, o ‘la entidad del ilícito cometido’ para imponer sanciones dentro
de rangos tan amplios como lo son la suspensión del cargo, o la destitución o
la inhabilitación para ejercer funciones públicas hasta por quince (15) años”.
Por su parte, los legisladores del Consejo Legislativo de
los Estados Anzoátegui, Aragua y Monagas indican que la norma que se impugnó no
distingue, dentro del ámbito de aplicación de la norma, entre funcionarios
públicos de carrera y aquellos “exceptuados
del denominado Estatuto de la Función Pública, entre ellos los funcionarios de
libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y
obreras al servicio de la Administración Pública y los funcionarios de
elección popular”.
Igualmente, la representación judicial de los legisladores del
Estado Nueva Esparta argumentan que la norma injuria el principio
constitucional nulla poena sine lege,
desde que dispone una facultad excesivamente discrecional para el Contralor
General de la
República, asimilable a una norma penal en blanco, lo que limita
considerablemente el derecho a la defensa, atenta contra la seguridad jurídica
y desconoce garantías procesales constitucionales.
Ahora bien, en torno a esta serie de argumentaciones que se
concretan en denunciar la violación del principio de legalidad previsto en el
artículo 49, cardinal 6 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela esta Sala pasa a realizar las siguientes consideraciones:
El principio de tipicidad, tal y como ha sido referido, se
encuentra previsto en nuestro texto constitucional (artículo 49.6) en los
siguientes términos: “El debido proceso
se aplicará a todas la actuaciones judiciales y administrativas; en
consecuencia (…) Ninguna persona
podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos,
faltas o infracciones en leyes preexistentes”.
En atención a este principio, es el legislador, y no la
autoridad administrativa, la competente para establecer tanto los supuestos de
las infracciones administrativas como las sanciones que pueden ser aplicadas.
Este principio, originalmente consagrado para la materia penal, ha sido
adoptado por el derecho administrativo sancionador y, en consecuencia, debe ser
respetado por las autoridades administrativas en la imposición de sus
sanciones.
No obstante ello, debe destacar esta Sala, que si bien
resulta indiscutible la aplicabilidad de este principio en materia
administrativa, también resulta incuestionable que la actividad que realiza la Administración
cuando impone sanciones administrativas resulta distinta a la función que
realizan los jueces penales cuando establecen penas; así, en el primero de los
casos estamos en presencia de sanciones administrativas y en el otro caso nos
encontramos con penas privativas de libertad, esto es, sanciones que inciden sobre
el derecho a la libertad de las personas que se encuentra consagrado en el
artículo 44 de la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela.
En este contexto, si bien tanto en sede administrativa como
en sede judicial podemos hablar de un ius
puniendi por parte del Estado, este tiene distintas manifestaciones.
En este sentido, debemos recordar que la Contraloría General
de la República
tiene como misión, según el artículo 287 de la Constitución
el “control, vigilancia y fiscalización
de los ingresos, gastos, bienes públicos y bienes nacionales, así como de las
operaciones relativas a los mismos”. Teniendo esta misión, resulta lógico
que el texto constitucional le atribuyera al Contralor General de la República en su
artículo 289, la potestad sancionatoria con la finalidad de que el mismo
pudiera garantizar el cumplimiento de las competencias que le imponen la Constitución y
las leyes; y en particular en sus cardinales 1 y 3 se consagra textualmente
como atribuciones de este funcionario (i) “Ejercer
el control, la vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes
públicos, así como las operaciones relativas a los mismos, sin perjuicio de las
facultades que se atribuyan a otros órganos, en el caso de los Estados y
Municipios, de conformidad con la ley”, y (ii) “Inspeccionar y fiscalizar los órganos, entidades y personas jurídicas
del sector público sometidos a su control; practicar fiscalizaciones, disponer
el inicio de investigaciones sobre irregularidades contra el patrimonio
público, así como dictar las medidas, imponer los reparos y aplicar las
sanciones administrativas a que haya lugar de conformidad con la ley”.
Así las cosas, la Contraloría General
de la República
en la aplicación de la potestad sancionatoria, debe someterse al principio de
la legalidad, en el entendido de que será el legislador el que defina cuáles
son las infracciones administrativas y deberá indicar las sanciones que puede
imponer la Administración.
Sin embargo, resulta permisible que el legislador busque
apoyo en la Administración
para la regulación de las infracciones y sanciones administrativas, sin que esa
colaboración se traduzca en la delegación de la facultad para crearlas.
Así, en cada situación jurídica el legislador, dependiendo
de las circunstancias envueltas y de la complejidad de la materia a regular,
establecerá cuál es el grado de rigidez que tendrá el principio de legalidad en
materia del derecho administrativo sancionador, esto es qué tan formalizada
será la actividad sancionatoria de la Administración.
Por ello, puede darse el caso de que el legislador
establezca la infracción administrativa y además consagre distintas sanciones
dentro de las cuales deberá la Administración aplicar la que le parezca más
conveniente. Cabe resaltar que aun en este caso, en el cual la Administración
actúa con cierta discrecionalidad, ello no significa que la misma pueda actuar
arbitrariamente, ya que su proceder siempre está sometido a los principios de
proporcionalidad y adecuación previstos en el artículo 12 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, los cuales pueden ser resguardados por los
órganos jurisdiccionales.
En este sentido, la doctrina ha señalado que “La descripción rigurosa y perfecta de la
infracción es, salvo excepciones, prácticamente imposible. El detallismo del
tipo tiene su límite. Las exigencias maximalistas sólo conducen, por tanto, a
la parálisis normativa o a la nulidad de buena parte de las disposiciones
sancionadoras existentes o por dictar” (NIETO, Alejandro. Derecho
Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos. 1994. p. 293).
En torno a este tema, esta Sala Constitucional en sentencia
N° 488 del 30 de marzo de 2004, dispuso lo siguiente:
“la
actividad administrativa, por su propia naturaleza, se encuentra en un
constante movimiento y evolución, suscitándose con frecuencia nuevas
situaciones y necesidades que no pueden ser en su totalidad previstas por el
legislador, estimándose por tanto que el sujetar la actuación de las
autoridades administrativas, a lo que prescriba exclusivamente un texto de
carácter legal, conllevaría indefectiblemente a que la gestión pública se torne
ineficiente e incapaz de darle respuesta a las nuevas necesidades del
colectivo.
Por
ello se ha venido aceptando que es viable que el legislador, en la misma ley,
faculte a la
Administración para que dicte reglas y normas reguladoras de
la función administrativa, que le permita tener cierta libertad de acción en el
cumplimiento de sus funciones propias, lo cual de modo alguno puede estimarse
como una transgresión de los principios de legalidad y de reserva legal.
Asimismo,
el legislador delega en la Administración, la posibilidad de dictar normas
para su eficaz funcionamiento, de manera de evitar que las autoridades públicas
se constituyan en ejecutores mecánicos de decisiones dictadas previamente por
él, lo que perjudicaría el cumplimiento de la gestión.
Además,
la Sala
considera que por razones de técnica legislativa, ante la multiplicidad de
normativas dictadas en esta materia y el dinamismo que pudieran revestir los
mecanismos utilizados por los organismos o entidades para regular su sistema de
control interno, el artículo 91 de la
Ley no puede enumerar todas y cada una de dichas normas, bajo
el riesgo de excluir alguna de ellas o de que pierda su vigencia en el tiempo
cuando se modifique, o elimine alguna de ellas. Por lo cual el numeral 29 del
referido artículo 91, no resulta ambiguo, ya que de la redacción del legislador
se desprende que no está referido a un número ilimitado de actos hechos u
omisiones, sino que se circunscribe o limita a aquellas actuaciones que
resulten contrarias a una norma legal o sublegal al plan de organización, las
políticas normativas internas, los manuales de sistemas y procedimientos
dictados dentro del ámbito del control interno con el propósito de salvaguardar
el patrimonio público y procurar la
eficacia y legalidad de los
procesos y operaciones institucionales”.
En este orden de ideas, no puede esta Sala dejar de indicar
que en materia del derecho administrativo sancionador lo que sí está prohibido
es que el legislador establezca lo que la doctrina ha calificado como las
normas penales en blanco; esto es aquellos casos donde la norma jurídica
permite que la
Administración sea quien defina la infracción administrativa
o que consagre cuáles son las sanciones que puede imponer.
Ahora bien, vistas las referencias en torno el principio de
tipicidad en el derecho administrativo sancionador, debe esta Sala determinar
si en el caso en concreto de autos el mismo resulta lesionado, tal y como fue
alegado por los recurrentes.
En este sentido, la norma impugnada establece que el
Contralor General de la
República puede imponer: “la
suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor
de veinticuatro (24) meses o la destitución del declarado responsable, (…) e imponer, atendiendo a la gravedad de la
irregularidad cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones
públicas hasta por un máximo de quince (15) años”.
Como se puede apreciar, el precepto que se transcribió establece
la competencia exclusiva del Contralor General de la República para la
imposición de las sanciones de suspensión sin goce de sueldo o de destitución
del funcionario, así como la de inhabilitación para el ejercicio de funciones
públicas, a quienes hayan sido declarados responsables administrativamente,
mediante decisión firme en sede administrativa, porque hayan incurrido en
alguna de las infracciones que tipifican los artículos 91 y 92 de la misma Ley.
Así, resulta claro que la norma impugnada en forma alguna
viola el principio de tipicidad de los delitos y de las penas en materia
sancionatoria, ya que establece en forma expresa tanto las infracciones
administrativas (artículos 91 y 92 de la misma ley) como las sanciones que
pueden ser aplicadas como lo son la suspensión sin goce de sueldo o de
destitución del funcionario, así como la de inhabilitación para el ejercicio de
funciones públicas, sin que le quede al Contralor General de la República la
posibilidad de crear ilícitos administrativos o sanciones distintas a las
previstas.
Por ello yerran los recurrentes cuando consideran que se
viola el principio de tipicidad al disponerse en la norma impugnada que las
sanciones allí previstas se aplicarán atendiendo a la “entidad del ilícito
cometido” y a la “gravedad de la irregularidad cometida”, ya que esas circunstancias
no constituyen ni el ilícito o infracción administrativa y muchos menos una
sanción que son los elementos protegidos por el referido principio
constitucional.
Así, cuando la norma dispone que la sanción administrativa
se aplicará atendiendo a la “entidad del ilícito cometido” y a la “gravedad de la irregularidad cometida”,
lejos de tipificarse un ilícito o una sanción lo que se están estableciendo son
las circunstancias que deben ser analizadas por el Contralor General de la República al
momento de imponer una las consecuentes sanciones administrativas previstas en
la ley, todo ello con sometimiento a los principios de proporcionalidad y
adecuación previstos en el artículo 12 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos.
En virtud de las anteriores consideraciones, debe esta Sala
desestimar la denuncia relativa a la violación del principio de tipicidad por
parte del artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema de Control Fiscal; así se declara.
5)
Transgresión de las disposiciones contenidas en los artículos 42 y 65
constitucionales.
El artículo 42 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela consagra:
“Quien
pierda o renuncie a la nacionalidad pierde la ciudadanía. El ejercicio de la
ciudadanía o de alguno de los derechos políticos sólo puede ser suspendido por
sentencia judicial firme en los casos que determine la ley.”
Por otra parte la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), en su artículo 23 establece:
“Derechos
Políticos:
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los
siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los
asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente
elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones
periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales
de igualdad, a las funciones públicas de su país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de
los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior,
exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en
proceso penal”.
De este modo, se observa que a diferencia de lo que se prevé
en el artículo 42 de la
Constitución y en el artículo 23 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), la sanción accesoria que contempla
el artículo 105 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y que impone el Contralor General de la República, no se
trata de una inhabilitación política que restrinja el ejercicio de la
ciudadanía o de los derechos políticos, sino más bien, dicha potestad prevista
en la ley de control fiscal consiste en una limitación legal –no contraria ni a
la Constitución
ni al referido Pacto- para el ejercicio de un cargo o una función pública.
Aunado a ello, no debe olvidarse que el artículo 23, cardinal 2 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) refiere que se podrá “reglamentar”
los derechos allí contenidos; mientras que sus artículos 30 y 32, cardinal 2
invocan restricción y limitación de los derechos por ley, en razones de interés
general, seguridad de todos y las justas exigencias del bien común, lo cual
coincide con el criterio sostenido al respecto por esta Sala (véanse sentencias
Nos. 1.265/2008 y 1.266/2008).
Es de agregar que la propia Constitución establece una serie
de incompatibilidades y limitaciones para el ejercicio de los cargos públicos,
con la fijación de reglas que determinen los requisitos y condiciones
personales y profesionales necesarios para su acceso, para que su ejercicio sea
el resultado de decisiones objetivas acordes con la función de buen servicio a
la colectividad de quien desempeñe el cargo y la protección de un bien jurídico
superior como lo es el patrimonio y el interés público (véanse al respecto los
artículos 39, 42, 64 y 65 constitucionales).
Así, la función fiscal implica un importante aspecto de la
función pública en cuanto permite adelantar la vigilancia del manejo y destino
de los recursos públicos, lo cual es de alto interés general, ya que se trata
de los recursos del Estado que deben ser empleados en beneficio de la
colectividad y en la procura de una mejor calidad de vida de todos los
habitantes de la República. Por ello, el artículo 65 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela restringe el ejercicio del
derecho a optar a un cargo de elección popular, ya que tiene por objeto
garantizar la probidad, idoneidad e imparcialidad de los ciudadanos que van a
ingresar a cargos públicos de esa característica (elección popular).
Con la suspensión de la ciudadanía y los derechos políticos,
a los que hacen referencia los artículos 42 y 65 del Texto Fundamental,
subsisten pacíficamente, sin que sean contrarias ni a la Constitución
ni a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San
José), las limitaciones que mediante ley (en sentido estricto) se establezcan
para el ejercicio de cargos públicos, tales como el cumplimiento de requisitos
de edad, idoneidad, actitud, aptitud y experiencia para el desempeño de una
función pública o el ejercicio de un cargo público. De allí, que
constitucionalmente es válido que en protección de un interés superior como es
el manejo de la gestión y del patrimonio público, la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal dote a la máxima autoridad de la Contraloría General
de la República,
órgano integrante del Poder Ciudadano, con la potestad de aplicar, previo
procedimiento-garantía en el que se determine la responsabilidad
administrativa, las sanciones correspondientes y de limitar o inhabilitar para
el ejercicio de un cargo público por un período determinado al funcionario
responsable en lo administrativo, potestad y sanciones que se encuentran claramente
establecidas en el artículo 105 impugnado, sin que ello implique, en modo
alguno, la constricción de derechos a la ciudadanía ni la negación de los
derechos políticos del sancionado.
En efecto, el sancionado en lo administrativo no estará
constreñido en el ejercicio de sus derechos políticos vinculados a su condición
de ciudadano -tal como refiere el 42 constitucional-, sino que por causa de la
determinación de la responsabilidad administrativa, de la cual surge una
condición de inidoneidad que le impide el ejercicio de un cargo público en
protección o tutela de un interés público y general como lo es la protección
del patrimonio y la gestión pública. De allí que la norma impugnada no es
contraria al artículo 42 de la Constitución, sino que subsiste conjuntamente con
ésta al regular supuestos distintos y tener por fin la protección de bienes e
intereses jurídicos diferentes.
Similar razonamiento debe sostenerse respecto del contenido
del artículo 65 de la
Constitución, pues dicho precepto prevé uno de los motivos
–mas no el único- que impide a un ciudadano optar a un cargo de elección
popular. La previsión del artículo 65 constitucional no excluye la existencia
de otras limitaciones o inhabilitaciones previstas en otras disposiciones tanto
constitucionales como legales, tal como sucede con la prevista en el ya
comentado artículo 42, que se refiere a una de las consecuencias ante la
pérdida de la ciudadanía, así como supuestos de limitación de ésta y de los
derechos políticos. En este mismo orden, otra limitación, ya no de pérdida de
la ciudadanía ni de restricción de derechos políticos vinculados a ésta, es la
contenida en el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República,
que como ya se dijo subsiste con las dos anteriores en cuanto a la
determinación de condiciones o de impedimentos para el ejercicio de la función
pública, sin que implique que ellas entran en conflicto entre sí, ya que no son
excluyentes unas de otras, pues cada una en su supuesto en concreto regulan
situaciones distintas.
Por ello, en virtud de un ilícito administrativo demostrado
y determinado luego de la debida sustanciación de un procedimiento en el que se
garanticen los derechos del investigado por el órgano de control fiscal
instructor competente, la Contraloría General de la República puede
en uso de una potestad que históricamente ha tenido en el Derecho Público
venezolano (ver sentencia 1.266/2008) aplicar, atendiendo a la gravedad de la
irregularidad cometida, la sanción consistente en la limitación del ejercicio
de un cargo público por un tiempo determinado, que en palabras de la norma
impugnada implica la “inhabilitación para
el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años”.
Incluso cuando se “inhabilita” a una persona durante el ejercicio de un cargo
de elección popular, esta Sala ha dicho que la misma ha de permanecer en el
ejercicio de sus funciones hasta que finalice su período de elección, lo cual
no es inconstitucional –como mal lo alegan los terceros coadyuvantes- (ver sentencias
de esta Sala 2444/20.10.2004 y 174/08.03.2005). Como se dijo, las limitaciones
al ejercicio de cargos públicos pueden estar reguladas por ley sin que implique
–salvo valoración en contrario- una violación a los derechos políticos y a la Constitución.
La sanción de “inhabilitación” para el ejercicio de
funciones públicas, entonces, una limitación válida y no contraria a la Constitución,
que en modo alguno subvierte lo previsto en los artículos 42 y 65 de la Constitución
ni la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 23),
toda vez que regula una situación distinta a la prevista en tales normas y no
implica el desconocimiento de los derechos políticos del sancionado vinculados
con la ciudadanía.
Así, el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal tiene por objeto garantizar la probidad, idoneidad e imparcialidad de
los ciudadanos que van a ingresar y/o desempeñar la función o cargos públicos;
y, como ya se mencionó, tanto la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela como la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
permiten la restricción legal de estos derechos, ya que no son absolutos e
ilimitados, sino que como se indicó supra
deben ser desarrollados bajo ciertos parámetros y poseen ciertas limitantes. Lo
establecido en los artículos 42 y 65 constitucionales, no excluye la
posibilidad de que, mediante ley, se pueda establecer la inhabilitación para el
ejercicio de una función o cargo público, dotando de potestades a un órgano
administrativo strictu sensu,
perteneciente a una rama del Poder Público -antes con autonomía funcional-,
como es, en este caso, la Contraloría General de la República.
La limitación temporal para el ejercicio del cargo o de la
función pública, surge cuando al funcionario se le demuestra previo
procedimiento-garantía la comisión de uno o varios ilícitos administrativos en
el ejercicio de sus funciones que afecten la gestión o el patrimonio público,
no siendo ésta la única, exclusiva y excluyente forma de sancionar dicha
conducta contra la probidad, idoneidad e imparcialidad, pues, partiendo del
principio de autonomía entre las responsabilidades administrativas,
disciplinarias, civiles y penales, también a través de una condena judicial por
“delitos cometidos durante el ejercicio de sus funciones y otros que afecten el
patrimonio público” (artículo 65 constitucional) se pueden establecer
limitaciones e inhabilitaciones. Así, como recientemente señaló esta Sala (ver
sentencia N° 1265/05.08.2008), las previsiones constitucionales contenidas en
los artículos 42 y 65 no impiden o prohíben que se pueda sancionar tal conducta
por otros medios, ya que solamente se plantean hipótesis que no niegan otros
supuestos análogos.
Efectivamente, la norma constitucional contenida en el
artículo 65, responde a un grupo de principios bajo los cuales el constituyente
estableció que se ha de ejercer una labor fiscal dentro del ámbito del servicio
público, tal como señala el artículo 3 de la Constitución
respecto a que dentro de los fines del Estado están “la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo”, con un
gobierno responsable en toda sus formas y ante sus diversas actividades
(artículos 6, 25, 29, 30, 49.8, 51, 115, 137, 139, 140, 141 eiusdem, entre otros), ya que la
ciudadanía aspira a que la escogencia de los servidores destinados a ejercer
los distintos cargos públicos posean una serie de requisitos y cualidades tanto
personales como profesionales que aseguren el adecuado funcionamiento de la Administración
y del Estado, a los fines de poder cumplir con los imperativos dentro de la
normativa, principios y valores constitucionales. Es así como se ha de ver de
manera sistémica el bloque normativo, de principios y valores constitucionales
y no de manera aislada, para llegar al fin de la norma y que en este caso no es
otro que proteger el erario o tesoro público, de un mal manejo ya que ello
afectará de manera directa e indiscutible la calidad de vida de los habitantes
del país, su desarrollo y su consolidación, siendo que dicha protección se
puede lograr tanto a través de sanciones penales como de sanciones
administrativas, impuestas dentro de los supuestos y condiciones previstos en
la ley y el respeto de los derechos al debido proceso (o procedimiento, según
el caso), a la defensa, presunción de inocencia, y demás garantías vinculadas a
la determinación de una sanción, cualquiera sea su naturaleza.
Por lo expuesto, debe esta Sala desestimar el argumento de
inconstitucionalidad respecto de la alegada violación a las disposiciones
contenidas en los artículos 42 y 65 constitucionales, expuesta tanto por los
demandantes originales como por los terceros coadyuvantes; y así se declara.
Por último, observa la Sala que quienes se hicieron parte
tempestivamente en este proceso solicitaron, además de la nulidad del artículo
105 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, la nulidad de las Resoluciones Nos.
01-00-000141, 01-00-000134 y 01-00-000136 del 18 de abril de 2006, así como la Resolución N°
01-00-000252 del 14 de agosto de 2006, que emitió el Contralor General de la República en
contra de sus representados, actos administrativos que, mediante sentencias de
esta Sala Nos. 116 del 29 de mayo de 2006 y 2.136 del 1° de diciembre de 2006,
fueron objeto de la medida de amparo cautelar y, en consecuencia, se
suspendieron sus efectos hasta que se sentenciase la pretensión de nulidad de
autos.
Al respecto, la
Sala encuentra que al ajustarse a la Carta Magna la norma
que sirvió de fundamento a los mismos (es decir, al no verificarse el vicio de
ausencia de base legal), no puede entrar a su análisis de manera autónoma sin
que ello implique invadir las competencias de la jurisdicción contencioso
administrativa, por tratarse de actos de rango sublegal, los cuales -se
insiste- sin la previa determinación de la inconstitucionalidad de su fuente
normativa directa, mal pueden ser conocidos por esta instancia constitucional,
tal como ya ha sido determinado por la
Sala en fallos precedentes, en particular el N° 825/2004. Así
se declara.
Igualmente, vistas las declaratorias anteriores, esta Sala
Constitucional deja sin efecto las medidas cautelares que dictara en la
presente causa y mediante las cuales se suspendieron las resoluciones antes
identificadas; así se decide.
DECISIÓN
En mérito de las consideraciones
expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:
Primero: EXTEMPORÁNEA LA INTERVENCIÓN,
como partes, de los ciudadanos Obdulio José Camacho Araujo, Diógenes José
Muziotti Dona, Zorah Lourdes Cardozo Villalobos, Ángel Alfredo Ocanto, Pedro
Contreras Guevara, María Trinidad Ramírez de Egáñez, José Florencio Ramos Meléndez,
Héctor Alzaúl Planchart, Eleazar Bautista Jiménez, Freddy R. Rodríguez
Escalona, Víctor Martínez Piñate y Nelson José Pineda Colmenares, en el marco
de la demanda de autos.
Segundo:
SIN LUGAR la presente demanda de
nulidad por razones de inconstitucionalidad, incoada conjuntamente con
solicitud de amparo cautelar contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal.
Tercero:
Como consecuencia de la anterior declaratoria se declara INCOMPETENTE para conocer de la pretensión de nulidad respecto de
los actos administrativos de efectos particulares contenidos en las
Resoluciones Nos. 01-00-000141, 01-00-000134 y 01-00-000136 del 18 de abril de
2006, así como en la Resolución N°
01-00-000252 del 14 de agosto de 2006, dictadas por el Contralor General de la República.
Cuarto:
Se DEJAN SIN EFECTO las medidas
cautelares dictadas en la presente causa.
Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 12 días del mes de agosto de dos mil ocho (2008). Años
198° de la Independencia
y 149° de la
Federación.
La Presidenta,
Luisa Estella Morales Lamuño
El
Vicepresidente,
Francisco Antonio Carrasquero
López
Los
Magistrados,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Pedro Rafael Rondón Haaz
Marcos Tulio Dugarte Padrón
Ponente
Carmen Zuleta de Merchán
Arcadio Delgado Rosales
El
Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
Exp. 04-0143
MTDP
El Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz no
comparte las razones de fondo que se sostuvieron en el acto jurisdiccional que
precede para la declaratoria sin lugar de la demanda de nulidad del artículo
105 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal y, divergentemente, considera que esa norma
legal es contraria a elementales principios de nuestro Texto Fundamental, por
las siguientes razones:
1. La
mayoría sentenciadora desestimó el alegato de violación al derecho a la defensa
y al debido procedimiento y consideró que el procedimiento administrativo que
se sigue ante la Contraloría General de la República y que
culmina con la declaración de responsabilidad administrativa ofrece todas las
garantías al particular para la defensa de sus derechos e intereses frente a la
sanción que, posteriormente a esa declaratoria, podrá imponer el Contralor
General de la
República de acuerdo con el artículo 105 que se impugnó, en
tanto que “… se trata de la manifestación
en dos actos administrativos de la misma potestad sancionatoria, lo cual
configura lo que la doctrina denomina «procedimiento complejo»”, de modo
que “no transgrede el derecho
constitucional al debido procedimiento, el cual necesariamente debe cumplirse
para establecer la responsabilidad administrativa. Las sanciones que
corresponden a la declaratoria de responsabilidad administrativa no ameritan un
nuevo procedimiento porque estas son consecuencias del acto que declara la
responsabilidad administrativa”;
“procedimiento de declaración de responsabilidad, en donde el administrado
contó con todas las garantías pertinentes y desde el inicio del procedimiento
estaba en conocimiento que de demostrarse o determinarse la responsabilidad
administrativa las consecuencias sancionatorias son las contenidas en el varias
veces mencionado artículo 105.”
Para llegar a tales conclusiones, se ratificó el fallo n.° 1.266 de 06 de
agosto de 2008.
Al respecto, el salvante reitera, por su parte,
la opinión divergente que expresó con relación al veredicto que se citó:
El derecho fundamental al debido proceso es, por mandato del
artículo 49 de la
Constitución, de obligatoria observancia en todas las
actuaciones judiciales y administrativas.
De esta manera, al procedimiento administrativo han de aplicarse todos los
atributos que ese precepto fundamental recoge en sus cardinales 1 al 8, como
son el derecho a la defensa y asistencia jurídica, derecho a ser notificado,
derecho a la presunción de inocencia, derecho a ser oído, derecho al juez
natural, derecho a no ser obligado a confesarse culpable, prohibición de
sanción sin ley previa, derecho a la cosa juzgada y derecho a la
responsabilidad patrimonial ante el error, retardo u omisión en la tramitación
de un proceso o procedimiento administrativo. Así lo dispone el propio artículo
49 de la
Constitución, cuando afirma que “el debido proceso se
aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
/ (…) 3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso,
con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado
legalmente...”.
En
consecuencia, mal puede dictarse un acto administrativo que afecte la esfera
jurídica de un particular sin que, previamente, se haya sustanciado el
correspondiente trámite, de cuyo inicio se haya notificado a todos los
interesados, especialmente, a quien se vea directamente afectado, y en el cual
se haya dado a éstos oportunidad de defensa, esto es, de alegación y prueba en
su favor, bajo pena de vulneración a ese derecho fundamental al debido
procedimiento y, además, el derecho a la presunción de inocencia.
En la
hipótesis de autos, cabe recordar que la norma cuya nulidad se demandó
preceptúa que el Contralor General de la República podrá imponer las sanciones accesorias
de suspensión sin goce de sueldo o de destitución, así como la de
inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, en atención a “la entidad del ilícito cometido” o a “la gravedad de la irregularidad cometida”,
a quienes hayan sido declarados responsables administrativamente, mediante
decisión firme en sede administrativa; sanciones que habrán de imponerse, según
el texto expreso de la norma, “sin
que medie ningún otro procedimiento”.
Ahora
bien, el derecho al debido procedimiento o al procedimiento previo es, se
insiste, garantía fundamental del derecho a la defensa y, como tal, no puede
ser relajado ni sustituido por otros medios de defensa. De esta manera, el
control ex post del acto sancionador a través de las vías administrativas
y jurisdiccionales que dispone la
Ley no sustituye, en modo alguno, el derecho al previo procedimiento y a ser oído que
tiene el sancionado antes de que se
emita el acto definitivo; unos y otros son atributos esenciales de un mismo
derecho fundamental, todos los que, como tales, deben ser observados a
cabalidad.
En
sentencia de 21 de mayo de 1996, con ocasión del juzgamiento en relación con la
inconstitucionalidad del artículo 22 de la Ley Orgánica
de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la antigua Corte Suprema
de Justicia en Pleno tuvo la oportunidad de pronunciarse acerca de la
importancia fundamental de la apertura de un procedimiento contradictorio y de
la oportunidad del posible afectado para el planteamiento de sus alegatos antes de que se decida cualquier
procedimiento administrativo –incluso constitutivo, se añade- o proceso
judicial, ello como garantía inherente al derecho a la defensa y al debido
proceso:
“…, el
artículo 22 de la
Ley Orgánica de Amparo, cuya supuesta nulidad se analiza,
faculta al Juez para dictar sentencia definitiva en primera instancia sin
tramitar ningún tipo procedimiento y sin informar previamente al presunto
agraviante, de la existencia de una demanda en su contra.
(…) a
juicio de la Corte,
ello constituye una violación al único aparte del artículo 49 de la Constitución
de la República,
por cuanto éste indica que el mandamiento de amparo debe ser producto de un
procedimiento, de circunstancias a las que no hace ninguna referencia en el
texto del artículo 22 eiusdem, como condición previa y necesaria para
dictar tal mandamiento.
Por
otra parte, es evidente que estamos ante una grosera y flagrante indefensión,
ya que el nombrado artículo 22, choca abierta y directamente con la última
parte del artículo 68 de la Constitución, el cual establece que “la
defensa es derecho inviolable en todo estado y grado del proceso’”
(Subrayado añadido).
Tampoco
comparte el salvante el criterio que sostuvo la mayoría sentenciadora, en el
sentido de que el previo procedimiento sería aquel que se tramita antes de que
se dicte el acto que declara la responsabilidad administrativa y que, en esa
oportunidad, el particular puede defenderse tanto de la declaratoria de
responsabilidad como de las sanciones que eventualmente impondrá el Contralor
General de la
República.
En
efecto, se discrepa de tal opinión porque ese procedimiento administrativo
tiene un objetivo específico: la determinación de la incursión o no de
determinado sujeto en alguna de las infracciones que tipifican los artículos 91
y 92 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal –propias de la responsabilidad
administrativa- lo que dará lugar, en caso asertivo, a la imposición de la
sanción de multa, de conformidad con el artículo 94 eiusdem, y a la declaratoria de responsabilidad administrativa del
sujeto. En este supuesto, la defensa del interesado se dirige a la alegación y
prueba en contra de la verificación de la conducta infractora que se le imputa.
A
diferencia de ello, la imposición de las sanciones “complementarias” que recoge
el artículo 105 eiusdem por parte del
Contralor General de la
República –unas típicamente disciplinarias y otra típicamente
penal-, si bien tiene como presupuesto la previa declaratoria de la
responsabilidad administrativa, procede o no según la ponderación de otros
aspectos: “la entidad del ilícito
cometido” y “la gravedad de la
irregularidad cometida”; en consecuencia, poco importa ya la defensa que se
ejerció para la demostración de la inexistencia de infracción administrativa,
la cual ha sido declarada mediante acto administrativo; lo que al sancionado
interesa ahora es la alegación y la prueba, con relación a la eventual
imposición de una sanción, de “la entidad
del ilícito cometido” y “la gravedad
de la irregularidad cometida” para evitar tal nueva y adicional imposición
y mal podía haberse defendido de este asunto en el curso del procedimiento que
ya se sustanció, sin que con ello hubiera incurrido, inevitablemente, en una
gran contradicción: la alegación de que no le es imputable una conducta ilícita
y, a la par –aunque fuese de manera subsidiaria- el argumento de que, en todo
caso, dicha conducta no fue “muy grave” o que el ilícito de que se trate es uno
de “menor entidad”.
En
consecuencia, sí sería indispensable el reconocimiento del derecho a la defensa
al particular antes de que el Contralor General de la República
impusiese la nueva sanción y, por ende, sí sería necesario que hubiese un nuevo
procedimiento que otorgase plenamente al sancionado esa oportunidad de
alegación y prueba a su favor, y así debió declararlo esta Sala. Debe añadirse,
por otra parte, que ese nuevo procedimiento, además, debería satisfacer el
principio de inmediación al que tanta preeminencia le dio el constituyente y
que es consustancial con el sistema acusatorio por el que optaron, primero el
legislador –del Código Orgánico Procesal Penal- y luego, el mismo
constituyente, en materia sancionatoria penal, la cual, se insiste, es
manifestación del mismo ius puniendi
que el Estado ejerce a través de la potestad sancionatoria administrativa. Por
el contrario, no sólo no se sustancia un procedimiento previo a la decisión del
Contralor, sino que la norma no le fija ningún límite temporal para el ejercicio
de esa potestad, lo cual ha dado pié, como fue denunciado en la audiencia
preliminar, a que se dicte la sanción “principal” y transcurran hasta más de
dos años entre ella y la imposición de las “accesorias”, e, incluso, que, en
cualquier tiempo posterior a la determinación de la responsabilidad
administrativa y al dictado de un primer acto del Contralor General de la República de
imposición de una de las sanciones de naturaleza disciplinaria –suspensión o
destitución-, éste dicte otro, para, ahora, aplicar, por los mismos motivos, la
sanción de inhabilitación; todo ello a espaldas del destinatario de los actos
en cuestión, es decir, sin inmediación del funcionario decisor, quien no tiene
participación alguna en el procedimiento de establecimiento de la responsabilidad
que la mayoría estimó como suficiente para dar cobertura a los derechos a la
defensa y al debido proceso respecto de los actos sancionatorios “accesorios”,
procedimiento y pronunciamiento iniciales estos a cargo de un funcionario distinto del Contralor
General de la
República.
2. La Sala también desestimó el
alegato de los demandantes concerniente al desconocimiento del principio non bis in idem por parte de la norma
objeto de impugnación, con fundamento en que “no se trata de juzgar al administrado bajo supuestos y hechos
distintos, ni imputarle dos sanciones administrativas principales por un mismo
hecho o conducta, sino que se trata de la implementación –discrecional mas no
arbitraria- de otra sanción por vía de consecuencia.”
Al efecto, razonó la mayoría que, en materia administrativa,
se permite la multiplicidad de sanciones de distinta naturaleza, por lo que es
válida la acumulación de sanciones pecuniarias e interdictivas, que en su
conjunto hacen una sola sanción; una que recae sobre el patrimonio y otra que
restringe o impide “el ejercicio de
ciertas actividades”.
Para que se pudiese concordar con los asertos
que anteceden, el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal tendría que ofrecer dos garantías que
no ofrece; en primer lugar, como en materia penal, ambos tipos de sanciones
habrían de ser impuestas como consecuencia del mismo procedimiento y por la
misma autoridad para que pudieran ser objeto, en conjunto, del mismo control
administrativo y judicial y, en segundo lugar, debería establecer con claridad
la posibilidad de imposición, o no, de más de una sanción accesoria, a través
de más de un acto administrativo “complementario”.
En efecto, como se razonó supra, pese a que la mayoría determinó
que ambos tipos de sanciones –principales y “accesorias”- son producto de un
mismo procedimiento administrativo, ello no es cierto. Por el contrario, no
sólo no se sustancia un procedimiento previo a la decisión del Contralor, sino
que la norma no le fija ningún límite temporal para el ejercicio de esa
potestad, lo cual ha dado pié, como fue denunciado, a que se dicte la sanción
“principal” y transcurran hasta más de dos años entre ella y la imposición de
las “accesorias”, e, incluso, que, en cualquier tiempo posterior a la
determinación de la responsabilidad administrativa y al dictado de un primer
acto del Contralor General de la República de imposición de una de las sanciones
de naturaleza disciplinaria –suspensión o destitución-, éste dicte otro, para,
ahora, aplicar, por los mismos motivos, la sanción de inhabilitación; todo ello
a espaldas del destinatario de los actos en cuestión, es decir, sin inmediación
del funcionario decisor, quien no tiene participación alguna en el
procedimiento de establecimiento de la responsabilidad que la mayoría estimó
como suficiente para dar cobertura a los derechos a la defensa y al debido
proceso respecto de los actos sancionatorios “accesorios”, procedimiento y
pronunciamiento iniciales estos a cargo de un funcionario distinto del Contralor General de la República.
3. Tampoco
apreció el veredicto que antecede la denuncia de agravio a la garantía
constitucional de tipicidad de las sanciones porque, según el criterio
mayoritario, el precepto que se analiza “…
establece en forma expresa tanto las infracciones administrativas (artículos 91
y 92 de la misma ley) como las sanciones que pueden ser aplicadas como lo son
la suspensión sin goce de sueldo o de destitución del funcionario, así como la de
inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, sin que le quede al
Contralor General de la
República la posibilidad de crear ilícitos administrativos o
sanciones distintas a las previstas.”
En relación con este punto, se reitera la
opinión disidente que se rindió respecto a la sentencia 1.266 de 06 de agosto
de 2008:
Contrariamente a lo que sostuvo
la mayoría sentenciadora, quien suscribe como disidente considera que sí se
agravió el principio constitucional de tipicidad de las sanciones administrativas,
por las siguientes razones:
El
principio de tipicidad es, junto con el principio de reserva legal,
manifestación directa del principio de legalidad que debe, como tal, informar siempre el ejercicio del ius puniendi estatal, sea que éste se
ejerza a través de sanciones penales, sea a través de sanciones
administrativas. Ello se deriva, claramente, del artículo 49, cardinal 6, de la Constitución,
el cual dispone:
Artículo 49.
El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas;
en consecuencia: / (…)
6. Ninguna persona podrá ser sancionada por
actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o
infracciones en leyes preexistentes (Destacado añadido).
De esta
manera, el principio de tipicidad o mandato de tipificación puede definirse
como la determinación, en una norma de rango legal, de las conductas que se
tildan de infracciones y de las sanciones correlativas a esas conductas, de
manera tal que esa determinación normativa permita predecir, con suficiente
certeza, el tipo y el grado de sanción que se impondrá.
El
mandato constitucional de tipificación legal se exige, así, tanto para las
conductas que se consideren infracciones administrativas como para las
sanciones que a estas conductas corresponden.
Ahora
bien, el incumplimiento con el principio de tipificación legal encuentra
distintos grados o variantes: así, puede tratarse de una ausencia absoluta de
tipificación, cuando la Ley
silencia cualquier forma de ella, caso en el que la deja –inconstitucionalmente-
en manos del reglamento o, peor aún, de la Administración
con competencia para la aplicación de la sanción en el caso concreto. En
segundo lugar, puede tratarse de una insuficiencia de tipificación legal, esto
es, insuficiencia de lex certa, lo que
se verifica cuando no hay descripción legal suficiente de los elementos
esenciales de la infracción o de la sanción, imprecisión que no permite la
predicción, con suficiente certeza, de cuáles son las conductas que se
consideran infracciones y a qué sanción atenerse cuando estas conductas se
consuman. Como afirmó Alejandro Nieto
“la suficiencia de la tipificación es, en
definitiva, una exigencia de la seguridad jurídica y se concreta, ya que no en
la certeza absoluta, en la predicción razonable de las consecuencias jurídicas
de la conducta (…) la tipificación es suficiente cuando consta en la norma una
predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la
correlación entre una y otra” (Cfr. Derecho
Administrativo Sancionador, Tecnos, Madrid, 2000, p. 293).
No es
el primer caso que se describió, ciertamente, el supuesto que se ha delatado,
pues el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal tipifica las distintas sanciones que
habrán de imponerse de manera complementaria, “según la gravedad de los hechos”, en relación con las conductas
infractoras que, a su vez, están tipificadas en los artículos 91 y 92 de la
misma Ley, a los que hace alusión el artículo 105 en cuestión. De modo que
puede afirmarse que sí hay tipificación en la norma jurídica; pero lo que se ha
denunciado es el segundo supuesto, esto es, la insuficiencia de esa
tipificación, pues, se establecería, de manera genérica, una gradación
sumamente amplia de las sanciones “accesorias” que se pueden imponer, incluso
en forma acumulada y, lo que es más grave, sucesiva –sin límite en el tiempo-,
como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa, las
cuales determina discrecionalmente el Contralor General de la República.
Debía,
pues, determinarse hasta qué punto esa tipificación no exhaustiva del artículo
105 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal lesiona o no el principio de lex certa,
esto es, la certeza y seguridad jurídica de los eventuales sancionados, al
punto de que constituya o no inobservancia del precepto constitucional que
recoge el mandato de tipificación legal. / (…)
Otro
aspecto que debe puntualizarse es que, según se indicó con anterioridad, la
tipificación de las infracciones se preceptúa en los artículos 91 y 92 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal y la tipificación de las sanciones
“complementarias” (suspensión, destitución e inhabilitación para el ejercicio
de funciones públicas) a la sanción principal, la multa, está recogida en el
105 eiusdem, en forma que, en
criterio del salvante, no cumple con el principio de tipicidad suficiente
respecto del vínculo o enlace entre tales infracciones y las sanciones
accesorias, pues el único nexo entre ellas es la previa declaratoria de
responsabilidad administrativa y la gravedad que, en cada caso concreto,
presente la infracción que se cometió, según lo determine, sin la sustanciación
de un procedimiento para ello, el Contralor General de la República.
Así,
esa correlación entre la conducta que esté tipificada como infracción y la
sanción que se impondrá dependerá, siempre, como se dijo, de la valoración que,
en el caso concreto, realice el órgano administrativo sancionador de conceptos
jurídicos indeterminados, como son la “entidad del ilícito cometido” y la
“gravedad de la irregularidad cometida”, cuya apreciación ha de realizarse,
como sucede cuando se analiza cualquier concepto de esta naturaleza, de manera
racional; pero, en este caso, los conceptos en cuestión son de tal amplitud que
impiden, per se, el cumplimiento con
el principio de tipificación y, en consecuencia, impiden el cabal ejercicio del
derecho a la defensa y del derecho a la certeza jurídica de los eventuales
sancionados.
En
efecto, por conceptos jurídicos indeterminados se entiende aquellos relativos a
una “esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su
enunciado, no obstante lo cual es claro que intentan delimitar un supuesto
concreto” (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso
de Derecho Administrativo, Tomo I, décima edición, Civitas, Madrid, p.
457).
A
diferencia de lo que sostuvo la mayoría sentenciadora en el fallo que antecede,
en el sentido de que el artículo bajo análisis otorgó al Contralor General de la República una
potestad discrecional, la doctrina administrativista venezolana y extranjera
han entendido, tradicionalmente, que la apreciación de conceptos jurídicos
indeterminados no implica ejercicio de
discrecionalidad administrativa, pues no se trata de la existencia de
varias alternativas todas ellas igualmente válidas, que puede escoger la Administración
al momento de su actuación, sino de la apreciación de ciertos conceptos
jurídicos que, si bien no pueden ser determinados por la norma jurídica in abstracto en tiempo y espacio, sí
pueden precisarse en cada caso concreto al momento de su aplicación,
concreción que corresponde al órgano aplicador, en este caso la Administración.
La consecuencia fundamental de ello es que la errónea,
irracional, desproporcionada o irrazonable aplicación de tales conceptos en el
marco de un caso concreto, es susceptible de revisión y control jurisdiccional
pleno, al igual, por cierto, que en el caso del ejercicio de la potestad
discrecional, que es controlable, no solamente, respecto de los aspectos
formales del acto en que se vierta y en los elementos reglados que lo integran
sino, de conformidad con el artículo 12 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, en cuanto a la racionalidad y
proporcionalidad de la decisión en sí.
En todo
caso, aún desde esa limitada perspectiva, los actos administrativos que puede
dictar el Contraloría General de la República con fundamento en el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal sin
necesidad de procedimiento previo, violan uno de esos aspectos formales por
ausencia absoluta y total de
procedimiento en los términos del artículo 19 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos.
Ahora
bien, si la apreciación y aplicación de conceptos jurídicos indeterminados es,
como principio general, plausible en el ámbito de ejercicio de la mayoría de
las formas de la actividad administrativa, es evidente que durante el ejercicio
de su potestad sancionadora resulta sumamente cuestionable y, en consecuencia,
debe evitarse la sustentación de sanciones administrativas en la apreciación y
aplicación de conceptos jurídicos indeterminados, pues ello implicaría, se
insiste, a lo menos, una importante merma, si no violación al principio de
certeza y seguridad jurídica, al derecho a la defensa y al principio de
tipicidad de las infracciones y sanciones, derechos que recogió el artículo 49,
en sus cardinales 1 y 6, respectivamente, de la Constitución
de 1999.
En
consecuencia, considera el salvante que la redacción del artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal injuria el principio de tipicidad de las
sanciones, pues carece de una gradación certera y concreta de correlación entre
cada una de las posibles sanciones que pueden ser impuestas y las conductas
ilícitas que tipifican los artículos 91 y 92 de la misma Ley, lo que implica
que no está tipificado el vínculo o enlace entre la conducta infractora y la
sanción graduada determinada que se imponga en cada caso. La certeza y
seguridad jurídica ínsitas en la imposición de cualquier sanción, incluso
aquellas de naturaleza administrativa, coliden frontalmente con la ilimitada
apreciación que la norma otorgó al órgano sancionador para la determinación, en
cada caso concreto, de la sanción que impondrá según la “entidad del ilícito
cometido” y la “gravedad de la irregularidad cometida”, lo cual impide el cabal
ejercicio del derecho a la defensa (artículo 49, cardinal 1, constitucional) y
viola el derecho a la tipificación que otorgó el artículo 49, cardinal 6, eiusdem a los eventuales sancionados.
4. Por
último, el veredicto del que se discrepa desestimó el argumento de
inconstitucionalidad del artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal por contravención a los artículos 42 y 65 constitucionales y 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, a cuya finalidad razonó
que:
… a
diferencia de lo que se prevé en el artículo 42 de la Constitución y
en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(Pacto de San José), la sanción accesoria que contempla el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, y que impone el Contralor General de la República, no se
trata de una inhabilitación política que restrinja el ejercicio de la
ciudadanía o de los derechos políticos, sino más bien, dicha potestad prevista
en la ley de control fiscal consiste en una limitación legal –no contraria ni a
la Constitución
ni al referido Pacto- para el ejercicio de un cargo o una función pública.
Aunado a ello, no debe olvidarse que el artículo 23, cardinal 2 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) refiere que se podrá “reglamentar”
los derechos allí contenidos; mientras que sus artículos 30 y 32, cardinal 2
que invocan restricción y limitación de los derechos por ley, en razones de
interés general, seguridad de todos y las justas exigencias del bien común, lo
cual coincide con el criterio sostenido a su respecto por esta Sala (veánse
sentencias Nos. 1.265/2008 y 1.266/2008).
Es de agregar que la propia
Constitución establece una serie de incompatibilidades y limitaciones para el
ejercicio de los cargos públicos, con la fijación de reglas que determinen los
requisitos y condiciones personales y profesionales necesarios para su acceso,
para que su ejercicio sea el resultado de decisiones objetivas acordes con la
función de buen servicio a la colectividad de quien desempeñe el cargo y la
protección de un bien jurídico superior como lo es el patrimonio y el interés
público (véanse al respecto los artículos 39, 42, 64 y 65 constitucionales). /
(…)
En efecto, el sancionado en lo
administrativo no estará constreñido en el ejercicio de sus derechos políticos
vinculados a su condición de ciudadano -tal como refiere el 42 constitucional-,
sino por causa de la determinación de la responsabilidad administrativa, de la
cual surge una condición de inidoneidad que le impide el ejercicio de un cargo
público en protección o tutela de un interés público y general como lo es la protección
del patrimonio y la gestión pública. De allí que la norma impugnada no es
contraria al artículo 42 de la Constitución, sino que subsiste conjuntamente con
ésta al regular supuestos distintos y tener por fin la protección de bienes e
intereses jurídicos diferentes.
Similar razonamiento debe
sostenerse respecto al contenido del artículo 65 de la Constitución,
pues dicho precepto prevé uno de los motivos –mas no el único- que impide a un
ciudadano optar a un cargo de elección popular. La previsión del artículo 65
constitucional no excluye ni impide la existencia de otras limitaciones o
inhabilitaciones previstas en otras disposiciones tanto constitucionales como
legales, tal como sucede con la prevista en el ya comentado artículo 42, que se
refiere a una de las consecuencias ante la pérdida de la ciudadanía, así como
supuestos de limitación de ésta y de los derechos políticos. En este mismo
orden, otra limitación, ya no de pérdida de la ciudadanía ni de restricción de
derechos políticos vinculados a ésta, es la contenida en el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República, que
como ya se dijo subsiste con las dos anteriores en cuanto a la determinación de
condiciones o de impedimentos para el ejercicio de la función pública, sin que
implique que ellas entran en conflicto entre sí, ya que no son excluyentes unas
de otras, pues cada una en su supuesto en concreto regulan situaciones
distintas. / (…)
La limitación temporal para el
ejercicio del cargo o de la función pública, surge cuando al funcionario se le
demuestra previo procedimiento-garantía la comisión de uno o varios ilícitos
administrativos en el ejercicio de sus funciones que afecten la gestión o el
patrimonio público, no siendo ésta la única, exclusiva y excluyente forma de
sancionar dicha conducta contra la probidad, idoneidad e imparcialidad, pues,
partiendo del principio de autonomía entre las responsabilidades
administrativas, disciplinarias, civiles y penales, también a través de una
condena judicial por “delitos cometidos durante el ejercicio de sus funciones y
otros que afecten el patrimonio público” (artículo 65 constitucional) se pueden
establecer limitaciones e inhabilitaciones. Así, como recientemente señaló esta
Sala (ver sentencia N° 1265/05.08.2008), las previsiones constitucionales
contenidas en los artículos 42 y 65 no impiden o prohíben que se pueda
sancionar tal conducta por otros medios, ya que solamente se plantean hipótesis
que no niegan otros supuestos análogos.
Ya quien rinde esta opinión divergente de la que
prevaleció para la aprobación del fallo antecedente, tuvo oportunidad de
establecer su criterio con relación a la violación de los derechos políticos de
las venezolanas y venezolanos por parte
de la norma objeto de la demanda de autos, la cual reitera:
… no
ofrece dificultad alguna la comprensión de que la nacionalidad venezolana
otorga a quienes la detenten la ciudadanía, la cual, a su vez, los hace
titulares “de derechos y deberes políticos”, “de acuerdo con e(sa)
Constitución” (artículo 39) -y no de conformidad con la ley (reserva
constitucional)-, Constitución que, en el mismo artículo, sólo acepta como
límites al ejercicio de la ciudadanía la inhabilitación política y la
interdicción civil ¿Cuáles son esos derechos políticos? Los que se describen en
el Capítulo IV “De los derechos políticos y el referendo popular”, Sección
primera: de los derechos políticos y cualesquiera otros que se consideren
inherentes a la persona humana.
Los
artículos 40 y 41 precisan a quién y cómo pertenecen los derechos políticos (“a
los venezolanos y venezolanas, salvo las excepciones establecidas en e(sa)
Constitución”) y las diferencias a su respecto entre los venezolanos y
venezolanas por nacimiento y por naturalización.
Por
último, el constituyente cerró la sección que dedicó a la ciudadanía con el
artículo 42 según el cual, como fue expuesto, quien pierda o renuncie a la
nacionalidad pierde la ciudadanía y el ejercicio de la ciudadanía o de alguno
de los derechos políticos sólo puede ser suspendido por sentencia judicial
firme en los casos que determine la ley, es decir, que la única manera de
perder el derecho al ejercicio de los derechos políticos –atributos de la
ciudadanía y, ésta, de la nacionalidad-, que es en lo que consiste una
inhabilitación política (artículo 39), es que recaiga una sentencia
judicial firme en los casos que determine la ley.
En
efecto, se insiste, para el salvante, la claridad de la norma constitucional
no deja lugar a interpretaciones ambiguas: el ejercicio de los derechos
políticos, esto es, de aquellos que recoge el Capítulo IV, Título III de la Constitución,
como son el derecho a la participación política (artículo 62), el derecho al
sufragio activo (artículos 63 y 64), el derecho al sufragio pasivo o derecho al
ejercicio de cargos de elección popular (artículo 65) y todos los demás
derechos que recoge ese Capítulo y que, aún cuando no estén expresamente
contenidos en él, se consideren inherentes a la persona humana y sean de
naturaleza política, sólo pueden ser suspendidos por sentencia judicial firme
en los casos que determine la ley, sentencia cuyo dispositivo contendrá,
necesariamente, la inhabilitación política.
Esa
norma se complementa, además, con los artículos 65 de la Constitución y
23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. El primero establece:
No podrán optar a
cargo alguno de elección popular quienes hayan sido condenados o condenadas por
delitos cometidos durante el ejercicio de sus funciones y otros que afecten el
patrimonio público, dentro del tiempo que fije la ley, a partir del
cumplimiento de la condena y de acuerdo con la gravedad del delito.
Ahora
bien, sostuvo la mayoría que esa norma no impide que existan otras causales de
restricción, por ley, del ejercicio del derecho al ejercicio de cargos de
elección popular. Por el contrario, el salvante considera que ese artículo 65
debe analizarse a la luz de la Exposición de Motivos de la Constitución
de 1999, la cual fue especialmente clara cuando dispuso, respecto de los
derechos políticos, lo siguiente:
El derecho a desempeñar funciones públicas y
ejercer cargos de elección popular se les otorga de manera igualitaria a los
electores venezolanos y venezolanas, que sepan leer y escribir, con las solas restricciones derivadas
del propio texto constitucional, o de las condiciones de aptitud
exigidas por las leyes, para determinados cargos.
Como una respuesta a las demandas de los
venezolanos ante las graves desviaciones del sistema político y a la corrupción
desmedida, se incluye la prohibición de optar a cargos de elección popular a
aquellas personas que hayan sido condenadas por delitos cometidos durante el
tiempo en que ejercieron las funciones públicas, así como otros delitos que
afecten el patrimonio público (Subrayado añadido).
En
consecuencia, se concluye que las limitaciones al derecho fundamental al
desempeño de funciones públicas y al ejercicio de cargos de elección popular
constituyen, a no dudarlo, una típica materia de reserva constitucional
que incluye una explícita proscripción al legislador de que se establezcan
restricciones distintas de las que preceptuó la Constitución;
por tanto, el legislador no podría disponer de mecanismos alternos al de
sentencia judicial firme que implicasen la suspensión de derechos fundamentales
de contenido político. La única excepción, que a este principio general admite
el constituyente, es la posibilidad de que el legislador determine ciertas
condiciones de aptitud (edad, conocimientos especializados, antigüedad, p.e.)
para optar al ejercicio de determinados cargos públicos.
El
incumplimiento con esa proscripción es, precisamente, la inconstitucionalidad
que se verifica en el caso de autos, porque el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal dispone, como mecanismo de limitación y
hasta eliminación del ejercicio de derechos políticos –concretamente el derecho
al ejercicio de cargos de elección popular-, la imposición de las sanciones
administrativas de destitución, suspensión y de inhabilitación política a
través de un acto administrativo del Contralor General de la República. En consecuencia, la limitación que
impone el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal al derecho fundamental al ejercicio de
cargos de elección popular y al desempeño de funciones públicas, es una
limitación que no sólo viola la prohibición expresa que preceptúa el artículo
42 de la
Constitución –en el sentido de que no podrá suspenderse el
ejercicio de los derechos políticos por causa distinta de sentencia judicial
firme- sino que, además, colide con el artículo 65 eiusdem, pues, como refleja la Exposición de
Motivos de la
Constitución, la restricción a ese derecho fundamental es de
la estricta reserva constitucional. Así se declara.
En vez
del reconocimiento de tal inconstitucionalidad, se declaró que no sólo el
Contralor General de la
República podría establecer una inhabilitación, sino también,
en general, “un órgano administrativo stricto sensu” o “un órgano con autonomía funcional”,
porque la norma “no excluye la
posibilidad”, pese a que, en otra parte del fallo (pp.39 y 40), había hecho
suya la sencilla explicación del tratadista español Eduardo García de Enterría en cuanto al principio de
legalidad: “no hay acto sin potestad
previa, ni potestad que no haya sido atribuida positivamente por el
ordenamiento jurídico.”
Así,
esta Sala fue más allá en el desconocimiento de las normas fundamentales y de
la interpretación que les es propia e invirtió el dogma fundamental del
Derecho: a los particulares se les permite todo lo que no les esté prohibido
pero el Estado, el Poder, sometido como está al Principio de Legalidad, sólo puede hacer lo que le está expresamente
permitido, no puede ejercer potestades que no le hayan sido conferidas. Si
se sacan la supremacía constitucional y el principio de legalidad del juego
democrático, se decreta a muerte el Estado de Derecho; si el poder no tiene
límites, el Derecho Público carece de objeto y el Derecho Constitucional sólo tendrá
sentido en el marco del estudio del Derecho Comparado.
Por el
contrario, es necesaria la acotación de que esa exigencia constitucional, de
que la suspensión del ejercicio de los derechos políticos sólo procede mediante
sentencia judicial firme, debe entenderse necesariamente como sentencia
condenatoria que recaiga en proceso penal, según lo preceptúa la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
norma de jerarquía constitucional de acuerdo con el artículo 23 de la Constitución
de 1999, según esta Sala ya ha reconocido, entre otras, en sentencia n.° 340 de
9 de marzo de 2004. Esa misma Convención expresa, además, cuáles son esas
condiciones de aptitud que puede regular el legislador en relación con el
derecho fundamental al ejercicio de cargos de elección popular. Así, se lee del
artículo 23 de esa Convención lo siguiente:
1.
Todos los ciudadanos
deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a.
De participar en la
dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos;
b.
De votar y ser
elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal
e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de
los electores, y
c.
De tener acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
2.
La ley puede
reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el
inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia,
idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal (Subrayado
añadido).
La
regulación que sobre las limitaciones a los derechos políticos asumió el
Constituyente de 1999 coincide, además, con la que en esta materia se asume en
el Derecho comparado. Así, cuando analizan, en su tratado, la potestad
sancionatoria administrativa como expresión del ius puniendi del Estado, los autores españoles Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández señalan:
“…, no parece haber base alguna para distinguir por
su naturaleza estas sanciones administrativas de las penas propiamente dichas.
Con frecuencia, la gravedad de aquéllas excede a la de éstas (es incluso lo
normal respecto de las multas). Todos los esfuerzos por dotar las sanciones
administrativas de alguna justificación teórica y de una sustancia propia han
fracasado. (…)Queda, como último núcleo irreductible, un solo criterio: sólo los procesos judiciales pueden imponer
penas privativas de libertad (…) y las privativas
de otros derechos civiles y políticos.” (Cfr. Curso de Derecho
Administrativo. Editorial Civitas, Séptima edición, Madrid, 2000, Tomo II, pp.
164 y 165).
Se
trata, además, de la interpretación que en nuestro ordenamiento jurídico se ha
mantenido incluso antes de la vigencia del Texto Fundamental de 1999. Mediante
fallo de 11 de agosto de 1998, la
Sala Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia declaró
la inadmisión de la solicitud que se le planteó en el sentido de que “declare ‘la nulidad del acto del Consejo
Nacional Electoral, mediante el cual se aceptó la postulación del ciudadano
HUGO CHAVEZ FRÍAS como candidato para el cargo de Presidente de la República de
Venezuela”, para lo cual el Pleno sostuvo que “…visto que de acuerdo con el artículo 1° de la Enmienda n.° 1 de la Constitución
de la República,
en que se fundamenta la solicitud, no se llenan en este caso las exigencias
contempladas en dicho Texto, por cuanto es público y notorio que el ciudadano
Hugo Chávez Frías no ha sido condenado por sentencia definitivamente firme
por ningún Tribunal de la
República…” (Subrayado añadido).
Lo
anterior abunda, entonces, en la inconstitucionalidad parcial del artículo 105
de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal en lo que se refiere a las sanciones de
suspensión y destitución respecto de funcionarios electos mediante el ejercicio
del sufragio y, asimismo, en lo que se refiere a la sanción de inhabilitación
política de cualquier funcionario,
pues si se tratase de un funcionario electo popularmente, la sanción injuriaría
el artículo 42 constitucional respecto de su derecho fundamental al ejercicio
del cargo para el cual hubiese sido elegido así como el derecho al sufragio de
quienes lo eligieron, y si se tratase de la inhabilitación política de funcionarios
no elegidos de manera popular, la sanción de inhabilitación política implicaría
un agravio a su derecho a la participación política que recogió el artículo 62
de la Constitución
y el derecho al eventual desempeño de cargos de elección popular que reconoce
el artículo 65 del Texto Fundamental. A la luz de la letra del artículo 42
constitucional, debe señalarse que la norma prohíbe la suspensión del goce y no
sólo del ejercicio de los derechos de contenido político; en consecuencia,
aunque el sancionado no fuese, al momento de la sanción, candidato a cargos de
elección popular, su inhabilitación política resultaría inconstitucional.
En
sintonía con las disposiciones constitucionales que se analizaron, el artículo
285.5 de la Carta Magna
establece, entre las atribuciones del Ministerio Público: “Intentar las acciones a que
hubiere lugar para hacer efectiva la responsabilidad
civil, laboral, militar, penal, administrativa o disciplinaria en que hubieren
incurrido los funcionarios o funcionarias del sector público, con motivo del
ejercicio de sus funciones.”
El
término jurídico “acción” tiene, sin lugar a dudas, una connotación judicial,
en virtud de que es el derecho de acceso a los tribunales para que sea
declarado el derecho (iurisdictio); es, en las muy sencillas palabras de la Real Academia de la Lengua Española:
“Der. Derecho que se tiene a pedir una
cosa en juicio.” (Diccionario de la Lengua Española. Real Academia Española. Vigésima Primera Edición. 1992). Así, esta
atribución del Ministerio Público, en el marco del sistema, de normas que se
comenta, refuerza la conclusión que se explicó respecto a la expresa voluntad
del constituyente con relación a las limitaciones a los derechos políticos de
los ciudadanos en general y de los funcionarios públicos en particular.
En
consecuencia, quien disiente considera que es inconstitucional, tal como se
dispuso en los precedentes que antes se citaron, la sanción de destitución de
funcionarios electos popularmente que recoge el artículo 105 de la Ley Orgánica de
la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal y, asimismo, se agrega en esta oportunidad, son inconstitucionales las sanciones
administrativas de suspensión respecto de los funcionarios de elección popular
y la sanción administrativa de inhabilitación política respecto de cualquier
funcionario público, ambas recogidas también en el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, pues se trata de limitaciones al ejercicio
de derechos políticos mediante la imposición de sanciones administrativas, lo
que contradice abiertamente la letra de los artículos 42 y 65 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela de 1999.
En otro orden de ideas, la mayoría
sentenciadora reconoció que la Convención Americana sobre Derechos Humanos
establece un conjunto de parámetros aplicables al asunto sub examine. Así, según el
criterio que prevaleció, la norma cuya inconstitucionalidad fue delatada se
compadece con el artículo 23.2 de la Convención, por cuanto el artículo 30 eiusdem permite que se dicten leyes que
restrinjan alguno de los derechos que recoge el instrumento internacional en
cuestión por razones de salvaguardia del interés general.
Quien consigna esta opinión divergente
estima que, en efecto, en el marco de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, es perfectamente posible que los Estados impongan
restricciones legítimas a los derechos en ella reconocidos, tal como lo dispone
el artículo 30 en mención; sin embargo, este supuesto no se cumple en el caso
de autos, pues la norma del artículo 105 de la Ley Orgánica
de la
Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal establece una restricción que excede los
límites permisibles por la Convención Americana, en tanto que es
frontalmente contraria a la disposición del artículo 23.2 eiusdem.
La
Sala parte de la errónea premisa
conforme a la cual existiría una especie de contradicción irresoluble entre los
derechos individuales y el interés general y, de esa forma, pareciera
concluirse que las restricciones a éstos son, en todos los casos, válidas,
siempre que se esgriman, a su favor, razones de alguna hipotética vinculación
con dicho interés general. Este equívoco argumental desconoce que las mismas
razones de preeminencia del bien común, en muchos casos, podrían, muy por el
contrario, exigir una lógica totalmente opuesta; es decir, que se sobreponga un
determinado derecho individual sobre otros derechos individuales o incluso sociales,
como podría ser el caso del derecho a manifestar públicamente y el derecho a la
libertad de circulación, por ejemplo. En buen derecho, las limitaciones –en
general- han de imponerse sólo por razones de estricta necesidad y conforme al
principio de proporcionalidad; así, el interés general puede justificar cierta
aplicación restrictiva a una exigencia subjetiva en concreto, pero, al mismo
tiempo, puede, eventualmente, demandar la preferencia por otra exigencia del
mismo carácter, siempre con apego a los términos de la regla convencional que
define la limitación o que habilita al Estado para la restricción.
Por supuesto que la Convención reconoce a los órganos legislativos
nacionales la exclusiva función del establecimiento de los límites al ejercicio
de los Derechos Humanos, pues en estas instituciones se expresa la pluralidad y
libertad política de un país, ya que, tal como lo ha señalado la Corte Interamericana,
a través de los procedimientos legislativos de este tipo se permite a las
minorías:
... expresar su inconformidad,
proponer iniciativas distintas, participar en la formación de la voluntad
política o influir sobre la opinión pública para evitar que la mayoría actúe
arbitrariamente. En verdad, este procedimiento no impide en todos los casos que
una ley aprobada por el Parlamento
llegue a ser violatoria a los derechos humanos, posibilidad que reclama la
necesidad de algún régimen de control posterior, pero sí es, sin duda, un
obstáculo importante para el ejercicio arbitrario del poder» (Opinión Consultiva OC6-86, “La Expresión Leyes en el artículo 30 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos”. Resaltado añadido)
Quien disiente
comparte la apreciación del órgano jurisdiccional de control interamericano, en
cuanto a que la configuración normativa del régimen de los Derechos Humanos
sólo compete al órgano legislativo nacional, conforme a los procedimientos
constitucionales, pero que, al mismo tiempo, dicho desarrollo legislativo
resultante debe corresponderse con los estándares y parámetros mínimos que fija
la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal como lo
preceptúa el artículo 2 eisudem. Así, en el supuesto de que se dicte una
Ley (aún en invocación del interés general) contraria a las obligaciones que
asumió el Estado a través de la Convención Americana, corresponde, en primera
instancia, a los órganos jurisdiccionales nacionales (en concreto, a esta Sala
Constitucional, en ejercicio del control constitucional concentrado, así como a
todos los jueces de la
República a través del control difuso) el ejercicio del
control posterior para la supresión de dicho obstáculo para el goce de los
derechos en una sociedad democrática.
Asimismo, las
leyes que restrinjan derechos deben responder objetivamente a la tutela del
interés general y ello significa que tales
restricciones deben expedirse en función del bien común, elemento integrante
del orden público en un Estado Democrático. El contenido de ambos conceptos,
orden público y bien común, en cuanto se invoquen como fundamento de
limitaciones a los Derechos Humanos, deben ser objeto de una interpretación
que se ciña a las justas exigencias de una sociedad democrática, que tenga en
cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en juego y la necesidad de
preservar el objeto y fin de la Convención Americana (Cfr. Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC5-85. “La Colegiación Obligatoria de Periodistas (Artículos 13 y 29 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos)”).
Por ello, las restricciones a que se
contrae el artículo 30 deben respetar el objeto y las obligaciones concretas
que se derivan de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; así,
aparece como totalmente infortunado el planteamiento según el cual el artículo
23.2 eiusdem no se aplica al caso sub examine pues supuestamente se
produjo una legítima restricción a su contenido, por cuanto el contenido del
artículo 105 de la
Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República
y del Sistema Nacional de Control Fiscal establece una restricción a aquella disposición
Americana que no se compadece con los estándares mínimos que se desprenden de
ella, pues la habilitación que la misma hace sólo permite al legislador que
opte por cualquier restricción siempre que se la haga en atención a “razones de edad, nacionalidad, residencia,
idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente,
en proceso penal”.
Queda
así expresado el criterio del Magistrado disidente.
Fecha retro.
La Presidenta,
LUISA
ESTELLA MORALES LAMUÑO
El Vicepresidente,
Francisco Antonio Carrasquero López
Los Magistrados,
JESÚS
EDUARDO CABRERA ROMERO
PEDRO
RAFAEL RONDÓN HAAZ
Disidente
MARCOS TULIO DUGARTE
PADRÓN
CARMEN
ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO
ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO
REQUENA CABELLO
PRRH.sn.ar.
Exp. 04-0143
