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Expediente Nº 10-0426
El 29 de abril de 2010, la ciudadana Gabriela del Mar Ramírez Pérez, en su condición del DEFENSORA DEL PUEBLO, junto con los abogados Larry Devoe Márquez, Eneida Fernández Da Silva, Zulay Arcia, Alejandra Bonalde, Lucelia Castellanos y Julio José Romero, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo las matrículas nos. 93.897, 79.059, 71.387, 71.884, 145.484 y 118.078, respectivamente, todos ellos adscritos a la Dirección de Servicios Jurídicos de la Defensoría del Pueblo; interpusieron demanda de nulidad de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial nº 29.288 del 10 de agosto de 1970.
Por auto del 5 de mayo del corriente, se dio cuenta en Sala y se formó el expediente respectivo. En la misma oportunidad, se designó como ponente al Magistrado Arcadio Delgado Rosales, quien con tal carácter suscribe este fallo.
Efectuado el análisis de los autos, pasa esta Sala a decidir, previas las consideraciones que siguen:
I
DE LA DEMANDA DE NULIDAD
Como síntesis de los argumentos contenidos en el escrito de reforma libelar, dirigidos a fundar su pretensión de nulidad y la protección cautelar invocada, la Defensoría del Pueblo sostuvo:
Que la Ley de Ejercicio de la Odontología es un cuerpo normativo preconstitucional que “regula todo lo concerniente a la prestación de servicios encaminados a la prevención, diagnóstico y tratamiento de las enfermedades, deformaciones y accidentes traumáticos de la boca y de los órganos o regiones anatómicas que la limitan o comprenden, actos que son propios del ejercicio de la odontología”.
Que “en el Capítulo VI [de dicha ley] se prevén las sanciones administrativas que pueden ser impuestas a los odontólogos, las odontólogas, dentistas o cirujanos dentistas, las personas autorizadas para ejercer legítimamente la odontología (mecánicos dentales, higienistas dentales y asistentes dentales) cuando infrinjan las disposiciones previstas en la citada ley, así como el procedimiento que debe ser seguido para su imposición”.
Que el artículo 44 de dicho instrumento establece como sanciones administrativas la amonestación privada o pública, multa o arresto proporcional y la conversión de multa en arresto.
Que el artículo 45 ejusdem “faculta expresamente al Ministro de Sanidad y Asistencia Social (hoy Ministro del Poder Popular para la Salud) para imponer las referidas sanciones administrativas, incluidas la medidas privativas de libertad, e incluso le faculta para delegar en otro funcionario o funcionaria tal atribución”.
Que, por su parte, “los artículos 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología establecen los supuestos en los cuales resulta aplicable la medida privativa de libertad (arresto), bien sea directamente o mediante la conversión en multa”.
Que, en esa medida, “[l]os artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología violentan el derecho a la libertad personal y al debido proceso, previstos en los artículos 44 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al consagrar como sanción administrativa una medida privativa de libertad, que puede ser impuesta a los odontólogos, odontólogas, dentistas o cirujanos dentistas, las personas autorizadas para ejercer legítimamente la odontología, los mecánicos dentales, higienistas dentales y asistentes dentales”.
Que “vulneran los derechos a la libertad personal y al debido proceso al facultar a una autoridad administrativa para dictar medidas privativas de libertad, de manera directa o mediante conversión del arresto, en absoluta contradicción con el principio de reserva judicial de las medidas restrictivas y del principio del juez natural”.
Que “es así como el artículo 44.1 Constitucional, prevén (sic) dos supuestos en los cuales la libertad personal puede ser, excepcionalmente, restringida, a saber: [i] en virtud de orden judicial, la cual debe provenir de un tribunal competente, en reguardo de las debidas garantías para la integridad personal y el debido proceso [y] [ii] En caso de ser sorprendida la persona en situación de flagrancia, es decir, en situación de estar cometiendo o a poco de haber cometido un delito que merezca pena corporal. Tal detención puede ser practicada incluso por los particulares”.
Que, de este modo, “en materia de libertad personal, la única autoridad que puede ordenar legítimamente su privación son los órganos jurisdiccionales. La excepción a esta reserva judicial es que la detención sea practicada mientras la persona sea sorprendida in fraganti cometiendo un delito que merezca pena coercitiva de libertad” y, en este último caso, “el detenido o detenida debe ser presentado ante el Juez de Primera Instancia en Funciones de Control dentro de las 48 horas siguientes a la efectiva aprehensión”.
Que “la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela es categórica al circunscribir los asuntos relacionados con las restricciones del derecho a la libertad personal, al conocimiento de los órganos jurisdiccionales previamente establecidos por la ley” y, en ningún caso, de órganos administrativos en ejercicio de su potestad sancionatoria, lo que se enmarca dentro del contenido del derecho al juez natural previsto en el artículo 49.4 de la Carta Fundamental.
Con fundamento en los razonamientos expuestos, la Defensora del Pueblo pidió que fuera declarada la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, luego de la correspondiente sustanciación del proceso. Asimismo, como medida cautelar, solicitó que se acordara la suspensión de efectos de las disposiciones normativas objeto de la presente demanda, hasta tanto sea resuelta de manera definitiva esta causa.
En relación con la petición cautelar, señaló que la exigencia de presunción de buen derecho se deriva de la franca contradicción que existe entre las normas constitucionales cuya infracción se adujo (derecho a la libertad personal y garantía del juez natural) y el contenido de las disposiciones impugnadas.
Asimismo, sostuvo que el periculum in mora se encuentra también satisfecho como requisito de procedencia de la tutela provisional incoada, “habida cuenta de la posibilidad cierta de que la autoridad administrativa responsable de aplicar la sanción de arresto proporcional o convierta (sic) la multa en arresto, esté aplicando la medida en mención generándose así violaciones constitucionales cuyos efectos no podrían ser reparados íntegramente con la sentencia definitiva”.
II
DE LAS NORMAS IMPUGNADAS EN NULIDAD
Los artículos cuya nulidad se pretende a través del ejercicio de la presente acción están contenidos en la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial nº 29.288 del 10 de agosto de 1970 y son del tenor siguiente:
“CAPITULO VI
De las sanciones
SECCIÓN PRIMERA
Disposiciones Generales
[...]
Artículo 44 Las sanciones administrativas son:
a) Amonestación privada.
b) Amonestación pública ante el Colegio.
c) Multa.
d) Arresto por conversión de multa.
e) Suspensión del ejercicio profesional por el tiempo que se establece en esta Ley.
La amonestación privada, la amonestación pública y la suspensión, tiene el carácter de disciplinaria cuando son aplicadas por el Tribunal Disciplinario de los Colegios.
Parágrafo único: De las decisiones del Tribunal Disciplinario de los Colegios Regionales podrá apelarse por ante el Tribunal Disciplinario Nacional y de las de éste por ante la Junta Directiva Nacional.
Artículo 45 Las infracciones a esta Ley y a su Reglamento serán sancionadas, por el Ministro de Sanidad y Asistencia Social o por los funcionarios a quienes autorizare expresamente.
De las decisiones de estos funcionarios podrá apelarse por ante el propio Ministro y de las de éste por ante la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, dentro de los tres (3) días siguientes a la decisión y la Corte resolverá breve y sumariamente.
Artículo 46 Firme la decisión si la pena fuere de multa, será convertida en arresto si no es satisfecha oportunamente conforme a los términos de la correspondiente resolución.
Artículo 47 Las sanciones administrativas que se establecen en esta Ley, pueden ser aplicadas a las personas jurídicas; pero en el caso de conversión de multa en arresto, esta última pena se aplicará a las personas naturales que aparezcan responsables de la infracción, por haber intervenido en el hecho sancionado, o cuando por virtud de sus funciones estuvieren en capacidad de impedirlo.
[...]
SECCIÓN SEGUNDA
De las sanciones administrativas
Artículo 53 La omisión de la declaración que deben hacer las personas autorizadas para ejercer legalmente la odontología y que a la vez tengan el Título de Farmacéutico o Auxiliar de Farmacia, conforme al artículo 5 de esta Ley, serán sancionados con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares, o arresto proporcional, sin perjuicio de la sanción disciplinaria que pueda aplicar el Tribunal Disciplinario del Colegio.
Artículo 54 La infracción de los Reglamentos de la presente Ley en el caso del artículo 8 de la misma, será sancionada con multa de quinientos (500) a mil (1.000) bolívares, o arresto proporcional.
[...]
Artículo 57 Los auxiliares del odontólogo que violaren la prohibición establecida en el artículo 14 de esta Ley, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional; y los mecánicos dentales que incurrieren en violación de la correspondiente prohibición establecida en el artículo 15 de la misma, serán sancionados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones del Código Penal, si mediare denuncia del Colegio de Odontólogos.
[...]
Artículo 60 Cualquier otra infracción a la Ley o su Reglamento, que no constituya delito o falta expresamente penados en el Código Penal u otras leyes, serán sancionadas administrativamente por la autoridad competente con multa de mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional, salvo que tales infracciones sólo ameriten sanción disciplinaria que impondrá el Colegio de Odontólogos.
SECCIÓN TERCERA
De las sanciones penales
[...]
Artículo 62 El ejercicio ilegal de la odontología se castigará con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional.
Las autoridades competentes procederán a decomisar con destino al Fisco Nacional, los aparatos e instrumentos en el consultorio o lugar cualquiera donde la persona incurra en la infracción prevista en este artículo. Si el infractor es un profesional autorizado según el artículo 4 de la presente Ley, será además suspendido del ejercicio de la odontología por el término de seis a doce meses, tiempo durante el cual quedará de hecho excluido del Colegio de Odontólogos de Venezuela.
[...]
Artículo 64 Quienes expidan, suscriban o contribuyan a la expedición de certificados o credenciales que posibiliten el ejercicio ilegal de la odontología a personas que no hubieren cumplido con los requisitos legales para ello, serán castigados con multa de un mil (1.000) a tres mil (3.000) bolívares, o arresto proporcional” (Subrayados de esta Sala).
III
DE LA COMPETENCIA
Antes de resolver cualquier punto, debe la Sala juzgar acerca de su competencia para conocer el asunto sometido a su examen, consistente en la demanda de nulidad ejercida conjuntamente con solicitud cautelar de suspensión de efectos de las normas contenidas en los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial nº 29.288 del 10 de agosto de 1970. Con este objeto, observa la Sala que según dispone el artículo 336 de la Constitución:
“Artículo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:
1. Declarar la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional, que colidan con esta Constitución. [omissis]”
Visto que, en el caso de autos, fue demandada la nulidad de diversas disposiciones contenidas en un instrumento normativo con rango de ley, en correspondencia con la transcrita disposición fundamental, esta Sala Constitucional es competente para resolver la demanda objeto de estos autos. Así se declara.
IV
DE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN
A los fines de proveer acerca de la admisibilidad de esta acción de nulidad, la Sala constata que la acción incoada no se subsume en alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el quinto párrafo del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, razón por la cual la admite en cuanto ha lugar en derecho. En consecuencia, ordena citar a la Procuraduría General de la República, así como notificar del presente proceso a la Presidenta de la Asamblea Nacional y a la Fiscal General de la República. De igual forma, se ordena notificar a los terceros interesados por medio de cartel que deberá ser publicado en un diario de circulación nacional y, por último, notifíquese también a la representación actora, todo de conformidad con el procedimiento establecido por esta Sala mediante sentencias nos 1645/2004 (caso: Constitución Federal del Estado Falcón) y 1238/2006 (caso: Cámara Venezolana de Almacenes Generales y Depósito). Así se decide.
V
DE LA PETICIÓN CAUTELAR
Toca ahora analizar, en un primer momento, la pretensión cautelar deducida del libelo, conforme a la cual la Defensoría del Pueblo requirió la suspensión provisional de los efectos de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología.
Con este objeto, advierte la Sala que el argumento central expuesto por el ente accionante se circunscribe a denunciar la infracción al debido proceso, por violación del derecho al juez natural, así como la libertad personal, al facultar a una autoridad administrativa (en este caso, el Ministro del Poder Popular para la Salud) a imponer sanciones corporales a los sujetos regulados por la señalada ley. En este sentido, estima la Sala que de la fuerza de tal argumento dimana, prima facie, la presunción del buen derecho que asiste a la parte actora y que se apoya en el contenido de los artículos 44.1 y 49.4 de la Carta Fundamental.
En la misma medida, se advierte que la eficacia de las normas impugnadas supondría una amenaza real a un principio cardinal de nuestra estructura democrática, como es el derecho fundamental a la libertad personal, por lo que preservar sus efectos a lo largo de este juicio podría comprometer gravemente la situación jurídica de los destinatarios de dichas normas, motivo por el cual la Sala reputa como satisfecha la exigencia del periculum in mora.
Ya por último, en lo que toca a la ponderación de los intereses en conflicto, esta Sala Constitucional estima procedente el otorgamiento de la cautela requerida, con el ánimo de darle primacía a la fundamental garantía de libertad personal frente el ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración. Así se decide.
En consecuencia, esta Sala Constitucional ordena la suspensión provisional de los efectos de las siguientes normas de la Ley de Ejercicio de la Odontología, en los términos que se explican a continuación:
i. Letra d) del artículo 44.
ii. Artículo 46, en lo que refiere a la posibilidad de conversión de multa en arresto.
iii. Artículo 47, en cuanto faculta a imponer la pena de arresto a los representantes de personas jurídicas sancionadas en el marco de dicha ley.
iv. Artículo 53, en lo que respecta a la sanción de “arresto proporcional”.
v. Artículo 54, en lo que respecta a la sanción de “arresto proporcional”.
vi. Artículo 57, en lo que respecta a la sanción de “arresto proporcional”.
vii. Artículo 60, en lo que respecta a la sanción de “arresto proporcional”.
viii. Artículo 62, en lo que respecta a la sanción de “arresto proporcional”.
ix. Artículo 64, en lo que respecta a la sanción de “arresto proporcional”.
DECISIÓN
Por los razonamientos anteriormente expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley:
1.- Se declara COMPETENTE para conocer la demanda de nulidad ejercida por la DEFENSORA DEL PUEBLO, junto con los abogados Larry Devoe Márquez, Eneida Fernández Da Silva, Zulay Arcia, Alejandra Bonalde, Lucelia Castellanos y Julio José Romero, identificados supra, en contra de los artículos 44, 45, 46, 47, 53, 54, 57, 60, 62 y 64 de la Ley de Ejercicio de la Odontología, publicada en la Gaceta Oficial nº 29.288 del 10 de agosto de 1970.
2.- ADMITE, en cuanto ha lugar en derecho, la referida demanda.
3.- ORDENA citar a la Procuraduría General de la República, así como notificar del presente proceso a la Presidenta de la Asamblea Nacional y a la Fiscal General de la República. De igual forma, se ordena notificar a los terceros interesados, por medio de cartel que deberá ser publicado en un diario de circulación nacional y, por último, notifíquese también a la parte actora.
4.- DECRETA la suspensión provisional de los efectos de las siguientes normas de la Ley de Ejercicio de la Odontología, en los términos que se explican a continuación:
i. Letra d) del artículo 44.
ii. Artículo 46, en lo que refiere a la posibilidad de conversión de multa en arresto.
iii. Artículo 47, en cuanto faculta a imponer la pena de arresto a los representantes de personas jurídicas sancionadas en el marco de dicha ley.
iv. Artículo 53, en lo que respecta a la sanción de “arresto proporcional”.
v. Artículo 54, en lo que respecta a la sanción de “arresto proporcional”.
vi. Artículo 57, en lo que respecta a la sanción de “arresto proporcional”.
vii. Artículo 60, en lo que respecta a la sanción de “arresto proporcional”.
viii. Artículo 62, en lo que respecta a la sanción de “arresto proporcional”.
ix. Artículo 64, en lo que respecta a la sanción de “arresto proporcional”.
Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de que practique las notificaciones ordenadas y continúe la tramitación del procedimiento.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 11 días del mes de agosto de dos mil diez (2010). Años: 200º de la Independencia y 151º de la Federación.
La Presidenta,
Luisa Estella Morales Lamuño
El Vicepresidente,
Francisco Antonio Carrasquero López
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Magistrado
Pedro Rafael Rondón Haaz
Magistrado
Marcos Tulio Dugarte Padrón
Magistrado
Carmen Zuleta de Merchán
Magistrada
Arcadio Delgado Rosales
Magistrado-Ponente
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
N° 10-0426
ADR/