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SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente:
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Mediante oficio nº 0024, de 12 de diciembre de 2005,
El 21 de enero de 2006, fueron recibidas en Sala las
referidas actuaciones y, en la misma oportunidad, se designó como ponente al
Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Efectuado el análisis del caso, pasa esta Sala a
evacuar la consulta respecto de la desaplicación normativa por control difuso a
que se refieren estos autos, previas las consideraciones siguientes:
De
Mediante sentencia nº 066438, del 1º de diciembre de
2005,
«[E]n el caso particular del artículo 205 de
Así las cosas y analizando la norma contenida en el
artículo 205 de
En ese orden de ideas y atendiendo al marco de
Estado de Derecho y de Justicia que abarca nuestro ordenamiento constitucional
vigente, considera esta Sala que el legislador debió contemplar -al igual que
en el resto del sistema cautelar- que para la procedencia de la medida prevista
en el artículo 205 de
Advertida
como ha sido la limitación al derecho a la defensa y a la tutela judicial
efectiva derivada del referido artículo 205, debe destacar esta Sala que en
nuestro ordenamiento jurídico se encuentra consagrado el sistema del
control difuso de la constitucionalidad de normas, el cual permite desaplicar en el caso concreto una norma legal o
sub-legal que colida con alguna disposición o principio Constitucional en la
forma siguiente […].
[…]
Ahora
bien, en este contexto resulta forzoso para esta Sala desaplicar de oficio y
para el caso en concreto lo dispuesto en el artículo 205 de
.
Análisis
de
I
En primer lugar, debe esta Sala determinar su competencia
para evacuar la presente consulta, a cuyo efecto se advierte que -conforme lo
dispuesto en el artículo 336.10 constitucional- corresponde a esta Sala revisar
las sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de
la constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los demás
tribunales de
Por su parte, el artículo 5.22 de
II
Verificada su competencia, se observa
que
«[P]ermitir la suspensión de las Providencias
Administrativas que se dicten en materia de Telecomunicaciones, cuando dicha
actividad es considerada de interés general (tal como lo establece el artículo
5 de
De tal razonamiento, se infiere que
Pero además, el fallo consultado
efectúa otro cuestionamiento implícito, pero que resulta fundamental para
juzgar acerca de la conformidad constitucional de la norma delatada: la
legislación en materia de telecomunicaciones difiere del resto del ordenamiento
procesal en cuanto la regulación de las instituciones cautelares, al prescindir
la tipificación de los clásicos requisitos de estas medidas, permitiendo su
operatividad de manera cuasi-automática:
con la simple petición expresa del reclamante. A su entender, «[t]ales
condiciones necesariamente deben desprenderse de los elementos que cursan en
autos, a efectos de que el juez de la causa pueda apreciarlos, valorarlos y
convencerse de la satisfacción de tales extremos para que, en consecuencia,
acceda al otorgamiento de la protección cautelar».
Esto es, según la postura de la consultada, sólo al juez compete verificar la satisfacción de tales exigencias, no al
legislador.
III
En relación con el derecho a la tutela
judicial efectiva, la doctrina de esta Sala ha sido conteste al subrayar la
importancia de la potestad cautelar -en general- como uno de los contenidos
fundamentales del derecho reconocido en el artículo 26 de
El sustrato teleológico de tales providencias, se resume
con gran agudeza en la máxima conforme la cual «la necesidad del proceso para obtener razón, no debe convertirse en
un daño para quien tiene la razón», que encontró amparo jurisprudencial
en la sentencia nº 180, de 26 de junio de 1985, del Tribunal Constitucional
Italiano, que declaró inconstitucional la previsión normativa que limitaba la
tutela cautelar en el ámbito del contencioso administrativo a la sola
suspensión de los efectos del acto impugnado (vid. SC nº 355/2000, caso: Eduardo Manuitt).
En el estadio constitucional actual, como herramientas del
justiciable para procurar la ejecutabilidad de un posible fallo estimatorio a
su pretensión, las medidas cautelares son comprendidas -sin lugar a dudas- como
herramientas destinadas a hacer valer el postulado constitucional reconocido en
el artículo 257 de
Por ello
A modo de repaso, baste traer a colación la doctrina vertida en una
reciente decisión:
«Al Poder
Judicial se le otorgan constitucionalmente garantías (la autonomía es una de
ellas), pero a la vez el Poder Judicial queda sujeto a una serie de deberes que
son el correlativo de los derechos de los justiciables. Sin vacilación,
No es necesario insistir en su amplitud y precisar las muchas
manifestaciones del derecho a la tutela judicial efectiva, entre las cuales se
encuentran, claro está, los tres derechos que la parte actora considera
lesionados. Lo que si es pertinente destacar es que el derecho a la tutela
judicial efectiva implica el reconocimiento a los jueces de poderes para la
protección cautelar y para la ejecución de sus sentencias.
Efectivamente, el poder cautelar de los jueces se erige como auténtico
deber en caso de que el peticionante en el proceso alegue y demuestre que se
dan las circunstancias necesarias para obtener una protección anticipada. De
esta manera, para la parte en el proceso el otorgamiento de medidas cautelares
es un derecho y para el juez, un deber. Esta Sala lo ha reconocido así en
numerosas ocasiones y, con base en ello, ha concedido la tutela solicitada en
cuanta ocasión lo ha estimado procedente, en cumplimiento de su misión
constitucional» (SC nº 960/2006, caso: ICAP II).
IV
Si bien la potestad cautelar se
reconoce como una garantía fundamental del derecho a la tutela judicial
efectiva, su otorgamiento se encuentra vinculado a la satisfacción de
determinadas exigencias tendentes a evitar que quien la solicite, se procure
una ventaja inmerecida -en perjuicio de su contraparte- valiéndose del proceso
con un objeto ajeno a la prosecución de la justicia.
La existencia de tales presupuestos de
procedencia de la medidas cautelares (fumus boni iuris, periculum in mora y,
en el caso del Derecho Público, la
ponderación de los intereses en conflicto) antes que deducirse de su
previsión en una determinada disposición normativa, son una derivación lógica
de la propia figura de las cautelas. Ya se dijo que ellas atienden a la
necesidad de preservar la eficacia de un eventual fallo favorable a la
pretensión y, como consecuencia, es razonable que para obtener esa protección
adelantada se exija a su reclamante la demostración inicial del buen derecho
que le asiste, del peligro que corre su situación jurídica en el tiempo que
discurrirá el proceso y la mínima afectación al interés general que supondría
la adopción de la tutela provisional.
Generalmente, en nuestro sistema
procesal el Legislador ha optado por conferirle al juez la comprobación de
tales extremos, de modo que las cautelas operan a través de una sentencia que
efectúa tal verificación. Sin embargo, nada obsta a que sea la propia ley la
que confiera la protección cautelar en determinados supuestos, como podría ser
la suspensión automática de los efectos del acto impugnado, la cual –por
cierto- no resulta ajena a las más modernas tendencias del contencioso
administrativo, encontrando una amplia acogida en el Derecho Comparado.
En estos casos, debe entenderse que el
legislador -en ejercicio de su discrecionalidad- juzgó acerca de la
razonabilidad de la protección cautelar y por ello, en determinados casos y por
la propia fuerza de la ley, existen materias en las que los señalados
requisitos de procedencia de la medidas de protección provisional son
consustanciales a la pretensión que habrá de ser planteada.
Por ejemplo, en materia de amparo constitucional, la
existencia de una situación jurídico-constitucional (un derecho fundamental)
amenazada o lesionada y la urgencia en el restablecimiento del pleno goce de la
misma, se corresponden enteramente con las nociones de presunción de buen derecho y peligro
en la demora presentes en las instituciones cautelares. En reconocimiento
de ello, la doctrina de esta Sala Constitucional dispuso que -en esta clase de
procesos- la protección provisoria sólo está condicionada a la sana crítica del
juez, pues los otros elementos ya están presentes (vid. SC nº 156/2000, caso: Corporación L’Hotels).
V
El artículo 205 de
«La interposición de acciones contencioso
administrativas contra las multas impuestas por
Sin perjuicio de lo anterior
De la lectura de la primera parte de
dicha norma, se observa con claridad que la suspensión de efectos en ella
prevista opera sólo respecto de las multas impuestas por
La segunda parte de la norma, por
contrapartida, deja a salvo la potestad de la mencionada Comisión para «hacer uso» de las medidas cautelares a
que se refiere el Código de Procedimiento Civil en materia de créditos
fiscales. En este punto, es preciso efectuar un análisis mayor y, con miras a
ello, es menester observar que el procedimiento ejecutivo especial al que
remite la norma, se encuentra regulado en la ley adjetiva civil en los
siguientes términos:
«CAPÍTULO III
De la ejecución de créditos fiscales
Artículo 653. Salvo lo dispuesto en el Código Orgánico Tributario, la ejecución
de créditos fiscales se solicitará ante los Tribunales civiles competentes
según la cuantía de conformidad con las disposiciones del presente Capítulo.
Artículo 654. Con la demanda se presentará la liquidación del crédito
o el instrumento que lo justifique; y si dicha liquidación o instrumento
tuvieren fuerza ejecutiva, se acordará en el mismo día la intimación del deudor
para que pague dentro de tres días apercibido de ejecución.
A los fines de acordar la intimación del demandado, el Juez comprobará
cuidadosamente los siguientes extremos:
1º Si la planilla de liquidación del crédito fiscal demandado o el
instrumento que lo justifique cumple los requisitos legales correspondientes.
2º Si el crédito fiscal demandado es líquido y de plazo vencido.
Artículo 655. Si dentro del cuarto día no acreditare el demandado
haber cumplido con aquella orden, se procederá como en el caso de ejecución de
sentencia.
Artículo 656. Dentro de los ocho días siguientes a aquél en que se
lleve a efecto la intimación, más el término de la distancia que corresponda,
el demandado podrá hacer oposición al pago que se le haya intimado, sólo por
los motivos siguientes:
1º El pago del crédito fiscal que se le haya intimado, a cuyo efecto
consignará con su escrito de oposición el documento que lo compruebe.
2º La pendencia de un recurso administrativo o contencioso
administrativo en el cual se haya decretado la suspensión previa de los efectos
del acto recurrido cuando aquél se relacione con la procedencia o monto del
crédito fiscal cuya ejecución se solicita.
3º La prescripción del crédito fiscal demandado.
Artículo 657. Hecha la oposición, se abrirá la causa a pruebas y se
seguirá en lo adelante por los trámites del procedimiento ordinario. La
oposición formulada de conformidad con el artículo 656, suspenderá la
ejecución, si el demandado constituye caución o garantía de las previstas en el
artículo 590 para responder de las resultas del juicio, por la cantidad que
fije el Tribunal.
Parágrafo Único: Si junto con los motivos en que se funde la oposición
el demandado alegare cuestiones previas de las indicadas en el artículo 346 de
este Código, se entenderá abierta también una articulación probatoria de ocho
días para promover y evacuar pruebas, sin necesidad de decreto o providencia del
Juez, y el Tribunal decidirá dentro de los diez días siguientes al vencimiento
de la articulación, sin perjuicio de que antes del fallo, la parte pueda
subsanar los defectos u omisiones invocadas, conforme a lo dispuesto en el
artículo 350. En estos casos, no se causarán costas para la parte que subsana
el defecto u omisión. La sentencia que se dicte en la articulación no tendrá
apelación, sino en el caso de la incompetencia declarada con lugar, caso en el
cual la parte podrá promover la regulación de la competencia, conforme al
artículo 69 y en los casos de las cuestiones previas previstas en los ordinales
9º, 10º y 11º del artículo 346. En ambos casos, las costas se regularán como se
indica en el Título VI del Libro Primero de este Código. Los efectos de las
cuestiones previas declaradas con lugar en la sentencia de la articulación
definitivamente firme, serán los indicados en los artículos 353, 354, 355 y
356, según los casos.
Artículo 658. En caso de oposición, la sentencia definitiva que la
resuelva será apelable para ante el Superior que corresponda.
Artículo 659. Si la oposición resultare procedente por el motivo
previsto en el ordinal 2º del artículo 656, se paralizará el juicio hasta que
se dicte la sentencia en el Recurso Contencioso Administrativo en el cual se
han suspendido los efectos del acto recurrido.
En los demás
casos en que la oposición resultare procedente, se dará por terminado el
procedimiento de ejecución y se levantará la caución o garantía que se hubiere
constituido de conformidad con el artículo 657 y el Tribunal impondrá las
costas del procedimiento, conjunta y solidariamente, a la entidad demandante y
a los funcionarios fiscales que hubieren ordenado la ejecución del crédito
desestimado en la sentencia. Las costas por concepto de honorarios
profesionales no excederán en ningún caso del diez por ciento del monto de la
demanda» (Subrayado de este fallo).
Del marco normativo estudiado, puede
criticarse que la remisión que a él hace el único aparte del artículo 205 de
«Artículo 590. Podrá también el Juez decretar
el embargo de bienes muebles o la prohibición de enajenar y gravar bienes
inmuebles, sin estar llenos los extremos de ley, cuando se ofrezca y constituya
caución o garantías suficientes para responder a la parte contra quien se
dirija la medida, de los daños y perjuicios que ésta pudiera ocasionarle.
Para los fines de esta disposición sólo se admitirán:
1° Fianza principal y solidaria de empresas de
seguro, instituciones bancarias o establecimientos mercantiles de reconocida
solvencia.
2° Hipoteca de primer grado sobre bienes cuyo
justiprecio conste en los autos.
3° Prenda sobre bienes o valores.
4° La consignación de una suma de dinero hasta por
la cantidad que señale el Juez.
En el primer
caso de este artículo, cuando se trate de establecimientos mercantiles, el Juez
requerirá la consignación en autos del último balance certificado por contador
público, de la última declaración presentada al Impuesto sobre
No obstante la escasa claridad con la que
Entonces, la lectura que debe darse a la norma en su conjunto, implica
reconocer que -ciertamente- el administrado cuenta con la posibilidad de
solicitar la suspensión de los efectos de la multa impuesta en su contra, en
cuyo caso el juez está obligado a otorgarla. Pero también, el ente regulador
puede solicitar al juez, como contra-cautela de la suspensión operada, que
exija al administrado caución o garantía suficiente de las previstas en el
artículo 590 del Código de Procedimiento Civil.
A modo de conclusión, recuérdese que la
eficacia de la medida administrativa adoptada en el marco del procedimiento
correspondiente, no se ve menoscabada en modo alguno, pues la suspensión
acordada sólo implicaría la inexigibilidad de la multa. Ello supone que si bien el estudiado artículo 205
amplía la protección cautelar del sujeto regulado, al mismo tiempo preserva el
interés público tutelado por
Aunado a tal planteamiento, debe subrayarse que no puede
desconocerse que al justiciable lo ampara la presunción de inocencia y, por
ello, no resulta fuera de lugar que el propio Legislador haya previsto un
mecanismo que sirve de contrapeso al ejercicio de la delicada potestad
sancionatoria por parte de
Por los argumentos expuestos, esta Sala Constitucional
estima que el artículo 205 de
El examen efectuado hasta el momento arroja con claridad la
conformidad constitucional de la norma desaplicada por
Por el contrario, dicho órgano jurisdiccional conserva su
plena potestad de juzgamiento en torno a la causa particular sometida a su
estudio, no obstante que –indefectiblemente- en atención a la doctrina que
recoge este fallo, deba proceder a sentenciar nuevamente en relación con la
petición cautelar planteada en aquella causa. Así se declara.
Decisión
Por las razones antes expuestas, esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre
de
1.- Declara
2.- Revoca
la sentencia nº 06438, de 1º de diciembre de 2005, de
Publíquese y
regístrese. Archívese el expediente. Remítase copia certificada del presente
fallo a
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de
Luisa Estella Morales Lamuño
El Vicepresidente-Ponente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Los Magistrados,
Pedro Rafael Rondón Haaz
Francisco Carrasquero López
Marcos Tulio Dugarte Padrón
Carmen Zuleta de Merchán
Arcadio Delgado Rosales
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
n°
06-0096
JECR/
...gistrado que suscribe disiente de la
mayoría respecto del fallo que antecede por las siguientes razones:
En primer lugar, debe señalar quien
discrepa que comparte la conclusión de la decisión en cuestión en cuanto a la
correcta interpretación que debe darse a la norma que
También se comparte la conclusión a la
que se llega respecto del segundo párrafo del artículo salvo porque no se
precisa a cuál juez podrá pedir CONATEL la contra-cautela (El contencioso
administrativo o el civil, en el marco del procedimiento de cobro de créditos
fiscales).
En criterio del disidente, ese juez debe
ser el contencioso administrativo para evitar el decurso, en paralelo, del
proceso judicial de cobro de créditos fiscales por parte del ente
administrativo y del contencioso administrativo a instancias del particular
interesado; esa parece ser la intención del legislador especial ya que, de lo
contrario, la norma sería inútil frente a las muy claras disposiciones del
Código de Procedimiento Civil (Artículos 653 y ss., especialmente el 657),
según las cuales la pendencia de un procedimiento administrativo o contencioso
administrativo de impugnación de un crédito fiscal en el que se hubieren
suspendido los efectos del acto que lo contenga, es una causal de oposición en
el proceso de cobro de créditos fiscales –cuya interposición corresponde al
titular del crédito- que sólo impide dicho cobro, además, si se ofrece caución
o garantía en los términos del artículo 590 del mismo código.
Sin embargo, tal pronunciamiento no
corresponde en estos casos, porque es propio del control difuso el análisis
sólo de la norma a ser desaplicada en el caso concreto y no de la
totalidad de la disposición normativa (artículo) que la contenga. En el asunto
de autos, el juzgamiento de
En este sentido, sólo era pertinente el
análisis acerca de la constitucionalidad del dispositivo –que contiene el
artículo 205 de
El examen abstracto de constitucionalidad
que se hace de la norma supuestamente inconstitucional en ejercicio del control
difuso, se hace en cuanto es aplicable al problema jurídico concreto,
con independencia, eso sí, de los intereses subjetivos involucrados. Es por
ello que el análisis acerca del segundo párrafo del artículo 205 de
Para mayor claridad de la idea que se ha
expuesto, resulta pertinente el siguiente ejemplo: si se intentase una acción
popular contra una norma que prohibiere los matrimonios interraciales, sería
irrelevante quién fuera la parte actora o si, en efecto, algún matrimonio
interracial ha sido impedido o anulado; en cambio, para un juez cualquiera
sería imposible plantearse la necesidad de desaplicación de una norma de tal
tenor si no se encontrase en la circunstancia, en un caso concreto, de
desaplicarla para no impedir o no anular
el matrimonio interracial que se hubiere realizado o que quisiese realizarse,
lo cual implicaría, por supuesto, que de hecho hubiera dos personas de distinta
raza como contrayentes. No podría el juez, con ocasión de la solución de un
asunto relativo a un matrimonio entre personas de la misma raza, plantear,
además, que si los contrayentes, en ese caso concreto, no fueran de la misma
raza, él desaplicaría aquella norma por su evidente inconstitucionalidad.
Por ello, resulta inmanente al control
difuso el conocimiento del asunto concreto –aunque no su resolución- para ver
si en él se justifica o no la desaplicación, de modo que, aunque se trate de un análisis abstracto, ese análisis debe
hacerse, ineludiblemente, en el marco del caso concreto.
En armonía con los criterios precedentes,
se discrepa del dispositivo que declaró la constitucionalidad del artículo 205
de
Queda así expresado el criterio del
Magistrado disidente.
Fecha ut retro.
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
El Vicepresidente,
PEDRO
RAFAEL RONDÓN HAAZ
Disidente
…
Francisco
Antonio Carrasquero López
MARCOs
TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE
MERCHÁN
ARCADIO
DE JESÚS DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
PRRH.
sn.ar.
EXP n° 06-0096