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EN SALA CONSTITUCIONAL
Exp. N° 05-1017
MAGISTRADA PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
Por escrito presentado el 12 de mayo de 2005, los abogados Carlos M. Ayala Corao, Rafael J. Chavero Gazdik y María Alejandra Estévez Fernández, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 16.021, 58.652 y 69.985, respectivamente, actuando en su carácter de representantes judiciales de la sociedad de comercio VENEZOLANO DE CRÉDITO, S.A., BANCO UNIVERSAL, constituida conforme a documento inscrito en el Registro de Comercio del Juzgado de Primera Instancia en lo Mercantil del Distrito Federal, el 4 de junio de 1925, quedando anotada bajo el N° 204, publicado en la Gaceta Municipal del Gobierno del Distrito Federal N° 3.262, de fecha 6 de junio de 1925, transformado en Banco Universal, cambiada su denominación social y modificados íntegramente sus estatutos, según consta de documento inscrito en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 24 de enero de 2002, bajo el N° 11, Tomo g-A-Pro., publicado en el diario “La Religión” del 26 de febrero de 2002, demandaron la nulidad por razones de inconstitucionalidad del artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.098 del 3 de enero de 2005.
El 17 de mayo de 2005, se dio cuenta en Sala y se acordó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.
Por auto de fecha 14 de junio de 2005, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda y ordenó practicar las citaciones de Ley, así como librar el cartel de emplazamiento a los terceros interesados.
Mediante diligencia consignada el 22 de septiembre de 2005, el abogado Víctor Robayo de la Rosa, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 70.933, actuando en representación de la institución bancaria accionante, solicitó fuese librado el cartel de emplazamiento a los terceros interesados.
El 20 de octubre de 2005 fue retirado el referido cartel de emplazamiento, el cual fue debidamente retirado y consignada en autos su publicación.
Por diligencias presentadas en fechas 23 de noviembre de 2005 y 28 de junio de 2006, la representación judicial de la parte accionante solicitó que fuese fijada la oportunidad para celebración de la audiencia oral y pública y para que tuviese lugar el acto de informes, respectivamente.
En fechas 15 de abril y 23 de octubre de 2008, la representación judicial de la parte actora ratificó su solicitud de que fuese fijada la oportunidad para la celebración de la audiencia constitucional.
Por auto de fecha 26 de mayo de 2009, se ordenó convocar a las partes para la celebración del acto oral y público, a realizarse el 18 de junio de 2009, a las once y treinta de la mañana (11:30 am).
Llegada la oportunidad fijada, tuvo lugar el acto oral y público, se dejó constancia de la comparecencia de las representaciones judiciales de la parte actora, de la República y de la Asamblea Nacional, quienes expusieron sus argumentos de forma oral y por escrito los dos últimos; asimismo, se dejó constancia de la no comparecencia de la representación del Ministerio Público. Visto que las partes no promovieron pruebas, se declaró el asunto de mero derecho y la causa entró en estado de sentencia.
En esa misma fecha, la abogada Miriam Omaira Pineda de Fariñas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 13.962, consignó la opinión de la Fiscalía. Asimismo, el abogado Rafael J. Chavero, ya identificado, consignó adjunta a diligencia, copia de la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N ° 38.756 del 28 de agosto de 2007, contentiva de la última reforma de la Ley Especial del Deudor Hipotecario de Vivienda, advirtiendo que en forma alguna altera la norma objeto del presente recurso de nulidad.
El 23 de julio de 2009, se recibió el expediente en la Sala, a los fines de la continuación del procedimiento, se designó Ponente a la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, a los fines del pronunciamiento correspondiente.
En fecha 8 de octubre de 2009, se dijo “vistos”.
Por diligencia presentada en fecha 7 de abril de 2010, la abogada Marianella Villegas Salazar, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 70.884, solicitó que se dicte sentencia.
En sesión de la Asamblea Nacional del 7 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.569, del 8 del mismo mes y año, se produjo la designación de los Magistrados Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys María Gutiérrez Alvarado, razón por la cual el 9 de diciembre de 2010, se reconstituyó esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la siguiente manera: Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente y los Magistrados Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys María Gutiérrez Alvarado.
Mediante diligencia de fecha 26 de abril de 2012, la parte actora ratificó su solicitud de sentencia.
El 8 de mayo de 2013, se eligió la Junta Directiva de este Tribunal Supremo de Justicia, quedando la Sala Constitucional constituida de la siguiente manera: Gladys M. Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente; y las Magistradas y Magistrados Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen A. Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.
El 17 de octubre de 2013, en reunión de Sala Plena, en virtud de la ausencia temporal del Magistrado Doctor Francisco Antonio Carrasquero López, se acordó que el ejercicio temporal de la Vicepresidencia de esta Sala Constitucional recayera en el Magistrado Doctor Juan José Mendoza Jover así como la incorporación del Magistrado suplente Doctor Luis Fernando Damiani, quedando constituida en consecuencia la Sala por la Magistrada Doctora Gladys María Gutiérrez Alvarado, en su carácter de Presidenta; el Magistrado Doctor Juan José Mendoza Jover, en su carácter de Vicepresidente; y los Magistrados Doctores Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Luis Fernando Damiani, ratificándose la ponencia a la Magistrada Doctora Carmen Zuleta de Merchán.
Mediante diligencia presentada el 16 de enero de 2014, la representación judicial de la accionante solicitó nuevamente que fuese emitido el fallo correspondiente.
El 5 de febrero de 2014, vista la reincorporación del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López por haber finalizado la licencia que le fue concedida, esta Sala Constitucional quedó constituida de la siguiente manera: Magistrada Doctora Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, Vicepresidente; y los Magistrados Doctores Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales y Juan José Mendoza Jover.
En reunión de la Sala Plena del 11 de febrero de 2015, se eligió la Junta Directiva de este Tribunal Supremo de Justicia, quedando la Sala Constitucional constituida de la siguiente manera: Magistrada Gladys M. Gutiérrez A., en su condición de Presidenta, Magistrado Arcadio Delgado Rosales como Vicepresidente y los Magistrados Francisco Antonio Carrasquero López, Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte, Carmen Zuleta de Merchán y Juan José Mendoza ratificándose la ponencia a la magistrada Carmen Zuleta de Merchán quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Por diligencias presentadas en fechas 5 de agosto de 2014, 13 de enero de 2015 y 10 de diciembre de ese mismo año, la parte demandante reiteró su solicitud de sentencia.
El 23 de diciembre de 2015, se constituyó esta Sala Constitucional en virtud de la incorporación de los Magistrados designados por la Asamblea Nacional en sesión extraordinaria celebrada el 23 del mismo mes y año, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 40.816, del 23 de diciembre de 2015, quedó integrada de la siguiente forma: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, Presidenta; Magistrado Arcadio Delgado Rosales, Vicepresidente; y los Magistrados y Magistradas Carmen Zuleta de Merchán, Juan José Mendoza Jover, Calixto Antonio Ortega Ríos, Luis Fernando Damiani Bustillos y Lourdes Benicia Suárez Anderson.
La Sala para decidir observa:
I
DE LA NORMA IMPUGNADA
La pretensión de la parte actora es que se declare la nulidad del artículo 29 de la Ley Especial del Deudor Hipotecario de Vivienda, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.098 del 3 de enero de 2005. el cual es del siguiente tenor:
“Artículo 29.- Los bancos e instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras para otorgar créditos hipotecarios, están obligados a conceder créditos hipotecarios destinados a la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal, bajo las condiciones de esta Ley en un porcentaje de su cartera de crédito anual que será fijado por el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), sin incluir en la misma los otorgados por causa de la Ley del subsistema de Vivienda y de Política Habitacional” (Destacado de la Sala).
II
DE LOS ALEGATOS DE LA PARTE RECURRENTE
Narran los apoderados judiciales de la sociedad de comercio Venezolano de Crédito; S.A, Banco Universal en su libelo, lo siguiente:
Que con base en lo dispuesto en la norma impugnada, el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), dictó la Resolución N° 012, de fecha 26 de febrero de 2005, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.140 del 4 de marzo de 2005, en la cual se fijó el porcentaje mínimo sobre la cartera bruta de crédito que, con carácter obligatorio, deben colocar los bancos, instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley de Bancos y Otras Instituciones Financieras en el otorgamiento de créditos hipotecarios.
Que dicha resolución está también viciada de nulidad por inconstitucionalidad, toda vez que fue dictada en ejercicio de una competencia inconstitucionalmente otorgada.
Que tanto la norma impugnada, como el aludido acto administrativo dictado en ejecución de aquélla contienen “una medida arbitraria por irrazonable, ya que le impone a la banca y a sus ahorristas, cargas que pueden afectar la salud financiera del sistema y, en concreto, a los ahorros de los depositantes”, toda vez que “establecen una obligatoriedad de otorgar préstamos subsidiados para la adquisición de viviendas, en función de las necesidades y no de capacidades de los deudores, además en un entorno de elevada inflación e inestabilidad cambiaria (…)”.
Que el estímulo al riesgo por parte del Legislativo Nacional y el Ejecutivo Nacional corrompe al Sistema y genera situaciones violatorias de los principios que deben prevalecer en un sistema financiero, tal como ocurrió en la crisis financiera que tuvo lugar en Venezuela en al año 1994.
Que “[p]ara que un país se desarrolle adecuadamente lo que se requiere es estabilidad monetaria, financiera y cambiaria, eficiencia, reglas claras y transparentes que permita desarrollar sectores productivos que generen empleo. (…) en una economía como la actual, normas como [el artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda], implican una seria e inminente amenaza sobre el sistema bancario y financiero del país, con efectos negativos no sólo en los ahorristas sino en el pueblo en general”.
Que la norma impugnada, así como el acto administrativo dictado con base en ella, son inconstitucionales por violación del principio de reserva legal en materia bancaria, así como por incurrir en el vicio de abuso de poder, al invadir las competencias constitucionales reservadas a la Asamblea Nacional, como órgano del Poder Legislativo Nacional.
Que la norma cuestionada es inconstitucional por abuso de poder con base en las razones siguientes:
Que “en el caso de la legislación de las materias de la competencia nacional, la Constitución establece que ésta es una competencia de la Asamblea Nacional como órgano del Poder Legislativo Nacional (artículo 187 numeral 1° y artículo 156 numeral 32°)”.
Que “[f]uera de esta facultad legislativa de la Asamblea Nacional, el Poder Ejecutivo Nacional (Presidente en Consejo de Ministros) tiene potestades normativas de rango legal, que puede ejercer a través de decretos con rango y valor de ley, en caso de suspensión o restricción de garantías constitucionales (…). Además de este supuesto, el Ejecutivo sólo tiene potestades normativas, a través de de decretos con rango y valor de ley, en caso de autorización (o delegación) legislativa expresa en los términos establecidos en el artículo 203 constitucional”, debiendo determinarse (i) las materias objeto de reserva legal cuya reglamentación es delegada, (ii) las directrices, propósitos y marco de las materias que se delegan, y (iii) el plazo para el ejercicio de esa facultad por parte del Presidente de la República.
Que el ejercicio de la delegación legislativa fuera de esos límites, es objeto de control constitucional.
Que nuestro Texto Fundamental define las atribuciones del Poder Público, previéndose la legislación nacional como una atribución de la Asamblea Nacional, quien la ejerce a través de leyes (Artículos 156.32 y 187.1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Que excepcionalmente, el Poder Ejecutivo tiene potestades normativas, que puede ejercer –fundamentalmente– a través de decretos con rango y valor de ley, en casos de: a) autorización o delegación legislativa en los términos establecidos en el artículo 203 constitucional; y b) suspensión o restricción de garantías constitucionales (Artículo 337 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Que conforme a lo expuesto “en el caso venezolano, el ejercicio de potestades normativas de rango legal por parte del Presidente de la República mediante decretos leyes, no constituye una delegación legislativa. En efecto, los Decretos leyes de medidas económicas y financieras, y los Decretos leyes en materia de servicios públicos, están previstos expresamente en la Constitución (…) los poderes del presidente de la República, no derivan en estos casos, de ningún acto legal constitutivo, como la atribución o la delegación, sino que derivan directamente de la Constitución, aun cuando se exija, para su ejercicio, una autorización. Y esta autorización, presta el consentimiento para ejercer el poder, pero en manera alguna lo crea ni lo transmite”.
Que pese a ser la Constitución Venezolana fundamentalmente rígida, en la delegación, el Poder Legislativo transfiere al Poder Ejecutivo sus competencias normativas, alterando la división de poderes y modificando el esquema de reparto de la Constitución formal.
Que esta delegación, llamada “propia” es violatoria de la Constitución, en virtud de la ausencia de una norma habilitante expresa en el Texto Fundamental, constituyéndose en “una abdicación del Poder Legislativo a sus competencias constitucionales, y éstas suponen no solo una aptitud de obrar, sino un deber de actuar”.
Que “[s]i además, la delegación ocurre en materias reservadas a la ley formal, se estaría violando la reserva legal y con ello la propia Constitución. Por lo cual, la habilitación ‘propia’ en todo caso, no puede referirse a materias expresamente reservadas a la Ley por la Constitución”.
Que en todo caso, en el supuesto de materias no reservadas a la Ley “pudiera plantearse la posibilidad, de que ésta habilite al Ejecutivo para su regulación, pero fijando una clara y precisa política legislativa en sus principios y marcos generales. Esto es lo que la doctrina argentina denomina la ‘delegación impropia’ (…). Pero en estos casos, la ley habilitante, igualmente tendría que determinar con precisión, la finalidad o intencionalidad, la materia o contenido, la temporalidad y las directrices generales para el ejercicio del poder delegado por el Ejecutivo”.
Que “[e]n consecuencia, el artículo 29 de la Ley de Protección al Deudor Hipotecario está viciado de inconstitucionalidad por abuso de poder, al invadir las competencias constitucionales reservadas a la Asamblea Nacional como órgano de Poder Legislativo Nacional, conforme a los artículos 7, 136, 137, 156 numeral 32°, 202 y 203 de la Constitución”.
Que asimismo, el artículo objeto de la presente acción de nulidad es inconstitucional por incurrir en una “deslegalización y una remisión normativa en blanco”. A tal efecto, esgrimió los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
Que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 32° del artículo 156, numeral 1° del artículo 187 y en el artículo 202 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “se desprende inequívocamente que la regulación en materia bancaria está reservada a la ley”.
Que “la reserva legal no le concede al legislador la facultad de decidir entre regular de manera directa con normas de rango legal o decidir delegar en el Poder Ejecutivo las materias objeto de la reserva legal. Lo que se pretende con la reserva legal establecida constitucionalmente es que la regulación de la materia sea una competencia de ejercicio obligatorio por el legislador y por tanto queda vedada a quien no sea el legislador mismo”.
Que “con la violación de la reserva legal se pierde la expresa intención de la Constitución, la cual no fue otra que encargar a los diputados como legítimos representantes del pueblo el desarrollo de las materias más delicadas o importantes”.
Que “[e]n el presente caso resulta aun más grave la deslegalización efectuada por la norma impugnada, ya que la misma delega la regulación de la materia ni siquiera en el Presidente de la República en Consejo de Ministros, sino en un organismo de la burocracia de la administración pública (sic) como es el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI)”.
Que resulta evidente entonces “que la Ley de Protección al Deudor Hipotecario (sic) incurre en una inconstitucionalidad, ya que en su artículo 29 delega en blanco al Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI) una materia indelegable, es decir, abiertamente y sin establecer la determinación de las directrices y marco ni fijar el plazo, ya que estas materias de la legislación bancaria sólo pueden ser reguladas por ley, al estar sometida constitucionalmente a la reserva legal”.
Que “[e]n efecto, dicha disposición viola el principio constitucional de reserva legal al que está sometida la actividad bancaria, siendo que la Ley no establece las condiciones o parámetros (directrices y marco ni plazo) del porcentaje mínimo sobre cartera (sic) bruta de crédito que, con carácter obligatorio, deben colocar los bancos en los créditos hipotecarios, delegando en blanco dicha facultad en un ente administrativo (CONAVI) –la fijación del porcentaje de la cartera crediticia anual de los bancos que será destinado al otorgamiento de dichos créditos–, lo cual será realizado mediante actos de rango sublegal”.
Que “la interpretación parlamentaria sobre esta materia ha sido precisamente que estas materias bancarias son reguladas directamente por la ley, ya que el legislador es quien fija los parámetros de porcentajes mínimos y máximos, las directrices, los criterios, los plazos y los procedimientos para que cumplidos éstos, los entes responsables puedan dictar los actos complementarios de determinación de los porcentajes legislativos de las carteras de los bancos que deben ser destinados obligatoriamente al crédito de determinados sectores de la economía”.
Que en los casos similares previstos en la Ley de Bancos y Otras Instituciones Financieras, específicamente, los microcréditos y los créditos agrícolas, sí fueron fijados los parámetros y fundamentos a seguir por los entes del Poder Ejecutivo para determinar el porcentaje de la cartera crediticia destinada al otorgamiento de créditos en estos rubros.
Que al permitir que el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI) “[fije] los porcentajes que sobre la cartera de crédito anual de los bancos deberán estos destinar al otorgamiento de créditos hipotecarios, se está, a su vez, permitiendo o autorizando a dicho Consejo para que establezca límites al derecho constitucional a la libertad económica (artículo 112 de la Constitución) y a la propiedad privada (artículo 115 de la Constitución) de los bancos y otras instituciones financieras”.
Que si bien dichos derechos no son absolutos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 156.3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, su limitación debe ser mediante Ley formal y nunca mediante un acto sublegal.
Que “el legislador no puede, sin incurrir en inconstitucionalidad, delegar a un ente administrativo la función que constitucionalmente le ha sido impuesta –como lo es la regulación en materia de bancos–, sin determinar claramente los parámetros y orientaciones a los que debe supeditarse la regulación a ser hecha por el ente administrativo; salvo que, la delegación a normas de rango sublegal en materias reservadas a la ley, implique que tales normas vengan a complementar de lo ya regulado legalmente”.
Finalmente, solicitó la nulidad de la norma objeto del presente recurso de nulidad, alegando a tal efecto que “no cabe una deslegalización institucional de materia objeto de reserva legal. Así, a los fines de cumplir con la garantía de la reserva legal, el artículo 29 de la Ley de Protección al Deudor Hipotecario (sic), ha debido ser preciso al remitir una materia de reserva legal al Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), fijando los límites de la potestad normativa (por ejemplo, tope mínimo y máximo del porcentaje destinado por los bancos a la cartera agrícola) de dicho Consejo, y no establecer una remisión vaga, imprecisa y sin ningún parámetro para la actuación. Ante la carencia absoluta de límites o condiciones, la norma en cuestión violenta la garantía de la reserva legal constitucionalmente protegida, lo cual vicia de nulidad por inconstitucionalidad el artículo 29 de la Ley de Protección al Deudor Hipotecario (sic). Y así solicitamos sea declarado”.
III
DE LOS ALEGATOS DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Por escrito presentado el 18 de junio de 2009, oportunidad de la celebración de la audiencia constitucional, la abogada Dayana Alfonzo Blanco, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 73.400, actuando en sustitución de la ciudadana Procuradora General de la República, acudió a rebatir los alegatos de la parte accionante, argumentando a tal efecto lo siguiente:
(i) Sobre el decaimiento del objeto y la cosa juzgada
Que la norma cuya impugnación se pretende, fue reformada al dictarse la Ley de Reforma Parcial de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda, por lo que ha devenido el decaimiento del objeto del recurso de nulidad por inconstitucionalidad intentado.
Que con la referida reforma, la potestad para fijar el porcentaje mínimo sobre la cartera bruta de crédito que deben colocar los bancos, instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, para el otorgamiento de créditos hipotecarios, le fue otorgada al Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat.
Que la intención de la parte accionante es anular la delegación otorgada a un ente de la Administración Pública Descentralizada, como lo era el extinto Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI); no obstante, mediante la aludida reforma, dicha potestad es otorgada a un órgano de la Administración Pública Nacional, afectando sustancialmente el objeto del recurso de nulidad por inconstitucionalidad intentado.
Que mediante decisión Nº 1210, de fecha 23 de julio 2008, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, declaró el decaimiento del objeto en el recurso de nulidad por inconstitucionalidad ejercido contra el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Sistema Nacional de Inteligencia y Contrainteligencia, tomando en consideración las sentencias de fechas 8 de junio de 2000 (caso: Enrique Agüero y otros), 10 de octubre de 2000 (caso: Ley Especial de Protección de los Depositantes y de Regulación de Emergencia en las Instituciones Financieras), 24 de enero de 2001, (caso: Ley Orgánica del Distrito Federal) y 24 de enero de 2002 (caso: José Antonio Cuevas), las cuales concluyen "... que las leyes derogadas por la entrada en vigencia de un nuevo texto legal pierden su eficacia en el ordenamiento jurídico, por lo que, de ninguna manera, las mismas pueden contradecir preceptos constitucionales, por lo que están excluidas, en principio, de la posibilidad de ejercer contra ellas el recurso de inconstitucionalidad, por no ser leyes vigentes."
Que conforme a lo dispuesto en los citados fallos, si bien la norma impugnada no está contenida en una nueva Ley que derogue la anterior, no es menos cierto que la misma es producto de una reforma parcial de la Ley en vigor, pudiendo aplicarse analógicamente el referido criterio jurisprudencial.
Que asimismo, el decaimiento del objeto del recurso de nulidad ejercido es consecuencia de la liquidación y consecuente supresión del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), por cuanto la acción de nulidad, ya sea por inconstitucionalidad o por ilegalidad, está dirigida a la actividad de los órganos del Poder Público, y por ende, extinguido el referido ente administrativo, el recurso de nulidad carece de objeto.
Que de igual modo, ha decaído en su objeto el recurso de nulidad incoado, toda vez que la Resolución 012, de fecha 26 de febrero de 2005, dictada por el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI) ha perdido vigencia.
Que los actos administrativos que determinan el porcentaje mínimo sobre la cartera bruta de crédito que deben colocar los bancos, instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, para el otorgamiento de créditos hipotecarios, vence el 31 de diciembre del año en el cual entran en vigencia.
Que además, la providencia administrativa impugnada, esto es, la Resolución N° 012, de fecha 26 de febrero de 2005, dictada por el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), fue derogada por la Resolución N° 020, de fecha 31 de octubre de 2005, dictada el 31 de octubre de 2005, por el entonces Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y el Hábitat; esta por la N° 012-06, de fecha 13 de marzo de 2006; esta a su vez por la N° 015 del 27 de febrero de 2007 y esta última por la N° 14, de fecha 30 de diciembre de 2008.
Que “[e]n atención a la indicada sucesión de actos administrativos dictados para fijar el porcentaje mínimo sobre la cartera bruta de crédito que deben colocar los bancos, instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, para el otorgamiento de créditos hipotecarios, esta representación judicial de la República considera que debe declararse el decaimiento del objeto del recurso de nulidad por inconstitucionalidad”.
Que aunado a lo anterior, la presente acción puede estar revestida de cosa juzgada “al menos en cuanto a la competencia del Poder Ejecutivo en fijar el porcentaje mínimo sobre la cartera bruta de crédito que deben colocar los bancos, instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, para el otorgamiento de créditos hipotecarios”, toda vez que la Sala Político Administrativo de este Alto Tribunal, dejó sentado, mediante decisión N° 00505, de fecha 29 de abril de 2008 (caso: Banco del Caribe, Banco Universal), que el referido despacho ministerial estaba autorizado para ello, por distintas normas, además del Artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda.
(ii) Sobre los argumentos que justifican la constitucionalidad de la norma recurrida
Que la jurisprudencia de este Alto Tribunal ha propugnado de forma reiterada el Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, garante de prestaciones esenciales de los individuos, entre ellas, el derecho a acceder a una vivienda digna, por lo que resulta infundada la argumentación de la parte recurrente en cuanto a que la obligación impuesta por la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda a los bancos y otras instituciones financieras de conceder créditos hipotecarios para la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal en un porcentaje de su cartera de crédito, sea una medida arbitraria por irrazonable.
Que el artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda no establece una deslegalización inconstitucional a través de una delegación en blanco toda vez que “en ningún momento, la mencionada Ley ha delegado en el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio con competencia en materia de vivienda y hábitat, la regulación de las condiciones fundamentales de los créditos hipotecarios para vivienda con recursos propios de la banca, operadores financieros o acreedores hipotecarios. En efecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 eiusdem, tales condiciones fundamentales son parte del objeto de la Ley y en tal sentido han sido desarrolladas en el texto de la misma”.
Que “[d]ebe tomarse en consideración que no ha sido por vía reglamentaria que se estableció la obligatoriedad de los bancos y otras instituciones financieras de conceder créditos hipotecarios para la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal en un porcentaje de su cartera de crédito, sino en virtud de la Ley, a los fines de dar cumplimiento a los principios que en materia de vivienda establece la Constitución de la República bolivariana de Venezuela. También debe añadirse que ha sido la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda la que fijó que dicho porcentaje fuese determinado de la cartera anual de créditos de los bancos y otras instituciones financieras, y la que establece las condiciones a través de las cuales deben otorgarse los créditos hipotecarios para la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal.”
Que “no puede considerarse que la Ley haya delegado al Ministerio con competencia en materia de vivienda y hábitat la regulación sobre los créditos hipotecarios para la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal con recursos de los bancos y otras instituciones financieras”.
Que el dispositivo de la norma impugnada lo que pretende es “una colaboración técnica, a los fines de que la norma mantenga su finalidad en el tiempo, y no una delegación en blanco, como lo pretende hacer ver la parte recurrente. Dicha colaboración, está supeditada al conocimiento técnico del que gozan los órganos y entes de la administración Pública para aplicar los métodos y fórmulas propias de una materia técnica de naturaleza económica y financiera”.
Que “la participación del Ministerio en la determinación del porcentaje de la cartera de crédito no puede considerarse una delegación en blanco o invasión en las competencias constitucionales de la Asamblea Nacional, en virtud de la reserva legal. Se trata, en palabras de la doctrina, de la participación de la Administración en aspectos relativos a la ejecución y determinación de detalles que permiten la ejecución de la Ley”.
Que el supuesto o consecuencia jurídica, ha sido definida expresamente en la norma impugnada, esto es, la obligatoriedad de los bancos y otras instituciones financieras de conceder créditos hipotecarios para la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal en un porcentaje de su cartera de crédito, por lo que se encuentra acorde con el principio de reserva legal, y que la participación del Ministerio en la determinación de ese porcentaje “no está referida a la generación de normas complementarias. Por el contrario, se basa en el principio de la especialidad y vinculación de la Administración a la materia regulada, y consiste en una colaboración técnica que permite que la norma dictada por el Órgano del Poder Público Nacional competente constitucionalmente se mantenga vigente en el tiempo”.
Que “no se trata (…) de una remisión normativa reglamentaria, en virtud de la cual, la Ley debe estar dotada no sólo de los elementos mínimos necesarios a ser complementados por el Reglamento, sino también a establecer los parámetros y lineamientos que debe seguir el reglamentista”.
Que tal como señaló esta Sala Constitucional al decidir un caso similar al de autos (vid. Sentencia N° 2164 del 14 de septiembre de 2004, caso: Ley de Mercado de Capitales) “sería un absurdo pensar que la reserva de ley implica la obligación del legislador de establecer hasta sus últimos detalles la disciplina de una materia.”
Finalmente, que “para el supuesto previsto en el artículo 29 de la Ley Especial de Protección del Deudor Hipotecario del año 2005, en el cual se le otorgaba al extinto Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI) la atribución de fijar el porcentaje mínimo de la cartera de crédito, tantas veces referido, se le aplican todas las consideraciones ya señaladas para el ejercicio de tal atribución por parte del ministerio. En tal sentido, tampoco podría ser considerada como inconstitucional la remisión hecha por la norma recurrida a ese instituto autónomo, ni la actuación administrativa efectuada, a través de la citada Resolución 012 de fecha 26 de febrero de 2005, en virtud de que para ese entonces, era el ente técnico en la materia; sin menos cabo (sic) de las potestades de rectoría que en el ámbito de vivienda y hábitat tenía el Ministerio de Vivienda y Hábitat, en atención al Estado Social de Derecho”.
IV
DE LOS ALEGATOS DE LA ASAMBLEA NACIONAL
Por su parte, los abogados Manuel Enrique Galindo Ballesteros, Cruz Esteban Febres Despujols, Johel Andrés Seijas Figueroa y Jesús Millán, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 24.994, 66.384, 109.373 y 117.900, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la Asamblea Nacional, acudieron el 18 de junio de 2009, en la oportunidad procesal correspondiente para exponer lo siguiente:
Que el dispositivo contenido en la norma impugnada, relativo a la obligación de los bancos e instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley de Bancos y Otras Instituciones Financieras, a conceder créditos hipotecarios para la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal, utilizando un porcentaje de su cartera de crédito anual, sin incluir los créditos otorgados por causa de la Ley del Subsistema de Vivienda y Política Habitacional, bajo las condiciones que la misma Ley impone, está en completa sintonía con los preceptos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999.
Que el Legislador ordena la remisión a la Administración “atendiendo al principio de colaboración que debe existir entre los distintos órganos a los que incumbe el ejercicio del Poder Público (…) contemplado en el último aparte del artículo 136 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
Que “el legislador deja al órgano con capacidad técnica y máximo rector en el Estado de la política habitacional, la posibilidad de establecer el porcentaje de la cartera de crédito que deben destinar los bancos y otros entes autorizados (…) para otorgar créditos hipotecarios a un grueso de la población que integra el sector de la clase media, con recursos provenientes de la banca pública y privada para la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de viviendas que permita al estado Venezolano cumplir con el mandato constitucional de proveer a cada familia una vivienda digna, entendida ésta como un derecho social con condición de servicio público no lucrativo”.
Que cuando el legislador promulgó la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda, no lo hizo legislando en materia de bancos, como pretende hacer ver la parte recurrente, sino para desarrollar aspectos concernientes a la materia de vivienda, la cual “es una competencia atribuida constitucionalmente al Poder Público Nacional contemplada en el artículo 156 numeral 23° de la carta fundamental, mediante el cual se le otorga de manera concurrente al Poder Público Nacional, entre otras, las competencias para adelantar las políticas nacionales y la legislación en materia de vivienda”.
Que “[a]tendiendo a este mandato, la Asamblea Nacional como Poder Legislativo Nacional promulgó la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario y, mediante el artículo 29 de la referida Ley le dejó al Ejecutivo Nacional las puertas abiertas para que intervenga en la complementación de las políticas nacionales en materia de vivienda”.
Que “la reserva legal no puede ser entendida en términos absolutos y totales; ya que de concebirse así, la ley ya no sería tal, descendería a lo accesorio y complementario, a lo casuístico y mutable, a la minuciosa y excesiva regulación que son características propias del reglamento, creando con ello un conflicto con la reserva reglamentaria, lo que equivaldría a que el Poder Legislativo invada una competencia del poder Ejecutivo”.
Que la jurisprudencia de esta Sala Constitucional “acoge el criterio según [el] cual la reserva legal es relativa, desconociendo la inflexibilidad característica de otros tiempos, relevando la importancia de la delegación, la cual, puede revestir variadas formas, dependiendo de la voluntad constitucional: desde las habilitaciones para dictar actos de rango legal, con lo que el delegado se convierte en un auténtico legislador (caso de las leyes habilitantes artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela); o la habilitación desde la propia norma legal, para desarrollar materias reservadas a la ley por medio de actos de inferior jerarquía, siempre que se sujete a determinados parámetros”.
Que “el crecimiento de la población y la complejidad de la vida contemporánea han producido la aparición de problemas de gran impacto social, como es el que existan en el país un gran número de familias sin vivienda, que para su solución requieren de instrumentos legales flexibles o elásticos, dotados de adaptabilidad para dar respuesta a las coyunturas que se presenten”.
Que para hacer efectivo el enunciado constitucional que consagra el derecho de toda persona a acceder a una vivienda justa “el Estado debe actuar como instrumento de transformación social, cuya función histórica es liberar al ser humano de la miseria y entre otros, garantizar el acceso a los bienes espirituales (Educación) y materiales (Propiedad), para lo cual se debe crear un conjunto de medidas y leyes que posibiliten a todos los individuos la adquisición de esos bienes”.
Que a raíz de la decisión de esta Sala Constitucional N° 00085, de fecha 24 de enero de 2002 (caso: Asodeviprilara) “el legislador asume toda una tarea legislativa para finalmente sancionar la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda, como un instrumento de justicia social”.
Que “[s]iendo el derecho a la vivienda una categoría fundamental en los derechos sociales de cada individuo que conforma la sociedad, se hace necesaria la actuación del Estado a los efectos de hacer efectivo el ejercicio de dicho derecho, lo que supone regular el hecho social bajo una perspectiva que impida a quien se encuentre en posición de dominio abusar de la misma”.
Que por ello “el Poder Legislativo consustanciado con la necesidad de los sectores económica y socialmente vulnerables instrumenta en la legislación formulas expeditas para la actuación del Poder Ejecutivo, quien posee en su seno los organismos técnicos especializados en las materias objeto de la Ley, que finalmente brindan una garantía en el derecho fundamental social del colectivo”.
V
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante escrito presentado el 18 de junio de 2009, la abogada Miriam Omaira Pinera de Fariñas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los el N° 13.962, actuando en su carácter de Fiscal Tercero del Ministerio Público, presentó la opinión de la Fiscalía, solicitando la declaratoria sin lugar del presente recurso de nulidad, y a tal efecto expuso, lo siguiente:
Que la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda “se manifiesta como una consecuencia directa del carácter preeminente y fundamental otorgado por el texto fundamental al derecho a la vivienda, dentro del marco del Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, consagrado en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “que propugna como valores superiores del ordenamiento jurídico ‘…la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y, en general la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político’”.
Que el artículo 82 del Texto Fundamental prevé el derecho de toda persona a una vivienda digna.
Que el Estado venezolano, siendo democrático y social, puede y debe intervenir en su entorno económico y social, con la finalidad de corregir las desigualdades, convirtiéndose en un instrumento para la realización de la justicia social, fundamentándose “en la simbiosis entre el Estado y la sociedad, que específicamente en el ámbito económico al cual se refiere la presente causa, admite un Estado planificador.”
Que “el Estado social se configura como ‘conformador’ de la vida social, y en consecuencia, sus acciones están dirigidas a la realización de la justicia distributiva dentro de la sociedad, de manera que, de conformidad con el ordenamiento constitucional venezolano, el Estado se encuentra facultado para intervenir en la economía, ordenando y limitando el derecho a la libertad económica, ya sea para proteger el mercado, ya sea para acometer las obligaciones legales que recaen sobre él como consecuencia de la cláusula del Estado Social, incluso sobre los sectores económicos liberalizados”.
Que “los Estados han reconocido la especial relevancia de la actividad bancaria para el desarrollo económico de los países, y en tal sentido, su regulación sobre dicha materia pretende la conformación de un sistema de intermediación financiera basado en la confianza y la solidaridad, abandonando la concepción estrictamente privatista del sector bancario, para finalmente, entenderlo en una dimensión que supera los intereses meramente lucrativos y que afecta el interés general, por su especial trascendencia hacia la comunidad”.
Que “cuando un banco obtiene la autorización de funcionamiento de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, queda habilitado para ejercer una serie de facultades legales frente a los particulares, y asimismo, queda sometido a un ordenamiento jurídico especial que permite la intervención de la Administración en su actividad, con la finalidad de garantizar los fines sociales del Estado”.
Que “aun cuando el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI) no es el ente regulador en materia bancaria, se encuentra expresamente facultado por ley nacional (Artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda), para establecer el porcentaje de la cartera de crédito anual de los bancos que éstos deben conceder para la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal, habilitación esta, que a juicio de esta Fiscalía, se encuentra perfectamente encuadrada en los principios de solidaridad, responsabilidad social y preeminencia de los derechos humanos, que informan al Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, consagrado en el artículo 2 constitucional, así como en la especial protección que el artículo 82 eiusdem, concede al derecho a la vivienda”.
Que “la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda establece una regulación de contenido económico a los bancos y otras entidades financieras autorizados para conceder préstamos hipotecarios, regulación que ha sido entendida como aquella que ‘…se proyecta sobre sectores específicos, incide sobre el acceso y salida de la actividad y afecta a las condiciones económicas en que la actividad se desarrolla, hasta el punto que la regulación no sólo limita o condiciona el ejercicio de la actividad en su marco externo, sino que la configura internamente en sus aspectos, técnicos, financieros, comerciales y contables…’”.
Que “tanto la doctrina como la jurisprudencia han establecido que [la] reserva legal no excluye en modo alguno, la colaboración del Reglamento respecto a la ordenación de la libertad de empresa”.
Que “la restricción a la libertad económica debe provenir directamente de la Ley, tal como ocurre en el presente caso, en donde es el propio artículo 29 de la Ley Especial del Deudor Hipotecario de Vivienda, el que establece la limitación en cuanto al porcentaje de la cartera de créditos de los bancos destinada a los créditos hipotecarios”.
Que “el artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda habilita al Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), únicamente para calcular anualmente, el porcentaje anual (sic) de la cartera crediticia bancaria que debe ‘apartarse’ para tal fin”; tratándose entonces de una norma de rango sublegal, dirigida estrictamente a desarrollar o complementar la limitación ya establecida en la Ley.
Que por tal motivo la Administración “no [puede] disponer técnicas de limitación diferentes a la establecida en la Ley, ni agravar las restricciones derivadas de ésta, sino que debe atender al fin general que el legislador tomó en cuenta para establecer la técnica concreta de limitación a la libertad económica”.
Que el establecimiento del porcentaje de la cartera crediticia que deben asignar los bancos, con arreglo a lo dispuesto en la norma impugnada es “una regulación técnica, que debe fundarse en los principios y reglas de la ciencia económica, tomando en cuenta la realidad variable, así como, los parámetros de la racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad”.
Que la delegación hecha por el legislador en Consejo Nacional de la Vivienda “constituiría únicamente un detalle para la ejecución de la limitación ya impuesta por la Ley; de manera que (…) correspondería a la entidad bancaria afectada por dicho porcentaje demostrar que se trata de un monto irracional por excesivo, carente de fundamento técnico, o contrario a la norma habilitante”.
Que “el CONAVI ha venido estableciendo anualmente un porcentaje del Diez por ciento (10%) de la cartera bruta de crédito, sin que a la luz de los elementos que cursan en autos, ni de la lectura de las resoluciones emitidas por ese organismo, se pueda concluir que exceden la habilitación establecida en el artículo 29 de la Ley Especial de Protección al deudor Hipotecario de Vivienda, por lo que, mal puede considerarse que la Resolución N° 012 del 26 de febrero de 2005, emanada del Consejo Nacional de la Vivienda, mediante la cual, dicho organismo ejecutó el mandato legal allí establecido, y cuya nulidad también solicitaron los apoderados judiciales del banco recurrente, se puede calificar como una deslegalización o una delegación en blanco, ya que únicamente se habilita a dicho organismo la regulación técnica de la restricción legalmente impuesta, en virtud de lo cual, no se evidencia violación de la reserva legal, establecida en los artículos 156 numeral 32 y 187 numeral 1, ambos de la Constitución, ni del derecho a la libertad económica, consagrado en el artículo 112, eiusdem”.
Pasa la Sala a decidir, en los términos siguientes:
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Como punto previo la Sala debe resolver los alegatos esgrimidos por la representación judicial de la Procuraduría General de la República, referidos, el primero, al decaimiento del objeto del presente recurso de nulidad, en virtud de haber sido reformada la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda; y el otro, a la cosa juzgada, argumentando que ya la Sala Político Administrativa de este Alto Tribunal se pronunció sobre la competencia del Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y el Hábitat para establecer el porcentaje mínimo sobre la cartera bruta de crédito para el otorgamiento de créditos hipotecarios.
Advierte la Sala que la representación judicial de la sociedad de comercio Venezolano de Crédito, S.A., Banco Universal, demandó la nulidad del artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 38.098 del 3 de enero de 2005, el cual establecía lo siguiente:
“Artículo 29.- Los bancos e instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras para otorgar créditos hipotecarios, están obligados a conceder créditos hipotecarios destinados a la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal, bajo las condiciones de esta Ley en un porcentaje de su cartera de crédito anual que será fijado por el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), sin incluir en la misma los otorgados por causa de la Ley del Subsistema de Vivienda y de Política Habitacional.”
Ahora bien, esta Sala observa que la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda, ha sido reformada en reiteradas oportunidades, constatando que la última de ellas fue publicada el 20 de agosto de 2007, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 38.756.
En tal sentido, se hace necesario determinar la subsistencia o no del objeto de la pretensión esgrimida por la parte actora, y al respecto se observa lo siguiente:
La jurisprudencia de esta Sala Constitucional ha sostenido, (sentencias n.º 796 del 2 de mayo de 2007 y n.º 3.099 del 14 de diciembre de 2004), que la acción de nulidad ejercida sobre la base del control concentrado de la constitucionalidad que ejerce esta Sala, debe interponerse respecto de textos legales vigentes. Sin embargo, también ha sostenido este Órgano Jurisdiccional que es posible mantener el interés en la sentencia si fuese derogada o reformada la ley que contiene la disposición impugnada en dos supuestos:
1. Cuando la norma es reeditada en un nuevo texto, con lo que en realidad sigue vigente y lo que se produce es el traslado de la argumentación de la demanda a esa otra norma; y
2. Cuando la norma, pese a su desaparición, mantiene efectos que es necesario considerar, como ocurre en los casos de la llamada ultra actividad.
El artículo 29 de la vigente Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda de 2007, señala lo siguiente:
“Artículo 29.- Los bancos e instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras para otorgar créditos hipotecarios, están obligados a conceder créditos hipotecarios destinados a la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal, bajo las condiciones de esta Ley en un porcentaje de su cartera de crédito anual que será fijado por el Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat sin incluir en la misma los otorgados por causa de la Ley del Subsistema de Vivienda y de Política Habitacional.” (Destacado agregado).
Constata esta Sala de la trascripción efectuada, la identidad de la normativa impugnada, tanto en su redacción como en su enumeración, salvo en lo que respecta al órgano de la Administración Pública encargado de fijar el porcentaje de la cartera de crédito anual que debe ser destinado por “los bancos e instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras para otorgar créditos hipotecarios” para ser otorgados para “la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal”, sin incluir aquéllos otorgados por causa de la Ley de Subsistema de Vivienda y de Política Habitacional.
Así, se aprecia de la lectura de los alegatos presentados por los apoderados judiciales de la parte actora, que estos se esgrimen su pretensión de nulidad contra la delegación de esta facultad prevista en la norma impugnada al Poder Ejecutivo Nacional, por lo que a los fines de resolver la demanda planteada, en el presente caso resulta irrelevante la reforma del referido supuesto normativo, en cuanto al cambio del órgano al que se dirige la delegación, toda vez que -precisamente- lo cuestionado es la transferencia efectuada por la norma en la Administración, de una potestad que –a su juicio– es de exclusiva reserva legal.
En este orden, es posible trasladar la argumentación presentada por la representación judicial de la parte actora en el libelo al vigente supuesto normativo, en virtud de que en ambas normas se mantiene la transferencia de la competencia a la Administración. En consecuencia, se mantiene vigente el objeto de la pretensión y por tanto la acción de nulidad interpuesta. Así se declara.
De otra parte, sostiene la representación de la República que existe cosa juzgada, toda vez que la Sala Político-Administrativa de este Alto Tribunal, ya se pronunció sobre la competencia del Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y el Hábitat para establecer el porcentaje mínimo sobre la cartera bruta de crédito para el otorgamiento de créditos hipotecarios, mediante decisión n.° 00505 de fecha 29 de abril de 2008 (caso: Banco del Caribe, Banco Universal).
Advierte la Sala, que en esa oportunidad la Sala Político-Administrativa resolvió el vicio de incompetencia esgrimido por la aludida institución bancaria, contra la Resolución Nº 012-06 del 13 de marzo de 2006, dictada por el Ministro para la Vivienda y Hábitat, hoy Ministro del Poder Popular para la Vivienda y el Hábitat, mediante la cual se fijó “el porcentaje mínimo sobre la cartera de crédito bruta que, con carácter obligatorio, deben colocar con recursos propios los Bancos, Instituciones Financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, en el otorgamiento de créditos hipotecarios destinados a la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal, en las condiciones establecidas en la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda y demás regulaciones dictadas por los organismos competentes”; argumentando al respecto, que de conformidad con el artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda, corresponde al Consejo Nacional de la Vivienda -y no al Ministerio para la Vivienda y Hábitat- la competencia para fijar anualmente el porcentaje que sobre su cartera de crédito bruta, los bancos y demás instituciones financieras deben destinar por concepto de créditos hipotecarios.
Dispuso la Sala Político-Administrativa en el aludido fallo, lo siguiente:
“Ante el alegato formulado por el apoderado actor relativo al vicio de incompetencia manifiesta, debe atenderse al contenido de los artículos invocados por el representante judicial de la sociedad mercantil Banco del Caribe, Banco Universal. Al efecto, se observa que el artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.098 de fecha 3 de enero de 2005, dispone:
(…omissis…)
Por otra parte, los artículos 67 y 70 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley que Regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.066 del 30 de octubre de 2000, vigente para la época, establecen:
(…omissis…)
De las normas parcialmente transcritas, aprecia la Sala que por disposición de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda, la competencia para fijar el porcentaje de la cartera de crédito bruta que los bancos, instituciones financieras y demás entes autorizados por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras deben destinar para el otorgamiento de los créditos a que alude la norma, corresponde al Consejo Nacional de la Vivienda, instituto autónomo adscrito al Ministerio de Infraestructura -posteriormente adscrito al Ministerio para la Vivienda y Hábitat, de conformidad con el artículo 5º del Decreto Nº 3.753 contentivo de la Reforma Parcial del Decreto Sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central- el cual constituye uno de los entes que conformaban el Subsistema de Vivienda, según lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley que Regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.066 del 30 de octubre de 2000.
Señalado lo anterior, debe la Sala hacer las siguientes consideraciones:
En fecha 8 de junio de 2005 se publicó en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.204, la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, posteriormente reformada en la publicación Nº 38.591 del 26 de diciembre de 2006 de la referida Gaceta, con el objeto de regular la obligación del Estado venezolano de garantizar el derecho a la vivienda y hábitat dignos y asegurar su protección como contingencia de la seguridad social y servicio público de carácter no lucrativo, para el disfrute individual y colectivo de una vida y un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado, que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunitarias (artículo 1).
Es así, como el Legislador implementó, en aras de garantizar el derecho a la vivienda consagrado en el artículo 82 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat, el cual por disposición de la Ley tiene carácter descentralizado, democrático, integrado e integral, participativo, desconcentrado, flexible y adaptable en el tiempo y en el espacio (artículo 29); informado por principios de cooperación, solidaridad, concurrencia, corresponsabilidad, independencia, coordinación y subsidiariedad (artículo 30).
Ahora bien, el mencionado texto normativo estableció en la Disposición Transitoria Primera, que en un lapso no mayor de noventa días continuos contados a partir de su publicación, el Ejecutivo Nacional debía presentar a la Asamblea Nacional un proyecto de ley especial para la supresión y liquidación del instituto autónomo Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI). Asimismo, en la Disposición Derogatoria Primera se derogó el Decreto con Rango y Fuerza de Ley que Regula el Subsistema de Vivienda y Política Habitacional -antes aludido-‘con la excepción de los artículos 67, 70, 72, 74, 75, 77, 78 y 80 del Título VI de dicho Decreto-Ley[titulado ‘DEL CONSEJO NACIONAL DE LA VIVIENDA’] los cuales continuarán vigentes hasta la fecha en que concluya el proceso de supresión y liquidación del [referido ente] (…) y cualesquiera otras normas que contradigan o colidan con la presente Ley’.
Cabe destacar que, posteriormente, dicho régimen de excepción -que incluía los artículos 67 y 70 invocados por la parte actora para denunciar el vicio de incompetencia manifiesta- fue derogado expresamente en la Disposición Derogatoria Única de la Ley Especial de Supresión y Liquidación del Consejo Nacional de la Vivienda, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.833 Extraordinario de fecha 22 de diciembre de 2006.
Ante este escenario y a los fines de verificar el vicio de incompetencia manifiesta alegado, es oportuno hacer alusión a los artículos 2, 38 y 39 de la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, los cuales disponen:
(…omissis…)
Asimismo, considera la Sala que las disposiciones parcialmente transcritas deben interpretarse en concordancia con la norma general que regula las competencias del Ministerio para la Vivienda y el Hábitat, esto es, el Decreto Nº 3.753 contentivo de la Reforma Parcial del Decreto Sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.316 de fecha 17 de noviembre de 2005, vigente para la época, la cual es del tenor siguiente:
(…omissis…)
Del análisis de las disposiciones legales parcialmente transcritas, resulta claro que en el caso de autos no se verifica el vicio de incompetencia manifiesta alegada por la sociedad mercantil Banco del Caribe, Banco Universal; sino que por el contrario, al momento de dictarse la Resolución impugnada, el Ministro para la Vivienda y Hábitat ejercía la rectoría en esa materia, pudiendo este Alto Tribunal evidenciar de las atribuciones parcialmente transcritas, que el referido funcionario era competente para fijar el porcentaje a que alude el artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda.
Así pues, a juicio de esta Sala debe entenderse que con la entrada en vigencia de la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, la implementación de un nuevo sistema en materia de vivienda y hábitat y la orden de supresión y liquidación del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI) -instituto autónomo adscrito al Ministerio para la Vivienda y Hábitat ‘mientras dure su proceso de liquidación’- la competencia prevista en el mencionado artículo 26 debía ser asumida por el Ministro autor del acto impugnado.
En este orden de ideas, observa la Sala que el apoderado judicial de la sociedad mercantil Banco del Caribe, Banco Universal asegura que los artículos 27 del Decreto Nº 3.753 contentivo de la Reforma Parcial del Decreto Sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Central, y 44, 45 y 46 de la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, se refieren a las políticas públicas y no al sector privado.
Asimismo, señala que la ‘conformación de fondos públicos o privados’ a que hace alusión el numeral 4 del mencionado artículo 27, está vinculada a la creación de entes a los que se le asignen recursos públicos y privados para el financiamiento del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, el cual -a su decir- no tiene relación directa con la normativa impugnada, ni con la fijación del porcentaje de la cartera de crédito destinado al financiamiento hipotecario por parte del sector financiero, puesto que la misma norma del artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario excluye de esta cartera los financiamientos de dicho Régimen Prestacional’.
Destaca, que ‘el legislador señala con claridad hacia donde debe estar dirigida esta actividad de los Entes Financieros y la prioridad fundamental que establece dicha norma es que los créditos de la cartera deben estar dirigidos exclusivamente para la vivienda principal del solicitante y establece las variantes de estos créditos de manera expresa y son para la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación. En la resolución no se toma en consideración estos aspectos y se inventa otro criterio distinto al de la Ley’ (Destacado del escrito). Agrega, que el acto administrativo impugnado contraría el objeto de la Ley de Protección al Deudor Hipotecario, a saber: garantizar la obtención, mantenimiento o mejoramiento de la vivienda principal.
Sobre este particular, se observa que el artículo 82 del Texto Constitucional establece que el Estado dará prioridad a las familias y garantizará los medios para que éstas, y especialmente las de escasos recursos, puedan acceder a las políticas sociales y al crédito para la construcción, adquisición y ampliación de viviendas, supuesto que incluye aquellos créditos otorgados con fundamento en la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda, específicamente, los financiados con recursos propios de la banca, operadores financieros y acreedores particulares (artículo1).
Así, en cumplimiento del mandato constitucional aludido, el Estado, por medio del órgano administrativo competente, se encuentra facultado y, a su vez, obligado a establecer las directrices y condiciones generales que deben seguir los bancos y demás entidades financieras en el otorgamiento de créditos hipotecarios con las limitaciones establecidas en el ordenamiento jurídico; lo cual adquiere mayor relevancia en el caso concreto, toda vez que al momento de dictar el acto administrativo recurrido el Ministro para la Vivienda y Hábitat detentaba la competencia prevista en el artículo 29 de la mencionada Ley, originalmente asignada al Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI).
Sostener lo contrario, implicaría desconocer la rectoría que ejerce el Estado en materia de vivienda y hábitat y las obligaciones que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela le impone, limitando su actuación sólo en el sector público.
En virtud de los argumentos expuestos, esta Sala desecha el alegato relativo a la incompetencia manifiesta del Ministro para la Vivienda y Hábitat. Así se declara.” (Destacado del original).
De lo anterior, es claro que las pretensiones de ese recurso y el presente, son distintas, en el entendido que aquél estaba dirigido a obtener la nulidad de una resolución ministerial por incompetencia manifiesta, y en consecuencia la Sala Político-Administrativa dilucidó cuál autoridad administrativa estaba facultada para “fijar el porcentaje mínimo sobre la cartera de crédito bruta que, con carácter obligatorio, deben colocar con recursos propios los Bancos, Instituciones Financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, en el otorgamiento de créditos hipotecarios destinados a la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal, en las condiciones establecidas en la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda y demás regulaciones dictadas por los organismos competentes”; en cambio que en el caso bajo examen, la parte recurrente pretende obtener la nulidad del artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda, que prevé la obligación de “[l]os bancos e instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras para otorgar créditos hipotecarios” de conceder créditos hipotecarios destinados a la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal, y el órgano administrativo competente para fijar el porcentaje de la cartera de crédito anual que debe destinarse a tal fin, alegando que dicha disposición contraviene el principio constitucional de reserva legal, y en consecuencia, está afectada por el vicio de abuso de poder, por invasión del Poder Ejecutivo en las competencias constitucionales reservadas a la Asamblea Nacional.
En este orden de argumentación, es evidente la improcedencia de la cosa juzgada pretendida por la representación de la República. Así se declara.
Precisado lo anterior, este Máximo Tribunal pasa a emitir pronunciamiento definitivo en relación el texto legal vigente, esto es, el artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.º 38.756, de fecha 20 de agosto de 2007. Así se declara.
Al respecto, afirman los apoderados judiciales de la parte accionante, que tanto la norma impugnada, como el acto administrativo dictado por el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), en ejecución de aquélla, contienen “una medida arbitraria por irrazonable, ya que le impone a la banca y a sus ahorristas, cargas que pueden afectar la salud financiera del sistema y, en concreto, a los ahorros de los depositantes”, toda vez que “establecen una obligatoriedad de otorgar préstamos subsidiados para la adquisición de viviendas, en función de las necesidades y no de capacidades de los deudores, además en un entorno de elevada inflación e inestabilidad cambiaria (…)”.
Asimismo, alegan que los actos impugnados son inconstitucionales por incurrir en el vicio de abuso de poder, al invadir las competencias constitucionales reservadas a la Asamblea Nacional, como órgano del Poder Legislativo Nacional, conforme a los artículos 7, 136, 137, 156 numeral 32°, 202 y 203 de la Constitución”.
En efecto, señalan que la delegación prevista en la norma impugnada es una “deslegalización y una remisión normativa en blanco”, concebida sin establecer la determinación de directrices, ni marco, y sin fijar plazo para determinar el porcentaje mínimo que con carácter obligatorio y sobre cartera bruta de crédito, deben colocar los bancos en créditos hipotecarios, la cual será establecida en definitiva por un acto de rango sublegal, pese a que la regulación en materia bancaria está reservada a la ley, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 32° del artículo 156, numeral 1° del artículo 187 y en el artículo 202 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Como corolario de lo anterior, precisan que “la reserva legal no le concede al legislador la facultad de decidir entre regular de manera directa con normas de rango legal o decidir delegar en el Poder Ejecutivo las materias objeto de la reserva legal. Lo que se pretende con la reserva legal establecida constitucionalmente es que la regulación de la materia sea una competencia de ejercicio obligatorio por el legislador y por tanto queda vedada a quien no sea el legislador mismo”.
Agregan que la norma cuestionada permite o autoriza a la Administración para establecer límites al derecho constitucional a la libertad económica (artículo 112 de la Constitución) y a la propiedad privada (artículo 115 de la Constitución) de los bancos y otras instituciones financieras, cuya limitación debe ser mediante Ley formal y nunca mediante un acto sublegal.
Por su parte, la representación judicial de la República rebatió la pretensión de la parte accionante, afirmando que la jurisprudencia de este Alto Tribunal ha propugnado de forma reiterada que el Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, debe ser garante de las prestaciones esenciales de los individuos, entre ellas, el derecho a acceder a una vivienda digna, por lo que resulta infundada la argumentación de la parte recurrente en cuanto a que la obligación impuesta en la norma impugnada sea una medida arbitraria por irrazonable.
Argumenta que la obligatoriedad de los bancos y otras instituciones financieras de conceder créditos hipotecarios “para la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal” en un porcentaje de su cartera de crédito, fue legalmente establecida, a los fines de dar cumplimiento a los principios que en materia de vivienda establece la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que –considera– no hay violación de la garantía de reserva legal.
Agrega que lo perseguido por la norma impugnada es lograr “una colaboración técnica, a los fines de que la norma mantenga su finalidad en el tiempo, y no una delegación en blanco, como lo pretende hacer ver la parte recurrente”.
Asimismo, señala que la jurisprudencia de esta Sala ha sostenido que “sería un absurdo pensar que la reserva de ley implica la obligación del legislador de establecer hasta sus últimos detalles la disciplina de una materia.”
Establecidos los términos en los que quedó planteada la controversia, esta Sala considera necesario precisar que el derecho a la vivienda se encuentra consagrado, en el artículo 82 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual reza textualmente:
“Toda persona tiene derecho a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales que incluyan un hábitat que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunitarias. La satisfacción progresiva de este derecho es obligación compartida entre los ciudadanos y ciudadanas y el Estado en todos sus ámbitos”
Respecto a la referida garantía constitucional ha dejado sentado esta Sala:
“Con el reconocimiento del derecho a una vivienda digna o adecuada, lo que se pretende es dar satisfacción a la necesidad que tiene toda persona de disponer de un lugar para vivir inherente a su dignidad humana, pues no se trata solamente de un derecho para que cada persona pueda tener un lugar ‘para estar’ o ‘para dormir’, sino de una condición esencial para que puedan realizarse otros derechos. Así, desde los tiempos antiguos, tener una vivienda era una condición necesaria para la supervivencia del hombre, para poder llevar una vida segura, autónoma e independiente”. (Vid. Sentencia de esta Sala Constitucional n.° 140, de fecha 20 de marzo de 2014, caso: Gregory José Sirit Meza)
Asimismo, ha precisado la Sala, que el derecho constitucional in commento se encuentra vinculado directamente a otros derechos fundamentales, a saber, a la vida, a un medio ambiente sano, a la protección y conservación del ambiente, a la protección de la familia y a la propiedad, entre otros; y en tal sentido, precisa de un marco normativo y jurisprudencial que permita a los particulares materializar el acceso a una vivienda digna.
En este sentido, el artículo 1 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda establece que este régimen de protección tiene por objeto “establecer un conjunto de normas basadas en el derecho a la vivienda digna y a la protección de ésta como contingencia de la seguridad social, establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como en la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social en lo que atañe a vivienda y hábitat, a fin de brindar eficaz protección a todas las personas que poseen o solicitan un crédito hipotecario para la construcción, autoconstrucción, adquisición, ampliación o remodelación de vivienda (…)”.
Así, es obligación del Estado velar porque los distintos tipos de financiamiento en materia de vivienda y hábitat, otorgados por bancos u otras instituciones financieras, sean equitativos, justos, solidarios, garantizando la seguridad de la familia y su patrimonio, sin que en ningún caso se permita el anatocismo, la usura o prácticas de cualquier otra naturaleza que impliquen una ventaja desproporcionada para quien otorga el financiamiento.
Al respecto, esta Sala ha sostenido que dicha normativa persigue la protección de los deudores de créditos hipotecarios, en procura de la realización del enunciado constitucional de acceso a una vivienda digna, como función del Estado Social de Derecho y de Justicia, previniendo situaciones como la crisis suscitada en la materia por la fijación unilateral por parte de las entidades acreedoras de los intereses de los préstamos otorgados para la adquisición y mejora de vivienda. (Vid. Sentencia n.° 85, de fecha 24 de enero de 2002, caso: ASODEVIPRILARA).
El artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario, encarga a un órgano administrativo la fijación del porcentaje de la cartera de crédito anual que debe ser destinado por los bancos, instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras para otorgar créditos hipotecarios, para “la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal” distintos a los otorgados por causa de la Ley del Subsistema de Vivienda y de Política Habitacional.
La legislación en materia de vivienda es de eminente orden público, de acuerdo a lo establecido en el artículo 7 de la mencionada Ley especial, y por ende, de reserva legal, tal como prescriben los cardinales 22 y 23 del artículo 156 Constitucional, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 187.1 del Texto Fundamental.
En este orden, la noción de reserva legal implica el mandato constitucional de regular determinadas materias exclusivamente mediante ley formal; no obstante, es permitida la participación del Ejecutivo, con fines de precisión técnica, interpretación y complemento de aquéllas, sin alterar su espíritu, propósito o razón, a través de actos de rango sublegal.
En tal sentido, esta Sala ha dejado sentado su criterio al respecto:
“‘...la figura de la reserva legal viene dada por la consagración a nivel constitucional de determinadas materias que, debido a la importancia jurídica y política que tienen asignadas, sólo pueden ser reguladas mediante ley, desde el punto de vista formal, y ello excluye la posibilidad de que tales materias sean desarrolladas mediante reglamentos o cualquier otro instrumento normativo que no goce de dicho rango legal.
Ahora bien, en virtud de lo previsto en el artículo 190, numeral 10 de la Constitución de 1961 -hoy, artículo 236, numeral 10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- el Ejecutivo Nacional puede reglamentar las leyes que se dicten en materias que pertenezcan a la reserva, incluso cuando tengan carácter de leyes orgánicas; lo que permite la participación del Poder Ejecutivo en el desarrollo de los principios contenidos en la Ley, siempre que no altere su espíritu, propósito y razón, y sin que ello pueda significar, en modo alguno, el otorgamiento al Presidente de la República de la potestad de legislar en torno a la materia o materias específicas que estén delimitadas por la Ley.
Así, el principio de la reserva legal contiene una obligación para el legislador de regular en el texto de la Ley de que se trate, toda la materia relacionada con ésta, de tal manera que, sólo puede remitir al reglamentista la posibilidad de establecer o fijar los detalles de su ejecución, esto es, explicar, desarrollar, complementar e interpretar a la Ley en aras de su mejor ejecución, estando prohibidas, por constituir una violación a la legal, las remisiones ‘genéricas’ que pudieran originar reglamentos independientes, o dar lugar a los reglamentos ‘delegados’”. (Sentencia n.° 2338/2001)
Respecto a este criterio, la Sala precisó lo siguiente:
No obstante lo anterior, éste instituto ha sufrido cambios en la fundamentación de su funcionalidad. Así, en el Estado liberal su finalidad se basaba en obtener el consentimiento de la representación parlamentaria para regular las materias que afectaban esencialmente a los ciudadanos, en virtud de la falta de legitimación democrática del Poder Ejecutivo, representado por el monarca. Posteriormente, el paso del Estado Liberal al Estado Social de Derecho y la aparición de regímenes democráticos, en los cuales el Poder Ejecutivo es elegido en sufragios universales y directos o en el seno del propio Parlamento, produjo una alteración de los presupuestos básicos que fundamentaban la reserva legal, ya que su utilidad no puede justificarse en la oposición de límites normativos al Ejecutivo no representativo de los intereses sociales.
Por otra parte, la consagración del Estado Social de Derecho, aunado al carácter normativo de las Constituciones modernas, requiere del Poder Público la adopción de medidas que posibiliten la promoción del desarrollo económico y social, que implica la intervención estatal en la sociedad, especialmente en el ámbito económico. Ello así, la extensión de la reserva legal a todas las materias que pudieran afectar los derechos e intereses de los particulares dificultaría el cumplimiento de la actividad estatal prestacional ordenada por la Constitución, por lo que ésta debe limitarse a lo que la propia Norma Fundamental haya previsto al respecto, sin posibilidad de una interpretación que la extienda a todos los ámbitos de actuación del Poder Público.
Así pues, la reserva legal adquiere hoy un significado distinto respecto de la posibilidad de que el legislativo disponga libremente de las materias que la Constitución le reserva. De tal forma, la reserva no impide al legislador apelar a la colaboración de normas sublegales para regular la materia reservada y esta colaboración no deja de ser una técnica de normación legítima, siempre que la ley establezca los parámetros y fundamentos y siempre que se mantenga dentro de esos límites que impone la propia ley, pues sería absurdo pensar que la reserva de ley implicara la obligación del legislador de establecer hasta sus últimos detalles la disciplina de una materia.
Por ello, la reserva de ley implica una intensidad normativa mínima sobre la materia que es indisponible para el propio legislador, pero al mismo tiempo permite que se recurra a normas de rango inferior para colaborar en la producción normativa más allá de ese contenido obligado. El significado esencial de la reserva legal es, entonces, obligar al legislador a disciplinar las concretas materias que la Constitución le ha reservado. Sin embargo, dicha reserva no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas sublegales, siempre que tal cometido no haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley, por lo que no son admisibles las llamadas “deslegalizaciones” que se traducen en cláusulas generales que dejan en manos de otros órganos del Poder Público, sin directrices ni objetivos, la responsabilidad de regular materias reservadas a la ley.
A partir de esta exigencia, cabe diversas gradaciones según el ordenamiento sectorial en el que se haya constituido la reserva. Así, su intensidad deberá ser mayor cuanto más directamente la regulación de la materia afecte a los derechos fundamentales. No obstante, esta intensidad decrece en aquellos casos en los cuales el ejercicio de los derechos individuales se cruza con aspectos que involucran la función social o el interés general.” (Vid. Sentencia n.° 2164 del 14 de septiembre de 2004, caso: Alfredo Travieso Passios vs. numeral 15 del artículo 9 y el artículo 32 de la Ley de Mercado de Capitales publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela nº 36.565 del 22 de octubre de 1998). (Destacado de la Sala).
Ahora bien, la norma impugnada confiere al Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, potestad discrecional para la fijación del porcentaje de la cartera de crédito anual que debe ser destinado por los bancos, instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras para otorgar créditos hipotecarios, para “la adquisición, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal” distintos a los otorgados por causa de la Ley del Subsistema de Vivienda y de Política Habitacional; ello con miras de asegurar el cumplimiento de los fines de la Ley, que no es otro que salvaguardar la garantía constitucional de acceso a una vivienda digna, lo cual, no implica más que la concreción de la imposibilidad del legislador para determinar de antemano las precisiones técnicas con sus mínimas variantes circunstanciales en el manejo de las carteras crediticias de los bancos y otras entidades habilitadas para otorgar créditos hipotecarios para adquisición de viviendas.
El ejercicio de esta discrecionalidad otorgada a la Administración Pública, se encuentra condicionada por la finalidad, racionalidad y razonabilidad establecida en la propia Ley, en virtud de que tal potestad es conferida para tutelar –con fundamento en el Estado Social de Derecho y de Justicia-, el acceso a una vivienda digna.
En este orden, esta Sala Constitucional precisó -en el fallo anteriormente transcrito- que aun cuando la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela carezca de disposiciones que regulen de manera general el ámbito material de la leyes y no haga una enunciación concreta y completa de las materias reservadas a la ley; en ésta se incluye un número elevado de remisiones, sin emplear una terminología unívoca, de las cuales se puede colegir la remisión al legislador de la regulación de determinadas cuestiones y, por consiguiente, el establecimiento de una reserva de ley a favor de ellas. Así, no todas las referencias que hace la Constitución a la ley, establecen una reserva legal en sentido estricto, ya que algunas de esas menciones están hechas en un sentido inespecífico, aludiendo indistintamente a la ley formal o a cualquier otra norma jurídica; y otros supuestos normativos, que analizados en su contexto, no persiguen reservar a la ley la materia objeto de la regulación. De allí que las alusiones a la ley que contiene el Texto Fundamental deben ser analizadas casuísticamente para determinar si efectivamente constituyen una reserva legal. (Vid. Sentencia n.° 2164/2004)
En tal sentido, es preciso reiterar que dentro de las remisiones que hace la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela a la Ley, se encuentran las establecidas en los cardinales 22 y 23 del artículo 156 Constitucional, que prevén que es de la competencia del Poder Público Nacional, “[e]l régimen y organización del sistema de seguridad social”, así como fijar “[l]as políticas nacionales y la legislación en materia de sanidad, vivienda, seguridad”, alimentaria, ambiente, aguas, turismo, ordenación del territorio y naviera. Por su parte, de acuerdo con lo establecido en el artículo 187.1 Constitucional, corresponde a la Asamblea Nacional “legislar en las ramas de la competencia nacional”.
No obstante, de los preceptos antes transcritos no se puede deducir, prima facie, que la Constitución prevea para todos los aspectos referidos a las materias competencia del Poder Nacional, que deban ser reguladas mediante ley formal dictada por la Asamblea Nacional. Por el contrario, si se estudia detenidamente el ordenamiento constitucional que señala las atribuciones del Poder Nacional, se observa que las materias asignadas a su competencia no son susceptibles -en igual grado- de desarrollo legislativo.
Así, desde una perspectiva pragmática, es preciso reconocer que el legislador no puede regular con igual intensidad la totalidad de las materias que competen al Poder Público Nacional, en especial, aquellas que, dada la dinámica de su substrato material, se muestran técnicamente complejas.
Ello así, existen materias en las cuales el Poder Legislativo puede regular íntegramente el asunto con todos los detalles y pormenores que juzgue conveniente. Mientras que en otras, tal regulación resulta materialmente imposible dada su complejidad, la falta de especialización técnica del legislador y lo cambiante de las condiciones fácticas que justifican la regulación como instrumento de política pública. En definitiva, para determinar los niveles apropiados de intensidad en cuanto a la regulación por instrumento de rango legal de las materias atribuidas al Poder Público Nacional, es necesario apelar a una racionalidad material que supere los límites que impone la mera lógica formal.
Precisamente, debido a esta limitación instrumental -de agotar en la ley la regulación de la materia reservada-, el Legislador Nacional habilitó en el artículo 29 de la Ley Especial del Deudor Hipotecario de Vivienda de 2007, al Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y Hábitat, para que fije el porcentaje de su cartera anual a las instituciones bancarias e instituciones financieras, así como cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras para otorgar créditos hipotecarios destinados a la adquisición de viviendas, construcción, autoconstrucción, ampliación o remodelación de vivienda principal.
Así, la referida norma -objeto de impugnación-, se circunscribe en lo que la jurisprudencia de esta Sala ha denominado colaboración reglamentaria, como una técnica de “normación legítima”, pues el carácter general y abstracto de los actos de rango legal dificulta el desarrollo técnico in extremis de ciertas materias. Por ello, corresponde a la ley establecer los parámetros en que se dictará el reglamento y, a éste, mantenerse dentro de esos límites que impone la propia ley. (Vid. Sentencia n.° 1618 del 24 de noviembre de 2009, caso. Adoración Bandres).
Conforme a lo expuesto, la jurisprudencia de esta Sala (Vid., entre otras, sentencias n.os 2164/2004 y 1007/2012) ha reconocido que el desarrollo de la potestad reglamentaria permite que se recurra a normas de rango inferior a la ley para colaborar en la producción normativa, con lo cual, en Venezuela no se encuentra excluida la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas sub legales, siempre que tal cometido no haga posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley.
De esta manera, uno de los límites de la colaboración reglamentaria es precisamente la sujeción a la previsión legal y, con ella, a los criterios que la ley establece de forma específica, lacónica y con parámetros delimitados, para que la Administración dicte sus actos, lo que supone que el reglamentista complementa técnicamente la materia previamente abordada por el legislador.
Así, la remisión que hace la Ley al Ejecutivo Nacional para que concretice los aspectos técnicos de la materia que le fue delegada, se efectuó de manera expresa, siendo, por ende, necesario el antecedente de una ley que detalle los parámetros generales que se desarrollarán en el reglamento.
En tal sentido, la Ley Especial del Deudor Hipotecario de Vivienda de 2007 establece los principios que regulan la actividad de otorgamiento de créditos hipotecarios, con fundamento en el concepto “vivienda” previsto en el artículo 86 constitucional, que la define como parte integrante del Sistema de Seguridad Social al que tienen derecho todas las personas como servicio público no lucrativo, por lo que la interpretación y aplicación de este texto legal, debe ser lo más ajustada posible a la realidad social o interés social que es tutelado en ella, en el sentido de brindar eficaz protección a todas las personas que realicen una opción de compra venta para la adquisición de vivienda, poseen o soliciten un crédito hipotecario para la construcción, autoconstrucción, adquisición, ampliación o remodelación de vivienda, de acuerdo a lo previsto en el artículo 1 de la referida Ley, como una manifestación de la necesidad básica de tener un inmueble que garantice un desarrollo social armónico en condiciones de seguridad, higiene, convivencia social para el crecimiento del grupo familiar, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 del Texto Fundamental.
Sobre la base de estos postulados, el artículo 29 eiusdem estableció la obligatoriedad para los bancos, instituciones financieras y cualquier otro ente autorizado por la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras de conceder los créditos hipotecarios, como una garantía de mantener la constancia y fluidez en el otorgamiento de este tipo de préstamo, para lo cual dispuso de un conjunto de normas que establecen las formas y modalidades de pago por parte de los deudores hipotecarios. A tales fines, la norma -como un mecanismo técnico de mantener actualizada esta realidad- transfirió al Ejecutivo Nacional la competencia para dictar las disposiciones normativas que regulan el porcentaje de las carteras de créditos anuales que destinarán las prenombradas instituciones bancarias al otorgamiento de dichos préstamos.
En razón de lo anterior, resulta claro para esta Sala Constitucional que la transferencia que hace el artículo 29 de la Ley Especial del Deudor Hipotecario de Vivienda al Ministerio del Poder Popular para la Vivienda y el Hábitat para dictar las normas que fijen el porcentaje de la cartera de crédito anual de las instituciones bancarias o de cualquier otro ente autorizado para el otorgamiento de créditos hipotecarios, no constituye una remisión vaga o una habilitación general para establecer, sin limitaciones, directrices y objetivos, pues ello obedece a la necesidad de adaptar este porcentaje a las condiciones fácticas cambiantes que justifican la regulación como instrumento de política pública.
Ello así, considera la Sala que la remisión que se realiza para que el Ejecutivo Nacional fije el porcentaje de la cartera de crédito anual de las instituciones bancarias para el otorgamiento de créditos hipotecarios, constituye una delegación que permite a la Administración ejercer el control para el cumplimiento de las garantías constitucionales y los derechos establecidos en la Ley Especial del Deudor Hipotecario de Vivienda y en la Ley Orgánica de Seguridad Social en lo que atañe a vivienda y hábitat, por lo que las normas que dicta el Ejecutivo con fundamento en este dispositivo se encuentran claramente subordinadas a lo dispuesto en las referidas leyes; por consiguiente, la remisión que hizo el legislador no constituye un caso de “deslegalización” que infrinja la reserva legal de la materia bajo análisis. Así se decide.
Aunado a lo anterior, importa destacar, que la parte recurrente no alude en su escrito libelar que como consecuencia de esta delegación la Administración haya dictado normas que constituyan una desproporción de los límites impuestos por el ente administrativo en su cartera crediticia, o a una falta de racionalidad y/o razonabilidad de la autoridad para fijar el porcentaje que debe destinar al otorgamiento de los créditos hipotecarios, por lo que, en criterio de la Sala, la norma impugnada, además de no atentar contra la reserva legal, tampoco es lesiva de los derechos constitucionales de la accionante.
VII
DECISIÓN
Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR la demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad del artículo 29 de la Ley Especial de Protección al Deudor Hipotecario de Vivienda, ejercida por la representación judicial de la sociedad de comercio VENEZOLANO DE CRÉDITO, S.A., BANCO UNIVERSAL.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 11 días del mes de agosto de dos mil dieciséis (2016). Años: 206º de la Independencia y 157º de la Federación.
La Presidenta,
GLADYS M. GUTIÉRREZ ALVARADO
Vicepresidente,
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
Los Magistrados,
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
Ponente
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
CALIXTO ORTEGA RÍOS
LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS
LOURDES BENICIA SUÁREZ ANDERSON
La Secretaria (T)
DIXIES J VELAZQUEZ R
Exp.- 05-1017
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