SALA CONSTITUCIONAL

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

Expediente Nº 04-0370

 

El 17 de febrero de 2004, el ciudadano Gustavo González Velutini, titular de la cédula de identidad Nº 5.537.367, actuando en su carácter de Presidente de la CÁMARA VENEZOLANA DE ALMACENES GENERALES Y DEPÓSITO (CAVEDAL), asistido por el abogado Gonzalo Pérez Petersen, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 21.960, interpuso recurso de nulidad por inconstitucionalidad conjuntamente con medida cautelar innominada, contra los artículos 13, numeral 10; 28, 58, 61 y 74; Disposición Transitoria Segunda; y Disposiciones Finales Primera, Segunda, Tercera y Cuarta de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.801 del 21 de octubre de 2003.

 

Por auto del 2 de marzo de 2004, el Juzgado de Sustanciación de la Sala admitió, cuanto ha lugar en derecho, el recurso de nulidad interpuesto; ordenó, de conformidad con lo establecido en el artículo 116 de la entonces Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, notificar al Presidente de la Asamblea Nacional, al Fiscal General de la República y a la Procuraduría General de la República; el emplazamiento de los interesados por cartel publicado en un diario de los de mayor circulación; y abrir cuaderno separado para el pronunciamiento sobre la medida cautelar innominada solicitada.

 

El 13 de julio de 2004, la Sala en sentencia Nº 1.326/2004 declaró parcialmente con lugar la solicitud de medida cautelar formulada en el presente recurso y se ordenó la no aplicación del artículo 74 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

Mediante diligencia del 2 de agosto de 2004, la representación judicial de la Asamblea Nacional, se opuso a la medida cautelar decretada.

 

A través de diligencia del 7 de octubre de 2004, la Procuraduría General de la República, se opuso a la medida cautelar decretada.

 

En sentencia Nº 1.238/2006 del 21 de junio de 2006, la Sala declaró con lugar la oposición a la medida cautelar formulada por la Asamblea Nacional y por la Procuraduría General de la República, otorgada parcialmente el 13 de julio de 2004 mediante fallo Nº 1.326 y, en consecuencia, revocó la medida de inaplicación de la norma contenida en el artículo 74 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

La Sala en sentencia Nº 4.711/2006, ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación, a fin de continuar con la tramitación del presente recurso.

 

El 15 de enero de 2008, se designó como ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

 

El 22 de enero de 2008, la Sala fijó el acto de informes para el 6 de febrero de 2008, el cual fue suspendido y fijado para el 27 de febrero del mismo año.

 

El 27 de febrero de 2008, siendo la oportunidad fijada por esta Sala Constitucional para que tuviera lugar el acto de informes orales, se llevó a cabo el mismo, dejándose constancia de la presencia de la parte recurrente y de los representantes de la Procuraduría General de la República.

 

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.

 

                   

I

DEL RECURSO DE NULIDAD

 

            En su escrito la parte accionante reseñó que la actividad de los Almacenes Generales de Depósito está descrita principalmente en la Ley de Almacenes Generales de Depósito, pero son mencionadas también en el Código de Comercio (artículo 2), en la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (artículo 2) y en la Ley Orgánica de Aduanas, pudiendo desarrollar diferentes actividades en el contexto de los anteriores textos legales.

 

Que el objeto principal de los Almacenes Generales de Depósito, consiste en ofrecer servicios de almacenaje garantizado y otros servicios conexos al público en general; y servir de intermediario para las operaciones de crédito a través del endoso de los certificados de depósito y bonos de prenda, a fin de suministrar recursos de capital a productores nacionales, agrícolas e industriales, y asimismo intermediarlos.

 

Asimismo, exponen que los Almacenes Generales de Depósito actúan a su vez, como instituciones auxiliares de crédito, a través de la emisión de los certificados de depósitos y bono de prenda, con esto se logra que el sector productivo de la economía (agricultura e industria), y los intermediarios comerciales indispensables, gocen de capital de trabajo necesario mientras dure el proceso de venta de los productos almacenados; que a su vez permite la liquidez de los inventarios cuya inversión de capital está congelada hasta el momento de la venta de los mismos, evitando la práctica usual de inflar precios injustificadamente, con costos y ganancias superpuestas, para obtener una recuperación más rápida del capital invertido.

 

Que una de las operaciones más novedosas es la realizada por los almacenes generales de depósito, a través de la bolsa agrícola, donde algún productor decide vender una cosecha (inclusive cosechas futuras), mediante la constitución de una garantía prendaria por la emisión de certificados de depósitos y bonos de prenda, donde el bono de prenda se negocia separadamente en la bolsa, y el tenedor del título se convierte en el poseedor de la mercancía.

 

Fundamentan la nulidad de algunos artículos de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, en los siguientes términos:

 

1.- Inconstitucionalidad de los artículos 58 y 61 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

La regulación de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas respecto a la negociación de los certificados de depósitos y bonos de prenda, afecta directamente el derecho a la libre circulación de los títulos y el derecho de libertad de asociación y a dedicarse a la actividad lucrativa de su preferencia de los Almacenes Generales de Depósito, consagrados en los artículos 52 y 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así, la vigente Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas destina todo el Capítulo X, a regular estos especiales títulos de crédito denominados certificados de depósito, pero no hace alusión a todas las formalidades exigidas por la Ley de Almacenes Generales de Depósito, como por ejemplo, omite la necesidad de registrar el primer endoso en un libro, ni fecharlo, pero por el contrario crea una formalidad que viola directamente los derechos a la libertad de negociación de los títulos de crédito, a la libertad de asociación y a dedicarse a la actividad lícita de Almacén General de Depósito de nuestras agremiadas, al consagrar en el artículo 58 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, antes transcrito, la limitación de negociar separadamente los certificados de depósito de los bonos de prenda.

 

En efecto, la Ley de Almacenes Generales de Depósito permite en sus artículos 15 y 52 endosar los certificados de depósito y los bonos de prenda separadamente, inclusive a personas distintas, estableciendo como única limitación lógica en el artículo 17 eiusdem, que el endoso del certificado de depósito se haya realizado luego del endoso del bono de prenda.

 

Al contrario, la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas en su artículo 58, elimina la negociación separada de los títulos de crédito, los cuales tienen consecuencias y naturaleza jurídica distinta, pues uno trasmite el dominio de la mercancía (certificado de depósito) y otro constituye la garantía sobre la mercancía (bono de prenda), por lo que si alguien endosa el certificado de depósito está transfiriendo el dominio de la mercancía y si endosa el bono de prenda, está cediendo la garantía prendaria.

 

Al eliminar la negociación separada de los títulos se está causando un grave perjuicio a la actividad bursátil y financiera que realizan los Almacenes Generales de Depósito y los usuarios o beneficiarios de los servicios prestados por éstos, puesto que se estaría eliminando la posibilidad de negociar los títulos en la reciente, pero muy exitosa Bolsa Agrícola o constituir una garantía prendaria a través de un banco que funja como intermediario, puesto que si se endosa el certificado de depósito y el bono de prenda simultáneamente se está transfiriendo al endosatario el dominio de la mercancía y la garantía sobre la misma mercancía.

 

Como ejemplo señalan el caso de una gran empresa productora de harina de maíz, que solicite un préstamo bancario y el banco le exija constituir como garantía una prenda sobre varias toneladas de maíz. La empresa productora de maíz se va a un Almacén General de Depósito, coloca la mercancía en depósito, se expiden el certificado del depósito y el bono de prenda y luego la empresa productora acude al banco y mediante el endoso del bono de prenda constituye la garantía prendaria, no teniendo que endosar el certificado de depósito pues la mercancía sigue siendo propiedad de la productora, por lo que se limitó a endosar el bono de prenda únicamente. Pues bien, en el régimen consagrado recientemente en la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, esta operación no podría realizarse, puesto que al prohibirse endosar separadamente el certificado de depósito y el bono de prenda, mal podría el productor transferir el dominio de la mercancía y constituir la prenda sobre una mercancía que ya no está en su dominio.

 

A su juicio resulta absurdo que la persona en cuyo beneficio se otorga un garantía prendaria ostente simultáneamente el carácter de propietario, lo que haría a su vez ilógico la existencia de dos títulos diferentes, el de propiedad (certificado de depósito) y el de garantía (bono de prenda), en todo caso con esta legislación se estaría suprimiendo la posibilidad de otorgar una garantía sobre los bienes depositados.

 

Que como consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 58 de Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, deviene la inconstitucionalidad del artículo 61 eiusdem, ya que bajo el mismo principio de impedir la negociación separada del certificado de depósito o del bono de prenda, asimila ambos títulos tanto en su pago, como en la necesidad de presentación simultánea de los mismos como condición de retiro de la mercancía amparada por esos especiales títulos de créditos.

 

Que el sistema de transferencia simultánea del certificado de depósito y bono de prenda estaría estableciendo por efecto de esta ley una suerte de pacto comisorio prohibido expresamente por el artículo 1844 del Código Civil.

 

Que normalmente las garantías se constituyen con bienes que superan el valor de las obligaciones que sustentan y si se permite al acreedor prendario el apropiarse de la prenda en caso de incumplimiento, se podría producir un enriquecimiento sin causa y además constituiría un abuso de derecho, sancionado como un hecho ilícito susceptible de indemnización por daños y perjuicios conforme al artículo 1185 del Código Civil.

 

Estos argumentos sustentan la nulidad de esta disposición por violación de los artículos 26 y 49 de la Constitución, porque se vulnera el derecho de defensa de los deudores cedentes de los certificado de depósito y bono de prenda, privándoles de un debido proceso ante sus jueces naturales, evitando el abuso de derecho de sus acreedores y el posible enriquecimiento sin causa.

 

Por último, señaló que de acordarse la nulidad solicitada no se estaría causando un vacío legislativo o una laguna jurídica, pues se aplicaría lo establecido en la Ley de Almacenes Generales de Depósito.

 

2.- Inconstitucionalidad de la última frase del artículo 28 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

Señaló que el artículo en toda su primera parte se encuentra total y absolutamente justificado en el sentido de que cualquier propietario que entregue bienes en arrendamiento, comodato, usufructo o cualquier otro negocio jurídico en el que ponga en posesión de un tercero sujetos a riesgo, solicite del contratante poseedor, una garantía, en este caso una póliza de seguros, que permita al propietario resarcirse de las pérdidas que pudieren sufrir dichos bienes.

 

Asimismo, aducen que la entrega a un particular del Silo o Almacén o Depósito Agrícola, presupone que como responsable del manejo de esa instalación recibirá en ella productos que no son propiedad del Estado, sino de las personas que han contratado con la empresa particular para su conservación o almacenaje, por lo que el artículo 54 de la misma Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas establece racionalmente la obligación de mantener una póliza de seguros que garantice el valor de los productos almacenados al propietario de los mismos.

 

Sin embargo, considera que la contradicción se presenta, porque de la lectura de la norma se deduce que el particular que tenga a su cargo el manejo de un Silo o Almacén de Depósito Agrícola, deberá tener dos coberturas de seguro sobre la misma mercancía, una en beneficio del propietario de la mercancía, que es lo lógico y otra a favor del órgano del Estado quien ostente la propiedad de la instalación.

 

Esta disposición de la última frase del artículo 28 viola dos principios fundamentales en materia de seguros y que pueden ser causales de nulidad de una póliza, a saber: El principio de que el seguro tiene un carácter indemnizatorio y no para producir un enriquecimiento y el principio de que no se puede asegurar dos veces el mismo riesgo (vgr. Artículos 58 y 63 del Decreto Ley del Contrato de Seguro, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.553, Extraordinario, del 12 de noviembre de 2001).

 

En este caso, si se considerare válida la norma impugnada al ocurrir un siniestro, la primera cobertura sería la que favorecería al órgano del Estado propietario del Silo o Almacén de Depósito Agrícola, siendo beneficiario el ente público de una indemnización de un bien que no le pertenece y sobre el cual no asume ninguna responsabilidad. Por otra parte, la póliza que cubre al propietario y verdadero afectado con la pérdida de la mercancía sería nula por efecto de las normas citadas, pero esto no le haría perder su acción de daños y perjuicios en contra del operador del Silo o Almacén Agrícola, quien sólo podría recibir de la compañía aseguradora el reintegro de la prima pagada.

 

Por las disposiciones señaladas del Decreto Ley del Contrato de Seguro, en concordancia con la norma impugnada se debe concluir, que la cobertura del seguro a favor del ente público por la mercancía almacenada contemplada en el artículo 29 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, podría ser declarada nula por mandato de las disposiciones del Decreto Ley del Contrato de Seguro.

 

Que más grave resulta el contenido de los artículos 70 y 71 la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, al establecer que: "Los depositantes de productos agrícolas destinados a constituir certificado de depósito y bono de prenda, entregarán a los administradores de Almacenes Generales de Depósitos Agrícolas la respectiva póliza de seguros y el recibo de pago de la prima constituida sobre dichos efectos (…). A los certificado de depósito y bono de prenda debe corresponderle una póliza de seguro en la que se especifiquen los efectos depositados”, ya que en el caso de que el Silo o Almacén de Productos Agrícola sea propiedad del Estado, administrado por un particular y los alimentos depositados se entreguen con la finalidad de constituir certificados de Depósito y Bonos de Prenda, esa mercancía tendrá triple cobertura de seguro.

 

Que lo lógico y sensato es que en el caso de que se trate de Silos o Almacenes de Depósitos, constituidos en la sede de la empresa de almacenaje, ésta deba tener la cobertura de seguro de todas las mercancías que le han sido entregadas para su custodia. En todo caso, la mercancía almacenada debe tener cobertura de seguros y la cobertura y su correspondiente prima la debe asumir la persona o empresa responsable de la guarda y custodia de la misma.

 

Que “(…) la Ley por desconocimiento, ha dejado de lado lo esencial que la mercancía almacenada debe estar apropiadamente asegurada, es decir, con una cobertura lo suficientemente amplia para cubrir el valor de las mercancías y que cubra todos los riesgos a los que pueda estar sometida la mercancía, como el robo, el hurto, el daño de la mercancía, más allá del deterioro natural de las especies almacenadas. El solicitar una póliza a la persona propietaria de la mercancía, una vez entregada la posesión a un Almacén o Silo, también resulta inútil, puesto que el propietario al no tener la posesión de las especies depositadas, no tiene el riesgo de perder la mercancía, con lo cual se le exige un pago inútil, a menos que la cobertura de la empresa de Almacenaje o Depósito sea insuficiente. Tampoco hace sentido de que cada mercancía respaldada por un certificado de depósito y bono de prenda tenga una cobertura aparte. Los usos del Comercio en esta materia hacen que las personas o empresas que disponen de bienes de producción o materias primas que requieren almacenaje y sujetas a riesgos de todo tipo, suelen contratar pólizas para todos sus riesgos y existe una póliza muy utilizada de riesgo declarativo, por la cual se puede, por ejemplo, asegurar toda la mercancía que pueda existir en un Almacén, pero la cobertura se obtiene cuando el Asegurado participa a la empresa de seguro que tiene en un determinado período una mercancía expresándole su cantidad y valor; en estos casos la prima es cobrada de forma variable, basada en la declaración de los riesgos de tiempo en tiempo (…)”.

 

Concluye que la disposición contenida en la última frase del artículo 28 objeto de impugnación, produciría un enriquecimiento sin causa a favor del ente público en contra del patrimonio del administrador o contratista del Silo o Almacén de Depósito Agrícola, inclusive para los propietarios de las mercancías allí depositadas, imponiéndoles una carga pecuniaria sin causa lógica o justa, al obligarlo a contratar una póliza nula por efecto de la ley y que al privar de la indemnización al propietario afectado por la pérdida de la mercancía, constituye una confiscación del derecho de indemnización derivado de la cobertura de seguro y que afecta el libre ejercicio, la libertad de comercio, de asociación y a dedicarse a la actividad lícita de preferencia de la empresa de almacenaje al someterla a mayores cargas sin ninguna justificación lógica ni jurídica.

 

3.- Inconstitucionalidad del artículo 74 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

Que la norma contenida en el artículo 74 “(…) al utilizar los términos intervenir y disponer, está consagrando una grosera discrecionalidad a los funcionarios encargados de practicar tales medidas, puesto que no se indica qué grado o tipo de intervención sería la realizada (militar, de su directiva, de sus bienes, financiera, etc.), ni como sería la disposición de los bienes, si serían expropiados (transmisión coactiva de la propiedad previa indemnización) o una confiscación (transmisión coactiva de la propiedad por un hecho proveniente de un delito), traduciéndose en una grosera violación del derecho de propiedad de los Almacenes Generales de Depósitos, los cuales, a pesar de estar en apariencia ante la más lícita de las operaciones, antes una situación del mercado (por ejemplo, escasez de un producto determinado) puede ser intervenida y disponer de sus bienes, con la mayor libertad. Tal libertad y discrecionalidad consagrada en el artículo 74 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, conduce a su clara, grosera y directa violación de los artículos 115 y xxx (sic) de la Constitución vigente (…). De otro lado, tal como lo hemos expresado, los Almacenes Generales de Depósito están incluidos dentro de las empresas amparadas en la Ley de Bancos y Otras Instituciones Financieras, por lo que, su intervención sólo podrá ser realizada previo el procedimiento contenido en dicha norma especial, por lo que se estaría violando el derecho a ser juzgado por un juez natural (órgano administrativo) consagrado en el numeral 4, del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como en efecto solicitamos sea declarado (…)”.

 

4.- Inconstitucionalidad del numeral 10 del artículo 13 y de la Disposición Final Cuarta de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

Que la posible actuación de la Superintendencia, en ausencia del Reglamento respectivo, generaría la violación al derecho a la defensa y al debido proceso de las empresas sujetas al ámbito de aplicación de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, que entró en vigencia a partir de su publicación en Gaceta Oficial Nº 38.801 del 21 de octubre de 2003, ya que a su juicio se “(…) genera una grave indefensión para los administrados, puesto que la garantía de accionar supone la existencia previa de normas reguladoras del procedimiento respectivo dentro del cual se hayan respetado los derechos y garantías constitucionales del administrado, más aún cuando se trate de imposición de sanciones, dado que el Derecho Administrativo sancionador se encuentra configurado bajo ciertos principios de estricto orden constitucional, consagrados en el artículo 49 de la Carta Magna que rigen la potestad sancionatoria en obsequio de la seguridad jurídica de los particulares frente al ejercicio del ius imperium de la administración (…)”.        

 

5.- Inconstitucionalidad de las Disposiciones Finales Primera y Segunda de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

Que “(…) nuestras representadas, son establecimientos que han venido funcionando bajo el régimen de la Ley de Almacenes Generales de Depósito bajo las condiciones y requisitos en ella estipulados, y en virtud de la cual se celebraron los contratos que hoy se pretenden desconocer, por aplicación de lo dispuesto en la Disposición Final Primera de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas. No dudamos en aceptar su aplicación para el futuro esto es, para las empresas que pretendan explotar actividades tuteladas por este novísimo texto en examen, pero aplicarlo a nuestras representadas es atribuirle a una situación pasada un efecto nuevo, lo que significa darle -carácter retroactivo a la disposición que se analiza, ello nos conduce a solicitar su declaratoria de inconstitucionalidad, visto que es violatoria del artículo 24 del Texto Fundamental (…)”.

 

Que “(…) la norma bajo examen faculta además a la administración para que ‘...sin más formalidades solicite la entrega material de los bienes...’, lo cual resulta una evidente violación al debido proceso conforme a lo dispuesto en el artículo 49 constitucional que impone a la administración el deber de respetar a los particulares el derecho a ser oído, de participar activamente en las fases del proceso administrativo en el cual podrá probar, alegar y contradecir lo que considere pertinente en protección de sus derechos. Esto es más serio cuando la misma norma señala que no se refiere a la rescisión de todos los contratos existentes sino de los que ‘no cumplan con el objeto del contrato o que no estén operativos y se encuentren en posesión de los mismos a cualquier título’; lo cual exige un procedimiento administrativo, garantizando el derecho a la defensa de los que se vean afectados y en el que la administración establezca la existencia de los supuestos de hecho establecidos en dicha norma, como son el incumplimiento de los contratos o la inoperatividad de las instalaciones que se hayan entregado por cualquier título y luego de esto pueda proceder la terminación unilateral de los contratos (…)”.

 

Respecto al contenido de la Disposición Final Segunda, afirman que la posesión se presume lícita y legítima y corresponderá en todo caso a la administración la carga de la prueba referente a la ausencia de título, a fin de que proceda la consecuencia jurídica prevista en la norma bajo examen. De allí que no basta con esgrimir la falta de título, “(…) debe abrirse un procedimiento administrativo en el cual, en igualdad de posibilidades, la administración y el administrado tengan las mismas herramientas a fin de hacer valer sus pretensiones. Por estas razones solicitamos la declaratoria de nulidad de la norma en referencia por ser violatoria de la garantía a la presunción de inocencia y el derecho a la defensa previstos en el artículo 49 constitucional, tantas veces invocado en este escrito. De lo anterior es forzoso concluir que la norma concebida por el legislador en estos términos vulnera igualmente el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 49 constitucional (…)”.

 

6.- Inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

Que “(…) el Legislador incurre en contradicción al redactar la norma en los términos expuestos, por una parte declara vigentes las autorizaciones otorgadas a los proveedores de servicios con antelación a la Ley bajo examen, y por otra parte pauta que estos proveedores deberán cumplir con las condiciones y requisitos establecidos en la aludida Ley atribuyéndole una aplicación retroactiva a la misma, en consecuencia violatoria del precepto constitucional de irretroactividad de la ley contemplado en el artículo   24   constitucional (…)”.

 

7.- Inconstitucionalidad de la Disposición Final Tercera de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

Que la norma parcialmente transcrita “(…) afecta a nuestras representadas como empresas del sector privado, la obligatoriedad de modificar los estatutos y elaborar un reglamento interno y en un plazo perentorio, afectando su derecho de libertad de asociación reconocido en el artículo 20 de la Constitución y en particular por el artículo 52, en el cual se reconoce a toda persona el derecho de asociarse con fines lícitos, de conformidad con la ley (…). Se consagra una violación clara del derecho a la seguridad jurídica, a la libertad de asociación y a la defensa, cuando se ordena mediante una ley adecuar los estatutos sociales de las empresas destinatarias de la norma, pero se omite toda mención al alcance de esa modificación estatutaria, más sin embargo se incluyen graves sanciones, como la de revocación de las autorizaciones para las empresas que incumplan las obligaciones establecidas en la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (artículo 56, numerales 1 y 2), es decir, se impone la obligación y la posible sanción a su inobservancia, pero omite indicar el alcance de la modificación estatutaria (…). Por otra parte, si bien el legislador de acuerdo al Principio de Legalidad puede establecer regulaciones y limitaciones sobre las asociaciones, esto procede sólo a futuro como se señaló anteriormente, y no para regular situaciones acaecidas en el pasado, con lo cual se violenta igualmente el artículo 24 constitucional (…)”.

 

Fundamentó su recurso en los artículos 20, 24, 49, 52, 112 y 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativos a los derechos a la libertad, la irretroactividad de la ley, a la defensa y el debido proceso, la libertad de asociación, la libertad económica y a la propiedad.

 

Con base a lo expuesto, la representación judicial de la parte actora solicitó que el recurso sea declarado con lugar, y al efecto solicitó que se declare la nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 13, numeral 10; 28, 58, 61 y 74; Disposición Transitoria Segunda; y Disposiciones Finales Primera, Segunda, Tercera y Cuarta de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.801 del 21 de octubre de 2003.

 

 

II

INFORMES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

            Los alegatos de inconstitucionalidad fueron rebatidos por la Procuraduría General de la República señalando, que de la lectura de la normativa recurrida se puede evidenciar, que no se establece una prohibición de asociarse y realizar las actividades de almacenamiento y comercialización en el sector agrícola, sólo consagra los lineamientos en que debe realizarse dicha actividad, regulando los derechos y los deberes de los ciudadanos que en ella participan.

 

            Que el libre tránsito del certificado de depósito y del bono de prenda, no es un derecho consagrado en la Constitución, el mismo constituye un principio en la materia espacialísima de los títulos valores, por lo que la supuesta violación de los artículos 58 y 61 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, no debe ser objeto de discusión en el presente recurso, por cuanto no se denuncia la violación de algún derecho constitucional. Asimismo, que el hecho de que para que se haga efectiva la transmisión de la propiedad de los derechos incorporados en el título valor, el acreedor debe incumplir la obligación principal, incumplimiento que sólo podrá demostrarse mediante un procedimiento judicial, para que el deudor tenga la oportunidad de defender los derechos incorporados y endosados mediante el certificado de depósito y el bono de prenda.

             

            Respecto al artículo 28 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, destacó que el mismo no contraviene derecho o principio alguno de la Constitución, por lo que consideran que la presente no es la vía de impugnación.

 

            En cuanto al artículo 74 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, advirtió que con la entrada en vigencia de la reforma parcial de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.419 del 18 de abril de 2006, se suprimió la mencionada norma y el contenido del correspondiente supuesto de hecho fue regulado en el artículo 72 eiusdem, en el cual se garantizaron los derechos y garantías que la parte recurrente considerada vulnerados.

 

            Reseñó que las Disposiciones Finales Primera y Segunda de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, no vulneran el principio de irretroactividad de la ley; ya que se regulan situaciones de hecho verificadas en el pasado, sino se establecen condiciones para la continuidad de los contratos a los que la norma hace alusión; ni el derecho a la defensa y al debido proceso, toda vez que a falta de un procedimiento particular, resulta aplicable el procedimiento general regulado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

 

            Argumentó en relación con la denuncia de inconstitucionalidad de la Disposición Final Tercera de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, que la misma al adaptar el funcionamiento interno de las empresas sometidas a la ley, a las pautas y lineamientos que esta regula, lo hace conforme a la Constitución, toda vez que se garantiza el interés general de mantener la seguridad agroalimentaria, al dar un mínimo de certeza respecto a la estructura y funcionamiento de estas empresas y su posibilidad de responder frente a los usuarios de sus servicios. 

 

 

 

III

INFORMES DE LA RECURRENTE

 

            En sus informes la recurrente expuso que el objeto de su recurso fue la anulación de los artículos 13, numeral 10; 28, 58, 61 y 74; Disposición Transitoria Segunda; y Disposiciones Finales Primera, Segunda, Tercera y Cuarta de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, publicada en la Gaceta Oficial de la República  bolivariana de Venezuela Nº 37.801 del 21 de octubre de 2003, hoy identificados como artículos 12.10, 26, 56, 59 y 72, la Disposición Transitoria Segunda  y las Disposiciones Finales Primera, Segunda, Tercera y Cuarta, como consecuencia de la reforma parcial de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.419 del 18 de abril de 2006, en la cual los tres primeros artículos originalmente impugnados sólo cambiaron de numeración, en tanto el artículo 74, corresponde al vigente artículo 72, el cual si modificó su contenido, lo cual a su juicio constituye un reconocimiento de las violaciones a los derechos y garantías constitucionales denunciados en el recurso interpuesto. Finalmente, ratificó la solicitud de nulidad de las normas impugnadas contenidas en la vigente ley.

 

 

IV

CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

 

Establecida por esta Sala su competencia para conocer del presente recurso de nulidad en la decisión Nº 19 del 2 de marzo de 2004, pasa a pronunciarse acerca del mérito del asunto, en los siguientes términos:

 

Como punto previo, la Sala advierte que el objeto del recurso de nulidad fue la anulación de los artículos 13, numeral 10; 28, 58, 61 y 74; Disposición Transitoria Segunda; y Disposiciones Finales Primera, Segunda, Tercera y Cuarta de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.801 del 21 de octubre de 2003.

 

No obstante, las normas contenidas en los mencionados artículos se encuentran recogidas en los artículos 12.10, 26, 56, 59 y 72, la Disposición Transitoria Segunda y las Disposiciones Finales Primera, Segunda, Tercera y Cuarta, respectivamente, como consecuencia de la reforma parcial de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.419 del 18 de abril de 2006, en la cual, los cuatro primeros artículos originalmente impugnados sólo cambiaron de numeración, en tanto que el artículo 74, que si bien corresponde al vigente artículo 72, fue el único que efectivamente modificó su contenido.

 

Al respecto, la Sala reitera que si bien la acción de nulidad debe incoarse respecto de textos vigentes, es posible mantener el interés en la sentencia, si fuese derogada o reformada la ley que contiene la disposición impugnada, en dos supuestos: (i) cuando la norma ha sido reproducida en un nuevo texto, con lo que en realidad sigue vigente y lo que ocasiona es el traslado de la argumentación de la demanda a esa otra norma; y (ii) cuando la norma, pese a su desaparición, mantiene efectos que es necesario considerar, como ocurre en los casos de la llamada ultraactividad -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 796/07-.

 

En el caso de autos, la demanda no es trasladable a la posterior reforma del artículo 74 -contenido en la vigente ley en el artículo 72-, pues se verificó una modificación sustancial que en forma alguna reproduce el contenido de la norma derogada y, en cambio establece, un procedimiento particular para la aplicación de sanciones, especialmente en lo que se refiere al acaparamiento u ocultamiento de productos agrícolas, que a juicio del propio recurrente “(…) el legislador ha reconocido con esta reforma que el administrado afectado por el procedimiento sancionatorio debe garantizársele el derecho al debido proceso, que lo ampara la presunción de inocencia, que debe garantizársele el derecho a la defensa, que debe respetársele el derecho de propiedad (…)”, que no permite el traslado de la argumentación de la demanda a esa otra norma.

 

Asimismo, en la presente causa no existen efectos que corregir derivados de una posible ultraactividad de la disposición impugnada, ya que luego de haber sido derogada en forma expresa por el ordenamiento legal en vigor, no ha mantenido total o parcialmente sus efectos en el tiempo, de forma tal que obligue a esta Sala a analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la normativa legal cuestionada, pues no está acreditado en autos que alguna persona haya sido objeto de la particular medida prevista en el indicado artículo 74 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, antes del 18 de abril de 2006, cuando quedó derogada dicha previsión legal, mas aún si se toma en cuenta que la Sala en el fallo Nº 1.326/2004, acordó medida cautelar de desaplicación de la norma contenida en el artículo 74 eiusdem, y no es sino hasta el 21 de junio de 2006, en el fallo Nº 1.238, que se acordó revocar la referida medida cautelar. 

 

Por lo cual, en criterio de esta Sala el presente recurso ha perdido su objeto respecto al artículo 74 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.801 del 21 de octubre de 2003, pues no existiría efecto alguno de una eventual sentencia de inconstitucionalidad. Así se declara.

 

Respecto del resto de las denuncias formuladas, esta Sala pasa a conocer el fondo del asunto planteado en los siguientes términos:

 

 

 

a.- Inconstitucionalidad de los artículos 56 y 59 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

El artículo 56 de la vigente Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas establece:

 

"Artículo 56: Los Certificados de Depósito no podrán negociarse separadamente de los Bonos de Prenda, ni constituirse los depósitos a que se refiere esta ley, con bienes muebles cuyo valor sea inferior a doscientas cincuenta unidades tributarias (250 U. T.)”.

 

Por su parte el artículo 59 eiusdem, dispone lo siguiente:

 

"Artículo 59: El pago del certificado de depósito y bono de prenda y la devolución de los productos o cantidades al poseedor del Certificado y Bono, deberán hacerse precisamente contra la entrega de aquellos documentos”.

 

 

Al respecto, el recurrente afirmó que la regulación de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas respecto a la negociación de los certificados de depósito y bonos de prenda, afecta directamente el derecho a la libre circulación de los títulos, el derecho de libertad de asociación y a dedicarse a la actividad lucrativa de su preferencia de los Almacenes Generales de Depósitos, consagrados en los artículos 52 y 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que al eliminar la negociación separada de los títulos se está causando un grave perjuicio a la actividad bursátil y financiera que realizan los Almacenes Generales de Depósito y los usuarios o beneficiarios a los servicios prestados por éstos, puesto que se estaría eliminando la posibilidad de negociar los títulos en la Bolsa Agrícola o constituir una garantía prendaria a través de un banco que funja como intermediario, ya que si se endosa el certificado de depósito y el bono de prenda simultáneamente, se está transfiriendo al endosatario el dominio de la mercancía y la garantía sobre la misma.

 

Igualmente, denuncian la nulidad de esta disposición por violación de los artículos 26 y 49 de la Constitución, porque se vulnera el derecho de defensa de los deudores cedentes de los certificados de depósito y bonos de prenda, privándoles de un debido proceso ante sus jueces naturales, evitando el abuso de derecho de sus acreedores y el posible enriquecimiento sin causa, ya que a su juicio, las garantías normalmente se constituyen con bienes que superan el valor de las obligaciones que sustentan y si se permite al acreedor prendario el apropiarse de la prenda en caso de incumplimiento, se podría producir un enriquecimiento sin causa y además construiría un abuso de derecho -una suerte de pacto comisorio prohibido expresamente por el artículo 1.844 del Código Civil-, sancionado como un hecho ilícito susceptible de indemnización por daños y perjuicios conforme al artículo 1.185 del Código Civil.

 

Para determinar la legitimidad de las disposiciones transcritas, es menester señalar, que la hermenéutica jurídica y para el caso concreto, el análisis de la constitucionalidad de la norma transcrita, es una actividad que debe desarrollarse en su totalidad, lo cual comporta que la interpretación normativa debe realizarse enmarcada en el sistema global del derecho positivo, para así esclarecer el significado y alcance de las disposiciones legales, cuyo conocimiento es necesario para determinar cuál ha sido la voluntad del legislador.

 

Ello implica, “(…) tener en cuenta el fin del derecho, pues lo que es para un fin por el fin ha de deducirse (…)”, así, el principio general de interpretación de la ley consagrado en el artículo 4 del Código Civil -conforme al cual, a la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador-,  resulta aplicable no sólo en un contexto lógico sino teleológico o finalista, con lo cual los elementos normativos deben ser armonizados como un todo, en el sentido de no poder hacer abstracción unos de otros, sino que los mismos han de ser tomados en cuenta al momento de hacer la correcta valoración del contenido del texto legal -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.

 

            Conforme a lo expuesto, la Sala ha señalado que “(…) la interpretación jurídica debe buscar el elemento sustantivo que se halla en cada una de las reglas del ordenamiento jurídico, constituido por los principios del derecho que determinan lo que García de Enterría (Revolución Francesa y Administración Contemporánea. Madrid: Editorial Cívitas, 4° edición. 1994. P. 29), denomina como ‘fuentes significativas’ del ordenamiento, esto es, lo que el iuspublicismo con Kelsen, por un lado, y Santi Romano por otro, teorizaron como una Constitución <en sentido material> distinguible de la <Ley constitucional> en sentido formal, como un condensado de reglas superiores de la organización del Estado, que expresan la unidad del ordenamiento jurídico. Así, la Constitución como expresión de la intención fundacional y configuradora de un sistema entero que delimita y configura las bases jurídico-socio-políticas de los Estados, adquiere valor normativo y se constituye en lex superior, lo cual imposibilita la distinción entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las leyes que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial (…)” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.

 

De ello resulta pues, que la Sala al analizar la expresión jurídica legal o sub legal con el Texto Fundamental de acuerdo al principio de supremacía constitucional, debe tener presente que toda manifestación de autoridad del Poder Público debe seguir los imperativos o coordenadas trazadas en la norma fundamental, como un efecto del principio de interpretación conforme a la Constitución y de la funcionalización del Estado a los valores que lo inspiran.

 

Así, el contenido normativo del artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es del siguiente tenor:

 

"(…) Artículo 112. Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país” (Resaltado de esta Sala).

 

En anteriores oportunidades, la Sala ha señalado que tal derecho permite a todos los particulares desarrollar libremente su iniciativa económica, a través del acceso a la actividad de su preferencia, la explotación de la empresa que hubieren iniciado y el cese en  el ejercicio de tal actividad, todo ello, sin perjuicio de las restricciones que impone la Constitución y la ley. Así lo señaló esta Sala en sentencia N^o 462/01, en la que se estableció lo siguiente:

 

“(...) respecto a la pretendida violación del derecho a la libertad de empresa, debe anotarse que tal derecho tiene como contenido esencial, no la dedicación por los particulares a una actividad cualquiera y en las condiciones más favorables a sus personales intereses; por el contrario, el fin del derecho a la libertad de empresa constituye una garantía institucional frente a la cual los poderes constituidos deben abstenerse de dictar normas que priven de todo sentido a la posibilidad de iniciar y mantener una actividad económica sujeta al cumplimiento de determinados requisitos. Así, pues, su mínimo constitucional viene referido al ejercicio de aquella actividad de su preferencia en las condiciones o bajo las exigencias que el propio ordenamiento jurídico tenga establecidas (…)”.

 

            Igualmente, en desarrollo del criterio jurisprudencial parcialmente transcrito la Sala precisó que en el contexto del principio de libertad -artículo 20 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- que informa como valor fundamental al ordenamiento jurídico venezolano, se desarrolló el derecho a la libertad económica, igualmente denominado derecho a la libertad de empresa, como una situación jurídica bifronte, en tanto se materializa, en una situación de poder, que faculta a los sujetos de derecho a realizar cualquier actividad económica, siempre que ésta no esté expresamente prohibida o que en el caso de estar regulada, se cumplan las condiciones legalmente establecidas para su desarrollo y, en una prohibición general de perturbación de las posibilidades de desarrollo de una actividad económica, mientras el sistema normativo no prescriba lo contrario, respecto de lo cual se consideró que:

 

“(…) se reconoce de igual manera, el principio de regulación, como uno de los aspectos esenciales del Estado social de derecho a que se refiere el artículo 2 del Texto Fundamental.

Ambos valores esenciales -libertad de empresa y regulación económica-, se encuentran en la base del sistema político instaurado, sin que ninguno pueda erigirse como un valor absoluto, propenso a avasallar a cualquier otro que se le interponga. Antes bien, se impone la máxima del equilibrio según la cual, los valores están llamados a convivir armoniosamente, mediante la producción de mutuas concesiones y ello implica, que las exigencias de cada uno de ellos, no sean asumidas con carácter rígido o dogmático, sino con la suficiente flexibilidad para posibilitar su concordancia.

De este modo, las colisiones o conflictos entre valores o derechos, que lleva inherente el carácter mixto de la denominada Constitución económica, permite mantener la armonía del sistema, no mediante la sumisión total de unos valores sustentada en alguna pretendida prevalencia abstracta u ontológica de uno sobre otro, sino mediante el aseguramiento, en la mayor medida posible, de la observancia de cada valor, fijando el punto de equilibrio en atención a las circunstancias del caso y a los principios del ordenamiento.

El comentado punto de equilibrio, se logra a través del principio de compatibilidad con el sistema democrático, que impera en materia de limitación de derechos fundamentales y de acuerdo al cual, las citadas restricciones deben responder al contexto constitucional en el que habrán de ser dictadas. Así, a través del denominado control democrático, que no es más que un análisis de la vigencia del principio de racionalidad, debe constatarse que la actuación del Estado sea idónea, necesaria y proporcional al objetivo perseguido, es decir, que sea apta para los fines que se buscan, requerida ante la inexistencia de una medida menos gravosa para el derecho y finalmente, que la intervención no resulte lesiva, sino suficientemente significativa, pues de lo contrario se plantea una limitación injustificada.

De esta forma, si el ejercicio del derecho se ve limitado excesivamente, la medida devendrá en desproporcionada y por ende, inconstitucional, con lo cual no es suficiente su idoneidad, sino la valoración de un propósito donde deben preponderar los requerimientos sociales del pleno goce de los derechos involucrados, sin trascender de lo estrictamente necesario, pues tal como se desprende del artículo 3 del Texto Fundamental vigente, el Estado venezolano tiene una vocación instrumental que como todo Estado constitucional de derecho, propende al goce y salvaguarda de los derechos fundamentales en un  contexto social.

En el referido marco constitucional, la injerencia pública sobre el principio general de libertad de empresa, debe basarse en la salvaguarda del desarrollo humano, la seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social y someterse al comentado principio de racionalidad o test democrático (…)” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.

 

            En ese sentido, la Sala advierte que la restricción contenida en los artículos impugnados no deviene en inconstitucional respecto de los Almacenes Generales de Depósito Agrícola, definidos como aquellas empresas con capacidad jurídica para expedir certificados de depósito y bonos de prenda, debidamente autorizados por el Ejecutivo Nacional y regidos por la Ley de Almacenes Generales de Depósitos y su Reglamento -Cfr. Artículo 2.3 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas-, en tanto el ordenamiento jurídico comercial y sectorial les garantiza el mínimo constitucional referido al ejercicio de aquella actividad de su preferencia en las condiciones o bajo las exigencias que el propio régimen jurídico ha establecido.

           

            Ciertamente, si bien en los Almacenes Generales de Depósito Agrícola bajo la vigencia plena de la Ley de Almacenes Generales de Depósitos, tenían la posibilidad de negociar dos instrumentos o títulos en el mercado financiero o comercial -vgr. Certificados de depósito y bonos de prenda-, lo cual podía -como señala el recurrente- incidir en un mayor beneficio económico a las entidades dedicadas a esa actividad económica, el contenido del artículo 112 de la Constitución, no puede interpretarse como un derecho absoluto de cualquier particular o sector a obtener un determinado nivel de ganancias, toda vez que el legislador en materia de política económica, tiene una amplia discrecionalidad en cuanto al mérito y oportunidad de medidas económicas restrictivas, siempre y cuando las mismas se encuentren fundadas en la tutela del desarrollo humano, la seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras causas de interés social o general.

 

            Ello así, se ha afirmado que la estructura argumentativa de una sentencia que declara la inconstitucionalidad de medidas en materia económica, debe ser un “(…) discurso de gran estrictez racional, incomparablemente más riguroso que el exigido al legislador para justificar la legalidad de la restricción (…)”, ello debido a que siendo en economía imposible verificar con certeza, la viabilidad de hipótesis normativas generadas en modelos controlados, basta para el legislador acreditar que el medio elegido tiene una relación con el fin propuesto; así, la arbitrariedad quedaría descartada si se evidencia que con la restricción es posible (presunción) el logro del fin propuesto. En consecuencia, para que el juez pueda declarar la inconstitucionalidad de este tipo de normas se debe demostrar que el medio elegido es arbitrario, ya porque no tiene relación con el fin propuesto o porque su incidencia en la esfera de derechos y garantías de la sociedad afecta el núcleo esencial de los mismos vaciándolos de contenido -Vid. Bianchi, Alberto B. Control de la Constitucionalidad, t.I, 2 Ed., Abaco, Buenos Aires, p. 263 y Bakmas, Iván. Los Contratos y las Leyes de Orden Público, AdHoc, Buenos Aires, 2006, p. 125-.    

 

            En el presente caso, la necesidad de negociar los certificados de depósito conjuntamente con los bonos de prenda, no sólo es posible conforme al ordenamiento jurídico vigente, sino que con ello no se incurre en una actividad o negocio prohibido por el ordenamiento jurídico -vgr. Prohibición de pacto comisorio (artículos 1.844 del Código Civil y 542 del Código de Comercio)-.

 

            Cabe reseñar, que al certificado de depósito le son aplicables las disposiciones del  Código de Comerció referidas al endoso en garantía a favor del acreedor, conforme a los artículos 536 y 427 eiusdem, según los cuales “(…) Si se trata de efectos a la orden, la prenda puede constituirse mediante un endoso regular con las palabras valor en garantía u otras equivalentes (…). Respecto de acciones, obligaciones u otros títulos nominativos de sociedades industriales, comerciales o civiles, la prenda puede constituirse por traspasos hechos en los registros de la sociedad por causa de garantía (…)” y “(…) Cuando un endoso contiene la frase ‘valor en garantía’, ‘valor en prenda’ o cualquiera otra que implique un afianzamiento, el portador puede ejercitar todos los derechos derivados de una letra de cambio, pero el endoso hecho por él no vale sino a título de procuración (…). Los obligados no pueden invocar contra el portador las excepciones fundadas en sus relaciones personales con el endosante, a menos que el endoso haya tenido lugar por medio de una combinación fraudulenta (…)”, respectivamente.

 

            Con ello, el legislador mantuvo la posibilidad de los Almacenes Generales de Depósitos Agrícolas de ejercer su actividad económica que no es otra que la conservación y guarda de bienes muebles, así como la expedición y negociabilidad de los certificados de depósito y bonos de prenda; muestra de ello es que esos certificados de depósito y de bonos de prenda puedan ser objeto de operaciones de reporto, donde se efectúa una venta con pacto de recompra de un producto o insumo agrícola, en el cual el vendedor almacena un producto en un Almacén General de Depósito, y con el correspondiente certificado de depósito y el bono de prenda, acude a un puesto de Bolsa Agrícola para realizar una operación, que permite que al precio de la venta se le descuente  la tasa y el plazo pactado, recibiendo el vendedor el monto de la negociación en el momento de la firma del contrato, el cual es aportado por un inversionista comprador, con lo que transcurrido el plazo pactado, el vendedor inicial recompra nuevamente el bono de prenda negociado, cancelando el valor monetario recibido inicialmente más la prima acordada en el contrato, siendo la operación garantizada por la custodia tanto del bono de prenda como del certificado de depósito presentado.

 

Igualmente, esta característica del certificado de depósito -Cfr. Artículo 1 de la Ley General de Almacenes Generales de Depósitos- como un título de crédito y en el supuesto de fungir como una garantía (prendaria) bajo el régimen jurídico vigente, permite que le sean plenamente aplicables para su ejecución, las disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Civil, relativas a la vía ejecutiva, bien sea por intimación o por ejecución de prenda -vgr. Artículos 630 al 672-, con lo cual se garantiza el derecho a la defensa y al debido proceso de los deudores cedentes de los certificados de depósitos y bonos de prenda, evitando el posible abuso de derecho de sus acreedores o enriquecimiento sin causa que denunció el recurrente, ya que es en el correspondiente proceso judicial que se determinará el valor de las garantías en relación a las obligaciones que sustentan.

 

Ahora bien, uno de los efectos del endoso en garantía es hacer cesar la circulación del título, puesto que al igual que en el endoso en procuración, el artículo 427 del Código de Comercio establece que el portador puede ejercitar todos los derechos derivados de una letra de cambio, pero “(…) el endoso hecho por él no vale sino a título de procuración (…)”, ya que el endosatario no es propietario del título sino un poseedor con animus pignoris.

 

Respecto a esa consecuencia restrictiva de la circulación del título de crédito sub examine, la Sala de oficio advierte que en el particular caso de las relaciones derivadas de las actividades desarrolladas por los Almacenes Generales de Depósito, las mismas se encuentran vinculadas al desarrollo de las actividades agrícolas y, en consecuencia, a la garantía constitucional del derecho a la seguridad agroalimentaria, por lo que a los efectos de determinar la constitucionalidad de las normas impugnadas debe determinarse si esta restricción incide desfavorablemente en la posibilidad de garantizar la seguridad agroalimentaria de la Nación.

 

La entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela concibió una reforma del marco institucional del Estado, que traza una redefinición estructural del arquetipo para el desarrollo de la nación y, particularmente de las competencias del Estado -los órganos del Poder Público-, la legislación vigente y la sociedad, en orden a armonizarlo con los fines que le han sido constitucionalmente encomendados.

 

Como nuevo paradigma en la sociedad venezolana, el ordenamiento supremo ha levantado el derecho a la seguridad agroalimentaria, establecido en el artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los siguientes términos:

 

“Artículo 305. El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral, a fin de garantizar la seguridad alimentaria de la población; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La seguridad alimentaria se alcanzará desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental para el desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra y otras que fueran necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento. Además, promoverá las acciones en el marco de la economía nacional e internacional para compensar las desventajas propias de la actividad agrícola (…)”.

 

La definición dada por el Constituyente es conteste con las consideraciones formuladas por la doctrina respecto a la seguridad agroalimentaria, en tanto la voz agroalimentaria “(…) es un neologismo que califica simultáneamente el punto de partida (la agricultura) y la finalidad (alimentación) de una sucesión compleja de etapas y actividades variadas que se desarrollan en el seno de las sociedades con la finalidad de lograr el abastecimiento de productos que se destinan, directa o indirectamente, a la alimentación humana” -Cfr. Molina, Luisa Elena. Revisión de Algunas Tendencias del Pensamiento Agroalimentario (1945-1994). Véase en Revista Agroalimentaria Nº 1. Septiembre 1995. www.saber.ula.ve/ciaal/agroalimentaria/ (Consultada el 1/10/07)-.

 

Como derecho esencial al desarrollo sustentable de la Nación, la seguridad agroalimentaria debe materializarse, como una garantía de los (i) consumidores respecto al “acceso oportuno y permanente a éstos [alimentos] por parte del público consumidor” y de los (ii) productores -incluyendo por tales, incluso a los comerciantes- a “la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional”, lo cual se materializa en la posibilidad de acceder a los medios para el desarrollo de la producción y comercialización de los correspondientes productos agrícolas.

 

Ese carácter dual del derecho a la seguridad agroalimentaria, se debe a que el desarrollo de la actividad agrícola no depende exclusivamente de la actividad directa en el campo, sino que igualmente está determinado por la actividad agroindustrial, comercial y la conducta de los consumidores. Razón por la cual, se ha desarrollado en la legislación venezolana el concepto de cadena agroproductiva o el ámbito de la relación entre productores agropecuarios, agroindustriales y el agrocomercio, en el cual se incluyen a los agentes y factores económicos que participan directamente en la producción, traslado, transformación y distribución mayorista de un mismo producto agropecuario -Cfr. Artículo 5.c de la Ley de Mercadeo Agrícola, publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.389 del 21 de febrero de 2002-.

 

En ese orden de ideas, una tutela judicial efectiva del derecho a la seguridad agroalimentaria no debe limitarse al restablecimiento de la situación jurídica infringida de alguno de los factores de la cadena agroproductiva de un determinado rubro, sino asumir como fin último del ejercicio de sus potestades jurisdiccionales, el garantizar la sustentabilidad de la respectiva actividad agroproductiva a los fines de proteger los derechos de las futuras generaciones y, de esta forma consolidar la soberanía e independencia de la Nación -Vid. Sentencia de la Sala Constitucional Nº 692/2005-.

 

Esta visión sistémica de la seguridad agroalimentaria, permite afirmar que cualquier actividad u omisión que de forma directa o indirecta, total o parcial perturbe una determinada cadena agroproductiva, constituye una cuestión de orden público e interés nacional que debe ser tutelada por los órganos jurisdiccionales, independientemente que la amenaza o lesión provenga de personas naturales o jurídicas de naturaleza pública o privada, en la medida que la misma, sea una amenaza o se verifique como un efectivo deterioro de las condiciones de mantenimiento y desarrollo sustentable de la producción agropecuaria interna.

 

Ahora bien, la Constitución señala cómo la seguridad alimentaria se logrará a través del desarrollo y la protección de la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. Pero establece igualmente que los medios mínimos que el Estado debe emplear para su concreción son la utilización de medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra, la promoción en el marco de la economía nacional e internacional de acciones para compensar las desventajas propias de la actividad agrícola y cualquier otra para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento.

 

En cuanto a las medidas de orden financiero y comercial -vinculadas al presente caso-, cabe destacar que conforme a los artículos 299, 305 y 308 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no son simplemente una manifestación de la garantía a la libertad económica, sino una obligación del Estado en establecer un marco jurídico que permita el desarrollo sustentable de las actividades agrícolas.

 

Así, el ordenamiento supremo ha recogido el nuevo paradigma del régimen socioeconómico y de la función del Estado en la economía, al establecer en su artículo 299 eiusdem, que “(…) El régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democracia, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado, conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía,  para lograr una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica democrática, participativa y de consulta abierta (…)”.

 

En ese orden, igualmente se destaca el contenido del artículo 308, el cual establece que “(…) El Estado protegerá y promoverá la pequeña y mediana industria, las cooperativas, las cajas de ahorro, así como también la empresa familiar, la microempresa y cualquier otra forma de asociación comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo, bajo régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular. Se asegurará la capacitación, la asistencia técnica y el financiamiento oportuno (…)”.

 

En la consecución de estos postulados, es claro el rol preponderante de la banca y el resto de las instituciones financieras y comerciales del país, en tanto funcionan como los canales de captación y distribución de los capitales hacia los sectores de la economía que hagan un uso eficaz de aquellos y a su vez, coadyuvan en el mantenimiento de la estabilidad económica en general.

 

Así, la Sala ha reconocido al sistema financiero como una actividad que en relación con sus usuarios es de eminente interés público, ya que  “(…) Hay actividades que son de interés general, de interés público o de interés social, y para que los particulares puedan cumplir esas actividades, es necesario -por mandato legal- que el Estado los autorice o los habilite, lo que también es necesario para prestar servicios públicos, como los que prestan -por ejemplo- la Banca y otros entes financieros, servicio público reconocido como tal por el artículo 7 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, o por el artículo 3 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, en lo referente al subsistema de vivienda y política habitacional (artículo 52 de la última ley citada) (…)” -Cfr. Sentencia de esta Sala  Nº 85/2002, caso: “Asodeviprilara”-.

 

Al hilo de tales consideraciones, los preceptos normativos contenidos en leyes estatutarias de derecho público como la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, Ley de Crédito para el Sector Agrícola, Ley de Almacenes Generales de Depósitos y la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, deben materializar o viabilizar entre otros aspectos, el contenido de los citados artículos 299, 305 y 308 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al propender el fortalecimiento del desarrollo económico integral y sustentable del país, mediante financiamientos para el desarrollo de la actividad agrícola.

 

Por ello, la regulación de títulos de crédito -como los certificados de depósito y los bonos de prenda-, adquiere relevancia constitucional en el presente caso, en la medida que esas normativas comportan una restricción arbitraria que incide negativamente en el sistema de garantías y en la negociabilidad de tales títulos, atendiendo no a su fin inmediato -comercial- como medio para generar ganancias, sino a su potencialidad como instrumento para el fortalecimiento de la seguridad agroalimentaria, mediante el financiamiento de la actividad agroproductiva.

 

Al respecto, la Sala advierte que para satisfacer la necesidad de recursos por parte de los sectores productivos de la sociedad -personas naturales, jurídicas, privadas o públicas- así como para emprender actividades y proyectos, se han desarrollado diferentes tipos de herramientas o instrumentos jurídicos y financieros que permiten la obtención de dichos recursos, entre los cuales los más comunes son la transferencia de la propiedad y el crédito.

 

Respecto del crédito, puede acotarse que muchas de las actividades comerciales desarrolladas en el actual sistema económico, tienden a desenvolverse sobre la base del crédito y por ello, en la posibilidad de otorgar, recibir y ejecutar eficazmente las garantías, debido a que “(…) por experiencia sabemos que sólo los créditos de menor cuantía y de corto plazo son extendidos sin garantías. La garantía entonces hace posible que un potencial acreedor asuma un mayor riesgo al conceder un crédito de mayor cuantía o de un mayor plazo. Dicha posibilidad de asumir un mayor riesgo, implica que será posible emprender transacciones que si bien poseen un mayor perfil de riesgo, poseen un mayor potencial de retorno económico, tanto para el acreedor, como para el deudor. Ese mayor potencial de retorno económico se traduce en una mayor ganancia para ambos y por ende en una mayor productividad y una más eficiente distribución de los bienes dentro de una sociedad (…)” -Vid. Mendoza Gil, Luis. Actualidad de las Garantías Comerciales en Venezuela. En la obra Centenario del Código de Comercio Venezolano de 1904,  ACPJ, t. II, Caracas, 2004, p. 1351-.

 

En el presente caso, la Sala estima que al establecer la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, la imposibilidad de dar por separado el denominado bono en garantía del certificado de depósito, se verifica una limitación arbitraria sobre el derecho a la libertad económica de los productores -así como de los comerciantes de productos- agrícolas, en relación con la garantía de la seguridad agroalimentaria, en tanto que dicha restricción eliminó la posibilidad de éstos -productores o propietarios de bienes agrícolas- de acceder al financiamiento de su actividad, mediante la cesión de productos agrícolas documentados con los denominados certificados de depósitos, independientemente de la posibilidad de acceder igualmente a créditos cuya garantía, se encuentre constituida sobre los bienes acreditados en el mencionado título de crédito -certificado de depósito-, a través de la constitución de los denominados bonos de prenda.       

 

El telos del Constituyente, en relación con la necesidad de implementar medidas mínimas de orden financiero y comercial que propendan a alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento que garanticen la seguridad agroalimentaria, conforme a los artículos 299, 305 y 308  de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se evidencia del conjunto de normas que regulan el desarrollo económico integral y sustentable del país, mediante financiamientos para el desarrollo de la actividad agrícola, como la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras -vgr. artículo 24-, Ley de Crédito para el Sector Agrícola -vgr. artículos 2 y 4- y la Ley de Almacenes Generales de Depósitos.

 

Bajo la plena vigencia de la Ley de Almacenes Generales de Depósitos era posible para cualquier productor que cumpliera con los requisitos de la mencionada ley -Cfr. Artículos 11 al 21- obtener recursos como producto de la venta o cesión de un certificado de depósito, aunado a la posibilidad de recibir mediante un crédito garantizado con un bono de prenda del correspondiente título crédito un financiamiento adicional, lo cual incide directamente en una mayor inversión y desarrollo de la actividad agrícola.

 

Incluso de la lectura de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, se desprende el carácter negociable de los certificados de depósitos al ser definidos como “(…) un instrumento del mercado de dinero y un título negociable emitido, que acredita la propiedad de las mercancías o de los bienes depositados en el Almacén General de Depósito Agrícola (…)” y regula como un instrumento distinto el denominado bono de prenda, como “(…) la garantía de la operación crediticia, conformada por el valor de la mercancía almacenada en los depósitos (…)” -Cfr. Artículos 2.13 y 2.14 eiusdem-, asimismo en el artículo 60 eiusdem, se refiere a estos como documentos autónomos al señalar que “(…) El tenedor de un certificado de depósito o del bono de prenda tendrá derecho a inspeccionar y examinar el estado, y condiciones de las cosechas depositadas, y retirar las muestras en la proporción y forma que determine el Reglamento de esta Ley (…)”.

 

De acuerdo con el análisis precedente, la Sala advierte que la limitación de derechos contenida en los artículos impugnados, no sólo no responden al contexto constitucional, en tanto no es idónea, necesaria y proporcional al objetivo perseguido por el Constituyente, sino que desconoce y altera de forma insosteniblemente gravosa, los principios del correspondiente ordenamiento jurídico sectorial, que propenden al desarrollo de la actividad agrícola, como medio para garantizar la seguridad agroalimentaria de la nación; sino que la intervención resulta lesiva ya que se plantea una limitación injustificada, en tanto la misma no se fundamenta en el supuesto de interés general o utilidad pública y genera una limitación que afecta la garantía de la seguridad agroalimentaria.

 

Ahora bien, la Sala estima pertinente precisar que el contenido de la presente decisión no constituye un derecho a favor del sector comercial o agroproductivo, de mantener un determinado régimen jurídico económico, el cual puede y debe ser determinado por el legislador nacional, tomando en consideración que en caso de ser restrictivo al régimen jurídico existente, el mismo debe fundamentarse en razones de interés general o utilidad pública; circunstancias que no se evidenciaron en el presente caso, ya que se determinó que la restricción contenida en la normativa objeto de estudio desconoce los principios y valores constitucionales y del resto del ordenamiento jurídico, en tanto no es idónea, necesaria y proporcional al objetivo perseguido por el Constituyente.

 

Por ello, esta Sala declara nula la prohibición contenida en el artículo 56 de la vigente Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, referida a que “(…) Los Certificados de Depósito no podrán negociarse separadamente de los Bonos de Prenda (…)”, por lo que el mencionado artículo 56, se mantendrá vigente en los siguientes términos: "Artículo 56: No podrán constituirse los depósitos a que se refiere esta ley, con bienes muebles cuyo valor sea inferior a doscientas cincuenta unidades tributarias (250 U. T.)”. Así se declara.

 

Asimismo, debido a que cuando se declara una norma inconstitucional, como consecuencia lógica de la nulidad que contrae la inconstitucionalidad, las otras disposiciones sobre las cuales se proyecta directamente la norma anulada, deben ser declaradas nulas -aún sin que se pida expresamente en la demanda su nulidad. Vid. Sentencia de esta Sala Nº 163/08-, ya que sería ilógico anular una norma y dejar vigentes otras que dependen de la anulada, haciendo inoperante el sistema jurídico concreto. Por ello, dado que el contenido del artículo 59 eiusdem, establece una restricción que resulta imposible mantener, una vez anulado el artículo 56 eiusdem -ya que al ser posible negociar por separado el certificado de depósito y el bono de prenda, los mismos pueden tener vencimientos y titulares distintos conforme a la Ley de Almacenes Generales de Depósitos  (Cfr. Artículos 11 al 21)-, la Sala declara la nulidad absoluta del mismo. Así se declara.

 

Finalmente, dado el anterior pronunciamiento esta Sala estima innecesario formular consideración alguna respecto al resto de las denuncias formuladas por el recurrente respecto a los artículos 56 y 59 de la vigente Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas. Así se declara.

 

 

b.- Inconstitucionalidad de la última frase del artículo 26 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

El artículo 26 eiusdem señala lo siguiente:

 

"Artículo 26.- La empresa seleccionada deberá mantener durante toda la vigencia del contrato y sus prórrogas, si las hubiere, una póliza de seguro contratada con una compañía establecida en el país y autorizada por la Superintendencia Nacional de Seguros, a favor del ente que represente la propiedad del Estado, en la que establezca a este último como único beneficiario de la misma con la finalidad de cubrir los riesgos de daño, robo, asalto de maquinaria, equipos industriales, sobre los bienes muebles o inmuebles contenidos en el inventario, y por cualquier otro hecho fortuito o de fuerza mayor que le pudiere causar un siniestro a las instalaciones, así como a la producción agrícola depositada en las mismas".

 

           

La parte recurrente denunció que la disposición contenida en la última frase del artículo 26 objeto de impugnación, produciría un enriquecimiento sin causa a favor del ente público en contra del patrimonio del administrador o contratista del Silo o Almacén de Depósito Agrícola, inclusive para los propietarios de las mercancías allí depositadas, imponiéndoles una carga pecuniaria sin causa lógica o justa, al obligarlo a contratar una póliza nula por efecto de la ley y que al privar de la indemnización al propietario afectado por la pérdida de la mercancía, constituye una confiscación del derecho de indemnización derivado de la cobertura de seguro y que afecta el libre ejercicio, la libertad de comercio, de asociación y a dedicarse a la actividad lícita de preferencia de la empresa de almacenaje, al someterla a mayores cargas sin ninguna justificación lógica ni jurídica.

 

A los fines de abordar la denuncia planteada, la Sala reitera que “(…) tanto las tendencias hermenéuticas en el campo del Derecho Público cuanto las que se manifiestan en el ámbito del Derecho Privado, caminan en la misma dirección en los últimos tiempos: hacia la revalorización de la función del intérprete, la incorporación de elementos y de métodos de interpretación más amplios, y la consideración unitaria del ordenamiento jurídico, entre otros (…)” -Vid. Balaguer Callejón, María, Interpretación de la Constitución y Ordenamiento Jurídico, Editorial Tecnos, S.A., Madrid, 1997, p. 38-.  Así, para conservar la antes citada integridad del ordenamiento jurídico, “(…) que debe estar en armonía con el texto constitucional, debe buscarse aquella lectura de la norma que se adecue a los principios fundamentales plasmados por el Constituyente en la Carta Magna, en otras palabras ‘[e]l intérprete debe emplear significados que no vuelvan la disposición absurda o sin sentido o que la dejen totalmente sin efecto’ (Wolfe Christopher, La Transformación de la Interpretación Constitucional, Editorial Civitas, Madrid, 1991, p. 66); y, sólo si esta adecuación a la norma fundamental no es posible, se podría proceder a declarar la nulidad de las normas (…)” -Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 1.971/01-.

 

Partiendo de las anteriores consideraciones, se realizará una interpretación del dispositivo normativo impugnado en concatenación con la totalidad del orden constitucional, siguiendo los postulados sostenidos en párrafos anteriores, en el sentido de que el juez constitucional deberá preferir aquella lectura de las leyes que sea conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, anulando en consecuencia únicamente aquellas disposiciones respecto de las cuales resulte imposible realizar una interpretación adecuada al ordenamiento constitucional.

 

Sobre la base de los criterios jurisprudenciales antes expuestos, la Sala advierte que la interpretación del contenido del artículo impugnado resultaría arbitrario en los términos expuestos por el recurrente, en tanto impondría una carga innecesaria e injustificada, ya que no sería apta para tutelar los derechos e intereses de la Administración Pública, en aquellos casos que ésta otorgue a una empresa, mediante el proceso contractual establecido en la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas y su Reglamento, la administración, operación y explotación bajo las modalidades de cuentas en participación,  administración delegada o arrendamiento, las instalaciones de silos, almacenes y depósitos agrícolas.

 

Ciertamente, la exposición formulada por el recurrente llevaría al absurdo de afirmar que la ley establece a favor del Estado un privilegio, que le permitiría un  enriquecimiento sin causa como beneficiario de un seguro de daños -siendo a los particulares a quienes les tocaría contratar y sufragar el correspondiente contrato-, sobre bienes que no son de su propiedad y sobre los cuales no existe un interés económico, directo o indirecto, en tanto los mismos se encuentran asegurados en virtud de la propia Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

El contexto teleológico normativo del artículo 26 eiusdem, es el de generar una protección del patrimonio de la Administración Pública, representada en los bienes muebles e inmuebles que son objeto de adjudicación a un tercero, lo cual si bien puede incluir bienes depositados, éstos sólo deberían asegurarse en la medida que los mismos sean propiedad del Estado.

 

Desde esa perspectiva, se advierte que el legislador incluyó todos los supuestos referidos a la protección (aseguramiento) de los bienes almacenados en silos, almacenes y depósitos agrícolas en el artículo 52 eiusdem, el cual establece que las “(…) empresas autorizadas para prestar los servicios de  almacenamiento deben mantener una póliza de seguro durante la vigencia del contrato que garantice el valor del producto almacenado al propietario del mismo (…)”.

 

Por lo tanto, la obligación contenida en el artículo 26 de Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, respecto que la empresa seleccionada deberá mantener durante toda la vigencia del contrato y sus prórrogas, si las hubiere, una póliza de seguro contratada con una compañía establecida en el país y autorizada por la Superintendencia Nacional de Seguros, a favor del ente que represente la propiedad del Estado, sobre la producción agrícola depositada en las mismas, procede en la medida que los mismos sean propiedad de aquél, sin que en ningún caso puedan existir bienes almacenados que no encuentren  garantizado su valor mediante una póliza de seguro -la cual en el marco del artículo 26 eiusdem, debe ser emitida por una compañía establecida en el país y autorizada por la Superintendencia Nacional de Seguros-.

 

Es esa la debida interpretación de la norma cuya nulidad se solicitó, acorde con el régimen jurídico venezolano de seguros y a la interpretación que, a la luz de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ha de dársele a ese artículo, de manera que su contenido sea acorde con los principios y garantías del Texto Fundamental. Por lo expuesto, se declara la constitucionalidad del artículo 26 de Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, interpretado como se ha hecho en este fallo, es decir, como una norma que obliga a los silos, almacenes y depósitos agrícolas a asegurar a favor de la Administración Pública, el valor de los bienes almacenados, en la medida que los mismos sean propiedad del Estado. Así se decide.

 

 

c.- Inconstitucionalidad del artículo 12.10 y de la Disposición Final Cuarta de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

El Artículo 12 numeral 10, eiusdem señala lo siguiente:

 

“Artículo 12. Corresponde a la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas:

(...)

10. Cuando en el ejercicio de sus funciones la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas observare o comprobare infracciones a esta Ley o a su Reglamento, podrá establecer las respectivas sanciones".

 

La Disposición Final Cuarta de la mencionada ley, establece lo siguiente:

 

"La Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, tendrá un plazo no mayor de un año contados a partir de la publicación de esta Ley, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, para elaborar y presentar al Ejecutivo Nacional el proyecto de reglamento que sea necesario para la aplicación de la presente Ley".

 

   El recurrente señaló que la posible actuación de la Superintendencia, en ausencia del Reglamento respectivo, generaría la violación al derecho a la defensa y al debido proceso de las empresas sujetas al ámbito de aplicación de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, que entró en vigencia a partir de su publicación en Gaceta Oficial Nº 38.801 del 21 de octubre de 2003 (modificada en Gaceta Oficial Nº 38.419 del 18 de abril de 2006), ya que a su juicio se “(…) genera una grave indefensión para los administrados, puesto que la garantía de accionar supone la existencia previa de normas reguladoras del procedimiento respectivo dentro del cual se hayan respetado los derechos y garantías constitucionales del administrado, más aún cuando se trate de imposición de sanciones, dado que el Derecho Administrativo sancionador se encuentra configurado bajo ciertos principios de estricto orden constitucional, consagrados en el artículo 49 de la Carta Magna que rigen la potestad sancionatoria en obsequio de la seguridad jurídica de los particulares frente al ejercicio del ius imperium de la administración (…)”.        

 

Al respecto, conviene destacar de una simple lectura del contenido de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, que los artículos 70 y 71 señalan las conductas que se consideran como infracción y las sanciones que podrá imponer la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas; asimismo, el artículo 72 establece el procedimiento administrativo a seguir para la aplicación de las sanciones previstas en dicho cuerpo normativo, en los siguientes términos: “(…) A los efectos de las sanciones previstas en la presente Ley, especialmente en lo que se refiere al ocultamiento y acaparamiento de productos agrícolas, la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, seguirá el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”, por lo que se desestima la denuncia formulada. Así se declara.

 

            Por otra parte, se advierte que la prenombrada ley señala de manera genérica que la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, tendrá un plazo no mayor de un (1) año contado a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, para elaborar y presentar al Ejecutivo Nacional el proyecto de Reglamento necesario para su aplicación, lo que propende a una mayor seguridad jurídica en el desarrollo de las relaciones entre la administración y los administrados, en el sentido de que supone la existencia de normas que regulan la aplicación de la ley.

 

            Respecto a la ausencia del respectivo Reglamento, la Sala cumple con exhortar al Ejecutivo Nacional a los fines que dicte el correspondiente Reglamento en orden a desarrollar aquellas materias en las cuales se requiera a su juicio una mayor precisión normativa.

 

 

d.- Inconstitucionalidad de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

Las Disposición Transitoria Segunda eiusdem, establece que:

 

"Las autorizaciones otorgadas a los proveedores de servicios antes de entrar en vigencia la presente Ley continuarán vigentes. Los proveedores de servicios de almacenamiento que no reúnan las condiciones y los requisitos conforme a esta Ley, deberán cumplir con las formalidades establecidas dentro de los noventa (90) días siguientes a su entrada en vigencia".

 

   Afirmó el recurrente que “(…) el Legislador incurre en contradicción al redactar la norma en los términos expuestos, por una parte declara vigentes las autorizaciones otorgadas a los proveedores de servicios con antelación a la Ley bajo examen, y por otra parte pauta que estos proveedores deberán cumplir con las condiciones y requisitos establecidos en la aludida Ley atribuyéndole una aplicación retroactiva a la misma, en consecuencia violatoria del precepto constitucional de irretroactividad de la ley contemplado en el artículo 24 Constitucional (…)”.

 

Al respecto, se observa que el artículo 24 de la Constitución de 1999 recoge, en idénticos términos al artículo 44 de la Constitución de 1961, el principio de irretroactividad de la ley, de la siguiente manera: “(…) Ninguna disposición legislativa tendrá efecto retroactivo, excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia, aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en cuanto beneficien al reo o rea, conforme a la ley vigente para la fecha en que se promovieron. Cuando haya dudas se aplicará la norma que beneficie al reo o a la rea (…)” (Destacado de la Sala).

 

En relación con este principio, señaló esta Sala en decisión Nº 654/2007, lo siguiente:   

 

“(…) La inclinación de la redacción de la norma hacia la aplicación de este principio en la especial materia penal no puede conducir, en modo alguno, a entender que la irretroactividad de las leyes es únicamente garantía penal, y no exigible en relación con las normas que regulen otros ámbitos jurídicos. Antes por el contrario, se trata de un principio general del Derecho, que fue elevado, en nuestro ordenamiento jurídico, al rango de derecho constitucional, cuya importancia es tal que, como sostuvo esta Sala en sentencia n.° 1507 de 05.06.03 (Caso Ley de Regulación de la Emergencia Financiera), no es susceptible siquiera de restricción ni suspensión en el caso de regímenes de excepción. 

En relación con este principio, la jurisprudencia de esta Sala (entre otras, sentencias 1760/2001; 2482/2001, 104/2002 y 1507/2003), ha señalado lo siguiente:

‘Una elemental regla de técnica fundamental informa que las normas jurídicas, en tanto preceptos ordenadores de la conducta de los sujetos a los cuales se dirigen, son de aplicación a eventos que acaezcan bajo su vigencia, ya que no puede exigirse que dichos sujetos (naturales o jurídicos, públicos o privados) se conduzcan u operen conforme a disposiciones inexistentes o carentes de vigencia para el momento en que hubieron de actuar.

La garantía del principio de irretroactividad de las leyes está así vinculada, en un primer plano, con la seguridad de que las normas futuras no modificarán situaciones jurídicas surgidas bajo el amparo de una norma vigente en un momento determinado, es decir, con la incolumidad de las ventajas, beneficios o situaciones concebidas bajo un régimen previo a aquél que innove respecto a un determinado supuesto o trate un caso similar de modo distinto. En un segundo plano, la irretroactividad de la ley no es más que una técnica conforme a la cual el Derecho se afirma como un instrumento de ordenación de la vida en sociedad. Por lo que, si las normas fuesen de aplicación temporal irrestricta en cuanto a los sucesos que ordenan, el Derecho, en tanto medio institucionalizado a través del cual son impuestos modelos de conducta conforme a pautas de comportamiento, perdería buena parte de su hálito formal, institucional y coactivo, ya que ninguna situación, decisión o estado jurídico se consolidaría. Dejaría, en definitiva, de ser un orden’. 

Ahora bien, como afirma Joaquín Sánchez-Covisa, la noción de retroactividad se encuentra intrínsecamente relacionada con la noción de derecho adquirido, si se entiende por tal ‘aquel que no pueda ser afectado por una ley sin dar a la misma aplicación retroactiva’-, por lo que ambos son ‘el aspecto objetivo y el aspecto subjetivo de un mismo fenómeno’, expresión que esta Sala ha hecho suya en sentencias n^os 389/2000 (Caso Diógenes Santiago Celta) y 104/2002 (Caso Douglas Rafael Gil), entre otras. En consecuencia, esta Sala considera que ha de partirse de la premisa de que ‘una ley será retroactiva cuando vulnere derechos adquiridos’ (Sánchez-Covisa Hernando, JoaquÍn, La vigencia temporal de la Ley en el ordenamiento jurídico venezolano, 1943, pp. 149 y 237).

Asunto por demás complejo es la determinación de en qué casos una norma jurídica es retroactiva y, en consecuencia, cuándo lesiona un derecho adquirido. Para ello, la autorizada doctrina que se citó delimita cuatro supuestos hipotéticos: (i) cuando la nueva Ley afecta la existencia misma de un supuesto de hecho verificado antes de su entrada en vigencia, y afecta también las consecuencias jurídicas subsiguientes de tal supuesto; (ii) cuando la nueva ley afecta la existencia misma de un supuesto de hecho que se verificó antes de su entrada en vigencia; (iii) cuando la nueva ley afecta las consecuencias jurídicas pasadas de un supuesto jurídico que se consolidó antes de su entrada en vigencia; y (iv) cuando la nueva ley sólo afecta o regula las consecuencias jurídicas futuras de un supuesto de hecho que se produjo antes de su vigencia.

En los tres primeros supuestos, no hay duda de que la nueva Ley tendrá auténticos efectos retroactivos, pues afecta la existencia misma de supuestos de hecho (Actos, hechos o negocios jurídicos) o bien las consecuencias jurídicas ya consolidadas de tales supuestos de hecho que se verificaron antes de la vigencia de esa nueva Ley, en contradicción con el principio ‘tempus regit actum’ y, en consecuencia, con el precepto del artículo 24 constitucional. En el caso de la cuarta hipótesis, la solución no es tan fácil, ante lo cual Sánchez-Covisa propone –postura que comparte esta Sala- que habrá de analizarse el carácter de orden público o no de la norma jurídica que recién sea dictada, para determinar si su aplicación no puede renunciarse o relajarse por voluntad de las partes (Ob. cit., pp. 166 y ss.) y, en caso afirmativo, la nueva legislación puede válidamente y sin ser retroactiva regular las consecuencias futuras de las relaciones existentes, siempre que se respeten los hechos y efectos pasados (…)”.

 

            De la anterior cita, esta Sala Constitucional destaca el hecho de que el Constituyente en consonancia con la doctrina moderna que trata el problema de la aplicación de la ley en el tiempo, distinguió entre retroactividad y efecto inmediato de la ley, (Cfr. Sentencia Nº 818/2004, caso: “Ellen Lells Lemberg y Silvely Kalve de Lethbridge”). En este sentido, la Sala reitera que el criterio del Constituyente coincide con Roubier, quien en su momento indicó que la ley tiene efectos retroactivos: “(...) cuando se aplique a hechos consumados (facta praeterita) o a situaciones en curso (facta pendentia) en la parte que es anterior al cambio de legislación, mas no tendrá efecto retroactivo sino efecto inmediato, cuando se aplique a hechos futuros (facta futura) o a situaciones en curso (facta pendentia) en la parte que es posterior al cambio de legislación -tesis desarrollada por Paul Roubier en su obra Les conflits de lois dans le temps (Théorie dite de la non-rétroactivité des lois) y explicada por Joaquín Sánchez-Covisa, La Vigencia Temporal de la Ley en el Ordenamiento Jurídico Venezolano, en Obra Jurídica, Ediciones de la Contraloría General de la República, 1976, p. 234- (…)” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 818/04-.

 

Sobre la base de las consideraciones antes expuestas, esta Sala advierte que el acto normativo objeto de impugnación no vulnera el principio de irretroactividad, toda vez que su contenido es de eminente orden público -Vid. Sentencias de la Sala Constitucional Nros. 692/05 y 471/06- y su aplicación en los términos expuestos en la norma impugnada, sólo incide eventualmente en los efectos futuros del contrato -adecuación a los requerimientos legales-, sin cuestionar la validez de los negocios jurídicos producidos antes de la aplicación de la referida norma.

 

De acuerdo con las anteriores consideraciones, esta Sala concluye que, en el presente caso, no puede hablarse del carácter retroactivo de la norma contenida en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, por cuanto no se trata de la aplicación de una norma a una situación jurídica anterior a su vigencia, sino de la aplicación de una norma jurídica vigente a una situación de hecho que, aun cuando comenzó bajo la vigencia de la ley anterior, sus efectos se produjeron bajo la vigencia de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, la cual tiene aplicación inmediata desde la iniciación de su vigencia el 21 de octubre de 2003 (modificada en Gaceta Oficial Nº 38.419 del 18 de abril de 2006), por lo que se desestima la denuncia formulada y, así se declara.

 

 

e.- Inconstitucionalidad de las Disposiciones Finales Primera y Segunda de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

Las Disposiciones Finales Primera y Segunda, establecen que:

 

“Primera: Se dejan sin efecto los contratos celebrados entre la Corporación de Abastecimiento y de Servicios Agrícolas (Casa) y otras empresas del Estado Venezolano, propietarias o administradoras de los Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas y los particulares, que no cumplan con el objeto a que se refiere el contrato o que no estén operativos y se encuentren en posesión de los mismos a cualquier título. En tal sentido, la Corporación de Abastecimiento y de Servicios Agrícolas (Casa) podrá solicitar la entrega material de los mencionados bienes sin más formalidades, pudiendo renovar las contrataciones que resultaren en beneficio de los fines y propósitos sociales de esta Ley.

Dichas condiciones deberán establecerse sobre la base de la actualización de los costos, así como sobre criterios de igualdad y no discriminación, que en definitiva redunden en beneficio de los fines y propósitos sociales de esta Ley, y en el efectivo resguardo de la seguridad alimentaria de la población”.

 

“Segunda: Todas las personas naturales o jurídicas que se encuentren en posesión de plantas de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, propiedad o bajo administración de la Corporación de Abastecimiento y de Servicios Agrícolas (Casa), sin título que lo acredite, deberán hacer entrega de las mismas en un plazo no mayor de sesenta (60) días continuos a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley”.

 

Afirmó el recurrente que “(…) nuestras representadas, son establecimientos que han venido funcionando bajo el régimen de la Ley de Almacenes Generales de Depósito bajo las condiciones y requisitos en ella estipulados, y en virtud de la cual se celebraron los contratos que hoy se pretenden desconocer, por aplicación de lo dispuesto en la Disposición Final Primera de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas. No dudamos en aceptar su aplicación para el futuro esto es, para las empresas que pretendan explotar actividades tuteladas por este novísimo texto en examen, pero aplicarlo a nuestras representadas es atribuirle a una situación pasada un efecto nuevo (…) visto que es violatoria del artículo 24 del Texto Fundamental (…)”.

 

Asimismo, adujo que “(…) la norma bajo examen faculta además a la administración para que ‘...sin más formalidades solicite la entrega material de los bienes...’, lo cual resulta una evidente violación al debido proceso conforme a lo dispuesto en el artículo 49 constitucional que impone a la administración el deber de respetar a los particulares el derecho a ser oído, de participar activamente en las fases del proceso administrativo en el cual podrá probar, alegar y contradecir lo que considere pertinente en protección de sus derechos. Esto es más serio cuando la misma norma señala que no se refiere a la rescisión de todos los contratos existentes sino de los que ‘no cumplan con el objeto del contrato o que no estén operativos y se encuentren en posesión de los mismos a cualquier título’; lo cual exige un procedimiento administrativo, garantizando el derecho a la defensa de los que se vean afectados y en el que la administración establezca la existencia de los supuestos de hecho establecidos en dicha norma, como son el incumplimiento de los contratos o la inoperatividad de las instalaciones que se hayan entregado por cualquier título y luego de esto pueda proceder la terminación unilateral de los contratos (…)”.

 

Respecto al contenido de la Disposición Final Segunda, afirman que la posesión se presume lícita y legítima y corresponderá en todo caso a la administración la carga de la prueba referente a la ausencia de título, a fin de que proceda la consecuencia jurídica prevista en la norma bajo examen. De allí que no basta con esgrimir la falta de título, “(…) debe abrirse un procedimiento administrativo en el cual, en igualdad de posibilidades, la administración y el administrado tengan las mismas herramientas a fin de hacer valer sus pretensiones. Por estas razones solicitamos la declaratoria de nulidad de la norma en referencia por ser violatoria de la garantía a la presunción de inocencia y el derecho a la defensa previstos en el artículo 49 constitucional, tantas veces invocado en este escrito. De lo anterior es forzoso concluir que la norma concebida por el legislador en estos términos vulnera igualmente el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 49 constitucional (…)”.

 

Retomando las consideraciones antes expuestas, las Sala realizará una interpretación del dispositivo normativo impugnado en concatenación con la totalidad del orden constitucional, siguiendo los postulados sostenidos en párrafos anteriores, en el sentido de que el juez constitucional deberá preferir aquella lectura de las leyes que sea conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, anulando en consecuencia únicamente aquellas disposiciones respecto de las cuales resulte imposible realizar una interpretación adecuada al ordenamiento constitucional.

 

Sobre la base de los criterios jurisprudenciales antes expuestos, la Sala advierte que la interpretación del contenido de la Disposición Final Primera de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, relativa a la competencia de “(…) la Corporación de Abastecimiento y de Servicios Agrícolas (Casa) [la cual] podrá solicitar la entrega material de los mencionados bienes sin más formalidades (…)”, debe producirse en el marco de un debido proceso que garantice el derecho a la defensa, ya que “(...) el derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y, en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas (…). En cuanto al derecho a la defensa, la jurisprudencia ha establecido que el mismo debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas (…)” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 673/06-.

 

Así, la entrega material deberá ser acordada por un tribunal con competencia agraria de conformidad con el artículo 263 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, sin perjuicio de las potestades cautelares del juez agrario, ya que toda actividad vinculada al desarrollo agrario es tutelada por el derecho a la seguridad agroalimentaria de conformidad con artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo cual genera una restricción de la libertad de los particulares en el desarrollo de su actividad económica, ya que en mayor o menor grado, la misma se encuentra sometida a un régimen estatutario de Derecho Público, en el orden sustantivo y adjetivo como es el acceso directo a órganos jurisdiccionales especializados.

 

En su aspecto adjetivo, es el criterio de la Sala Constitucional -Vid. Sentencia Nº 962/2006-, respecto al alcance de las potestades del Juez Agrario, que:

 

“(…) siendo que a los órganos jurisdiccionales en la materia les corresponde garantizar la seguridad alimentaria, el legislador no se encuentra limitado en el establecimiento de las facultades inquisitivas de los mencionados órganos, ni siquiera para posibilitar una actuación oficiosa que en modo alguno colide con su imparcialidad, sino que se encuadra en el carácter subjetivo y garantista del procedimiento contencioso administrativo, donde el juez propende a la salvaguarda de las situaciones jurídicas que en el ámbito de sus competencias y por mandato constitucional, se encuentra llamado a tutelar, aun frente a la inactividad particular de invocar la tutela a la seguridad agroalimentaria o ante la omisión de los órganos administrativos, en privilegiar y desarrollar la producción agropecuaria interna y proteger la biodiversidad.

Con ello, resulta constitucionalmente legitima la actuación oficiosa de los órganos jurisdiccionales cuando el bien tutelado así lo amerite y exista disposición legal que lo faculte, como es el caso de la adopción de medidas que desde el punto de vista material, pudieran calificarse de funciones administrativas, tomadas en ejercicio de la potestad jurisdiccional para la salvaguarda de la seguridad agroalimentaria y de la biodiversidad (…)”.

 

Desde esa perspectiva, se advierte igualmente que la interpretación debida de la Disposición Final Segunda de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, debe entenderse como la obligación de la Corporación de Abastecimiento y de Servicios Agrícolas (Casa), de acudir a la jurisdicción agraria en caso de no verificarse la entrega voluntaria en un plazo no mayor de sesenta (60) días continuos a partir de la entrada en vigencia de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, por parte de aquellas  personas naturales o jurídicas que se encuentren en posesión de plantas de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, propiedad o bajo administración de la Corporación de Abastecimiento y de Servicios Agrícolas (Casa), sin título que lo acredite.

 

Es esa la interpretación de las normas cuya nulidad se solicitó, acorde con el régimen jurídico procesal vigente y a la interpretación que a la luz de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ha de dársele a esas normas, de manera que su contenido sea acorde con los principios y garantías relativos al derecho a la defensa, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva consagrados en el Texto Fundamental. Por lo expuesto, se declara la constitucionalidad de las Disposiciones Finales Primera y Segunda de Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, interpretado como se ha hecho en este fallo. Así se decide.

 

 

 

f.- Inconstitucionalidad de la Disposición Final Tercera de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

La Disposición Final Tercera, dispone:

 

"La Corporación de Abastecimiento y de Servicios Agrícolas (Casa), así como todas aquellas empresas del sector público y privado relacionados con el objeto de esta Ley, deberán modificar sus estatutos sociales y elaborar su respectivo reglamento interno; así como reestructurarse, operativa y funcionalmente, dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la entrada en vigencia de la presente Ley".

 

Reseñó el recurrente que la norma parcialmente transcrita “(…) afecta a nuestras representadas como empresas del sector privado, la obligatoriedad de modificar los estatutos y elaborar un reglamento interno y en un plazo perentorio, afectando su derecho de libertad de asociación reconocido en el artículo 20 de la Constitución y en particular por el artículo 52, en el cual se reconoce a toda persona el derecho de asociarse con fines lícitos, de conformidad con la ley (…). Se consagra una violación clara del derecho a la seguridad jurídica, a la libertad de asociación y a la defensa, cuando se ordena mediante una ley adecuar los estatutos sociales de las empresas destinatarias de la norma, pero se omite toda mención al alcance de esa modificación estatutaria, más sin embargo se incluyen graves sanciones, como la de revocación de las autorizaciones para las empresas que incumplan las obligaciones establecidas en la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas (artículo 56, numerales 1 y 2), es decir, se impone la obligación y la posible sanción a su inobservancia, pero omite indicar el alcance de la modificación estatutaria (…). Por otra parte, si bien el legislador de acuerdo al Principio de Legalidad puede establecer regulaciones y limitaciones sobre las asociaciones, esto procede sólo a futuro como se señaló anteriormente, y no para regular situaciones acaecidas en el pasado, con lo cual se violenta igualmente el artículo 24 constitucional (…)”.

 

El derecho de libre asociación se encuentra consagrado en la vigente Constitución en su artículo 52, en los siguientes términos: “Toda persona tiene el derecho de asociarse con fines lícitos, de conformidad con la ley. El Estado estará obligado a facilitar el ejercicio de este derecho”.

 

El derecho a la libertad de asociación implica entonces, el derecho a crear, unirse, dejar de ser miembro de la correspondiente asociación y de disolver la misma. Asimismo, esa libertad de asociación requiere como principio la postulación general de no interferencia del Estado en la formación y en los asuntos de las asociaciones, sin más limitaciones que las determinadas por la relevancia del fin público que se persigue con las restricciones legales, o lo que es lo mismo que sólo se justifican cuando sean necesarias para la consecución de fines públicos.

 

Precisamente, la esencia del contenido de este derecho a la libertad de asociación pacífica es que sus límites serán sólo aquellas restricciones previstas por la ley, necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral pública o los derechos y libertades de los demás -Vid. Artículo 20 de la Declaración Universal y artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos-. De ello resulta pues, que la regla general ha de ser el ejercicio del derecho de asociación, debiéndose aplicar con criterio restrictivo las limitaciones al mismo, pues como todo derecho fundamental contribuye a la plena realización de la dimensión social de la persona.

 

Respecto al derecho a la libertad de asociación y particularmente respecto a asociaciones privadas, se pronunció extensamente esta Sala en sentencia Nº 2.904/2002, en la cual se estableció lo siguiente:

 

“(…) Nótese que se está en presencia de una asociación privada, la cual, al igual que las sociedades civiles y mercantiles, se constituyen por la libre decisión de una persona o por un acuerdo de voluntades; no se trata, por tanto, de una corporación sectorial, de un sindicato de trabajadores, de una universidad o de un partido político, supuestos en los cuales la voluntad constitutiva, los fines de la organización y la libertad de adscripción al órgano se restringen y el régimen normativo se erige sobre los principios democráticos de la participación e igualdad.

En relación con la naturaleza jurídica de ciertas asociaciones con trascendencia pública o social, se replantea actualmente -aunque en otros términos- la posibilidad de una intervención política más activa de ciertas organizaciones intermedias distintas a los partidos políticos, tales como los Colegios profesionales, las Universidades, las Academias, los Sindicatos, etc. Tal posibilidad o situación era posible durante el antiguo régimen y se superó, en principio, por la Revolución Francesa y el régimen liberal que siguió a la misma y que se rige, fundamentalmente, por la tesis filosófico-política de la democracia de partidos.

Aunque hoy se acepta que las sociedades se mueven en masa o colectivamente según sus condiciones ambientales, las estructuras normativas, algunas cualidades propias y ciertas influencias externas, también se acepta que el Estado no impondrá a los ciudadanos una manera particular de relacionarse ni tampoco un deber de relación para un fin específico. La personalidad necesita, por el contrario, un amplio margen de libertad para el desarrollo de la creatividad, para el ensayo de nuevas formas de relación social y para su superación y equiparación con los arquetipos sociales de mayor valor por sus cualidades físicas, morales e intelectuales.     

Según la doctrina del liberalismo maduro (Welcker) que choca con cualesquiera de las otras tesis estatistas (Hobbes), ético-individualistas (Savigny) o radical-democráticas (Rousseau), las asociaciones y corporaciones son esencialmente públicas -sociales y culturales- pero también libres frente al Estado. Los más realistas, con Gierke, sostienen, además, que las corporaciones no surgen ni de un dictado estatal ni de un contrato privado sino de un acto constitutivo de naturaleza social-jurídica; de suerte que la autonomía corporativa no es autonomía privada       -negocial- y las corporaciones no tienen representantes sino órganos (Cfr. CODERCH, Pablo Salvador, VON MUNICH, Ingo y FERRER I RIBA, Josep. Asociaciones, derechos fundamentales y autonomía privada. Cuadernos Cívitas. Madrid, 1997. Pp. 13 y ss.).

(…)

Salvo que la referida Asociación Civil de Comerciantes tuviera entre sus fines la comisión de actos ilícitos -lo cual no ocurre en el presente caso-, las personas que se encargan de la redacción y aprobación del documento de condominio y de los estatutos de la Asociación Civil, así como los propietarios de dicho Centro Comercial, tienen, en general, la más amplia autonomía de voluntad para la organización y regulación de dicho condominio y de la asociación civil de comerciantes. Si el legislador estableciera lo contrario en una ley, dicha ley sería contraria, igualmente, a la garantía institucional que reviste este derecho fundamental a la asociación (…)”.

 

Bajo los anteriores lineamientos, la Sala considera que una interpretación del dispositivo normativo impugnado en concatenación con la totalidad del orden constitucional, siguiendo los postulados sostenidos en párrafos anteriores -en el sentido de que el juez constitucional deberá preferir aquella lectura de las leyes que sea conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela-, permite afirmar que la disposición impugnada en forma alguna restringe el derecho a la libertad de asociación, en tanto se constituye en un norma que regula una actividad de interés general, que para su correcto desarrollo comporta que los sujetos sometidos a la misma, se constituyan con un mínimo de estructuras normativas y operacionales que garanticen la seguridad agroalimentaria.

 

Así, sobre la base de los criterios jurisprudenciales antes expuestos, la Sala advierte que la interpretación del contenido de la Disposición Final Tercera de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, en cuanto a la obligación de la Corporación de Abastecimiento y de Servicios Agrícolas (Casa), así como todas aquellas empresas del sector público y privado relacionadas con el objeto de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, de modificar sus estatutos sociales y elaborar su respectivo reglamento interno; y reestructurarse, operativa y funcionalmente, debe producirse sólo en aquellos casos en que los entes a los cuales hace referencia, deban adoptar modificaciones para el ejercicio de la actividad que regula la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, conforme a la exigencias que ésta señala.

 

Desde ese punto de vista, la adecuación estatutaria y operacional de los entes privados, no deviene del contenido de la norma impugnada, sino en una exigencia general y necesaria del ordenamiento jurídico para el desarrollo de una actividad comercial vinculada directamente a la garantía de la seguridad agroalimentaria. Esas modificaciones, por lo demás, no se establecen a lo largo del texto de la ley como parámetros relativos al funcionamiento interno de las sociedades, sino como exigencias generales para el ejercicio de la actividad comercial en cuestión, por lo que se producirán como una necesidad interna de aquellas empresas para continuar su ejercicio comercial -Vgr. Solicitudes de autorizaciones, presentación de informes, entre otras-.

 

En ese sentido, el límite de tiempo contenido en la norma impugnada se justifica igualmente en la necesidad de adecuar en un lapso perentorio la actividad de entes vinculados a las cadenas agroproductivas de varios rubros esenciales en la economía, que no pueden quedar por razones de interés general a la libre disposición de entes privados, los cuales deben desarrollarse conforme a la necesidad de resguardar la seguridad alimentaria, entendida como aquella condición en la cual la población de una nación satisface diaria y oportunamente sus necesidades alimenticias, en la cantidad y calidad suficiente, con el fin de que pueda desarrollar sus facultades físicas y mentales para lograr a plenitud su desarrollo humano, teniendo en consideración que “(…) la seguridad agroalimentaria está referida a las políticas del Estado, orientadas a promover la disponibilidad de alimentos suficientes para atender a la población (…)” -Cfr. Artículo 12.12 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas-.

 

De acuerdo con las anteriores consideraciones, esta Sala igualmente concluye que, en el presente caso, no puede hablarse del carácter retroactivo de la norma contenida en la Disposición Final Tercera de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, por cuanto no se trata de la aplicación de una norma a una situación jurídica anterior a su vigencia sino de la aplicación de una norma jurídica vigente a una situación de hecho que, aun cuando comenzó bajo la vigencia de la ley anterior -vgr. Creación y funcionamiento de las empresas-, sus efectos se produjeron bajo la vigencia de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, la cual tiene aplicación inmediata desde la entrada de su vigencia el 21 de octubre de 2003 (modificada en Gaceta Oficial Nº 38.419 del 18 de abril de 2006), por lo que se desestiman las denuncias formuladas y, así se declara.

 

 

 

 

 

V

DECISIÓN

 

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara: PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad por inconstitucionalidad de los artículos 13, numeral 10; 28, 58, 61 y 74; Disposición Transitoria Segunda; y Disposiciones Finales Primera, Segunda, Tercera y Cuarta de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, publicada en la Gaceta Oficial de la República Nº 37.801 del 21 de octubre de 2003, actualmente artículos 12.10, 26, 56, 59 y 72, la Disposición Transitoria Segunda y las Disposiciones Finales Primera, Segunda, Tercera y Cuarta, respectivamente, como consecuencia de la reforma parcial de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.419 del 18 de abril de 2006; interpuesto por el ciudadano Gustavo González Velutini, actuando en su carácter de Presidente de la CÁMARA VENEZOLANA DE ALMACENES GENERALES Y DEPÓSITO (CAVEDAL), asistido por el abogado Gonzalo Pérez Petersen, ya identificados, en los siguientes términos:

 

1)      Se declara el DECAIMIENTO DEL OBJETO, respecto al artículo 74 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, publicada en la Gaceta Oficial de la República Nº 37.801 del 21 de octubre de 2003.

 

2)      Se declara NULA la prohibición contenida en el artículo 56 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, referida a que “(…) Los Certificados de Depósito no podrán negociarse separadamente de los Bonos de Prenda (…)”, por lo que el mencionado artículo 56, se mantendrá vigente en los siguientes términos: "Artículo 56: No podrán constituirse los depósitos a que se refiere esta ley, con bienes muebles cuyo valor sea inferior a doscientas cincuenta unidades tributarias (250 U. T.)”.

 

3)      Se declara NULO el artículo 59 Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas.

 

4)      Se declara SIN LUGAR, el recurso de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 12.10, la Disposición Transitoria Segunda y de las Disposiciones Finales Primera, Segunda, Tercera y Cuarta.

 

5)      Respecto a la ausencia del respectivo Reglamento de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, la Sala cumple con EXHORTAR al Ejecutivo Nacional a los fines que dicte el correspondiente Reglamento, en orden a desarrollar aquellas materias en las cuales se requiera a su juicio una mayor precisión normativa.

 

 

Visto que en el cuerpo del presente fallo se realizó una interpretación constitucionalizante del artículo 26 y de las Disposiciones Finales Primera, Segunda y Tercera de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, se ORDENA la publicación del texto íntegro del fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en cuyo sumario se expresará:

 

 

“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que anula parcialmente el artículo  56, anula el artículo 59 de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, e interpreta el artículo 26 y las Disposiciones Finales Primera, Segunda y Tercera de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.419 del 18 de abril de 2006".

 

 

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

 

 

Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 14 días del mes de agosto  de dos mil ocho (2008). Años: 198 de la Independencia y 149 de la Federación.

 

La Presidenta de la Sala,

 

 

 

 

 

 

 

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

                           Ponente

 

 

 

 

El Vicepresidente,

 

 

 

 

 

 

FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ

 

 

Los Magistrados,

 

 

 

 

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

 

 

 

 

 

 

 

 

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

 

 

 

 

 

 

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

 

 

 

 

 

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

 

 

El Secretario,

 

 

 

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

 

 

 

Exp. Nº. AA50-T-2004-0370

LEML/

 

El Magistrado Dr. Pedro Rafael Rondón Haaz concuerda con la dispositiva de la sentencia que antecede, pero discrepa parcialmente de su motiva con fundamento en el siguiente razonamiento:

En el fallo en cuestión la mayoría sentenciadora declaró parcialmente con lugar la demanda de nulidad que se intentó contra varios preceptos de la Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas y en consecuencia anuló parcialmente el artículo 56, anuló el artículo 59 e interpretó el artículo 26 y las Disposiciones Finales Primera, Segunda y Tercera de dicha Ley.

Ahora bien, la decisión desestimó la pretensión de nulidad de los artículos 12, cardinal 10, y la Disposición Final Cuarta de la Ley que se impugnó, normas que preceptúan:

Artículo 12: Corresponde a la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas:

(…)

10. Cuando en el ejercicio de sus funciones la Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas observare o comprobare infracciones a esta Ley o a su Reglamento, podrá establecer las respectivas sanciones.

Disposición Final Cuarta: La Superintendencia Nacional de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas, tendrá un plazo no mayor de un año contados a partir de la publicación de esta Ley, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, para elaborar y presentar al Ejecutivo Nacional el proyecto de reglamento que sea necesario para la aplicación de la presente ley.

 

El veredicto que precede desestimó la violación al derecho a la defensa y a la reserva legal de las sanciones administrativas por parte de esas normas, bajo el argumento de que “la Sala no considera que la remisión al incumplimiento de las disposiciones de un eventual Reglamento, constituya per se una violación que contraríe el ordenamiento jurídico constitucional, toda vez que es posible que en el marco del desarrollo normativo jerárquico, las disposiciones de rango sublegal, precisen los supuestos o caracteres configuradores de una infracción sancionada por la ley. Tal circunstancia, lejos de constituirse en una violación del derecho a la defensa o al principio de legalidad o reserva legal, propende a una mayor seguridad jurídica en el desarrollo de las relaciones entre la administración y los administrados, lo cual no obsta para que en aquellos casos particulares de verificarse una violación de orden constitucional, los afectados puedan acceder a la jurisdicción agraria a los fines de tutelar sus derechos e intereses”.

El salvante concuerda con la mayoría sentenciadora en que las tales normas no violan ni el derecho a la defensa ni el principio de reserva legal en materia de sanciones, no obstante, considera que las razones de esa desestimatoria eran otras.

Así, el artículo 70 de la misma Ley de Silos, Almacenes y Depósitos Agrícolas tipifica cuáles son las “infracciones a los efectos de esta Ley” sin realizar remisión alguna al reglamento para su complemento. Del mismo modo, el artículo 71 eiusdem tipifica las sanciones administrativas que pueden imponerse frente a esas infracciones y detalla exhaustivamente cuál sanción procede en cada caso, cuáles son los montos máximos y mínimos en caso de las sanciones pecuniarias y cuáles son las causas agravantes y atenuantes que considerará la Administración en la imposición de las sanciones. De modo que la sentencia que antecede debió analizar las normas que se impugnaron –artículos 12, cardinal 10, y la Disposición Final Cuarta de la Ley de Silos Almacenes y Depósitos Agrícolas - a la luz de los artículos 70 y 71 de la misma ley, lo que le habría llevado a la conclusión de que el primero de esos preceptos que fueron impugnados se limita al otorgamiento de competencia a la Superintendencia Nacional de Silos para la imposición de sanciones, pese al empleo del verbo “establecer”, sin que se debe entender como la competencia para que reglamente o dicte sanciones por vía sublegal, y el segundo de los preceptos únicamente preceptúa un plazo para que ese órgano administrativo expida el reglamento “necesario para la aplicación de la Ley” lo que en modo alguno abarca la regulación de la materia sancionatoria, no sólo porque la norma no lo ordena expresamente, sino, además, porque la regulación de la materia sancionatoria quedó suficientemente desarrollada en los artículos 70 y 71 de la Ley, sin que fuese necesario “para la aplicación de la Ley” que el reglamento incluyera nuevas normas sancionatorias. 

En todo caso, por cuanto la Sala realizó las consideraciones que antes fueron transcritas en relación con la remisión de la ley al reglamento para la regulación de la materia sancionatoria, el salvante expresa su postura en el sentido de que el principio de tipicidad de las infracciones y sanciones administrativas exige cobertura legal suficiente de esos tipos, en atención a lo cual, si bien es cierto que el reglamento puede desarrollar o complementar la norma legal sancionadora, no puede, de manera autónoma, establecer ni infracciones ni sanciones administrativas. En este sentido, se reitera el voto salvado que se rindió a las sentencias n.° 1631/2004 (caso Henry Pereira Gorrín) y n.° 2164/04 (caso Alfredo Travieso), en relación con el alcance de la garantía de reserva legal, específicamente cuando ésta se refiere -como en el caso de autos- a la regulación de sectores económicos y a la limitación de derechos fundamentales de contenido o repercusión económica:  

En efecto, el principio de reserva legal implica que la regulación de ciertas materias, por decisión del constituyente, debe reservarse a la Ley, en el sentido de que su ordenación sólo es posible por  norma legal o mediante un instrumento de similar rango.

Bajo el imperio de la Constitución de 1999 son varias las materias de la reserva legal. En especial, toda limitación o restricción al ejercicio de los derechos que preceptúa la Constitución, es materia reservada a la Ley. En los orígenes de la doctrina de la reserva legal, la cual se formó en el Derecho Alemán, se consideró que sólo el legislador podía restringir el ejercicio de los derechos fundamentales, lo que representa un límite inmediato e insalvable a la Administración Pública, en el sentido de que no puede ella, directamente, asumir la regulación de materias que son de la reserva legal. Es allí donde reside, precisamente, el fundamento último del principio de legalidad administrativa, tal y como lo recoge el artículo 141 de la Constitución. En definitiva, es por ello que se afirma que el principio de legalidad encuentra su soporte último en la doctrina de las materias reservadas a la Ley (Martín-Retortillo, Lorenzo, “La doctrina de las materias reservadas a la Ley y la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo”, Revista de Administración Pública núm. 39, Madrid, 1961, pp. 287 y ss.).

Para quien discrepa de la mayoría sentenciadora, no cabe duda que, en el ordenamiento jurídico venezolano, la restricción al ejercicio de los derechos constitucionales es materia de la reserva legal, lo que supone que la Administración solamente podrá restringir el ejercicio de esos derechos si cuenta con una específica norma de rango legal que la habilite para ello. Junto a esta consideración, se recuerda que el régimen cambiario en vigor impone diversas restricciones al mercado privado de divisas, al punto que éste sólo puede desarrollarse en el marco de los controles que se derivan del Convenio nº 1 y el Decreto nº 2.330. Por lo tanto, lo que ahora se precisa –y así ha debido hacerlo la mayoría sentenciadora- es si esos controles inciden sobre el ejercicio de algún derecho fundamental.

La sola revisión de los instrumentos sublegales a los que antes se hizo referencia, permite llegar a la conclusión de que, en efecto, el actual régimen cambiario incide frontalmente sobre el ejercicio de diversos derechos fundamentales. Así:

a.         El derecho fundamental que en mayor medida se afecta por el régimen cambiario es el derecho a la libertad económica, que recogió el artículo 112 de la Constitución. Tal libertad permite a todos los particulares dedicarse a la actividad empresarial de su preferencia, sin más limitaciones que las establecidas en la Constitución y la Ley. Nótese que los términos empleados por el constituyente son por demás enfáticos: la limitación ha de estar establecida en la Ley, lo que supone que debe ser ella quien aborde, directamente, el desarrollo normativo de la limitación al ejercicio de la libertad de empresa.

(...)

Resulta entonces concluyente que el régimen cambiario vigente impone diversas restricciones al ejercicio de una actividad comercial, como es la realización de operaciones de cambio manual, lo cual incide, por ende, sobre el ejercicio de la libertad de empresa, y por cuanto esta libertad es un derecho fundamental que expresamente reconoce nuestro Texto Fundamental, es forzosa la conclusión de que el establecimiento del régimen de control de cambio es materia de la reserva legal.

b.         Otro de los derechos fundamentales que se ven afectados por el régimen cambiario que disciplinan el Convenio Cambiario nº 1 y el Decreto nº 2.330, es el de propiedad privada, el cual está reconocido en el artículo 115 de la Constitución de 1999. En el ámbito de la intervención administrativa en la economía, el derecho de propiedad privada adquiere especiales matices: este derecho alude a todo derecho de apropiación sobre los medios de producción. Esa propiedad –en palabras de Manuel GARCÍA-PELAYO- es “…fuente de autoridad sobre las personas que la hacen productiva con su trabajo…” (“Consideraciones sobre las Cláusulas Económicas de la Constitución”, en Obras Completas, Tomo III, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, p. 2859). Todos los particulares, de conformidad con el artículo 115 de la Constitución, pueden usar, disponer y gozar de todos sus bienes, incluso, como medios instrumentales para la realización de actividades económicas. Que esa propiedad privada cumpla una función social, no es óbice para la conclusión de que la concreción de esa función social debe estar prevista en la Ley, en tanto ella derive en limitación de ese derecho fundamental.

(...)

c.         Otra de las consecuencias que dimanan del régimen cambiario que se fundamenta en el Convenio nº 1 y dicho Decreto nº 2.330, atiende a la restricción del derecho a la libre circulación de mercancías. Toda persona –según dispone el artículo 50 de la Constitución- puede traer sus bienes al país o sacarlos, sin más limitaciones que las que preceptúa en la Ley. La moneda de curso legal y las divisas son bienes, respecto de los cuales, sin embargo, y en el marco del actual régimen cambiario, los operadores económicos privados no pueden ejercer su derecho a movilizarlos libremente. La centralización del mercado cambiario en el Banco Central de Venezuela supone que toda operación de cambio, desde Venezuela al exterior y viceversa, deba forzosamente someterse a las distintas cortapisas que derivan de los instrumentos sublegales que se impugnaron en el caso de autos. Por consiguiente, y en tanto restricción a la libre circulación de mercancías, el régimen cambiario en vigor debió estar, también, establecido en la Ley.

(...)

III.       Tal conclusión lleva, de inmediato, al análisis de otro aspecto. Según se concluyó anteriormente en este voto salvado, la Administración, para la implementación del régimen que se deriva del Convenio Cambiario nº y del Decreto nº 2.330, debía contar con una norma legal habilitante. Lo que ahora interesa precisar es cuál es la intensidad que ha de exigirse a esa norma legal, es decir, en qué medida debe el Legislador desarrollar las restricciones a las operaciones de cambio, que luego serán adoptadas por la Administración.

La dogmática alemana, que desarrolló la temática de las materias de la reserva legal, se pronunció igualmente sobre ese particular. Se considera así que, en materia de intervención pública económica y para la mejor protección dinámica de los distintos intereses en juego, el Legislador puede habilitar al Ejecutivo para que éste desarrolle, normativamente, determinadas materias propias de la regulación económica, incluso, con amplios márgenes de apreciación (así lo enseña STOBER, Rolf, “Derecho administrativo económico”, Ministerio de las Administraciones Públicas, Madrid, 1992, p. 120). La ordenación jurídico-administrativa de las operaciones de cambio manual es, precisamente, una de las materias cuya mutabilidad aconseja un desarrollo reglamentario de cierta profusión.

En el caso de autos, esta apreciación fue reconocida por la mayoría sentenciadora, cuando se afirma en el fallo lo siguiente:

 

“Por otra parte, la consagración del Estado Social de Derecho, aunado al carácter normativo de las Constituciones modernas, requiere del Poder Público la adopción de medidas que posibiliten la promoción del desarrollo económico y social, que implica la intervención estatal en la sociedad, especialmente en el ámbito económico (…) pues sería absurdo pensar que la reserva de ley implica la obligación del legislador de establecer hasta sus últimos detalles la disciplina de una materia (…). Sin embargo dicha reserva no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas sublegales, siempre que tales remisiones no hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, por lo que no son admisibles las llamadas ‘deslegalizaciones’ que se traducen en cláusulas generales que dejen en manos de otros órganos del Poder Público, sin directrices ni objetivos, la responsabilidad de regular materias reservadas a la ley”.

 

Precisamente, lo que se ha debido determinar en el fallo que antecede es si el vasto y complejo sistema de controles sobre los que se erige este régimen cambiario podían anclarse en los citados artículos de la Ley del Banco Central de Venezuela.

(...)

Ahora bien (...) la reserva legal en materia de intervención pública de la economía, ciertamente aparece atenuada por las razones que antes fueron esbozadas. Sin embargo, y como la propia mayoría reconoce en el fallo, ello no puede permitir al legislador que habilite a la Administración para la adopción de cualquier medida de intervención en la economía. Los artículos 7, cardinal 6, 33, 110 y 112 de dicha ley, ciertamente habilitaban a la Administración para el diseño del régimen cambiario y el establecimiento de las normas necesarias para la negociación y comercio de divisas en el país. Ninguna otra mención sustancial realizó el legislador. No basta, y esto es cardinal, que la Ley consagre la medida de intervención económica que podrá adoptar la administración. Se requiere algo más: en qué condiciones podrá adoptarse esa medida; con qué alcance; a través de qué procedimiento.

En tanto la ordenación jurídico-administrativa de las operaciones comerciales de cambio manual implica la restricción de diversos derechos fundamentales, de contenido económico, siempre se requiere que la limitación que en concreto establezca la Administración sobre las operaciones de cambio, cuente con cobertura legal, es decir, que sea el Legislador –y no el Poder Ejecutivo- quien establezca las restricciones al mercado cambiario y la Administración se limite a la concreción o reglamentación de esa restricción legal. Otra manera, constituiría una burla al principio de legalidad administrativa y a la dogmática de la reserva legal –y consecuentemente, a los pilares del Estado Democrático-, esto es, que el Legislador habilite ampliamente a la Administración para la adopción de cualquier restricción al mercado cambiario en el cual están en juego, como se explicó, diversos derechos fundamentales. En este sentido se pronuncia el autor Sebastián Martín-Retorillo Baquer: “…inequívoca necesidad de norma legal habilitante para la ordenación del ejercicio del derecho a la libertad de empresa. No caben, pues, Reglamentos independientes. Norma legal que, además, debe recoger expresamente, la ordenación y el contenido fundamental que pueda asumir la ulterior regulación complementaria que haya de llevarse a cabo…” (“Derecho Administrativo Económico”, La Ley, Madrid, 1989, p. 163).  

La jurisprudencia venezolana, incluso la de esta propia Sala Constitucional, ha asumido con anterioridad estos planteamientos. Las materias de la reserva legal constituyen un mandato positivo al Legislador para que sea él –como representante de los ciudadanos- quien desarrolle normativamente las limitaciones que la Administración podrá acordar. No puede el Legislador, por consiguiente, otorgar una remisión genérica a favor del Poder Ejecutivo, o sea, una auténtica cláusula en blanco.

Pueden citarse así, entre muchas otras, la sentencia de la Sala Político-Administrativa de 17 de junio de 1999, en la cual se sostuvo que la función de la potestad normativa de la Administración, en materias de la reserva legal, debe siempre ser entendida a título de colaboración, y jamás de sustitución de la Ley. En otro fallo posterior de esa misma Sala, de 22 de junio de 2000, se volvió sobre estas consideraciones y se recalcó que la reserva legal representa “…un mandato específico del constituyente al legislador para que sólo éste regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales...”.

Fue ese, precisamente, uno de los argumentos centrales que esta propia Sala Constitucional esbozó en su fallo de 21 de noviembre de 2001 (caso José Muci-Abraham y otros), en la cual se declaró la nulidad de ciertos artículos de la Ley de Régimen Cambiario:

 

“...el principio de la reserva legal contiene una obligación para el legislador de regular en el texto de la Ley de que se trate, toda la materia relacionada con ésta, de tal manera que, sólo puede remitir al reglamentista la posibilidad de establecer o fijar los detalles de su ejecución, esto es, explicar, desarrollar, complementar e interpretar a la Ley en aras de su mejor ejecución, estando prohibidas, por constituir una violación a la reserva legal, las remisiones ‘genéricas’ que pudieran originar reglamentos independientes...”.

 

Sobre la base de estas consideraciones, la mayoría sentenciadora, cuando se pronunció sobre la constitucionalidad del régimen cambiario en vigor, debió ponderar, primero, si la Administración contaba con habilitación legal para dictar ese régimen y para la adopción de las distintas medidas que han sido promulgadas (por ejemplo, creación de un órgano administrativo con potestad de policía, incluso, sancionadora y prescripción de controles previos para la realización de operaciones comerciales); análisis cuyo resultado arrojaba una sola conclusión: que las normas legales invocadas por el Poder Ejecutivo para promulgar el vigente control de cambio eran claramente insuficientes para entender habilitada a la Administración a efectos de promulgar el régimen cambiario.

(...)

En consecuencia, quien suscribe como disidente considera que es evidente que la base legal del Convenio Cambiario nº 1 y del Decreto 2.330, esto es, las citadas normas de la Ley del Banco Central de Venezuela, establecieron una suerte de amplísima remisión legal a favor de la Administración –cláusula en blanco- que vulneró la reserva legal en materia de restricción de los derechos fundamentales y, además, desnaturalizó el principio de legalidad de la Administración (...)” (Destacado de este voto salvado).

 

Queda así expresado el criterio del Magistrado que rinde este voto salvado.

Fecha retro.

La Presidenta,

 

 

 

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

El Vicepresidente,

 

 

Francisco Antonio Carrasquero López

 

Los Magistrados,

 

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

 

 

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

Disidente                    

 

 

MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN

…/

…

 

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

 

 

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

 

El Secretario,

 

 

 

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

 

PRRH.sn.ar

Exp. 04-0370