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El 20 de marzo de 2003 los abogados Carlos Escarrá
Malavé, Anna María De Stefano, Víctor Alvarez Medina y Gustavo Martínez
Morales, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 3.632.966, 12.502.641,
12.422.136 y 11.117.196, respectivamente, en representación de la COMPAÑÍA
ANÓNIMA TELEFONOS DE VENEZUELA (CANTV), inscrita en el Registro Mercantil que
llevaba el Juzgado de Comercio del Distrito Federal (hoy Distrito
Metropolitano) el 20 de junio de 1930, bajo el N° 387, Tomo 2, interpusieron
recurso de colisión entre las disposiciones contenidas en el artículo 40 de la
LEY DE PROTECCION AL CONSUMIDOR Y AL USUARIO y los artículos 145 y 214 de la
LEY ORGÁNICA DE TELECOMUNICACIONES.
En la misma oportunidad se dio cuenta del escrito en
Sala, y se acordó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación, el cual
admitió el recurso por auto del 27 de marzo de 2003, y ordenó la notificación
del Presidente de la Asamblea Nacional, del Fiscal General de la República y
del Procurador General de la República.
Efectuadas las notificaciones ordenadas, el Juzgado de
Sustanciación remitió el expediente a esta Sala, en la cual se dio cuenta de
los autos el 6 de mayo de 2003, ocasión en la que designó ponente al Magistrado
Antonio J. García García, quien con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Así,
cumplida la tramitación del presente expediente, conforme al procedimiento
establecido en la jurisprudencia de esta Sala, se pasa a dictar sentencia,
previas las siguientes consideraciones:
ALEGATOS DE LA RECURRENTE
El presente recurso de colisión fue interpuesto por los
apoderados judiciales de la Compañía Anónima Teléfonos de Venezuela (CANTV),
con fundamento en los alegatos que esta Sala, resume a continuación:
La recurrente se dedica a la actividad de
telecomunicaciones, por lo que tiene interés en la precisión de los
procedimientos legales para la fijación de las tarifas que puede cobrar a sus
clientes, por la prestación de sus servicios.
Al respecto, sus apoderados judiciales expusieron que
la norma que contiene en el artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor y
al Usuario (publicada en la Gaceta Oficial Nº 4.898 Extraordinario, del 13 de
diciembre de 1995), está en conflicto con las normas contenidas en los
artículos 145 y 214 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (publicada en la
Gaceta Oficial Nº 36.970 del 12 de julio de 2000).
En tal sentido, los recurrentes señalaron:
1)
En el primero se asignó la competencia para la
fijación de precios máximos para la venta o prestación de servicios al
Ministerio que es competente por la materia de que se trate.
2)
En el segundo, en cambio, se dispuso que, son los
propios prestadores del servicio los que fijaran “libremente sus precios, salvo por lo que respecta a los servicios
prestados en función de una obligación de servicio universal”, en cuyo caso
harán la propuesta a la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), la
cual tiene la potestad de aprobación.
3)
En el tercero, por su parte, se hizo una remisión al
régimen tarifario que estableció el Reglamento de Apertura de Telefonía Básica.
Al respecto, los apoderados de CANTV citaron el texto de varias disposiciones
de ese Reglamento (Decreto Presidencial Nº 1.095, publicado en la Gaceta
Oficial Nº 37.085 del 24 de noviembre de 2000), a fin de destacar que en su
articulado se estableció la potestad de CONATEL para la fijación de las tarifas
máximas por concepto de servicio de telefonía.
Por otra parte los apoderados de CANTV expusieron que,
con base en las competencias que atribuye la Ley Orgánica de
Telecomunicaciones, la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL) dictó
la Resolución Nº 145, del 21 de mayo de 2002, publicada en la Gaceta Oficial Nº
37.454 del 30 de ese mes, por la cual fijó tarifas máximas. Esa misma Comisión
emitió una nueva Resolución, la Nº 156 del 8 de julio de 2002, publicada en la
Gaceta Oficial Nº 37.497 del 2 de agosto de ese año, en la que fijó también
tarifas máximas.
Ahora bien, los representantes de la actora expusieron
que, en oportunidad reciente, los Ministerios de Producción y Comercio y de
Infraestructura dictaron una Resolución Conjunta, publicada en la Gaceta
Oficial Nº 37.631 del 13 de febrero de 2003, con base -entre varias
disposiciones- en el artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor y al
Usuario, la cual regula las tarifas máximas en telefonía, aunque se limitó a
mantener las que había ya fijado CONATEL, a través de las referidas
Resoluciones Nº 145 y 156.
Los abogados de la accionante plantearon a la Sala la
solución que estiman correcta. En su criterio, prevalece lo preceptuado en la
Ley Orgánica de Telecomunicaciones, porque es posterior, especial y orgánica.
En tal virtud, estimaron que la competencia en materia de tarifas de telefonía
corresponde a CONATEL y no a Ministerio alguno.
Sin embargo, en el recurso no se denunció
exclusivamente una colisión en cuanto a la competencia para fijar las tarifas
máximas, sino también acerca de “la forma
y modo del establecimiento de los topes tarifarios”. Al respecto se afirmó
que las tarifas se fijan con base en “los
indicadores oficiales del sector de las telecomunicaciones” y no con
fundamento en el artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor y al
Usuario. Según se lee en el escrito
contentivo del recurso, la Ley Orgánica de Telecomunicaciones atribuyó a los
propios operadores de telefonía la potestad de proponer las tarifas que
cobrarán, si bien CONATEL debe darle su autorización para ser aplicables. Así,
se dió libertad a los empresarios del sector para el calculo de las tarifas,
según los criterios internacionalmente reconocidos, teniendo CONATEL
exclusivamente la posibilidad de aprobarlas o de negar su aprobación, sin poder
alguno de modificación ni de fijación de tarifas propias.
En todo caso, los apoderados de la accionante
advirtieron que, en la actualidad -por mandato del artículo 214 de la Ley
Orgánica de Telecomunicaciones- esa libertad “se ve restringida”, pues en él se estableció que, hasta tanto “no se produzca una competencia efectiva en
el mercado”, se aplicaran las tarifas fijadas por CONATEL en el caso de los
servicios de telefonía básica, y es potestad de la Superintendencia para la
Promoción y Protección de la Libre Competencia la determinación del momento
cuando esa competencia efectiva se produce.
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
1.
A través del presente recurso se ha denunciado
la colisión entre normas de rango legal, cuya resolución es competencia de esta
Sala, de conformidad con el artículo 336, numero 8, de la Constitución.
En efecto, se ha planteado un conflicto entre normas
de igual rango que se refieren a una misma situación: la fijación de precios
para la prestación de servicios. Sin embargo, la accionante destacó que la Ley
Orgánica de Telecomunicaciones es la que versa, en realidad, sobre el servicio
concreto de telefonía y no la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, la
cual se refiere a la generalidad de las actividades comerciales. Con
independencia de que la última de las leyes mencionadas tenga una ámbito mayor
de aplicación al de la segunda, lo cierto es que, en el fondo, se refieren a
una misma situación, como es la fijación de precios. En tal virtud, esta Sala
declara su competencia.
Asimismo, la Sala observa que, la legitimación de la
accionante es evidente, pues su actividad comercial es la prestación del
servicio de telefonía, por lo que no cabe duda de su interés en lo relativo a
la fijación de las tarifas correspondientes, siendo que no pretende, a través
de este recurso, más que una sentencia mero declarativa acerca de la aplicación
preferente de las normas. Así lo declara la Sala.
2.
Texto de las tres normas que, en criterio del
recurrente, están en conflicto:
Artículo
40 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario:
“El Ministerio o los Ministerios, según el caso, que
tengan asignadas las competencias en materia de precios y tarifas, podrá
establecer mediante resolución, el precio máximo de venta o de prestación de
servicios al público, en todo o en parte del Territorio Nacional, para aquellos
bienes y servicios que hayan sido declarados de primera necesidad. A tal
efecto, tomará en cuenta la calidad, los costos de producción y de
comercialización, la denominación, la forma, condición de empaque y de
presentación, el tamaño, peso y contenido por unidad comercializable, así como
también los elementos que entran en la composición o preparación de los bienes,
los cuales no podrán ser alterados en perjuicio del consumidor o de los
usuarios”.
Artículo 145 de la
Ley Orgánica de Telecomunicaciones:
“Los prestadores de servicio de telecomunicaciones fijarán libremente
sus precios, salvo por lo que respecta a los servicios prestados en función de
una obligación de servicio universal. En tales casos, el operador respectivo
someterá de inmediato a la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, su
propuesta de tarifa máxima y mínima, las cuales entrarán en vigencia una vez
aprobadas por la Comisión y publicadas en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela.
Cuando exista una posición de dominio, por parte de una o más empresas,
derivada de la existencia de carteles, monopolios, oligopolios u otras formas
de dominio de mercado, la Comisión Nacional de Telecomunicaciones podrá
determinar las tarifas mínimas y máximas a las que quedarán sujetas las
empresas, oída la recomendación que al efecto haga la Superintendencia para la
Promoción y Protección de la Libre Competencia, las cuales estarán vigentes
hasta que existan condiciones que permitan la competencia efectiva de ese
mercado. La determinación de la existencia de posición de dominio a la que se
refiere este artículo, así como la evaluación acerca del cese de sus efectos en
el mercado, corresponde a la Superintendencia para la Promoción y Protección de
la Libre Competencia”.
Artículo 214 de la
Ley Orgánica de Telecomunicaciones:
“Con el objeto de analizar la evolución y comportamiento de los mercados
de telecomunicaciones con posterioridad a la entrada en vigencia de esta ley, y
sin perjuicio de ajustarlos a las nuevas realidades cuando resulte conveniente,
los mecanismos tarifarios existentes en la actualidad permanecerán en vigencia
dentro del año siguiente a la publicación de la presente ley en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.
Quedan exceptuadas de este límite temporal las disposiciones especiales
que en materia del régimen tarifario se establezcan en el Reglamento de
Apertura de Telefonía Básica, las cuales se aplicarán con preferencia al lapso
previsto en este artículo y se mantendrán mientras no se produzca una
competencia efectiva en el mercado relevante respectivo, determinada por la
Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia.
La Comisión Nacional de Telecomunicaciones y la Superintendencia para la
Promoción y Protección de la Libre Competencia suscribirán un Convenio
Interadministrativo en el que se establezcan los mecanismos para monitorear y
seguir el comportamiento del mercado de las telecomunicaciones”.
Como ha precisado esta Sala en cada ocasión cuando se
pronunció sobre un conflicto de normas de rango legal, su competencia consiste
en determinar, con base en los principios generales del Derecho, cuál es la
norma que debe prevalecer, partiendo de la premisa de que no puede haber
disposiciones que conduzcan a soluciones contradictorias entre sí.
La resolución de conflictos normativos es una
actividad común a cualquier operador jurídico, pues todos están en la necesidad
de precisar, ante eventuales colisiones, la norma que resulta aplicable, con la
salvedad de que esta Sala –y antes la Corte Suprema de Justicia en Pleno- tiene
el poder de que su declaración tenga carácter vinculante y, en consecuencia,
deba ser seguida por todo aquel que, en un momento dado, se enfrente al dilema
de aplicar una u otra norma.
A partir del fallo de esta Sala, entonces, el dilema
desaparece: ya no habría conflicto, pues la sentencia decide cuál norma aplicar
y cuál no. Es un caso típico de sentencia declarativa de certeza, pues elimina
la incertidumbre sobre una situación controvertida, y lo hace de manera definitiva.
Si la única diferencia entre la respuesta que dé esta
Sala al conflicto planteado y la que pueda proporcionar cualquier operador
jurídico consiste en el efecto de la declaratoria, es obvio que la
determinación de la norma de aplicación preferente sólo puede surgir del
recurso a los conocidos principios hermenéuticos que recoge incluso el Código
Civil, texto positivo sin duda, pero que, en buena parte de sus disposiciones
iniciales, no es sino el reflejo de los principios generales del Derecho,
aplicables aun sin establecimiento legal.
Entre esos principios se destaca, en el caso de autos,
el de la especialidad: será de aplicación preferente aquella norma que se
refiere de manera más concreta al aspecto debatido, que no es otro que la
fijación de tarifas para el sector de las telecomunicaciones. Siendo así, no
cabe duda que el artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario
debe ceder a favor de los artículos 145 y 214 de la Ley de Telecomunicaciones,
por lo que la fijación de esas tarifas corresponde a las operadoras
respectivas, reservándose a CONATEL el poder para aprobarlas, si bien existen
casos -cuando la competencia en el mercado no sea “efectiva”- en los que CONATEL puede hacerlo directamente.
Precisamente es esa especialidad la que hace que el
carácter orgánico de la Ley de Telecomunicaciones también la haga privar sobre
la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, pues es sabido que la
organicidad de la ley no le reviste de una superioridad general sobre las leyes
ordinarias, sino sólo sobre aquéllas de la especialidad correspondiente. Por
tanto, en realidad, para el caso de autos, interesa más la condición de ley
especial que su carácter orgánico.
Por tanto, en virtud de su carácter especial, debe
entenderse que la Ley Orgánica de Telecomunicaciones prevalece sobre la Ley de
Protección al Consumidor y al Usuario, en lo relacionado con la competencia
para la fijación de las tarifas. Así se declara.
Si bien esta Sala se ha basado en la especialidad de
la norma para dar preferencia a la aplicación de la Ley Orgánica de
Telecomunicaciones sobre la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, debe
también ponerse de relieve que esa normativa especial es, además, posterior a
la general, con lo que se demuestra el propósito del legislador de regular la
materia de una nueva manera. Ahora bien -y es por ello que esta Sala desea
traerlo a colación en este momento, cuando ya ha declarado que es la
especialidad lo fundamental- ello no puede conducir a la conclusión de que la
segunda de esas leyes esté derogada.
En efecto, los apoderados de la recurrente invocaron
en su escrito el artículo 208 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, en el
cual está contenida la cláusula general de derogatoria de todas aquellas
disposiciones que contraríen el texto de esa ley. Ahora bien, debe aclararse
que la posterioridad de la ley –y en parte así lo hace la recurrente en sus
consideraciones iniciales- sólo tiene interés en cuanto a la demostración del
deseo del legislador de dictar normas especiales que modifiquen lo relacionado
con la fijación de tarifas, al menos para un sector económico –el de las
telecomunicaciones-, pero no como una demostración de que el artículo 40 de la
Ley de Protección al Consumidor y al Usuario esté derogado. Al contrario, se trata
de una norma vigente, aplicable en muchos casos, aun cuando no para las
telecomunicaciones. Así se declara.
La aplicación preferente de la Ley Orgánica de
Telecomunicaciones conduce a dos conclusiones, relacionadas con los dos
aspectos sometidos a esta Sala por la empresa accionante:
1)
Sobre
el habilitado para fijar las tarifas:
Según se ha reseñado, el principio general, contenido en el artículo 145 de la
Ley Orgánica de Telecomunicaciones, es el de la libertad de las prestadoras del
servicio para fijar las tarifas, si bien en ciertos casos deben hacerlo a
través de una propuesta que se somete a la consideración de CONATEL, órgano que
debe limitarse a aprobarlas o rechazarlas. Sin embargo, el propio artículo 145
dispone un supuesto de excepción, en el cual CONATEL hace la fijación: cuando
las condiciones de competencia no sean las adecuadas. La determinación de esas
circunstancias corresponde a la Superintendencia de Promoción y Protección a la
Libre Competencia. A ese mismo supuesto se refiere el artículo 214 eiusdem, el cual establece que, mientras
dure esa situación, las tarifas serán las que fije CONATEL, con base en el
Reglamento de Apertura de los Servicios de Telefonía Básica.
2)
Sobre
los elementos que deben ser tomados para la fijación: En este aspecto en realidad no existe colisión, sino que la Ley
Orgánica de Telecomunicaciones nada dice sobre el particular. Ante ese
silencio, las operadoras –en el régimen en el que se le encomienda la
propuesta- o CONATEL –para el período en el que aún pueda regular las tarifas,
por no existir “competencia efectiva en
el mercado”– deberán basarse en los elementos que son generalmente
aceptados en ese sector, lo que no impide que algunos de los elementos
enumerados en el artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor y al
Usuario, como norma general, puedan ser empleados al efecto.
Por último, esta Sala debe pronunciarse sobre los efectos de la
sentencia que resuelve la colisión. Los fallos en estos recursos son de
naturaleza declarativa, pues resuelven una situación de incertidumbre, y lo
hacen a través de la aplicación preferente de una norma sobre otra. Esa
aplicación preferente, si bien la declara la sentencia y se hace obligatoria,
no surge realmente del fallo, sino de principios generales del Derecho que la Sala
no hace más que darle efectividad para el caso concreto. Por ello, sin problema
alguno, cualquier operador jurídico pudo llegar a la misma respuesta con
anterioridad a la resolución judicial.
Ese carácter declarativo hace que sea posible
que los efectos del fallo se retrotraigan, para que así pueda aplicarse el
criterio judicial a un caso ya ocurrido. Ahora bien, en criterio de esta Sala,
las mismas razones que aconsejan darle sólo efectos prospectivos a las
sentencias anulatorias, son invocables en el recurso de colisión, de manera que
el criterio judicial se haga vinculante sólo para casos futuros, con lo que el
efecto del fallo se acerca al de aquellos de naturaleza constitutiva. Ello
obedece a razones de seguridad jurídica, que son precisamente las que llevan a
esta Sala, en el caso de autos, a fijar los efectos erga omnes de esta decisión hacia el futuro (ex nunc), comenzando a computarse a
partir de la publicación del presente fallo en la Gaceta Oficial de la
República. Así también se decide.
DECISIÓN
Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de
Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR el recurso de
colisión de normas legales interpuesto por los apoderados judiciales de la
Compañía Anónima Teléfonos de Venezuela (CANTV), entre el artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario
y los artículos 145 y 214 de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, y que son
estas últimas las aplicables al caso de fijación de tarifas en lo relativo al
servicio de telecomunicaciones.
Se FIJAN los efectos de este fallo hacia el futuro (ex nunc), a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la
República, en cuyo sumario se indicará con precisión el siguiente título:
“SENTENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA QUE
DECLARA QUE LOS ARTICULOS 145 Y 214 DE LA LEY ORGANICA DE TELECOMUNICACIONES
PREVALECEN SOBRE EL ARTICULO 40 DE LA LEY DE PROTECCION AL CONSUMIDOR”
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase copia
certificada de la presente decisión al Director General de la Imprenta Nacional
y Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, para que proceda sin
demora a publicar su texto en esa Gaceta.
Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los
05 dias del mes de agosto dos mil tres (2003). Años: 193° de la Independencia y
144° de la Federación.
El Presidente,
El Vicepresidente,
JESÚS
EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
Ponente
El Secretario,
Exp: 03-0800