SALA
CONSTITUCIONAL
MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO J. GARCÍA
GARCÍA
El
3 de julio de 2002 los abogados Aurora Moreno y Elías Nucete, inscritos en el
Inpreabogado bajo los números 2.359 y 60.615, respectivamente, actuando como
representantes judiciales de SHELL
VENEZUELA, S.A., identificada en autos, solicitaron la interpretación de
los artículos 156, numerales 12, 13, 16 y 32; 179, numeral 2; 180; 183,
numeral 1; y 302 de la Constitución.
En
la oportunidad de la interposición se dio cuenta en esta Sala del escrito y se
designó ponente al Magistrado Antonio J. García García, quien con tal carácter,
suscribe el presente fallo.
Una
vez efectuada la lectura individual del expediente, esta Sala pasa a decidir
sobre la admisibilidad de la manera siguiente:
I
FUNDAMENTO DEL RECURSO
A
través del presente recurso de interpretación se persigue que esta Sala se
pronuncie sobre diferentes aspectos, si bien todos ellos vinculados con el
ejercicio del poder tributario por parte de los municipios y su relación con el
ámbito de competencias del Poder Nacional, en especial en materia de
hidrocarburos.
Según
los recurrentes, la presente acción es admisible por cuanto se está ante la
presencia de, al menos, dos de los supuestos que la jurisprudencia de esta Sala
ha enumerado como habilitantes para el ejercicio de la misma: 1) que exista
colisión entre normas constitucionales y 2) que se trate de la interpretación
de disposiciones que carecen de desarrollo legislativo (números 3 y 7 de los
supuestos previstos en la sentencia Nº 1077/2000).
Asimismo,
los representantes de la compañía accionante afirmaron tener legitimación para
recurrir, toda vez que la empresa a la que representan se dedica a la actividad
de hidrocarburos, para lo cual ha contratado con el Estado, de conformidad con
las previsiones legales sobre la materia.
Los
tres pronunciamientos que los accionantes aspiran obtener tienen que ver con lo
siguiente:
1.
Acerca
del poder tributario sobre las empresas dedicadas a la actividad de
hidrocarburos:
Expusieron
los accionantes, en el escrito contentivo de su solicitud, que “el constituyente, al redactar la norma
contenida en el Artículo 156, numeral 12 de la Constitución de 1.999 e incluir
entre las materias especificas atribuidas al Poder Nacional los hidrocarburos y
minas, quiso otorgar a la Nación, con primacía sobre otros entes
político-territoriales, la potestad tributaria para crear, organizar y
administrar todos los tributos con los que se gravaría la actividad de
hidrocarburos de la República”.
En
su criterio, “la inclusión de la materia
de hidrocarburos en la potestad exclusiva del Poder Nacional, tiene su causa en
lo dispuesto en el artículo 302 de la misma carta magna que reserva al Estado
la actividad ‘petrolera’ y otras industrias de carácter estratégico”, si
bien advirtieron los recurrentes que en esa norma “se nota una falta de precisión técnica (…) en cuanto a la terminología
usada para referirse a la actividad petrolera”. Según expusieron, ese
artículo 302 debe leerse conjuntamente con el 12, también de la Constitución, “que reserva para la República los
yacimientos mineros y de hidrocarburos, cualquiera que sea su naturaleza”.
Esa
lectura concatenada hizo afirmar a los accionantes que “la intención de inclusión de la ‘actividad petrolera’ en el artículo
302 debe entenderse referida a la actividad de explotación de hidrocarburos ya
que es este el término genérico que define el recurso natural no renovable cuya
explotación constituye la industria estratégica fundamental para el desarrollo
económico del país, siendo el petróleo una de las especies de hidrocarburos que se encuentran en los yacimientos del
subsuelo territorial venezolano”.
Para
los accionantes, “la actividad de
explotación de hidrocarburos (…) debe tener un tratamiento en línea con la
reserva constitucional, que garantice la seguridad, transparencia y uniformidad
en el impacto del régimen tributario que la grava, por cuanto cualquiera de las
actividades que se realicen en función de la exploración, extracción,
recolección, almacenamiento, comercialización, conservación de los
hidrocarburos (independientemente del ente que la realice mediante de la (sic)
autorización legal correspondiente), se realiza en fusión (sic) de la
explotación de un recurso cuya propiedad corresponde exclusivamente a la
República y los recursos provenientes de dicha explotación, son en definitiva los
que nutren la Hacienda Pública Nacional,
de la cual salen no sólo las asignaciones de situado constitucional para los
entes descentralizados, sino también los fondos especiales destinados a
financiar las haciendas regionales y municipales”. Al efecto destacaron que
el artículo 156, numeral 16, de la Constitución, que reserva al Poder Nacional “el régimen y administración de las minas e
hidrocarburos”, dispone que la ley establecerá “un sistema de asignaciones económicas especiales en beneficio de los
Estados en cuyo territorio se encuentren situados los bienes que se mencionan
en este numeral”.
Para
los recurrentes, la reserva del numeral 16 del artículo 156 abarca la materia
tributaria, toda vez que la palabra “régimen”
se refiere al “conjunto de normas que
gobiernan la actividad” (en este caso, de minas e hidrocarburos). Esa
reserva estaría desarrollada –destacaron- por la Ley de Asignaciones Económicas
Especiales para los Estados Derivadas de Minas e Hidrocarburos, en cuyo
artículo 2 se dispone que esas asignaciones especiales constituyen un
porcentaje de los tributos nacionales contemplados en la Ley de Hidrocarburos y
en la Ley de Minas, una vez deducido el porcentaje correspondiente al situado
constitucional. Esas asignaciones, además, alcanzarían a los municipios
–resaltaron también los accionantes-, toda vez que, el artículo 3 de la misma
ley establece que los estados deben administrar esos ingresos, “dando prioridad a las inversiones en los
municipios donde se explore o exploten dichos recursos”.
Asimismo,
pusieron de relieve los accionantes que “la
novísima Ley Orgánica de Hidrocarburos (…) asume la competencia exclusiva del
Poder Nacional para gravar las actividades reguladas por dicho instrumento
legal”, puesto que en su artículo 48 consagra los impuestos que deben
cancelarse, “sin perjuicio de lo que en
materia impositiva establezcan otras leyes nacionales”.
Una
vez expuesto lo anterior, los accionantes destacaron que existe un problema
interpretativo acerca de lo que debe “entenderse por actividad industrial o
comercial”, puesto que la extinta Corte Suprema de Justicia la “llegó a considerar prácticamente como
sinónimo de ‘actividad lucrativa’ (…) en una abierta colisión con los
principios doctrinarios sobre la tributación, que exigen una clara definición
de las circunstancias o supuestos que constituyen el hecho imponible,
concretamente, el principio de legalidad tributaria”. Según alegaron, bajo
la vigencia de la Constitución de 1961 existió “una confusión generalizada sobre los límites de ejercicio de las
distintas potestades que determinan el sistema integral de tributación de la
República, que ha afectado sustancialmente la seguridad jurídica en materia de
las inversiones realizadas por las empresas que participan en las actividades
de hidrocarburos bajo los distintos esquemas de apertura petrolera”.
Para
los accionantes, “en realidad, las normas
constitucionales relativas al reparto de las potestades tributarias deben
analizarse en el contexto del ‘sistema tributario’
previsto por el constituyente para la República”, en especial los artículos
316 y 317 del actual Texto Fundamental. Admitieron los recurrentes que, el
artículo 223 de la Constitución de 1961 es similar al 316 de la vigente, pero “ese mandato del constituyente de 1.961 en
buena medida se quedó sin cumplir debido a la confusión reinante durante su
vigencia, por la misma imprecisión o ambigüedad que se repite en la normativa
constitucional de 1.999”.
Sostuvieron
los recurrentes que “lamentablemente, a
pesar de la loable intención del constituyente de 1.999 de establecer un
verdadero ‘sistema’ de tributación de la República que armonice las potestades,
distinto al ‘régimen’ inarmónico y confuso que establecía la Constitución
derogada, la normativa constitucional actual que asigna las distintas
potestades, incrementa la confusión sobre los alcances y límites de cada una de
ellas, creando aparentes colisiones que deben resuellas (sic) (…), sobre todo en lo referente al régimen de tributación que aplica
el ‘sistema tributario’ venezolano para actividades en sectores de importancia
estratégica para el desarrollo económico
del país como lo es el sector de hidrocarburos”.
Para
los recurrentes, la colisión constitucional se encuentra en que los mencionados
artículos 156 y 302 confieren al Poder Nacional “la potestad tributaria sobre las actividades de hidrocarburos”, a
la vez que, el artículo 179, numeral 2, del mismo Texto Fundamental “pareciera dar a las municipalidades la
potestad de gravar de forma indiscriminada ‘impuestos sobre actividades
económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar’ ”.
Según
alegaron los accionantes, esa norma del artículo 179 se ha visto como una “potestad tributaria (…) distinta y
autónoma”, en el sentido del artículo 180 de la Constitución”, que “pareciera permitirles a las municipalidades
gravar ‘materias rentísticas del Poder Nacional’”, cuando lo cierto es que
el artículo 183, numeral 1, de la Constitución prohibe esa imposición sobre
materias nacionales.
Por
ello, estimaron los accionantes que es imprescindible que, “conforme a los valores constitucionales reflejados en los artículos
316 y 317 del texto constitucional” y ante la falta de una “legislación para garantizar ‘la
armonización y coordinación de las distintas potestades tributarias” –que
exige el artículo 156, numeral 13, de la Carta Magna- esta Sala dé un sentido
coherente a todas las normas mencionadas: 156.12, 156.16., 179.2, 180, 183.1 y
302.
Para
los recurrentes, el problema “radica en
la amplitud del supuesto establecido en la norma del Artículo 179, numeral 2, y
en la inclusión en el mismo de conceptos jurídicos indeterminados, y a la falta
de definición del alcance de la autonomía tributaria municipal en el artículo
180, en contraposición con la reserva tributaria de la materia de hidrocarburos
establecida en el Artículo 156, numeral 12, en concordancia con la norma del
Artículo 183, numeral 1”. Por tanto, en su criterio, es necesario que la
Sala precise si dentro de las limitaciones al poder municipal se encuentra el
caso de las actividades económicas en el sector de hidrocarburos.
Por
último, los accionantes se refirieron a la inmunidad fiscal de que gozan los
entes político-territoriales respecto de la “potestad
impositiva de los Municipios”, la cual sólo se extiende, de conformidad con
la segunda parte del artículo 180 de la Constitución, a esos entes “y a las personas jurídicas estatales
creadas por ellos, pero no a concesionarios ni a otros contratistas de la
Administración Nacional o de los Estados”.
En
su opinión, debe recordarse que existe una reserva a favor del Estado de la
actividad de hidrocarburos, contenida en la actualidad en la Ley Orgánica de
Hidrocarburos. Todas las actividades reservadas deben ser ejercidas sólo por el
Estado o por empresa de su total propiedad o en las que tenga más del cincuenta
por ciento del capital accionario, sin que ello obste a que se contraten
empresas privadas.
Según
los accionantes, “la disposición que
define el alcance de las inmunidades tributarias frente a la potestad
tributaria del municipio, no toma en cuenta que bajo el régimen de reserva de
actividades (explotación, extracción, recolección, transporte y almacenamiento
iniciales), se permite las asociaciones del Estado o de sus empresas para
realizar esas actividades reservadas con empresas privadas, creando una
confusión sobre la aplicación del poder tributario del municipio sobre esas
actividades cuando son realizadas por cuenta de una empresa estatal titular de
la reserva o por las empresas mixtas”.
2.
Sobre
la competencia nacional para armonizar tributos:
Sobre la
segunda de las solicitudes de interpretación que se formularon en el presente
recurso, la parte actora afirmó que es “muy
positivo que la Constitución de 1.999 haya introducido la necesidad de
sistematizar la normativa tributaria de la República, mediante la armonización
de las distintas potestades tributarias tal y como lo establece el numeral 13
del artículo 156”.
Sin embargo,
advirtieron los recurrentes que “no
existe aún en materia tributaria desarrollo legislativo sobre el principio de
coordinación y armonización establecido en la carta magna, y en virtud de los
innumerables conflictos interpretativos sobre los alcances de las distintas
potestades tributarias, es oportuno y conveniente que esa Sala Constitucional
defina por vía de interpretación de las normas constitucionales relacionadas al
reparto de las potestades tributarias, sus límites y marco de ejecución, definición
ésta que sentaría las bases para la legislación destinada a armonizar el
ejercicio de las potestades tributarias de todos los entes con poder de
exacción, terminando así con la confusión generalizada existente, evitando
eventuales conflictos entre los sujetos de la relación tributaria y aportando
la seguridad jurídica necesaria para promover las inversiones en los nuevos
negocios que el gobierno nacional proyecta en desarrollo de los principios
consagrados en las novísimas leyes orgánicas de Hidrocarburos e Hidrocarburos
Gaseosos”.
Informó
la parte actora que, “en función de los
principios constitucionales de la reserva de los hidrocarburos, ya ha sido
dictado el Decreto con fuerza de Ley de Armonización y Coordinación de
Competencias de los Poderes Nacional y Municipal para la Prestación de los
Servicios de Distribución de Gas con fines Domésticos y de Electricidad”,
pero esa ley en realidad se remite a la que luego dicte la Asamblea en
ejercicio del poder que le confiere el numeral 13 del artículo 156 de la
Constitución.
Para los
recurrentes, entonces, “es oportuno (…)
el pronunciamiento de esa Sala Constitucional sobre el alcance de las
limitaciones, autonomías y reservas de
potestades tributarias, que en el texto constitucional, resultan actualmente tan
confusas a la hora de identificar cuál sería el impacto del sistema de
tributación de la República sobre cualquiera de las actividades que se desarrollan en el sector de los
hidrocarburos”.
3.
Sobre
la competencia para establecer ilícitos tributarios:
Por
último, para los recurrentes, “también en
función de garantizar la coordinación y armonización de las distintas
potestades tributarias resulta indispensable que esa Sala se pronuncie
adicionalmente sobre el contenido y alcance de la reserva de legislación en
materia penal establecida en el artículo 156, numeral 32, de la Constitución de
1.999”. En su criterio, “resultaría
incompleta una coordinación y armonización de potestades en materia tributaria,
si dicha coordinación y armonización no toma en cuenta que ‘los parámetros y
las limitaciones’, referidos en el numeral 13 del mismo artículo 156, incluyen
todos los aspectos relevantes del ‘sistema tributario’ de la República, entre
los cuales el régimen represivo del ilícito tributario debe ser considerado”.
Para
los recurrentes, “resultaría contrario al
principio de armonización del ‘sistema tributario’, admitir que la potestad
para tipificar los ilícitos y asignar las penas, tanto pecuniarias como
restrictivas de libertad, es accesoria a la potestad de crear tributos”. En
su opinión, la Constitución –en el numeral 5 del artículo 179- sólo prevé el
poder de los municipios para recaudar como ingresos propios “el producto de las multas y sanciones en el
ámbito de sus competencias, (…) pero no se les asigna la potestad para
tipificar ilícitos tributarios y establecer las sanciones correspondientes,
independientemente de que sean pecuniarias, o restrictivas de la libertad, en
virtud de que ambos tipos de sanciones tienen naturaleza penal, por tratarse de una respuesta represiva del Estado a
la violación del deber constitucional de contribuir a las cargas públicas”.
Sostuvieron
los accionantes, que no puede pensarse que “existan
diferencias político-territoriales que determinen la tipificación de los
ilícitos y la graduación de las penas, dependiendo si el ilícito es cometido en
contra del Fisco Nacional, el Fisco Estadal o el Fisco Municipal, por cuanto la
respuesta del Estado ante la conducta antijurídica no puede ser distinta cuando
se trata de una infracción al mismo deber constitucional de contribución a las
cargas públicas”. Para los recurrentes, “resultaría
absolutamente contrario al principio de armonización del Sistema Tributario (…)
que se permitiera el establecimiento de diferentes sanciones para los mismos
tipos de ilícitos, dependiendo del ente tributario contra el cual se haya
cometido la infracción”.
Para
fundamentar su preocupación, los accionantes expusieron que “la actual ausencia de claridad sobre los
alcances de la potestad para legislar en materia del ilícito tributario, está
ocasionando graves distorsiones e innumerables controversias entre los sujetos
de la relación tributaria, ya que podemos encontrar que, mientras el Código
Orgánico Tributario sanciona –por ejemplo- el incumplimiento de un deber formal
respecto a las declaraciones impositivas con multa de 10 Unidades Tributarias,
algunas ordenanzas municipales están sancionando el mismo ilícito, hasta con
50% del monto de la obligación tributaria causada”.
Advirtieron
los accionantes que, con la anterior afirmación, no pretenden negar que los
Estados y municipios tienen poder “para
aplicar las sanciones a los sujetos pasivos que incurren en ilícitos
tributarios, pero estas sanciones deben ser las que establece (…) el Código
Orgánico Tributario, que es el instrumento legislativo emanado del Poder
Nacional, que desarrolla el principio de reserva penal en materia tributaria”.
Ahora
bien, reconocieron los accionantes que el propio Código Orgánico Tributario
dispone que su aplicación a Estados y municipios es supletoria, pero ello debe
entenderse limitado a lo verdaderamente tributario, como lo es “la creación, modificación, supresión o
recaudación, de los tributos que la Constitución y las leyes le atribuyan,
incluyendo el establecimiento de exenciones, exoneraciones, beneficios, y demás
incentivos fiscales”. La autonomía municipal, entonces, no abarcaría “la tipificación de ilícitos y el
establecimiento de sanciones, por cuanto esta potestad es autónoma y diferente
de la potestad tributaria”.
4.
Interpretación
solicitada respecto de los diferentes aspectos mencionados:
Expuesto
lo anterior, los apoderados de la empresa recurrente formularon a esta Sala las
siguientes preguntas:
“1) Si la disposición contenida en el
artículo 183, numeral 1 de la Constitución, al prohibir ('‘no podrán'’) a los
Estados y Municipios gravar '‘materias rentísticas de la competencia nacional'’
incluye a los hidrocarburos como recurso natural de propiedad exclusiva de la
República (artículo 12), que además de estar reservada su explotación al Estado
(artículo 302), están contemplados expresamente en el numeral 12 del artículo
156 de la Constitución como materia rentística del Poder Nacional; y si esa
prohibición abarca las actividades relacionadas con la explotación de dicho recurso
incluidas en la reserva al Poder Nacional contemplada en la Ley Orgánica de
Hidrocarburos, en desarrollo de la Constitución.
2) Si la reserva de potestad tributaria
sobre hidrocarburos plasmada en el artículo 156, en su numeral 12, cuyo
fundamento está justificado por la normativa constitucional que otorga a la
actividad de explotación de los hidrocarburos, el tratamiento de una actividad
estratégica (artículos 12 y 302), cuya administración y regulación está
reservada al Poder Nacional (numeral 16, artículo 156), no resulta afectada por
la disposición contenida en la segunda parte del artículo 180, que introduce en
la Constitución una simple aclaratoria sobre el alcance de las inmunidades
tributarias, por tratarse de un supuesto de no sujeción distinto al de la
reserva de potestad tributaria.
3) Si el contenido de la norma
constitucional que faculta a los Municipios para crear ‘los impuestos sobre
actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar’
(articulo 179, No. 2), involucra cualquier actividad económica o lucrativa, o
por el contrario, el ejercicio de la potestad conferida, obliga al Municipio a
ceñirse al principio constitucional de legalidad tributaria (artículo 317), que
implica la necesidad de la descripción precisa de los elementos que constituyen
el hecho imponible.
4) Si la referencia a los conceptos
indeterminados de ‘actividades económicas… de servicios o de índole similar’,
incluidas en el artículo 179, numeral 2, de la Constitución de 1.999, están
específicamente referidas a la naturaleza comercial o industrial de dichas
actividades y, en consecuencia, la potestad del Municipio para crear impuestos
sobre las mismas, está limitada a esa naturaleza comercial o industrial.
5) En virtud de la aplicación plena de
la Constitución, de la cual esa Sala es garante, ante la ausencia de la
legislación especial sobre armonización y coordinación tributaria y la
imprecisión de la norma constitucional al
no establecer cuáles serían los parámetros que permitan ‘garantizar la
coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias’ y los
elementos que definirían dichos ‘principios, parámetros y limitaciones’, se
hace necesario que esa Sala determine los elementos que permitan la aplicación
efectiva de la garantía prevista en el numeral 13 del artículo 156 de la
Constitución de 1.999”.
6) Si la reserva al Poder Nacional de
la legislación en materia penal, contenida en el numeral 32 del artículo 156 de
la Constitución de 1.999, incluye la legislación sobre los ilícitos tributarios
y, en consecuencia, para la plena vigencia de esa norma constitucional, tomando
en cuenta el carácter eminentemente penal del ilícito tributario, las normas
contenidas en la legislación nacional (el Código Orgánico Tributario) son de aplicación
plena a los Estados y Municipios, en todo lo que respecta al ilícito
tributario".
II
SOBRE LA COMPETENCIA Y LA LEGITIMACIÓN
Conforme
a jurisprudencia que ahora se reitera, esta Sala es la competente para conocer
de solicitudes de interpretación de disposiciones constitucionales. Como en el
caso de autos lo que se plantea es precisamente la determinación del alcance de
normas supremas, se acepta la competencia para resolverlo. Así se declara.
Asimismo,
en el caso de autos es evidente la legitimación de la parte accionante, al ser
una empresa dedicada al sector de los hidrocarburos y, en consecuencia, tener
interés en la determinación de las potestades tributarias ejercitables respecto de esa actividad. La
lectura del recurso permite notar que no se pretende que la Sala resuelva
controversia alguna, sino que se fije, con carácter general y con una finalidad
preventiva, el sentido y alcance de algunas normas constitucionales. Así se
declara.
III
SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA SOLICITUD
En
criterio de esta Sala, el presente recurso no es admisible respecto de todos
sus planteamientos, por lo que debe hacer las consideraciones siguientes:
1.
Sobre
la interpretación solicitada respecto del poder tributario de la República y
los Municipios en materia de hidrocarburos:
De
los seis puntos enumerados en el petitorio del recurso, los primeros cuatro se
refieren a este aspecto: el de la posibilidad de que los Municipios graven a
las empresas dedicadas al sector de los hidrocarburos.
En
criterio de esta Sala, es admisible esa pretensión interpretativa, por cuanto
efectivamente existe en el texto constitucional una situación que amerita un
pronunciamiento judicial con carácter vinculante, a fin de disipar la
incertidumbre sobre un aspecto tan delicado, como lo es el de la tributación
municipal y su relación con la nacional.
Los
recurrentes –aunque su escrito carece de la precisión que es deseable en estos
casos, y en muchos de sus párrafos son difíciles de entender- han planteado un
asunto que no escapa al conocimiento y comprensión de esta Sala: los numerosos
problemas jurídicos que se han generado por la falta de un criterio uniforme
sobre la tributación local y nacional respecto de las empresas que tienen como
objeto social la actividad relacionada con los hidrocarburos. Se trata, a no
dudarlo, de un aspecto doblemente delicado: por un lado, la actividad en
referencia es la que, en cantidad de ingresos es la más importante del país, de
la que vive en buena medida; por otro, debe respetarse y cuidarse con celo el
reparto de poderes entre los distintos entes político-territoriales, no sólo
por ser de naturaleza constitucional, sino porque es de ese poder que se
obtienen los recursos necesarios para mantener un Estado que es federal y
descentralizado a la vez.
En
tal virtud, ni los entes públicos ni los particulares –como la recurrente-
pueden aceptar que en un tema de tanta importancia no exista la certeza
imprescindible para actuar. Así, en vista de que el Estado obtiene de los
tributos sus mayores ingresos y los particulares están obligados a colaborar
con ellos, pero siempre dentro de ciertos limites, no es posible que no exista
claridad respecto de los poderes de la República y de los Municipios, y que,
por ello, los particulares no sepan tampoco a cuál ente deberán pagar tributos.
Es
preciso señalar en este estado que, ante esta Sala se tramitan en la actualidad
dos recursos –que fueron acumulados- que en parte coincide con el presente: en
aquellos dos el objeto se centra en la determinación del poder municipal para
exigir el pago de tributos por la actividad de explotación de hidrocarburos que
se desarrolla bajo las aguas, mientras que éste es mucho más amplio, pues los
accionantes niegan toda competencia municipal para exigir tributos a las
empresas dedicadas a los hidrocarburos, por entender que siempre será
competencia del Poder Nacional. Como se ve, son aspectos vinculados, pero no
exactos, lo que aconseja tramitar y decidir esta causa por separado, sin
perjuicio de que la solución de los ya acumulados –que se encuentran más
avanzados en el procedimiento- tenga influencia sobre este caso.
En
el presente caso, además, se pidió determinar si el impuesto municipal a las
actividades económicas debe limitarse a la industria y al comercio, o puede
extenderse a cualquiera que genere ingresos (servicios o de índole similar,
según la Constitución). Ahora bien, aunque los recurrentes lo plantearon como
una pregunta distinta, en realidad trata de lo mismo: si los entes locales
pueden gravar la actividad de hidrocarburos, por el hecho de producir lucro.
Sí
existe en el recurso, en todo caso, la solicitud de pronunciamiento sobre otro
aspecto relacionado con lo anterior: se pidió precisar si las empresas privadas
contratistas del Estado para el ejercicio de la actividad de hidrocarburos
pueden encuadrarse en el supuesto de la segunda parte del artículo 180 de la
Constitución y, por tanto, no estar sujetas al pago de tributos municipales.
Se
trata también de un aspecto debatido en Venezuela: la posibilidad de gozar de inmunidades
tributarias. De hecho, la norma contenida en el referido artículo 180 -en sus
dos párrafos- es novedosa en nuestro ordenamiento jurídico y su precisión es
imprescindible. A la recurrente, por supuesto, interesa sobradamente saber si
puede beneficiarse de esa inmunidad. Como puede verse, este aspecto se separa
del otro que se planteó: sin que deje de tener importancia el hecho de que la
empresa se dedique al sector de los hidrocarburos, lo que se pretende
determinar es si el hecho de ser una colaboradora del Estado en una industria
esencial le hace extensible los beneficios constitucionales.
Para
esta Sala, las primeras cuatro interrogantes enumeradas en el petitorio del
recurso tienen interés suficiente para que esta Sala resuelva al respecto. Sin
embargo, el escrito presentado por los actores –que la Sala procuró resumir
ordenadamente en los párrafos previos, en virtud de la importancia evidente del
asunto- carece de la concisión necesaria. En él se plantearon muchos aspectos,
pero se mezclaron confusamente en ocasiones y se le dejó incompletos o
imprecisos en otras.
Por
ello, esta Sala, a fin de aportar claridad a quienes participen en este proceso
y deseen proporcionar su propia opinión, se ve obligada a modificar la manera
en que se han expresado en el escrito y en el petitorio, sin apartarse de lo
que entiende ha sido la voluntad de los accionantes. Así, en la decisión de
fondo, se tratará de lo siguiente:
-
Si los
Municipios están imposibilitados (en virtud del artículo 183, numeral 1) de
exigir el impuesto sobre actividades económicas (previsto en el artículo 179,
numeral 2) a las empresas dedicadas al sector de los hidrocarburos, en razón de
uno o varios de los siguientes cuatro motivos: a) la reserva impositiva
nacional contenida en el numeral 12 del artículo 156; b) la reserva legislativa
nacional del régimen y administración de los hidrocarburos, consagrada en el
numeral 16 de ese artículo 156; c) la propiedad nacional de los hidrocarburos
reconocida por el artículo 12; y d) la reserva a favor de la República de la
industria de los hidrocarburos, efectuada por el artículo 302, todos de la
Constitución de 1999.
-
Si las
empresas que actúan, por contrato, en un sector económico estratégico y
reservado al Estado, como es el de los hidrocarburos, están beneficiadas por la
inmunidad que prevé la segunda parte del artículo 180 de la Constitución.
-
Si los
Municipios están limitados a consagrar el impuesto a las actividades
económicas, previsto en el numeral 2 del artículo 179, al caso de las industrias
y comercios.
2.
Sobre
la solicitud de interpretación de la facultad constitucional para la
armonización del sistema tributario por parte de la Asamblea Nacional:
Se
reseñó, en su momento, que los recurrentes solicitaron a esta Sala un
pronunciamiento sobre el poder de la Asamblea Nacional para armonizar tributos,
contenido en el numeral 13 del artículo 156 de la Constitución. Ahora bien, la
misma forma en que está redactado el planteamiento contenido en el petitorio
del recurso (con el número 5) revela que se trata de una solicitud que difiere
considerablemente del resto. En efecto, en el escrito se pidió:
“En
virtud de la aplicación plena de la Constitución, de la cual esa Sala es
garante, ante la ausencia de la legislación especial sobre armonización y
coordinación tributaria y la imprecisión de la norma constitucional al no establecer cuáles serían los parámetros
que permitan ‘garantizar la coordinación y armonización de las distintas
potestades tributarias’ y los elementos que definirían dichos ‘principios,
parámetros y limitaciones’, se hace necesario que esa Sala determine los
elementos que permitan la aplicación efectiva de la garantía prevista en el
numeral 13 del artículo 156 de la Constitución de 1.999”.
Como
puede observarse, no se hizo una pregunta a la Sala sobre el alcance de la
referida norma, como sí sucedió con los otros cinco puntos del petitorio, sino
que lo que se pretende es que se dicte una sentencia en la que se le indique a
la Asamblea Nacional cuáles son esos “principios,
parámetros o limitaciones” a los que se refiere el numeral 13 del artículo
156 de la Constitución de la República.
El
referido pedimento no es atendible por la Sala, a través de un recurso de
interpretación, pues si bien los actores hicieron ver que se trata de la
precisión del alcance de la norma, en realidad lo que tendría que hacer este
Alto Tribunal es indicar el contenido de una ley armonizadora de tributos, con
lo que estaría ordenando, bajo pretexto interpretativo, un comportamiento a un
órgano del Poder Público, lo que ha sido negado por esta Sala repetidamente.
En efecto, ha sido jurisprudencia reiterada
que el recurso de interpretación, sin negar su finalidad preventiva como
mecanismo para dar certeza sobre el sentido y alcance de las normas supremas del
ordenamiento, no puede convertirse en un medio a través del cual el Poder
Judicial interfiera en el funcionamiento de los distintos órganos de rango
constitucional. Ello, en virtud de que el Estado de Derecho descansa sobre el
respeto a la ley, y entre sus principios fundamentales está el de la necesaria
separación de cada órgano constitucional en el ejercicio de sus funciones
propias.
Es
cierto que esta Sala tiene el poder de resolver el recurso de interpretación
constitucional, pero debe hacerlo con prudencia. El Estado de Derecho, según se
ha advertido, reposa sobre el respeto a la Constitución y las leyes, a la vez
que sobre la separación de cada órgano en el ejercicio del Poder Público que se
le atribuye. Esta Sala, por ser necesario que el sistema tenga un control
último, es la que puede decidir definitivamente y obligar al resto del Estado a
atenerse a su criterio. Lo que sería incorrecto es que la Sala, so pretexto de
ejercer sus poderes, interfiera en el ejercicio del que tienen asignados los órganos
parlamentarios.
Distinto
sería el supuesto de un recurso por omisión del legislador, en el cual lo
característico, precisamente, es la orden al Parlamento, pero ello se hace
porque existe un caso con los elementos suficientes para decidir, no de una
manera preventiva y con un fallo mero-declarativo, como es lo típico de la
interpretación, sino con una sentencia que indique al órgano deliberante la
forma en que debe cumplir con una obligación constitucional que ha desatendido.
No es prevención; se trata de corrección. Aunque pueda criticarse en el plano
metajurídico, los tribunales no tienen por función primordial la preventiva. Es
posible –y el recurso de interpretación es un buen ejemplo-, pero siempre que
se respeten ciertos límites.
No
se trata de limitar el poder de este Tribunal Supremo de Justicia, sino de
respetar el de los órganos parlamentarios. No puede olvidarse que el hecho de
que esta Sala pueda anular sus actos no implica bajo ningún concepto una
superioridad: Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral
comparten rango. Todos son igualmente constitucionales y entre todos se ejerce
el Poder Público, si bien ha sido a esta Sala del Máximo Tribunal a la que ha
correspondido la última palabra, toda vez que incluso en el más paritario de
los sistemas algún órgano ha de tenerla, siendo que lo contrario –la separación
absoluta de cada órgano- tendría efectos tan indeseables como el de la reunión
del poder.
Por
ello, esta Sala ha rechazado todo recurso por el que se pretende, con carácter
previo, obtener una decisión –así sea merodeclarativa- que esté dirigida al
resto de los órganos que ejercen el Poder Público. La separación de los órganos
no es absoluta; por el contrario, se exige la colaboración entre ellos e
incluso se admite el control de unos sobre otros. Ahora bien, ese control sólo
puede fundarse en expresa atribución constitucional, pues de otra manera
constituiría invasión.
Esta
Sala, si resolviera el aspecto mencionado en el número 5 del petitorio del
presente recurso, podría convertirse en el obstáculo al ejercicio de los
poderes parlamentarios. Lo que se pretende es que la Sala indique al legislador
cómo actuar, cuando ello no es posible por medio de este recurso, pues debe
cuidarse para que el recurso de interpretación
sirva a sus objetivos, y ello no se logra a través del exceso.
Por
lo expuesto, esta Sala no se pronunciará en su sentencia definitiva sobre el
alcance del artículo 156, en su numeral 13. Así se declara.
3.
Sobre
la solicitud de interpretación constitucional respecto de los ilícitos
tributarios:
La
solicitud de interpretación en lo referente al ilícito tributario y la
posiblidad de que los Municipios lo tipifiquen por Ordenanza, fue vinculada por
los recurrentes con el artículo 156, numeral 13, de la Constitución, por
entender que sólo el Poder Nacional podría hacerlo, a través de una ley
armonizadora. Siendo así, deberían ser aplicables las consideraciones de esta
Sala, expuestas en el apartado anterior, respecto de la imposibilidad de
interpretar preventivamente esa disposición. Ahora bien, en el recurso se dejó
expuesto que la interpretación requerida guarda también relación con la reserva
legal nacional sobre la materia penal, contenida en el numeral 32 del mismo
artículo 156.
En
criterio de esta Sala, es de suma importancia el aspecto planteado. Los límites
constitucionales a la legislación sancionatoria son de imprescindible fijación
y sobre ese tema no debe existir incertidumbre alguna. Se trata de uno de los
principales temas de interés en el Derecho. La libertad –en un sentido amplio-
debe ser la regla en un Estado de Derecho, por lo que ninguna conducta humana
puede ser reprensible de no estar consagrada como falta. Ahora, en aras de la
seguridad, los ordenamientos jurídicos establecen la manera en que ello se
hará, fuera de la cual no hay posibilidad alguna de sancionar.
Lo
que planteó la parte actora es, justamente, el límite de ese Poder: alcanza a
los Municipios, en el ámbito tributario, y escapa de ellos. La Sala admite, en
consecuencia, esa pretensión interpretativa. Así se declara.
IV
SOBRE EL PROCEDIMIENTO
Admitido
el recurso, resta a la Sala simplemente fijar la tramitación que tendrá, debido
a la ausencia procedimental al respecto en nuestra legislación.
En
primer lugar, esta Sala, en consonancia con los precedentes en recursos
semejantes, decide que la causa es de mero derecho, por lo que no será
necesario traer a los autos elementos de juicio que se basen en la comprobación
de hechos. Bastará la lectura de las disposiciones constitucionales para llegar
a una conclusión sobre su alcance. Así se declara.
En
segundo lugar, también de conformidad con la jurisprudencia de la Sala –la cual
contiene la regulación pertinente hasta que sea sancionada la legislación sobre
la materia- se ordena notificar a la República acerca de la admisión de este
recurso, toda vez que la decisión del mismo, cualquiera que sea la respuesta,
afectaría sus intereses. Asimismo, a fin de garantizar los intereses que
pudiera tener cualquier persona, se ordena publicar en prensa un edicto de
emplazamiento, el cual correrá a costa de los recurrentes. Así se ordena.
Por
último, por no ser necesario, no se fijará audiencia oral, sino que serán
suficientes los escritos que pudieran presentar los interesados o la República.
Así se decide.
V
DECISION
Por las razones
expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
declara:
PRIMERO: <SPAN
style="TEXT-TRANSFORM: uppercase">ADMITE</SPAN> la acción de interpretación
constitucional interpuesta por los representantes de SHELL VENEZUELA, S.A., sobre el alcance y contenido de los artículos<SPAN style="mso-spacerun:
yes"> 12, 156, numerales 12, 16 y 32; 179, numeral
2; 180; 183, numeral 1 y 302, todos de la Constitución de la República.
Esa interpretación se hará, advierte la Sala, sólo respecto a aquello que tenga
relación con el caso planteado, de la forma en que se expone en la parte motiva
de este fallo.
SEGUNDO: El presente asunto como
de MERO DERECHO. <![if
!supportEmptyParas]><![endif]> <o:p></o:p>
TERCERO: Se <SPAN style="mso-tab-count: 1"></SPAN><SPAN
style="TEXT-TRANSFORM: uppercase"><SPAN
style="mso-tab-count: 1"></SPAN>ORDENA notificar de la presente
decisión al Procurador General de la República, para que, dentro de un plazo de
diez (10) días hábiles siguientes a su notificación, consigne escrito con la
opinión que le merece esta solicitud de interpretación constitucional. Al
oficio de notificación deberá anexarse copia del libelo y del presente fallo.
CUARTO: <SPAN style="mso-tab-count:
1"></SPAN><SPAN style="TEXT-TRANSFORM:
uppercase"><SPAN style="mso-tab-count: 1"></SPAN>Se ORDENA publicar en prensa, a cuenta de la parte actora, un edicto por el cual
se emplace a los posibles interesados, para que comparezcan en esta Sala,
dentro de un plazo de diez (10) días hábiles siguientes a la publicación, a fin
de consignar escritos con su opinión en este caso.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en
Caracas, a los 18 días del mes de agosto del año dos mil tres
(2003). Años 193°de la Independencia y
144° de la Federación.
El Presidente,
IVÁN
RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO
CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
Ponente
PEDRO
RAFAEL RONDÓN HAAZ
El
Secretario,
JOSÉ
LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp.
02-1622
AGG/asa
