SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: Iván Rincón Urdaneta
El 17 de septiembre de 2002,
los abogados Reynaldo Gadea Pérez, Alfredo Altuve Gadea y Eduardo Saturno,
inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números
7.569, 13.895 y 67.966, respectivamente, en su carácter de apoderados
judiciales del ciudadano JOSE MANUEL SANCHEZ, titular de la cédula de
identidad N° 3.241.672, interpusieron recurso de interpretación del artículo 41 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela.
En la misma oportunidad se dio cuenta en Sala y se
designó Ponente al Magistrado Iván Rincón Urdaneta, quien con tal carácter
suscribe el presente fallo.
Por decisión de esta Sala
Nº 2608 del 23 de octubre de 2002, se admitió el recurso interpuesto, se
declaró la causa como de mero derecho, y se ordenó la notificación a la Asamblea Nacional, a la
Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía General de la República, a la Procuraduría
General de la República y a los interesados por edicto.
Practicadas las
notificaciones ordenadas, consignada la publicación del edicto el 3 de junio de
2003 y vencido el lapso para la comparecencia de los terceros interesados, sin
que ninguna parte haya manifestado interés, la Sala pasa a decidir previas las
siguientes consideraciones.
I
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Señalaron los solicitantes
que el ciudadano José Manuel Sánchez es venezolano por naturalización, según
consta de Resolución del entonces Ministerio de Relaciones Interiores,
publicada en la Gaceta Oficial Nº 26.762 del 25 de enero de 1962.
Afirmaron que en recientes
reuniones con miembros de su comunidad, éstos le han manifestado su apoyo ante
una eventual candidatura para la Gobernación del Estado Miranda, donde reside
desde hace más de treinta y cinco (35) años.
No obstante recibir
respaldo para su candidatura y mostrar interés en ella, sostienen que su
representado ha encontrado fuertes limitaciones, principalmente de índole
constitucional, ya que por las extensas costas del Estado Miranda, lo catalogan
como un “Estado Fronterizo” y por ende quedaría excluido del beneficio
excepcional consagrado en el artículo 41 de la vigente Constitución.
En ese orden de ideas,
señalaron que el artículo 41 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela limita el ejercicio del cargo para Gobernador de “Estado
Fronterizo” a los venezolanos por nacimiento, permitiendo a los que
ostentan la nacionalidad adquirida, el ejercicio de la función de Gobernador
sólo en los estados que no revisten dicha condición.
Que el problema radica en
que para algún sector, “Estado Fronterizo” es aquella porción de
territorio que presenta frontera terrestre y
para otro sector deben incluirse los Estados con fronteras
terrestres, insulares y marítimas.
Que la primera de las
interpretaciones impide a los venezolanos por naturalización aspirar a cargos
en sólo seis (6) Estados, mientras que la segunda interpretación los excluye de
otros nueve (9) Estados, quedando reducido en este último caso a “la
aspiración de desarrollar su potencial en la gerencia pública al máximo nivel
de los estados Yaracuy, Lara, Trujillo, Mérida, Cojedes, Portuguesa y Barinas”.
Que el Título II del
vigente Texto Constitucional se refiere al “espacio Geográfico” como un
concepto más amplio y moderno que el de “territorio”, desarrollado por
la derogada Constitución, refiriéndose en el primer caso y de acuerdo a la
exposición de motivos a un componente del espacio continental.
De igual menara, sostienen
que el artículo 15 de la vigente Constitución incluye un novedoso concepto de “espacios
fronterizos”, envolviendo así las áreas terrestres, insulares y marítimas,
en las cuales se desarrollan diversas formas de actividad administrativa.
Continúan expresando:
“Así
pues, la ausencia de un concepto claro a nivel constitucional, de lo que debe
entenderse por ´Estado Fronterizo`, a los fines de determinar la aplicación o
no del régimen de excepción que contiene el artículo 41 de la Constitución
vigente respecto a los venezolanos por naturalización, se traduce, sin lugar a
dudas, en una flagrante limitación al derecho que parece asistir a nuestro
representado para postularse como candidato a Gobernador del Estado Miranda;
así como una potencial frustración para cualquier otro ciudadano naturalizado
que desee ejercer los derechos políticos que, en principio les confieren los
artículos 39 y 40 ejusdem,
para optar por éste o por cualquier otro cargo de Gobernador o de Alcalde en
territorios que contengan fronteras marítimas”.
Sostienen que esta Sala es
la competente para conocer del caso de autos de conformidad con lo establecido
en su propia jurisprudencia, entre las cuales citan la del 22 de septiembre de
2000, Caso: Servio Tulio Léon, doctrina reiterada en fallos como los
Nos. 1077/2000, 1347/2000, 1387/2000, 1415/2000, 226/2001, 346/2001, 759/2001 y
746/2002.
En cuanto a la
admisibilidad, alegan que la Sala debe entrar a conocer, ya que no cursa ante
ella causa alguna vinculada al accionante o sobre la materia allí debatida y
existe una duda que resulta vital para sus aspiraciones como candidato a la
Gobernación del Estado Miranda y que no es resuelta por la Constitución de
manera concluyente.
Señalaron que su
representado tiene un interés legítimo y actual para solicitar la
interpretación constitucional, bien por los derechos políticos garantizados en
los artículos 39 y 49 del Texto Fundamental, así como de un eventual referemdum revocatorio a
celebrarse en el Estado Miranda.
Finalmente, solicitó de
esta Sala: declare su competencia, admita el recurso propuesto, declare de mero
derecho y de urgente trámite la presente causa, “esclareciendo el alcance e
inteligencia del término Estado Fronterizo”, y si cualquier venezolano
“por naturalización tiene derecho a postularse y a ejercer el cargo de
Gobernador en cualquier Estado del país, excluidos solamente aquellos que
tengan una frontera terrestre con territorio extranjero, o excluyendo
igualmente los que tengan frontera marítima”.
Visto
lo anterior, esta Sala pasa a decidir la interpretación solicitada, y a tal
efecto observa:
En el caso examinado, el
objeto del recurso de interpretación es el alcance e inteligencia del artículo
41 de la Constitución vigente.
Dicho artículo expresa textualmente lo siguiente:
“Artículo 41: Sólo los venezolanos y
venezolanas por nacimiento y sin otra nacionalidad, podrán ejercer los cargos
de Presidente o Presidenta de la República, Vicepresidente Ejecutivo o
Vicepresidenta Ejecutiva, Presidente o Presidenta y Vicepresidentes o
Vicepresidentas de la Asamblea Nacional, magistrados o magistradas del Tribunal
Supremo de Justicia, Presidente o Presidenta del Consejo Nacional Electoral,
Procurador o Procuradora General de la República, Contralor o Contralora
General de la República, Fiscal o Fiscala General de la República, Defensor o
Defensora del Pueblo, Ministros o Ministras de los despachos relacionados con
la seguridad de la Nación, finanzas, energía y minas, educación; Gobernadores o
Gobernadoras y Alcaldes o Alcaldesas de los Estados y Municipios fronterizos y
aquellos contemplados en la ley orgánica de la Fuerza Armada Nacional.
Para ejercer los cargos de diputado o
diputada a la Asamblea Nacional, Ministro o Ministra, Gobernadores o
Gobernadoras y Alcaldes o Alcaldesas de Estados y Municipios no
fronterizos, los venezolanos y venezolanas por naturalización deben tener
domicilio con residencia ininterrumpida en Venezuela no menor de quince años y
cumplir los requisitos de aptitud previstos en la ley”. (Resaltado de la
Sala)
La duda
razonable que motivó la interpretación solicitada radica en el establecimiento
del verdadero sentido y alcance de la señalada disposición constitucional con
relación a los límites establecidos en el Texto Constitucional, para que los
venezolanos por naturalización opten por ser elegidos y ocupar el cargo de
Gobernador o Alcalde de un Estado o Municipio fronterizo, así como la precisión
del ámbito territorial del concepto de Estados Fronterizos, es decir, si la
frontera debe entenderse como terrestre o incluye la insular y marítima,
conforme lo dispone el artículo 15 del Texto Fundamental.
A) Antes de
emitir juicio declarativo sobre el alcance e inteligencia de la norma contenida
en el artículo 41 del Texto Fundamental, resulta pertinente hacer un breve
análisis histórico, constitucional y legal, del tratamiento de los derechos
políticos de los venezolanos por naturalización, particularmente para optar a
determinados cargos del Poder Público.
En ese sentido, observa la
Sala que el insigne jurista patrio Gonzalo Parra Aranguren, en su obra “La
Constitución de 1830 y los Venezolanos por Naturalización”, hace un
profundo análisis de los derechos inherentes a tal condición, sosteniendo,
entre otras cosas, que es a partir de la Constitución de 1821 donde por primera
vez se regula la nacionalidad venezolana, desarrollada posteriormente en
distintas Constituciones y leyes como la Ley de Naturalización de 1823, y sus
reformas de 1940 y 1955.
Según
palabras del referido autor, “la naturalización trajo como consecuencia
asimilar a los naturalizados con los nacionales originarios en lo que respecta
al goce y ejercicio de los derechos políticos, aun cuando debe advertirse que
en esta materia existieron varios límites impuestos por la Constitución y las
Leyes Fundamentales del Estado”.
La
explicación de esa asimilación en cuanto al ejercicio de algunos derechos entre
venezolanos por nacimiento y los naturalizados, dentro de ellos los derechos
políticos (sufragio activo o pasivo), se puede encontrar en la etapa histórica
de la independencia venezolana y la separación de la Gran Colombia, donde
existieron un cúmulo de personas que aún no siendo venezolanos por nacimiento (ius solis) o hijos de venezolanos
por nacimiento (ius sanguinis),
se encontraban en el territorio venezolano para la fecha de la transformación
política de Venezuela del 19 de abril de 1810, o pretendían ser venezolanos,
como por ejemplo los colombianos, quienes gozaban de ciertas facilidades para
la obtención de lo que se denominaba la carta de naturalización.
Volviendo
al punto neurálgico, observa la Sala que la prohibición de optar a determinados
cargos para los venezolanos por naturalización se ha mantenido en
Constituciones posteriores a la de 1821, como la de 1830, hasta la vigente de
1999, pasando por la derogada de 1961, por lo que no constituye esa materia una
novedad para el vigente Texto Constitucional, donde ha sido una constante, por
ejemplo: limitar para el cargo de Presidente de la República a los venezolanos
por nacimiento o exigir a los venezolanos por naturalización determinado tiempo
de residencia en el territorio, para ocupar otros cargos.
En lo atinente a
la limitación para ejercer el cargo de Gobernador de un Estado, la Constitución
de 1961, expresamente señala en su artículo 21, que sólo pueden optar a ese
cargo los venezolanos por nacimiento, de lo que deriva, en principio, la
exclusión para optar a aquellos cargos a los venezolanos por naturalización.
“Artículo
21. El gobierno y la administración de cada Estado corresponden a un
Gobernador, quién además de Jefe del Ejecutivo del Estado es agente del
Ejecutivo Nacional en su respectiva circunscripción.
Para ser Gobernador se
requiere ser venezolano por nacimiento, mayor de treinta años y de estado seglar”.
Sin
embargo la vigente la Constitución de 1999, como una novedad en la historia
constitucional patria, permite a los venezolanos por naturalización optar para
ser elegidos para el cargo de gobernador de algún Estado, siempre y cuando de
manera concurrente cumplan con los requisitos de permanencia en el país y que
se trate de un Estado no fronterizo, y por otra parte, la Constitución de 1999,
como otra importante novedad, asimila los venezolanos por naturalización a los
venezolanos por nacimiento, en cuanto a los derechos políticos, siempre y
cuando cumplan los requisitos establecidos en el único aparte del artículo 40
Constitucional.
Las
novedades del reconocimiento a los venezolanos por naturalización del derecho
político a optar para ser elegidos al cargo de gobernador de Estado, son pues,
la inclusión del término “no fronterizo”, como límite espacial; la
exigencia de un determinado período de permanencia, como limite temporal y,
finalmente, otros requisitos inherentes a la capacidad, que actúan como límites
subjetivos.
i.-
De allí surge la primera conclusión de la norma a interpretar, a saber: los venezolanos por naturalización sólo pueden optar a ser elegidos
para ejercer el cargo de gobernador de algún estado no fronterizo, cuando
tengan residencia ininterrumpida en Venezuela no menor de quince años y cumplir
los requisitos de aptitud previstos en la ley.
Por lo que respecta al
derecho político de los venezolanos por naturalización, para optar al cargo de
gobernador de un Estado fronterizo, la norma es suficientemente clara y por
ende mediante el mecanismo de la interpretación gramatical, deviene en la
limitación de tal ejercicio únicamente que a los venezolanos por nacimiento.
ii.- Surge entonces la segunda de las
conclusiones, a saber, el artículo 41 de la Constitución de 1999 limita el derecho sólo a los venezolanos por nacimiento para optar a ser elegidos para el cargo
de gobernador de algún estado fronterizo, con lo cual se excluyen a los
venezolanos por naturalización.
Sin embargo, el único
aparte del artículo 40 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
establece (al igual que el segundo aparte del artículo 45 de la Constitución de
1961) un importante avance en materia de igualdad entre los derechos de los
venezolanos por nacimiento y por naturalización, al permitir a éstos últimos
asimilarlos a los primeros en cuanto sus derechos políticos, ya que reconoce el
derecho para optar a ser elegido y desempeñar cualquiera de los cargos aludidos
en el artículo 41 eiusdem.
Dicho artículo en su parte
pertinente, establece:
“Artículo
40: (...) Gozan de los mismos derechos de los venezolanos y venezolanas por
nacimiento los venezolanos y venezolanas por naturalización que hubieren
ingresado al país antes de cumplir los siete años de edad y residido
permanentemente hasta alcanzar la mayoridad”.
iii.-
Surge entonces, la tercera de las conclusiones, y es que los venezolanos por naturalización pueden optar a ser elegidos y
ejercer el cargo de gobernador de estados fronterizos o no fronterizos, siempre
y cuando cumplan con los requisitos establecidos en el único aparte del
artículo 40 Constitucional, supra
transcrito, pues sus derechos políticos han sido asimilados ope legis a los reconocidos a los
venezolanos por nacimiento.
Ahora bien, la duda se
plantea al momento de precisar el alcance e inteligencia del concepto de “estado fronterizo”,
pues si se considera como frontera
únicamente la terrestre y se excluye la fluvial y marítima, un venezolano por
naturalización podría por ejemplo optar a ser elegido al cargo de Gobernador de
los Estados Miranda, Nueva Esparta, Falcón, Sucre, Anzoátegui, por ejemplo, ya
que no colindan con ningún otro país territorialmente, más sí por el mar
caribe, aunque a pocos kilómetros de las costas venezolanas se encuentren otros
países como por ejemplo la Isla de Curazao, Aruba o Trinidad & Tobago.
Toca entonces la presente
interpretación un problema político-territorial y de seguridad de Estado, como
lo es el de la delimitación constitucional del concepto de frontera, a la luz
de los derechos de los venezolanos por naturalización para optar a los cargos a
que hace alusión el artículo 41 Constitucional.
Aprecia la Sala que dentro
de los elementos característicos del Estado, la doctrina tradicional ha
incluido y desarrollado los de pueblo, territorio y poder, íntimamente ligados
a otros conceptos como los de nación, frontera y soberanía.
Esos
elementos del Estado han sido desarrollados tradicionalmente por diferentes
autores y constituciones de diversos países, teniendo cierta homogeneidad a la
hora de su tratamiento.
Sin
embargo, no deja de apreciar esta Sala que los elementos del Estado, antes
mencionados, han sido adaptados por algunos ordenamientos jurídicos a las
realidades actuales, como por ejemplo sucede con el elemento territorio
(frontera) por parte de los países integrantes de la Comunidad Económica
Europea, debido a una integración que ha abarcado tanto el aspecto económico
como el político.
También
se ha flexibilizado la tradicional cita de los autores que desarrollaban los
elementos del Estado, que propendían a la no existencia del Estado sin la
concurrencia de todos ellos, pues se ha evidenciado que no necesariamente se
presentan todos al mismo momento, como ocurre en el caso de los Kurdos o los
Palestinos, donde los primeros no tienen un territorio determinado y los segundos
luchan por la creación de un Estado como límite del ejercicio del poder.
En
ese orden de ideas, cuando Jellinek se expresa del territorio, afirma que actúa
hacia adentro como una frontera entre las relaciones entre Estado y los
ciudadanos y excluye a los “no nacionales” de esa relación política,
principalmente en determinados aspectos como los del ejercicio del poder de
policía o de seguridad de Estado.
Pertinente
es pues, citar reciente definición de Isidre Molas del concepto frontera a la
luz del derecho constitucional,
“Las fronteras de un Estado delimitan su territorio y
configuran el límite espacial al ejercicio de su poder, en dos aspectos:
positivo y negativo. Positivo, en la medida en que se ejerce sobre un
territorio y sobre los individuos que estén en él; negativo en la medida en que
excluye a cualquier otra autoridad de la intervención sobre el territorio”.
Isidre Molas, Derecho Constitucional, Editorial Tecnos, Madrid, 2001, pág 27.
A
juicio de esta Sala, la frontera en el marco constitucional venezolano tiene
una doble función, pues resulta esencial en la delimitación espacial del ámbito
de ejercicio del poder del Estado, tanto hacía dentro, imponiendo el límite
espacial de las relaciones estado-ciudadanos, como hacía afuera, haciendo lo
suyo con otros países, y constituye un elemento primordial en la política de
seguridad y defensa del Estado, desarrollada novedosamente en la vigente
Constitución de 1999.
En
efecto, ya el concepto de frontera no es utilizado únicamente como límite espacial
del ámbito de ejercicio del poder del Estado, sino que su concepto está
enmarcado dentro de una política integral de seguridad y defensa de la Nación,
por mandato de las normas contenidas en el Título VII de la Constitución de
1999, específicamente en su artículo 327, norma que ha sido desarrollada
legislativamente en diferentes cuerpos normativos que establecen de manera
específica los poderes del Estado en las zonas fronterizas, encontrándose
dentro de ellas, la Ley de Zonas Costeras (particularmente los artículos 1, 2,
9 y 10), la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación (particularmente los
artículos 2, 15, 16, 20 y 48), la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas
Nacionales (particularmente los artículos 9, 10, 11, y 12), la Ley Orgánica de
Espacios Acuáticos e Insulares (particularmente los artículos 1, 2, 5, 7, 9),
entre otras.
De
otro lado, la Constitución vigente amplía el concepto de territorio por el de “espacios
geográficos”, donde se encuentran inmersas las fronteras marítimas,
terrestres y lacustres, a que aluden los artículos 11 y 15 del Texto
Constitucional.
“Artículo 11. La soberanía plena de la
República se ejerce en los espacios continental e insular, lacustre y fluvial,
mar territorial, áreas marinas interiores, históricas y vitales y las
comprendidas dentro de las líneas de base recta que ha adoptado o adopte la
República; el suelo y subsuelo de éstos; el espacio aéreo continental, insular
y marítimo y los recursos que en ellos se encuentran, incluidos los genéticos,
los de las especies migratorias, sus productos derivados y los componentes
intangibles que por causas naturales allí se hallen.
El espacio insular de la República
comprende el archipiélago de Los Monjes, archipiélago de Las Aves, archipiélago
de Los Roques, archipiélago de La Orchila, isla La Tortuga, isla La Blanquilla,
archipiélago Los Hermanos, islas de Margarita, Cubagua y Coche, archipiélago de
Los Frailes, isla La Sola, archipiélago de Los Testigos, isla de Patos e isla
de Aves; y, además, las islas, islotes, cayos y bancos situados o que emerjan
dentro del mar territorial, en el que cubre la plataforma continental o dentro
de los límites de la zona económica exclusiva.
Sobre los espacios acuáticos constituidos
por la zona marítima contigua, la plataforma continental y la zona económica
exclusiva, la República ejerce derechos exclusivos de soberanía y jurisdicción
en los términos, extensión y condiciones que determinen el derecho
internacional público y la ley.
Corresponden a la República derechos en
el espacio ultraterrestre suprayacente y en las áreas que son o puedan ser
patrimonio común de la humanidad, en los términos, extensión y condiciones que
determinen los acuerdos internacionales y la legislación nacional.
Artículo 15. El Estado tiene la responsabilidad de
establecer una política integral en los espacios fronterizos terrestres,
insulares y marítimos, preservando la integridad territorial, la soberanía, la
seguridad, la defensa, la identidad nacional, la diversidad y el ambiente, de
acuerdo con el desarrollo cultural, económico, social y la integración.
Atendiendo la naturaleza propia de cada región fronteriza a través de
asignaciones económicas especiales, una Ley Orgánica de Fronteras determinará
las obligaciones y objetivos de esta responsabilidad”.
Pues
bien, a juicio de esta Sala, el concepto de frontera, incluye en el vigente
ordenamiento jurídico un tratamiento que abarca aspectos espaciales y de
seguridad y defensa de la nación, que no pueden ser tratados de manera
separada.
Tampoco
distingue el constituyente venezolano entre fronteras naturales como las
terrestres, insulares, lacustres y marítimas y las fronteras artificiales,
entre las que se podrían encontrar los puentes, señales u otra de creación
humana; por el contrario, se amplía el concepto de frontera dentro del marco
espacial y de seguridad y defensa de la nación, ya mencionado.
De
todo lo antes expuesto, interpreta esta Sala que, la expresión “estado
fronterizo” a que alude el artículo 41 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, abarca en el ámbito espacial, tanto las fronteras
naturales como las artificiales, por lo que los venezolanos por naturalización
no podrían optar y ser elegidos para ejercer los cargos referidos en dicho
articulado, respecto a cualquiera de los estados fronterizos, salvo la
excepción contenida en el único aparte del artículo 40 del Texto Fundamental.
Así se declara.
DECISION
Por las razones precedentemente expuestas, esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley declara: RESUELTO
el recurso de interpretación interpuesto por los abogados Reynaldo Gadea Pérez,
Alfredo Altuve Gadea y Eduardo Saturno, en su carácter de apoderados judiciales
del ciudadano JOSE MANUEL SANCHEZ, del artículo 41 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y en tal sentido
declara:
1) Los
venezolanos por nacimiento podrán optar a ser elegidos para el cargo de
gobernador de cualquier estado del país.
2) Los venezolanos por
naturalización sólo pueden optar a ser elegidos para ejercer el cargo de
gobernador de algún estado no fronterizo, cuando tengan residencia
ininterrumpida en Venezuela no menor de quince años y cumplir los requisitos de
aptitud previstos en la ley.
3)
La expresión “estado fronterizo” a que alude el artículo 41 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, abarca en el ámbito espacial, tanto
las fronteras naturales como las artificiales, por lo que los venezolanos por
naturalización no podrían optar y ser elegidos para ejercer los cargos
referidos en dicho articulado, respecto a cualquiera de los estados
fronterizos, salvo la excepción contenida en el único aparte del artículo 40
del Texto Fundamental.
4) Los venezolanos por
naturalización pueden optar a ser elegidos y ejercer el cargo de gobernador de
estados fronterizos o no fronterizos, siempre y cuando cumplan con los
requisitos establecidos en el único aparte del artículo 40 Constitucional, supra transcrito, pues sus
derechos políticos han sido asimilados ope legis a
los reconocidos a los venezolanos por nacimiento.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase Copia
certificada de la presente decisión a la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela, a los fines de su publicación.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 28
días del mes de agosto de dos mil tres. Años 193º de la Independencia y 144º de
la Federación.
El
Presidente-Ponente,
Iván Rincón Urdaneta
El Vicepresidente,
Jesús Eduardo
Cabrera Romero
Antonio José García García
Magistrado
José
Manuel Delgado Ocando
Magistrado
Pedro Rafael Rondón Haaz
Magistrado
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
Exp. 02-2272
IRU.