SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente: Jesús Eduardo
Cabrera Romero
En fecha 11 de
octubre de 2000, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
admitió el recurso de interpretación de “la Ley sobre el Régimen del
Distrito Metropolitano de Caracas y de la Ley de Transición del Distrito
Federal al Distrito Metropolitano de Caracas”, ejercido por el ciudadano Alfredo Peña, venezolano, mayor de
edad, titular de la cédula de identidad Nº 1.197.713, en su carácter de Alcalde
del Distrito Metropolitano de Caracas, asistido por el abogado Román José Duque Corredor, titular
de la cédula de identidad Nº. 2.455.372.
En fecha 19 de
octubre de 2000, los ciudadanos Oscar Pérez Torres, Inocencio Figueroa Arizaleta
y Gertrudis Mijares, mayores de edad, titulares de las Cédulas de Identidad
N°s. 6.201.846, 5.016.509 y 3.630.937, respectivamente, actuando en sus propios
nombres, así como habitantes del Estado Miranda, y en su carácter de
legisladores pertenecientes al Consejo Legislativo del Estado Miranda e
integrantes de la Mesa Directiva de dicho órgano, asistidos por el abogado
Jesús María Casal, titular de la Cédula de Identidad N°. 9.120.434, consignaron
ante esta Sala escrito contentivo de sus consideraciones respecto al recurso de
interpretación ejercido por el ciudadano Alfredo Peña.
En fecha 25 de
octubre de 2000, el ciudadano Ramón Emilio Crassus Ramírez, mayor de edad,
titular de la Cédula de Identidad N°. 4.082.546, en su condición de Procurador
General del Estado Miranda, asistido por el abogado Manuel Rachadell, titular
de la Cédula de Identidad N°. 2.678.077, presentó ante esta Sala, escrito
mediante el cual hace parte a la entidad federal que representa.
En fecha 30 de
octubre de 2000, los ciudadanos Gerardo Blyde, Julio Andrés Borges, Carlos
Ocariz, Leopoldo Martínez Nucete, Ramón José Medina y Leonardo Palacios
Márquez, mayores de edad, titulares de las Cédulas de Identidad N°s. 7.683.877,
10.890.645, 9.668.571, 6.911.185, 3.981.243 y 5.530.995, respectivamente,
actuando en nombre propio y en su carácter de “Diputados Principales a la
Asamblea Nacional por el Estado Miranda, los primeros nombrados, y en su
carácter de Diputado Suplente por ante dicho cuerpo legislativo por esa misma
entidad federal el último de los mencionados”, asistidos por el abogado Jesús Enrique Escudero Estévez, consignaron escrito ante esta Sala, con la
finalidad de intervenir como parte en el recurso de interpretación.
En la misma
fecha anterior, las abogadas Jóvita Zambrano y Elisabeth Vacca, titulares de
las Cédulas de Identidad N°s. 3.415.360 y 11.630.869, respectivamente, actuando
en su carácter de apoderadas judiciales del Municipio Libertador del Distrito
Capital, consignaron escrito ante esta Sala, contentivo de sus consideraciones.
Asimismo, el 31 de octubre de 2000, las apoderadas del Municipio Libertador del
Distrito Federal, consignaron diligencia mediante la cual señalan que “...en
atención a que el requerimiento de esta Sala será respondido oportunamente por
el Síndico Procurador Municipal, solicitamos quede sin efecto el escrito
presentado el día 30 de octubre de 2000 por esta representación municipal”.
En fecha 1° de
noviembre de 2000, los ciudadanos Freddy A. Bernal R., José Vicente Rangel
Avalos, Henrique Capriles R., Leopoldo
López M. y Alfredo Catalán, mayores de edad, titulares de las Cédulas de
Identidad N°s. 5.665.018, 4.280.499, 9.971.699, 11.227.699 y 9.882.207,
respectivamente, actuando en su carácter de Alcaldes del Municipio Libertador
del Distrito Capital y de los Municipios Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo del
Estado Miranda, respectivamente, asistidos por los abogados Carlos Ayala C.,
Gerardo Fernández, Anahí Bolívar, Gustavo Omaña, María Lidia Alvarez Ch., Pedro
Pablo González, Rafael Guzmán, Juan Carlos Caldera y Paolo Vicin,
respectivamente, ocurrieron ante esta Sala para presentar sus argumentos
respecto al recurso de interpretación.
En fecha 10 de
noviembre de 2000, el ciudadano Edgar Gavidia, mayor de edad, actuando en su
carácter de Vicepresidente del Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas,
asistido por los abogados Felson Yajure y Milton Mora Pérez, ocurrió ante esta
Sala, con el objeto de realizar algunas consideraciones respecto al recurso de
interpretación.
Realizado el estudio individual del
expediente, para decidir esta Sala observa:
Del Recurso de Interpretación ejercido por el
ciudadano Alfredo Peña
El recurrente
realiza una serie de consideraciones relativas a la naturaleza jurídica de la
Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano y de la Ley de
Transición que permite su organización y funcionamiento, y de la interpretación
solicitada, las cuales se pasan a
resumir de la misma manera como han sido señaladas.
a.
Naturaleza jurídica de los textos sometidos a interpretación.
Considera
el recurrente que respecto a la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano, sometida a interpretación, la misma posee “naturaleza jurídica constitucional”, toda vez que
es el resultado del ejercicio de la competencia legislativa que el electorado
le otorgó a la Asamblea Nacional Constituyente mediante el referéndum del 15 de
diciembre de 1999, al aprobar la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
ya que en su Disposición Transitoria Primera, se atribuye a dicha Asamblea la
promulgación de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Capital.
Es
por lo anterior, que alega el recurrente, que por su fuente, la Ley Especial
sobre el Régimen del Distrito Metropolitano, tiene naturaleza constitucional,
equivalente a la propia Constitución “...la cual, además, por su contenido,
relativo a un Principio Fundamental, como lo es el espacio geográfico y la
organización política de la República, y al reparto y distribución de
competencias entre los Poderes Públicos, se integra normativamente a la misma
Constitución, formando parte inseparable de la misma”.
Igualmente,
señala el recurrente que por la naturaleza constitucional de la ley comentada,
su derogatoria o modificación, sólo podría realizarse mediante el procedimiento
de enmienda o referéndum constitucional contenido en los artículos 342 a 346 de
la vigente Constitución, ya que al estar integrada a la misma, dicha Ley
estaría sometida a los mismos límites impuestos por la Constitución para su
modificación.
Por su parte,
respecto a la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano
de Caracas, la cual fuera decretada por la Comisión Legislativa Nacional en
fecha 18 de julio de 2000, y publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.006 de fecha
3 de agosto del mismo año, considera el recurrente que también posee rango
constitucional, toda vez que “...se trata de una competencia de orden
legislativo que le otorgó directamente la propia Asamblea Nacional
Constituyente a la citada Comisión, mediante el artículo 6, numeral 1, del
Decreto que estableció el Régimen de Transición del Poder Público”.
Es por lo
anterior que sostiene el recurrente que esta Sala es la competente para
interpretar el contenido y alcance de las leyes antes mencionadas.
b.
De la Interpretación solicitada.
Las interpretaciones que ha
solicitado el recurrente son las que a continuación se señalan:
1.
Interpretación de la aplicación o no del procedimiento de las enmiendas o
reforma constitucional a la modificación de la Ley Especial sobre el Régimen
del Distrito Metropolitano de Caracas y de la Ley de Transición del Distrito
Federal al Distrito Metropolitano.
Al efecto señala el recurrente, que
el artículo 30 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano
de Caracas señala que el procedimiento para modificar dicha Ley Especial es el
de la formación de las leyes. No obstante lo anterior, ratifica el recurrente
la naturaleza jurídica constitucional de ambos textos, y por tanto, considera
que esta Sala debe precisar si “...las citadas leyes tienen naturaleza
constitucional y por tanto, que el procedimiento para la modificación de las
leyes mencionadas no es el de la formación de las leyes sino el de las enmiendas
o reformas constitucionales contempladas de (sic) los artículos 340 a
346 de la vigente Constitución, porque de otra manera el régimen constitucional
para la Ciudad de Caracas no estaría protegido institucionalmente contra
eventuales variaciones y alteraciones de su integridad territorial y
competencial”
2.
Interpretación respecto de la aplicación de la Disposición Derogatoria Única de
la Constitución.
Señala el recurrente lo siguiente:
“Siendo
como son las leyes indicadas parte integrante de la normativa contenida en la
Constitución, y existiendo como existen diversas disposiciones de carácter
legal y administrativo dictadas para regular las competencias que el Poder
Público Nacional ejercía con anterioridad en jurisdicción del territorio de la
Ciudad de Caracas, y que ahora constitucionalmente han sido transferidas al
Distrito Metropolitano, y que por lo tanto resultan contrarias a la
Constitución, surge la duda si también respecto de ese ordenamiento resulta aplicable
la Disposición Derogatoria Única de la Constitución que determina que
cualesquiera (sic)
ordenamiento anterior solo
mantiene su vigencia en cuanto no contradiga a dicha Constitución, por lo que
solicito que así expresamente lo declare esa Sala, en el sentido que ese
ordenamiento anterior ha quedado derogado por la referida Disposición
Derogatoria Única”.
3.
Interpretación con respecto al procedimiento aplicable para la Transferencia.
Señala el recurrente, que el
artículo 19 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de
Caracas, transfiere directamente una serie de competencias al Distrito
Metropolitano y a su Alcaldía, que correspondían al Poder Público Nacional.
Considera el recurrente que, en
virtud de la creación del Distrito Metropolitano de Caracas y por la
promulgación de las leyes que regulan su régimen de gobierno y administración,
las competencias y servicios que antes ejercía o prestaba el Poder Ejecutivo
Nacional a través de la Gobernación del Distrito Federal o de cualquier otra
entidad pública, han quedado transferidas directamente a este Distrito y a su
Alcaldía, “...de modo que la Alcaldía Metropolitana, con fundamento en el
régimen de transición de la Gobernación del Distrito Federal al Distrito
Metropolitano, contenido en la ley que lo contempla, y en concreto, en su
artículo 4, puede regular de inmediato mediante reglamentos de dicha Ley, y de
las Ordenanzas que lo rigen, el ejercicio de las competencias y los servicios
públicos que correspondían a la Gobernación del Distrito Federal, y las que les
corresponde como la primera autoridad civil, política y administrativa del
Distrito Metropolitano, y las que les atribuye el artículo 8 eiusdem. E,
igualmente, que el Cabildo Metropolitano, en atención a lo dispuesto en el
artículo 11 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano,
mediante Ordenanzas puede regular el resto de las competencias que venía
ejerciendo el Poder Ejecutivo Nacional, a través de otros entes distintos a la
Gobernación del Distrito Federal, a que se contrae el artículo 19 eiusdem. Todo
ello tomando en cuenta la participación vecinal y de las autoridades de las
entidades municipales integradas en el Área Metropolitana”.
Considera que “efectuada por acto
constituyente y por la propia Constitución y por las leyes constitucionales,
antes citadas, la transferencia directa de las competencias anteriores de la
Gobernación del Distrito Federal y de las que ejercía el Poder Ejecutivo
Nacional en Área Metropolitana de Caracas, a partir de la instalación del
Cabildo Metropolitano, ha de hacerse efectivo al Distrito Metropolitano la
entrega de sus participaciones en el Situado y los aportes financieros de los
Municipios que integran el Distrito Metropolitano, que le corresponden en el
ejercicio fiscal inmediatamente anterior, y el resto de los recursos que en los
respectivos Fondos le han sido asignados constitucionalmente al mismo Distrito
Metropolitano, así como la cesión de los bienes destinados a tales
competencias”.
En virtud de lo anterior, en cuanto
al procedimiento de transferencia, solicita el recurrente lo siguiente:
“a) Que la Sala interprete y, en
tal sentido declare, si la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público es aplicable o no al proceso de
la transferencia de las competencias definidas en la Constitución y en la Ley
Constitucional, a favor del Distrito Metropolitano de Caracas, y, si la
Alcaldía y el Cabildo Metropolitano del referido Distrito pueden dictar de
inmediato los reglamentos y decretos relativos a la regulación de las
competencias y la prestación de los servicios públicos que correspondían al
Poder Ejecutivo Nacional, en jurisdicción del Área Metropolitana, y que ejercía
a través de la Gobernación del Distrito Federal, o que aún ejerce directamente
el Poder Ejecutivo Nacional, o por intermedio de sus entes descentralizados.
b) Que la Sala interprete y en tal
sentido declare:
b.1) Que los órganos del
Poder Ejecutivo Nacional tienen la obligación de transferir al Distrito
Metropolitano, los programas, bienes, servicios y recursos relacionados con las
competencias transferidas, y a suscribir los convenios necesarios para permitir
al señalado Distrito ejercer dichas competencias.
b.2) Que en los casos de
los entes de la administración pública nacional descentralizada funcionalmente
y que ejerzan competencias atribuidas al Distrito Metropolitano de Caracas,
deben ceder y transferir al Distrito Metropolitano, los bienes, derechos y las
acciones que les pertenezcan o de los cuales sean titulares.
b.3) Que el diez por
ciento (10%) de la participación en el Situado Constitucional que corresponde a
cada uno de los municipios integrados en el Distrito Metropolitano de Caracas,
debe ser deducida directamente, de la cuota que le corresponde al Estado
Miranda y remitida en forma inmediata a la Alcaldía Metropolitana;
b.4) Que el aporte
financiero de los municipios integrados en el Distrito Metropolitano de
Caracas, equivalente al diez por ciento (10%) del ingreso propio efectivamente
recaudado por cada uno de ellos en el ejercicio fiscal inmediatamente anterior,
debe prorratearse entre los doce (12) meses del ejercicio fiscal y que, con
base a lo recaudado en el año 1999, deben empezar a pagarlo, mensualmente, a
partir de la fecha de la juramentación de nuestro representado”.
4.-
Interpretación respecto al Régimen de las Mancomunidades.
Al efecto, solicita el recurrente:
“a)
Que la Sala interprete y en tal sentido declare, que las Mancomunidades
existentes en las materias y servicios que correspondan a la competencia del
Nivel Metropolitano de Caracas, según el artículo 19, de la Ley Especial sobre
el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas han quedado disueltas y deben
ser liquidadas de conformidad con los convenios que las regulan, y que los
servicios que prestaban han sido asumidos por el Distrito Metropolitano, por lo
que deben suscribir convenios con su Alcaldía para la transferencia.
b) Que la Sala interprete y en tal
sentido declare, que en los supuestos de competencias compartidas o
concurrentes del Distrito Metropolitano de Caracas con los Municipios, éstos
deben constituir Mancomunidades y, que en tal supuesto, de acuerdo con el
artículo 26 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de
Caracas ‘la coordinación de las mancomunidades metropolitanas corresponde al
Alcalde Metropolitano’”.
5.-
Interpretación respecto al Sistema de Acueducto Metropolitano de Caracas.
Señala el solicitante que el ordinal
1º del artículo 19 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano de Caracas transfiere directamente al Distrito Metropolitano el
Acueducto Metropolitano, el cual representa el cien por ciento (100%) de los ingresos
y el setenta por ciento (70%) de la operación de Hidrocapital. En vista de
ello, solicita el recurrente que esta Sala interprete “...que la
transferencia del servicio del Acueducto de Caracas, a cargo de Hidrocapital
implica la cesión de la totalidad de sus acciones al Distrito Metropolitano de
Caracas, al cual, por corresponderle tal competencia, igualmente le corresponde
celebrar los convenios de Mancomunidad con los Municipios limítrofes en donde
el mencionado Acueducto tenga instalaciones, o donde dicho servicio se preste,
de conformidad con lo previsto en el Aparte Único del artículo 36 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal, en concordancia con el artículo 28 de la Ley
Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas”.
Igualmente solicita la
interpretación por parte de esta Sala, “...para fijar la correcta
delimitación de competencias entre el Distrito Metropolitano y el Poder
Nacional, que a éste, según los numerales 23 y 29 del artículo 156 de la
Constitución vigente, corresponde únicamente el establecimiento de las
clasificaciones de las aguas y de las condiciones para el aprovechamiento de
las aguas y vertido de las aguas procedentes del alcantarillado y de las
cloacas; y que al Distrito Metropolitano compete los servicios de
abastecimiento y saneamiento de las aguas, y el tratamiento de aguas servidas,
así como la normativa sobre las obligaciones de los particulares y los
requisitos, éstos deben cumplir en esta materia en la realización de proyectos
de urbanización”.
6.-
Interpretación respecto al Servicio de Transporte del Distrito Metropolitano de
Caracas.
Alega el recurrente que, al ser
transferidos los servicios de transporte urbano intermunicipal de pasajeros en
el área del Distrito Metropolitano de Caracas, el servicio del Metro de
Caracas, sería de la competencia de la Alcaldía Metropolitana.
Así, indica que “La
interpretación que se solicita de esa Sala en el presente asunto, por el
carácter constitucional de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano, es que precise y así lo declare, por contradecir dicha
normativa:
a) Que la Ley de los Sistemas Metropolitanos
de Transporte es inaplicable en el ámbito del Distrito Metropolitano de
Caracas;
b) Que la competencia de las autoridades del
Distrito Metropolitano de Caracas se extiende al sistema de transporte por
Ferrocarril que tenga por terminal a la ciudad de Caracas y cruce dos o más de
los municipios que lo integran y que en el caso anterior, no es aplicable la
Ley de Ferrocarriles; y,
c) Que el servicio de seguridad en los
sistemas metropolitanos de transporte en el Distrito Metropolitano es una
competencia de la policía de transporte y de circulación, exclusivas de las
autoridades del Distrito Metropolitano”.
7.-
Interpretación respecto a otras competencias generales.
Finalmente, el recurrente solicita
de esta Sala las siguientes interpretaciones:
“a)
Que la Sala interprete y en consecuencia declare, que las formas jurídicas para
la ejecución de la competencia que corresponde al Distrito Metropolitano en
materia de los servicios públicos de la distribución y venta de electricidad y
de gas doméstico en dicho Distrito, corresponde establecerlos a la Alcaldía
Metropolitana de Caracas, y que en este aspecto resultan aplicables
transitoriamente los artículos 41 y 42 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley Especial sobre el
Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, hasta tanto el Cabildo
Metropolitano legisle sobre estas competencias, para ejercer directamente las
competencias antes dichas, sin que se tenga que esperar la sanción de leyes
nacionales respecto de estos servicios públicos domiciliarios, a que se contrae
el numeral 29 del artículo 156 de la vigente Constitución.
b)
Que la Sala interprete y en consecuencia declare, que por corresponder al Nivel
Metropolitano de Caracas, conforme al numeral 3 del artículo 19 de la Ley
Especial antes nombrada, la planificación y ordenación urbanística y ambiental
y de arquitectura civil, la elaboración y aprobación de los planes de
desarrollo urbanístico y de zonificación y de los planes maestros de vialidad y
de servicios públicos, de interés metropolitano y que a los Municipios que
integran el nivel Municipal del señalado Distrito les corresponde el control,
la ejecución y aplicación de dichos planes.
c)
Que la Sala interprete y en consecuencia declare, que por corresponder a la
competencia del Nivel Metropolitano la planificación de las viviendas de
interés social en el Área Metropolitana, conforme a la norma citada
anteriormente, los planes para la ejecución de tales viviendas, deben ser
elaborados y aprobados por los órganos competentes del Distrito Metropolitano,
ya que a éstos órganos corresponde la coordinación de los programas de
constitución de dichas viviendas, que lleven a cabo los Municipios que integran
su Nivel Municipal y los organismos públicos nacionales, los cuales deben
integrarse a la planificación metropolitana de viviendas urbanas. E igualmente,
solicito de esa Sala que interprete y declare, que en virtud de esta
competencia en materia de elaboración, planificación y ejecución de viviendas
de interés social, el Distrito Metropolitano puede ejercer directamente sus
competencias sin esperar la sanción de una ley nacional sobre la materia, como
pudiere entenderse del texto del numeral 23 del artículo 156 de la vigente
Constitución.
d)
Que la Sala interprete y en consecuencia declare, que por ser el Alcalde
Metropolitano de Caracas, la primera autoridad civil, política y administrativa
del Distrito Metropolitano, conforme se establece en el encabezamiento del
artículo 8 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de
Caracas, es la máxima autoridad en materia de los servicios de policía de orden
público en el ámbito metropolitano y de los servicios de policía administrativa
con fines de vigilancia y fiscalización en las materias de su competencia, que
el Numeral 8 del artículo 19 de la Ley citada, atribuye al Distrito Metropolitano,
así como que es de la competencia de la Alcaldía Metropolitana la coordinación
de los servicios de protección vecinal y de policía que corresponde a los
Municipios que integran el nivel Municipal de dicho Distrito; y que los órganos
de dichos servicios policiales metropolitanos y municipales son órganos de
seguridad ciudadana de carácter civil, en atención a lo dispuesto en el segundo
aparte del artículo 332, de la vigente Constitución. En este orden de ideas, se
trata de la policía como actividad administrativa, distinta de la policía
nacional, a que se contrae el numeral 6 del artículo 156 de la actual
Constitución. Igualmente, dentro de ese concepto administrativo, la policía
metropolitana, se entiende como actividad reguladora y ejecutora y no como
fuerza. Por tanto, dentro de esa competencia de policía metropolitana cabe
también la materia de circulación de vehículos por la concordancia entre los
numerales 4 y 8 del citado artículo 19 de la mencionada Ley Especial. Ahora
bien, el numeral 9 de la Disposición Transitoria Cuarta, se establece que la
Asamblea Nacional deberá dictar una Ley del Cuerpo de Policía Nacional, que
establecerá el mecanismo de integración del Cuerpo Técnico de Vigilancia del
Tránsito y Transporte Terrestre al cuerpo de policía nacional. Por tanto, es
necesario aclarar que dentro de esas competencias metropolitanas de circulación
y ordenación del tránsito de vehículos, y de servicios de policía de orden
público y administrativa de fiscalización y vigilancia en las materias de la
competencia del Distrito Metropolitano cabe la policía de circulación que es
una función típica de la policía metropolitana, y que, por ende, las sanciones
en ésta materia deben ser impuestas por las autoridades competentes
metropolitanas y el producto de las multas debe ingresar a la Hacienda Pública
Metropolitana.
e)
Que la Sala interprete y en consecuencia declare, que en razón de la
competencia que se atribuye en la Ley que rige el Distrito Metropolitano, en el
numeral 10 de su artículo 19, a su Nivel Metropolitano, de dictar la normativa
para armonizar las tasas y definir los principios, parámetros y limitaciones
para el ejercicio de la potestad fiscal de los Municipios que integran dicho
Distrito, los órganos competentes de este Distrito tienen la competencia para
fijar políticas y criterios para la unificación de las tasas, tarifas e
impuestos locales.
f)
Que al determinar la Ley Especial que rige el Distrito Metropolitano, en el
numeral 3 de su artículo 20, que la Hacienda Pública Metropolitana está
constituida, entre otros ingresos, por los provenientes de su competencia
tributaria, y, que además de las competencias que se le asignan a su Nivel
Metropolitano, en el artículo 19 eiusdem, el Distrito Metropolitano de Caracas
también tiene las competencias establecidas en el artículo 178 de la vigente
Constitución, y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, para el Poder Público
Municipal, como se establece en el encabezamiento del citado artículo 19, que
esa Sala interprete si los órganos competentes del Distrito Metropolitano
tienen o no competencia para establecer sobretasas a los impuestos locales a
que se contrae el artículo 179 de la Constitución vigente.
g)
Que en virtud de lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 19 de la Ley
Especial ya citada, los parques y espacios abiertos de carácter metropolitano
han sido transferidos al Distrito Metropolitano correspondiéndole su
administración, y que por tanto, puede normar su régimen y administración, sin
esperar acto alguno del Poder Público Nacional, que así lo determine, y que,
por el contrario los organismos descentralizados de dicho poder, y, en concreto
el Instituto Nacional de Parques debe proceder a transferirlos al referido
Distrito.
h)
Que por cuanto el numeral 11 del artículo 19 ya citado varias veces, otorga al
Distrito Metropolitano, competencia en materia de tratamiento y disposición de
residuos sólidos y, que por cuanto, el artículo 178, en su numeral 4 del Texto
Fundamental, otorga a los Municipios de su primer nivel, competencia en materia
de aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, de
recolección y tratamiento de residuos, y a su vez, en los numerales 23 y 24 del
artículo 156 del mismo texto, se otorga competencia al Poder Nacional, para
legislar, en general en materia del ambiente y de los servicios nacionales de
salud, surge la duda sobre la delimitación de estas competencias entre los
diferentes Poderes Públicos, por lo que se hace necesario, que así lo
interprete esa Sala, para darle vigencia a las competencias metropolitanas, en
estas materias, y así lo declare, que el servicio de recolección de basura y el
servicio de recogida de residuos y desechos sólidos, corresponde a los
municipios del primer nivel del Distrito Metropolitano; e igualmente, que el
servicio de tratamiento final y de disposición de tales residuos, corresponde
al Distrito Metropolitano, así como la potestad normativa, la prestación de tal
servicio y la función de prevención, inspección y sancionadora, y que al Poder
Nacional corresponde definir los criterios y condiciones técnicas y ambientales
de coordinación de dichos servicios.
i)
Que por cuanto el artículo 24 de la Ley Especial, ya mencionada otorga al
Distrito Metropolitano, competencia para crear, recaudar e invertir ingresos de
naturaleza tributaria y en particular los tributos que tienen asignados los
Estados, así como los que le sean asignados de acuerdo con la ley prevista en
el numeral 5 del artículo 167 de la Constitución; y que por cuanto el artículo
11 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público, a los Estados le transfirieron las competencias
exclusivas en la organización, recaudación, control y administración del ramo
del papel sellado, así como el régimen de administración y explotación de los
minerales no metálicos, según lo establecen los numerales 1 y 2 del artículo 11
de la Ley Orgánica antes citada. E, igualmente, que en la Constitución vigente,
se otorga a los Estados, tal competencia tributaria, solicito que esa Sala
declare que el Distrito Metropolitano puede legislar sobre estas materias
relativas al pago del papel sellado emitido por este Distrito y sobre los actos
que han de extenderse en dicho papel, e igualmente, en materia de los señalados
minerales, para regular su explotación y fijar sus tributos. Y,
j)
Que por cuanto el Distrito Metropolitano se le otorga competencia para percibir
los tributos que se le han asignado a los Estados, según lo determina el
mencionado artículo 24 de la Ley Especial de referencias, y que por cuanto de
acuerdo con el artículo 11, ordinal 3 de la Ley Orgánica de Descentralización
mencionada, los Estados perciben los peajes por la conservación, administración
y aprovechamiento de las autopistas de sus territorios que constituyan vía
interestadales, que esa Sala interprete y declare que en consecuencia, al
Distrito Metropolitano le corresponde también participar mancomunadamente con
el Estado Miranda, en el ejercicio de esa competencia, y, por ende, percibir la
proporción correspondiente en el peaje de la autopista regional del centro, que
atraviesa parte del Municipio Baruta, que está integrado a la unidad política
territorial que compone el Distrito Metropolitano”.
Del escrito presentado por los ciudadanos
Oscar Pérez Torres, Inocencio Figueroa Arizaleta, Gertrudis Mijares,
legisladores pertenecientes al Consejo Legislativo del Estado Miranda e
integrantes de la Mesa Directiva de dicho órgano
El escrito en referencia señala lo
siguiente:
1. Respecto a
la naturaleza jurídica de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano de Caracas.
Señalan los legisladores que la ley
objeto de interpretación –en su criterio-
tiene rango y naturaleza jurídica legal. El anterior señalamiento lo
sustentan afirmando que esta Sala en sentencia del 28 de marzo de 2000, le
otorgó rango constitucional a las normas dictadas por la Asamblea Nacional
Constituyente, basándose en dos premisas, cuales son: 1. el carácter
transitorio de las normas; y, 2. su fundamentación en los poderes que el
pueblo le otorgó a la Asamblea Nacional Constituyente al aprobar las bases
comiciales.
Consideran que ninguna de las
anteriores premisas se cumple en el caso de la ley sometida a interpretación,
ya que la misma fue promulgada con base a una Disposición Transitoria prevista
en el texto constitucional “...como también con apoyo en el artículo 18 de
la Constitución y, por tanto, su fundamento directo se encuentra en la misma
Carta Magna”. Igualmente consideran
que la Ley del Distrito Metropolitano no representa una normación transitoria
emitida para hacer posible la aplicación de la Constitución hasta la
instalación de los órganos constitucionales permanentes, sino “...una
legislación estable y duradera sobre el régimen organizacional y administrativo
del Área Metropolitana de Caracas”.
Indican que: “La Disposición
Transitoria Primera de la Constitución no puede ser interpretada como un
precepto en virtud del cual el pueblo, apartándose de lo aprobado en las bases
comiciales, habría facultado a la Asamblea Nacional Constituyente para ejercer
el poder constituyente originario por sí sola, prescindiendo del pueblo mismo,
que ya no debería ser consultado para la ratificación del texto aprobado... (omissis)...
Nada autoriza a pensar que esa Disposición Transitoria comportaba una
alteración de las bases comiciales aprobadas mediante el referéndum...
(omissis)... Estas bases establecieron claramente que la Constitución aprobada
por tal Asamblea debía ser sometida a la sanción popular, principio éste que
resultaría burlado si se reconoce rango constitucional a una ley de vigencia
indefinida que dicha Asamblea aprobó en solitario”.
Alegan que de conformidad con el
artículo 30 de la Ley Especial sometida a interpretación, el Constituyente
estableció que dicha ley no ostenta rango constitucional, ya que se establece
que es susceptible de sufrir modificaciones producto de la dinámica
legislativa.
Es por lo anterior que no comparten
el criterio esgrimido por el recurrente en interpretación respecto a la
naturaleza jurídica de la Ley Especial y consideran que la tesis del Alcalde
Metropolitano implicaría, que tal Ley adquiriría la rigidez propia de la
Constitución, lo cual –a su decir- acarrearía “..una petrificación del
ordenamiento jurídico en una materia en la que están comprendidos algunos
asuntos por definición cambiantes”. Es por ello que la Ley del Distrito
Metropolitano no podría ser interpretada como una suerte de Constitución
paralela.
2.
Precisiones sobre el Régimen Jurídico del Distrito Metropolitano de Caracas.
Señalan los legisladores que el
artículo 18 de la Constitución crea un modelo del gobierno metropolitano a dos
niveles, el cual pretendió desarrollar la Ley Especial sobre el Régimen del
Distrito Metropolitano de Caracas.
Alegan que con esta fórmula del
gobierno municipal a dos niveles que la Constitución propugna, se intenta dar
respuesta a las necesidades del Área Metropolitana de Caracas, “...creando
instancias que puedan tenerla visión de conjunto requerida para afrontarlas.
Tales instancias (metropolitanas) no han de actuar, sin embargo, en solitario,
sino que han de articular sus funciones con la de los Municipios
correspondientes, erigiéndose en factores de planificación, coordinación y, en
algunos casos, de prestación de servicios”.
Consideran que en la Constitución no
hay elemento alguno que autorice a pensar que la creación del Distrito
Metropolitano de Caracas puede suponer un cercenamiento de las competencias del
Estado Miranda; que por el contrario, la Disposición Transitoria Primera de la
Constitución aclara que ello no debe afectar la integridad territorial del
Estado Miranda.
Luego de hacer varias
consideraciones respecto a lo que se entiende como un Estado dentro de un
Estado Federal, alegan que “...mal
puede pretenderse que el Estado Miranda, a causa de la creación del Distrito
Metropolitano de Caracas, vea cercenadas sus competencias exclusivas o
privativas”, que “...el artículo 18 al referirse al sistema de gobierno
municipal a dos niveles de la ciudad de Caracas, emplea el concepto de ‘unidad
político-territorial’, lo cual indica que la naturaleza del Distrito
Metropolitano de Caracas no es simplemente administrativa, pero ello no lo
equipara a los Estados”.
Señalan que el Distrito
Metropolitano es una instancia supramunicipal pero infraestatal,
y que tal como lo ha indicado la doctrina, en especial, Barrero Rodríguez,
vendría a ser una entidad local. Es por ello, que la creación del Distrito
Metropolitano de Caracas -sostienen-, en lo que atañe al Estado Miranda, obliga
a establecer relaciones fluidas de coordinación y cooperación, que resultan
necesarias cuando sobre un mismo territorio convergen distintas instancias de
gobierno.
3. Necesidad
de respetar las competencias del Estado Miranda.
Indican los legisladores que la
necesidad de preservar la integridad territorial del Estado Miranda es una
manifestación del deber de respetar el status constitucional de dicho Estado,
lo cual iría más allá de lo meramente territorial, abarcando también lo
competencial o funcional.
Consideran que el espíritu de la Ley
Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano es el dejar a salvo ese
status constitucional del Estado Miranda, y que la misma no alude a la posibilidad
de cercenar el ámbito de competencia de dicho Estado; y ello se derivaría del
artículo 35 de la Ley Especial, cuando establece el deber -por parte del
Cabildo Metropolitano y del Consejo de Gobierno Metropolitano- de invitar con
derecho a voz al Gobernador del Estado Miranda, cuando “se trate de la
consideración de temas que afecten, o sean de interés del Estado Miranda”.
Es por lo anterior que no están de
acuerdo con que se le reconozca al Distrito Metropolitano competencias
legislativas, tributarias y de administración que la Constitución reserva al
Estado Miranda.
Señalan así que:
“...Por eso sorprende
que en los literales i y j de la interpretación N° 5 de su escrito el
recurrente pretenda, veladamente en el primer supuesto, abiertamente en el
segundo, que se reconozcan al Distrito Metropolitano de Caracas competencias
legislativas, tributarias y de administración que la Constitución reserva al
Estado Miranda.
En efecto, invocando el
artículo 24 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de
Caracas, solicita que se reconozca la competencia de esta unidad
político-territorial para crear, recaudar y administrar los ramos tributarios
de papel sellado, así como para establecer el régimen de los minerales no
metálicos y para crear, recaudar y administrar el ramo tributario respectivo
(i). Asimismo, en el literal j, pide se declare la competencia del Distrito
Metropolitano de Caracas para la conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras y
autopistas nacionales que se encuentran en los Municipios de tal Distrito
Metropolitano pertenecientes al Estado Miranda. Concretamente, reclama su
derecho a percibir la proporción correspondiente al Municipio Baruta en el
peaje (tasa) de la autopista regional del Centro”.
Respecto a esas consideraciones del
Alcalde Metropolitano, señalan los legisladores que las mismas amenazan
seriamente las atribuciones tributarias del Estado Miranda, ya que si se
reconociere la competencia del Distrito Metropolitano en tales materias,
arrastraría otras competencias tributarias conexas, como el ramo tributario del
timbre fiscal, y otros. Señalan que si se acepta la tesis del recurrente, todas
las competencias tributarias del Estado Miranda sufrirían un grave
cercenamiento.
Al efecto, alegan que la norma del artículo 24 de la Ley Especial, invocada
por el Alcalde Metropolitano para fundar lo antes transcrito, no brinda
fundamento a la interpretación que defiende. Indican que dicha norma debe ser
interpretada a la luz de la Constitución como totalidad, y de la distribución
político-territorial de competencias que ella contempla “...lo cual implica
que las facultades tributarias a que alude el artículo 24 han de ejercerse en
el ámbito del Municipio Libertador (Distrito Capital). El mandato
constitucional de preservar la integridad (territorial) del Estado Miranda
presupone la conservación de la integridad de sus potestades legislativas, y de
sus competencias tributarias, necesarias para la prestación cabal de los
servicios públicos que le corresponden, los cuales comprenden a Municipios
integrados al Distrito Metropolitano”.
Es en virtud de todo lo anterior,
que solicitan que esta Sala establezca con carácter vinculante que las
competencias del Distrito Metropolitano de Caracas a las que se refiere el
artículo 24 de la Ley Especial objeto de interpretación, se circunscriben al
ámbito del Distrito Capital, permaneciendo incólumes las competencias del Estado
Miranda.
Del escrito presentado por el
ciudadano Ramón Emilio Crassus Ramírez, Procurador General del Estado Miranda
Señala el Procurador del Estado
Miranda, que presenta el escrito con la finalidad de reforzar y complementar
las razones aducidas por los legisladores del Estado Miranda, a la vez que
comparte y está en total acuerdo con
las consideraciones de los mismos.
Ahora bien, respecto a la naturaleza
jurídica del Distrito Capital y del Distrito Metropolitano, señala el
Procurador del Estado Miranda que el Distrito Capital es una entidad federal de
conformidad con el artículo 16 de la Constitución y con el artículo 2 de la Ley
Especial, mientras que el Distrito Metropolitano, es un ente municipal.
En el escrito del Procurador, se
hace alusión a las discusiones que se dieron en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente, y que según él, de allí se desprende que la idea de aprobar el
Distrito Capital evolucionó en el curso de la discusión, en el cual, en un
primer momento, el Distrito Capital fue el nombre que se le dio a la figura
político-territorial (entidad territorial) que se formaría por la
integración del territorio del
Municipio Libertador y del de varios Municipios del Estado Miranda “...idea
que ni siquiera llegó a ser formulada como proposición en el seno de la
Asamblea en esa forma. Pero posteriormente, ante el propósito de mantener la
integridad territorial del Estado Miranda, el Distrito Capital pasó a ser el
nuevo nombre del anterior Distrito Federal y la unidad político territorial de
la ciudad de Caracas se trasladó al plano municipal: se crearía un Distrito
Metropolitano tomando como patrón organizacional el previsto en la Ley Orgánica
de Régimen Municipal y en los artículos 171 y 172 de la Constitución”.
Es en base a estas consideraciones y
a muchas otras, las cuales las fundamentas en las discusiones que se dieron en
el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, que el Procurador del Estado
Miranda señala que:
“...en
lo que concierne a las pretensiones del Alcalde del Distrito Metropolitano
frente al Estado Miranda, lo que se persigue es restablecer por vía de la
interpretación una figura organizativa para el Área Metropolitana de Caracas
que fue expresa y enfáticamente rechazada por la Asamblea Nacional Constituyente.
De ser aceptados los criterios sustentados por el recurrente, lo que se
lograría es crear el caos en el modelo federal consagrado en nuestra
Constitución y se consagraría un régimen de relaciones entre ambas entidades
federales y unas potestades sobre los habitantes del Estado Miranda, que además
de que son injustas e inconvenientes para todos, son inconstitucionales, por
las siguientes razones:
1. El Distrito Capital y el Distrito
Metropolitano son dos personas públicas diferentes y de distinta naturaleza. El
primero es una entidad federal, mientras el segundo es un ente municipal, y sus
ámbitos territoriales y sus competencias son diferentes. La fórmula que adoptó
el Constituyente creó una figura institucional asimétrica, pero ése fue su
deseo expreso.
2. El Alcalde Metropolitano de Caracas es
la primera autoridad ejecutiva en su función municipal en el ámbito del
Distrito Metropolitano, y es al mismo tiempo la primera autoridad ejecutiva de
la entidad federal Distrito Capital, del mismo modo que el Cabildo
Metropolitano es el órgano legislativo de uno y otro Distrito, pero con
potestades diferentes en cada caso.
3. La Gobernación del Estado Miranda
tiene el derecho y la obligación de recaudar los tributos que le permite la
Constitución o que la transfiera la ley en su ámbito territorial, pero no así
el Distrito o el Cabildo Metropolitano con relación a los mismos tributos
estadales, porque ello implicaría que una entidad federal podría ejercer competencias
tributarias en el ámbito territorial de otra, coexistiendo ambas, y en el caso
específico significaría infringir el mandato constitucional de que la
integridad territorial del Estado Miranda debe ser preservada.
Por estas razones, pido que en el recurso
de interpretación objeto de este juicio, la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia declare que es improcedente la pretensión del Alcalde Peña
de que el Cabildo Metropolitano pueda establecer, y la Alcaldía Metropolitana
cobrar, el tributo de timbre fiscal o los relativos al régimen, administración
y explotación de minerales no metálicos, o cualquier otro que tenga el Estado
Miranda conforme a al Constitución o que se le asigne por la ley. Es pretensión
ha sido formulada por el Alcalde Metropolitano bajo la letra i) del Capítulo IV
de su recurso de interpretación.
4. La Gobernación del Estado Miranda
tiene el derecho de explotar como competencia exclusiva suya las vías de
comunicaciones terrestres en el Estado, conforme a la Constitución anterior
–puesto que había asumido tal competencia por ley de la Asamblea Legislativa
según el procedimiento contemplado en la ley de transferencia-, y según la
nueva Constitución porque ésta así lo dispone expresamente en el numeral 10 de
su artículo 164, conforme al cual: ‘Es de la competencia exclusiva de los
Estados:... 10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras
y autopistas nacionales...’. Pero asimismo tiene el Gobernador del Estado la
obligación de velar por el mantenimiento de dichas vías y de construir otras que sean de naturaleza estadal, deber
que no compete al Alcalde Metropolitano, sino en el ámbito del Distrito
Capital, para lo cual se le han asignado los recursos del situado”.
Es por lo anterior,
que el Procurador del Estado Miranda, solicita que esta Sala declare
improcedente las pretensiones del Alcalde Metropolitano de Caracas de
participar en el ejercicio de la competencia prevista en el artículo 24 de la
Ley Especial y de percibir la proporción correspondiente en el peaje de la
Autopista Regional del Centro, que atraviesa parte del Municipio Baruta, que
está integrado a la unidad política territorial, pretensiones éstas contenidas
en el literal j) del Capítulo IV del recurso de interpretación.
Del escrito presentado
por los ciudadanos Gerardo Blyde, Julio Andrés Borges, Carlos Ocariz, Leopoldo
Martínez Nucete, Ramón José Medina y Leonardo Palacios Márquez, Diputados
Principales a la Asamblea Nacional por el Estado Miranda, los primeros
nombrados, y Diputado Suplente por ante dicho cuerpo legislativo por esa misma
entidad federal el último de los mencionados
Señalan los Diputados
en su escrito lo siguiente:
1. Respecto a la naturaleza jurídica de los textos sometidos a
interpretación.
Señalan que, la Ley Especial
sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas y la Ley de Transición
del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, al no haber sido
sometidas a la consideración del pueblo venezolano, no pueden detentar el mismo
rango y fuerza que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
acto que fue emanado de la manifestación directa de la soberanía, de
conformidad con la Base Comicial Novena.
Igualmente, sostienen que las leyes objeto del recurso de
interpretación tienen rango y fuerza de ley, toda vez que el artículo 18 de la
Constitución, así como su Disposición Transitoria Primera, establecen
expresamente que será una ley especial la que cree y organice el Distrito
Capital; y aunado a ello, estaría el artículo 202 de la Constitución, que
define a la ley, como el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo
legislador. Es por ello, que la modificación de dichas leyes corresponde a la
Asamblea Nacional, mediante el procedimiento constitucional de formación de
leyes, tal como lo establece el artículo 30 de la Ley Especial sobre el Régimen
del Distrito Metropolitano.
Arguyen que la
Constitución señala que la estructura y régimen político y administrativo del
Distrito Metropolitano de Caracas será establecido mediante ley especial, y en
ninguna parte de la Carta Magna se le atribuye rango constitucional a tal
texto. Así, sostienen que:
“Si la Ley Especial sobre el Régimen del
Distrito Metropolitano de Caracas modificara el texto constitucional,
requeriría no sólo de la aprobación mediante referéndum, sino que además la
misma sólo podría ser modificada mediante los mecanismos previstos en el Título
IX de la Constitución vigente. Dado su carácter de ley, en los únicos términos
que establece nuestro ordenamiento jurídico (artículo 202 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela), la Ley Especial sobre el Régimen del
Distrito Metropolitano de Caracas expresamente dispone que podrá ser reformada
mediante el procedimiento ordinario de formación de leyes atribuido a la
Asamblea Nacional”.
2. Respecto a la Ley Especial sobre el
Régimen Metropolitano de Caracas y la Ley de Transición del Distrito Federal al
Distrito Metropolitano de Caracas a la luz del ordenamiento constitucional.
Alegan los Diputados
que el Distrito Metropolitano no es una entidad federal, sino local de carácter
público, tal como lo describe el artículo 24 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal; y, de acuerdo al artículo 18 de la Constitución, es una especie de gobierno
municipal “...en razón de lo
cual, en todo caso, goza de una naturaleza disímil a la de las entidades
federales, por cuanto difiere no sólo en su origen, sino también en sus
cometidos fundamentales, no siendo en consecuencia equiparable a la de los Estados
miembros de la Federación (específicamente el Estado Miranda)”.
Realizan los Diputados
unas consideraciones respecto a los Estados de la Federación, así como al
concepto que el artículo 159 de la Constitución hace de los Estados, y de las
competencias que establece el texto constitucional en sus artículos 164 y 167,
para llegar a la conclusión de que “...de
las normas transcritas se evidencia que la misma Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, aprobada por Referéndum Aprobatorio por el pueblo
venezolano, establece expresamente la autonomía de los Estados (artículo 159) y
la ‘competencia exclusiva’ de los mismos (artículos 164 y 167), por lo tanto
debemos decir que la idea de la atribución de competencias estadales por
intermedio de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de
Caracas y la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano
de Caracas, repugna a la noción misma de Constitución, que tiene como una de
sus notas esencial la superrigidez, es decir, la necesidad de un sistema
especial y extraordinario de modificación que implica siempre la participación
de instancias distintas a la Asamblea Nacional o la Asamblea Nacional
Constituyente, según el caso, y que se resuelve en los procedimientos de
reforma, de enmienda y creación de la Asamblea Nacional Constituyente
(artículos 340 y siguientes de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela), los cuales prevén la participación directa del pueblo soberano por
medio de la iniciativa y el referéndum”.
3. Respecto a la interpretación propuesta por el Alcalde Metropolitano,
Alfredo Peña.
En el escrito
presentado por los Diputados, se hace una referencia específica a criterios
puntuales del recurso de interpretación, los cuales son los siguientes:
a)
Del Situado Constitucional.
Señalan que en cuanto a la pretensión del recurrente de que
esta Sala interprete la Ley Especial, y que declare que el diez por ciento
(10%) de la participación del Situado Constitucional que corresponde a cada uno
de los municipios integrados en el Distrito Metropolitano, debe ser deducida
directamente de la cuota que le corresponde al Estado Miranda y remitida de
forma inmediata a la Alcaldía Metropolitana, consideran los Diputados que es
improcedente “...por cuanto
los recursos que corresponden al Estado Miranda por concepto de Situado
Constitucional están expresa y detalladamente establecidos en el artículo 167
de la Constitución...”.
b)
Del Servicio de Seguridad.
Respecto a la solicitud del recurrente relativa a que esta
Sala declare que el servicio de los sistemas de transporte ubicados en el
Distrito Metropolitano es una competencia de la policía de transporte y de
circulación, exclusiva de las autoridades del Distrito Metropolitano; y que se
interprete de acuerdo al numeral 8 del artículo 19 de la Ley Especial, que es
de la competencia de la Alcaldía Metropolitana la coordinación de los servicios
de protección vecinal y de policía que corresponde a los Municipios que
integran el nivel Municipal de dicho Distrito, consideran los Diputados que
este reconocimiento comportaría el menoscabo de las potestades
constitucionalmente atribuidas al Estado Miranda, y que llevaría al
desconocimiento de la autonomía municipal, al confundir la coordinación de los
gobiernos municipales de primer grado que integran el Distrito Metropolitano de
Caracas, con la arrogación de las competencias que el Constituyente atribuyó a
dichos Municipios.
Al efecto, señalan la competencia exclusiva que establece el
artículo 164 de la Constitución del Estado respecto a la organización de la
policía y la determinación de las ramas de este servicios atribuidas a la
competencia municipal.
Consideran que la
atribución de competencias contenida en el artículo 19 de la Ley Especial “...debe ser interpretada con la
finalidad de dejar en claro las potestades de coordinación y uniformidad que
dicho ente debe ejercer sobre los gobiernos municipales que se encuentran en su
territorio, aclarando que dicha atribución no puede colidir con las
disposiciones constitucionales que regulan la materia, ni debe interferir con
el Gobierno del Estado Miranda dentro del territorio atribuido a dicho Estado”.
c) De los
principios, parámetros y limitaciones para el ejercicio de la potestad fiscal
de los Municipios que integran el Distrito Metropolitano.
En lo referente a la
aplicación de la competencia que se atribuye en la Ley Especial, en particular
la prevista en el numeral 10 del artículo 19, referente a la posibilidad de
dictar la normativa para armonizar las tasas y definir los principios,
parámetros y limitaciones para el ejercicio de la potestad fiscal de los
Municipios que integran el Distrito Metropolitano, así como la posibilidad de
fijar políticas y criterios para la unificación de las tasas, tarifas e
impuestos locales, consideran los Diputados que se debe establecer que dichas
competencias se deben ejercer en la medida que no contradigan ni usurpen la
competencia exclusiva que establece el artículo 164 numeral 4 de la
Constitución.
Indican que:
“Resulta de particular importancia
destacar que sólo a la entidad federal a la que corresponda de manera exclusiva
el poder tributario para crear exacciones que establezca la Constitución dentro
de su ámbito territorial compete la organización y armonización de las mismas.
No puede pretenderse pues dentro de
nuestra sistemática constitucional, que una entidad municipal tenga la potestad
para regular y armonizar las especies tributarias que la Carta Magna ha
sujetado al control exclusivo de las entidades federales. De hecho, en el caso
de que se presentaran colisiones respecto de la imposición de tributos entre
dos entidades político-territoriales, la creación de la Ley Especial que
armonizara la coexistencia de tales tributos está constitucionalmente atribuida
al poder nacional...”.
d) De la
organización, recaudación, control y administración del ramo del papel sellado,
así como el régimen de administración y explotación de los minerales no
metálicos.
Alegan los Diputados,
que el artículo 24 de la Ley Especial sólo puede referirse al ámbito
territorial que corresponda a las entidades federales, y en este caso al Estado
Miranda, por cuanto, dentro del territorio estadal, dichas competencias en
materia tributaria corresponde de manera exclusiva al Estado Miranda, de conformidad
con el numeral 7 del artículo 164 y numeral 5 del artículo 167 de la
Constitución.
e) De la
conservación, administración y aprovechamiento de las autopistas.
Solicitan que esta Sala declare la
improcedencia de la interpretación realizada por el Alcalde Metropolitano, toda
vez que el peaje en cuestión, se encuentra en el territorio del Estado Miranda,
y por tanto “...mal podría
pretenderse que se declare una interpretación que colide con la atribución de
competencias exclusivas y excluyentes al Estado Miranda, realizada por el
constituyente, como se desprende del texto de los numerales 8, 9 y 10 del
artículo 164 y numerales 1 y 2 del artículo 167 de la Constitución...”.
f) De la
Autonomía Tributaria Estadal.
Indican que una de las
características fundamentales del sistema federal acogido por la Constitución
en su artículo 4, es la distribución del Poder Público entre los distintos
entes u órganos político-territoriales que lo conforman; y, la autonomía
tributaria estadal es parte de un atributo genérico mayor, esencial a su
existencia como entidad político-territorial con capacidad general para
administrar intereses que le son propios.
Luego de citar una
serie de doctrina patria y extranjera referente a los tributos, llegan a la
conclusión de que la atribución exclusiva hecha a favor de los estados del
poder tributario, según se desprende del texto de los artículos 159, 164 y 167
de la Constitución, comporta que “...los
tributos expresamente indicados sólo puede ser ejercida por dichos entes (los
Estados) con exclusión de cualquier otra entidad político territorial o
político administrativa, como es el caso del Distrito Metropolitano, dentro de
sus respectivas jurisdicciones territoriales”.
Es por las
consideraciones que anteceden, que solicitan que esta Sala establezca el límite
de las competencias atribuidas al Estado Miranda y al Distrito Capital, en
atención a lo dispuesto en la Constitución y en el texto sometido a
interpretación, la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano.
Del escrito
presentado por los ciudadanos Freddy A. Bernal R., José Vicente Rangel Avalos,
Henrique Capriles R., Leopoldo López M.
y Alfredo Catalán, Alcaldes del Municipio Libertador del Distrito Capital y de
los Municipios Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo del Estado Miranda
Señalan los Alcaldes
en su escrito lo siguiente:
1. Respecto a la naturaleza jurídica de la Ley Especial objeto del
recurso.
Consideran que las
leyes objeto del presente recurso no tienen rango ni jerarquía constitucional,
fundamentando tal afirmación en las Bases Comiciales para el Referéndum
Consultivo, en específico, la Base Comicial Novena, que estableció que la
Constitución que redactara la Asamblea Nacional Constituyente debía ser
sometida a referendo para su correspondiente aprobación. Además, señalan que
fue dicha Constitución, en su Disposición Transitoria Primera, la que encomendó
a la Asamblea Nacional Constituyente la elaboración de una Ley Especial que
estableciera el régimen de creación y regulación del Distrito Metropolitano de
Caracas.
Señalan que “La Disposición Transitoria Primera de la
Constitución no puede ser interpretada como un precepto en virtud del cual el
pueblo, apartándose de lo aprobado en las Bases Comiciales, habría ‘delegado’ a
la Asamblea Nacional Constituyente el ejercicio del poder constituyente
originario prescindiendo del pueblo mismo, quien ya no debería ser consultado
para la ratificación del texto aprobado. Ninguna expresión de esa Disposición Transitoria
sugiere ni por asomo que el pueblo haya efectuado tal delegación de su poder
constituyente”.
Igualmente indican,
que el artículo 18 de la Constitución y la Disposición Transitoria Primera eiusdem, le otorgan a la norma objeto del
presente recurso carácter de “ley especial”, al denominarla y definirla como
tal. Aunado a lo anterior, señalan que se encuentra el artículo 30 de la Ley
Especial, que consagra que la Asamblea Nacional mediante el procedimiento
constitucional de formación de las leyes, podrá modificar la misma.
Señalan que la Sala
Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del
10 de agosto de 2000, mediante sentencia Nº 1826, reconoció expresamente el
carácter legislativo del texto normativo objeto de la interpretación, ya que en
dicha decisión se admitió el recurso de interpretación intentado por José Antonio González Rincón, y por tanto,
al admitir, sustanciar y decidir la Sala Político Administrativa dicho recurso
de interpretación legal, reconoce expresamente, la naturaleza legislativa del
texto de la Ley Especial.
Manifiestan que la Ley
Especial, en ningún caso podría ser interpretada como una suerte de
Constitución paralela, ya que se inserta en un ordenamiento constitucional que
necesariamente ha de respetar.
2. Respecto a la admisibilidad del recurso de interpretación.
Los Alcaldes hacen una
serie de consideraciones respecto a la admisibilidad del recurso de
interpretación, señalando que la jurisprudencia de esta Sala, sentada en la
sentencia Nº 1077 de fecha 22 de septiembre de 2000 señala que “...la finalidad de tal acción de
interpretación constitucional sería una declaración de certeza sobre los
alcances y el contenido de una norma constitucional”. Respecto a ello,
alegan que en el caso concreto, no se trata de resolver cuál es el alcance de
una norma constitucional o de los principios que la informan; tampoco se
trataría de explicar el contenido de una norma contradictoria, oscura o
ambigua; o del reconocimiento, alcance y contenido de los principios
constitucionales. Si no más bien, “...la
parte recurrente plantea en el presente recurso un problema de alcance y
contenido de textos legales. No se plantea si los mismos requieren de una
interpretación constitucional para ser entendidos en cuanto a su alcance,
contenido y efecto, sino lo que se solicita es que el Tribunal Supremo de
Justicia, en Sala Constitucional, determine el régimen aplicable a las
competencias del Distrito Metropolitano de Caracas y de los Municipios que lo
conforman; competencias éstas establecidas en los textos legales cuya
interpretación se solicita, para lo cual además habría que analizar la Ley
Orgánica de Régimen Municipal y la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, entre otras”.
Es en vista de ello
que solicitan, que esta Sala Constitucional, declare inadmisible el recurso
interpuesto “por no
satisfacer los requisitos objetivos para la procedencia del recurso de
interpretación constitucional contemplado en la propia Constitución y
desarrollado por la jurisprudencia de la Sala Constitucional”.
Igualmente, señalan
que existe en curso en la Sala Constitucional un recurso de nulidad total por
razones de inconstitucional de la Ley objeto del presente recurso de
interpretación, por lo cual “...siguiendo
la jurisprudencia antes señalada, dicho recurso de nulidad debe ser tramitado
con prelación a este asunto de interpretación”.
Alegan que el recurso
de interpretación presentado, lo que trata es dirimir un conflicto entre
autoridades, y que tal como lo ha señalado esta Sala, el recurso de
interpretación no puede tener como objeto el dirimir tales conflictos.
Igualmente alegan la
falta de notificación al Ministerio Público y Defensoría del Pueblo, que a su
criterio, “...en los
términos en que está redactada la decisión en cuestión, tal notificación
constituye una obligación constitucional”
3. Respecto a la pautas interpretativas derivadas del esquema
constitucional sobre el régimen municipal y el Distrito Metropolitano.
Solicitan que la
interpretación que adopte esta Sala sea efectuada en respeto a los principios
constitucionales de autonomía municipal (artículo 168); y un sistema de
gobierno metropolitano de la ciudad de Caracas a dos niveles municipal
(artículo 18).
Señalan que el
Distrito Capital en la Constitución de 1999 es una parte de la división
política del territorio nacional, que coincide con el territorio del antiguo
Distrito Federal, y que en forma alguna afecta o puede afectar el territorio
del Estado Miranda, el cual, conforme a la voluntad del constituyente, habría
permanecido incólume.
Alegan que del
artículo 18 de la Constitución, quedaría claro que existe un territorio
denominado Distrito Capital y un territorio denominado Estado Miranda, como
parte de la división política de la República; y, que en dichos territorios, en
lo que se refiere al área ocupada por la ciudad de Caracas como realidad
urbana, debe establecer un sistema de gobierno municipal a dos niveles, que
integre en una unidad político-territorial, a los Municipios del Distrito
Capital y a los correspondientes Municipios del Estado Miranda donde tiene su
asiento parte de la ciudad capital como unidad y continuidad urbanística.
Igualmente señalan que, el establecimiento de la unidad político-territorial de
la ciudad de Caracas mediante la integración de los Municipios en los cuales
tiene su asiento, en un sistema de gobierno municipal a dos niveles, no afecta
en forma alguna la división política de la República, que sigue siendo en
Estado y el Distrito Capital, ni afecta, en formal alguna los territorios del
Distrito Capital y del Estado Miranda, cuyo territorio, en particular, conforme
a la Disposición Transitoria Primera, debe preservarse.
Es por ello, que
alegan que el Distrito Metropolitano se podría definir como una entidad local
integrada por municipios de grandes unidades entre cuyos núcleos de población
existen vinculaciones económicas, sociales, culturales y de otra índole, que
hacen necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados
servicios y obras.
4. De la creación del Distrito Metropolitano de Caracas mediante Ley
Especial.
Señalan que de la Ley
Especial, se erige que tanto el nivel metropolitano como el nivel municipal del
Distrito Metropolitano de Caracas, son gobiernos municipales, y por tanto, sus
competencias son estrictamente municipales.
5. Respecto a las pautas constitucionales relativas a la distribución de
competencias municipales en los dos niveles de gobierno municipal.
Alegan que de acuerdo
con el artículo 19 de la Ley Especial, el Distrito Metropolitano tiene las
competencias concurrentes establecidas en el artículo 178 de la Constitución
para todos los Municipios, y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Señalan que respecto a
las competencias municipales en dos niveles asignadas por la Ley Especial al
Distrito Metropolitano, se trata de competencias municipales concurrentes, ello
es, compartidas en los dos niveles municipales de gobierno (Distrital
Metropolitano y Municipal propiamente dicho), por lo tanto “...nunca puede constitucionalmente
interpretarse que las competencias municipales asignadas al Distrito
Metropolitano de Caracas, puedan significar la desaparición, anulación o
desapoderamiento de las competencias del gobierno municipal del primer nivel”.
6. De la planificación y ordenación urbanística, ambiental, arquitectura
civil y viviendas de interés social.
Indican que de
conformidad con los artículos 178 y 18 de la Constitución, al nivel
metropolitano de gobierno municipal le corresponde la planificación y
ordenación urbanística de las líneas maestras de la ciudad de Caracas en los
municipios que integran su Distrito Metropolitano, y para ello, el gobierno
metropolitano, a través de las instancias competentes, deberán elaborar y
aprobar el Plan Maestro de Caracas, a cuyas disposiciones deberán regirse los
planes locales de desarrollo urbano de cada uno de los Municipios. Igualmente,
en cuanto a las grandes líneas de las normas de arquitectura civil de la
ciudad, el gobierno metropolitano deberá dictar la normativa básica
correspondiente a las grandes líneas maestras de las variables urbanas
fundamentales. Es por ello –señalan- que en ejecución y acatamiento de los
lineamientos generales que fijen los instrumentos de ordenación metropolitanos,
al primer nivel de gobierno municipal de los municipios que integran el
Distrito Metropolitano, le corresponderán las competencias urbanísticas
relativas a los planes de desarrollo urbano local, así como las ordenanzas de
zonificación y las normas específicas sobre urbanismo, arquitectura y
construcciones en general.
7. De los servicios de policía de orden público en el ámbito
metropolitano, así como de policía administrativa con fines de vigilancia y
fiscalización en materias de su competencia.
Señalan que el
artículo 178 de la Constitución dispone como una competencia municipal los
servicios de policía municipal. Es por ello que la Ley Especial le asigna al
Nivel Metropolitano los servicios de policía de orden público en el ámbito
metropolitano, así como de policía administrativa con fines de vigilancia y
fiscalización en materias de su competencia.
8. De la vialidad urbana, circulación y ordenación del tránsito de
vehículos en el área metropolitana.
Igualmente alegan que
el artículo 178 de la Constitución le atribuye como competencia municipal del
primer nivel la vialidad urbana, circulación y ordenación del tránsito de
vehículos y personas en las vías municipales; y, por su lado, la Ley Especial,
le asigna al nivel Metropolitano, la vialidad urbana, circulación y ordenación
del tránsito de vehículos en el área metropolitana. Indican que en un sistema
de gobierno municipal a dos niveles, es indudable que al nivel de gobierno
metropolitano le corresponda la planificación y ordenación de la vialidad
urbana, circulación y el tránsito de vehículos en las vías intermunicipales.
Pero ello no significaría la desaparición
de las competencias de los municipios que integran el Distrito
Metropolitano, para ejecutar sus competencias propias de vialidad urbana,
circulación y ordenación del tránsito de vehículo y personas en las vías
municipales.
9. Del tratamiento y
disposición de los Residuos Sólidos.
Señalan que la
competencia que señala el artículo 178 respecto al aseo urbano y domiciliario
debe ser interpretada razonablemente, en el sentido de que no puede pretenderse
que al primer nivel municipal le corresponda exclusivamente la recolección de
basura, que es el servicio más costoso; y que al Distrito Metropolitano le
corresponda a solas gestionar el tratamiento y disposición de los residuos
sólidos.
10. De los parques y espacios abiertos de carácter metropolitanos.
Señala que de acuerdo
a la Constitución y a la Ley Especial, no todos los parques y espacios abiertos
municipales serán de la competencia del Distrito Metropolitano, sino únicamente
aquellos que tengan tal carácter.
11. De la distribución y venta de electricidad y gas doméstico.
Indican que en un
sistema de gobierno municipal a dos niveles, es indudable que al nivel de
gobierno metropolitano le corresponde la planificación y ordenación de estos
servicios públicos en los municipios que lo integran. Pero ello no impide, que
la prestación de servicio ya sea directamente o a través del régimen de
concesiones, sea ejecutado por las autoridades de cada municipio en particular.
12. Del Acueducto Metropolitano.
Señalan que de
conformidad con el artículo 178 de la Constitución y la Ley Especial, la
ordenación del Acueducto Metropolitano de Caracas, en lo que respecta a su
carácter de servicio público intermunicipal, corresponde al gobierno municipal,
pero con una participación de las entidades municipales del primer nivel que
integran el área metropolitana. Esta competencia Distrital sería compatible con
una competencia municipal de primer nivel para desarrollar la normativa urbana
en materia de canalización y disposición de aguas servidas como consecuencia de
la ordenación y ejecución urbanística.
Alegan que al Distrito
Metropolitano le correspondería la coordinación de las actividades referidas a
la captación, saneamiento y eliminación de aguas residuales en acueductos
mancomunados, pudiendo quedar a los Municipios la prestación del servicio de
abastecimiento directo de agua potable.
13. De la Hacienda Pública Metropolitana.
Señalan los Alcaldes
que la autonomía municipal es un principio organizativo que permite a los
municipios estructurarse como unidad primaria y fundamental de la organización
del Estado, para realizar toda la prestación de servicios propios a la esfera
competencia que les es reconocida con carácter originario en la Constitución de
1999.
Indican que la
autonomía financiera del municipio como entidad pública territorial, está
definida en la vertiente del ingreso, esto es, en la definición de las materias
rentísticas sobre las cuales se crean los recursos ordinarios de fuente
tributaria en el artículo 179 de la Constitución. Este es un poder impositivo
que sólo corresponde al Municipio de manera original y, por tanto, resulta
intransferible o indelegable a otras instancias de gestión administrativa como
es el caso del Distrito Metropolitano.
Alegan que el Distrito
Metropolitano es una entidad de gestión administrativa, encargada de maximizar
la eficiencia en procura de las entidades peculiares y propia de los Municipios
que lo conforman, no tiene soberanía, que es atributo de la República
Bolivariana de Venezuela, que en el área de la tributación se refleja en la
autonomía de los municipios. Igualmente señalan que, el Distrito Metropolitano
es un ente administrativo que carece del poder de imposición.
Es por lo anterior,
que consideran la ausencia de fundamento jurídica para que el Distrito
Metropolitano y sus autoridades pretendan una facultad de creación impositiva que
no le ha sido constitucional ni legalmente otorgada.
Es por las razones
anteriores que solicitan sea declarada la inadmisibilidad del recurso de
interpretación interpuesto, y subsidiariamente, “en el supuesto negado que se
desestime la inadmisibilidad propuesta, solicitamos que las consideraciones de
orden jurídico sobre el fondo sean tomadas en cuenta a los efectos de la
sentencia de interpretación de las leyes que ha sido pedida (sic)”.
Del escrito presentado por el ciudadano Edgar
Gavidia, Vicepresidente del Cabildo del Distrito Metropolitano de Caracas
El Vicepresidente del
Cabildo del Distrito Metropolitano hace en su escrito una consideración
respecto a la urgencia para decidir el recurso de interpretación, en vista del
debate existente sobre las facultades del Alcalde Metropolitano y del Cabildo
Metropolitano de la ciudad de Caracas.
Señala que se han
presentado una serie de inconvenientes respecto a la materia presupuestaria, ya
que de la normativa establecida en el artículo 22 de la Ley Especial sobre el
Régimen del Distrito Metropolitano y el artículo 6 de la Ley de Transición del
Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, “...se establece el mecanismo de cálculo
del subsidio y la obligatoriedad de realizar un ajuste por la variación que
resulta del mismo. De esta forma, a pesar de que el instrumento precitado (Ley de Transición) define la transición como un régimen
especial y provisional en materia fiscal, laboral y de gestión administrativa,
delimitado entre la instalación del Cabildo Metropolitano de Caracas hasta el
31 de diciembre del año 2000, la Ley establece parámetros que exceden este
período...”.
Señala que de la
lectura de los artículos 156 numeral 16, 4 y 18 de la Constitución, se
desprende que se está garantizando el financiamiento del proceso de
transferencia de las competencias y servicios que el Distrito Metropolitano de
Caracas debe asumir. Alega que “Las
Asignaciones Económicas Especiales han sido reconocidas en presupuestos
anteriores a favor del extinto Distrito Federal, se regulan a favor del
Distrito Metropolitano en el período de transición y, en definitiva, el
mecanismo se justifica para permitir la existencia de la novedosa institución
constitucional”, y es por eso que el numeral 7 del artículo 6 de la Ley de Transición
del Distrito Federal al Distrito Metropolitano establece que corresponden al
Distrito Metropolitano los recursos correspondientes a la Ley de Asignaciones
Económicas Especiales.
I
Punto Previo
Sin que este fallo signifique
prejuzgar sobre la admisibilidad o improcedencia de acciones de nulidad que se
hayan interpuesto contra la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano de Caracas, pasa la Sala a decidir la interpretación solicitada:
Es la Sala Constitucional el
intérprete auténtico de la Asamblea Nacional Constituyente una vez que dicho
cuerpo quedó disuelto, por lo tanto, le corresponde a la Sala la interpretación
del régimen legislativo, que en uso del poder que le otorgó el pueblo soberano,
fue dictando la Asamblea Nacional Constituyente. Ello significa que la
interpretación de los actos legislativos del Poder Constituyente, forman parte
de la interpretación constitucional, a ella, según los casos se equipara, y así
se declara.
Se trata de actos de creación
original de derecho por parte de dicha Asamblea, conforme a los parámetros
establecidos en las preguntas sometidas a referéndum en fecha 25 de abril de
1999, donde fueron aprobadas por el pueblo.
Dentro del desarrollo de los
objetivos contenidos en las preguntas aprobadas, se encontraban, la discusión y
aprobación de una nueva Constitución, así como la legislación que de inmediato
la complementaría, lo que originó por parte de la Asamblea Nacional
Constituyente el cuerpo de normas denominado Régimen de Transición del Poder
Público, al igual que el Estatuto Electoral del Pueblo, dirigido –este último-
a regular las elecciones para Presidente de la República, y para el
nombramiento de los miembros de la Asamblea Nacional. Se trata de actos de
naturaleza constitucional que en conjunto forman un bloque constitucional.
La
Asamblea Nacional Constituyente también dictó acuerdos, los cuales por su
naturaleza, no pueden ser considerados leyes, sino declaraciones de principios
o recomendaciones; y en ejercicio de la facultad que le estableció la
Disposición Transitoria Primera de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, decretó la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano de Caracas, tal como lo señala el encabezamiento del Decreto
respectivo.
Si
bien es cierto que el ordenamiento jurídico proveniente de la Asamblea Nacional
Constituyente es en principio de naturaleza constitucional, por ser creación
originaria de derecho, no es menos cierto, que si la propia Asamblea decide
dictar una ley, atendiendo a un mandato Constitucional y no a su propio poder
creativo de derecho, es porque tal ley se encuentra en un rango inferior a la
Constitución, y mal podría estar en su mismo plano.
La
Disposición Transitoria Primera de la vigente Constitución ordenó a la Asamblea
Nacional Constituyente aprobar la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito
Capital, ley que tendría el mismo rango que la Ley Orgánica del Distrito
Federal y la Ley Orgánica de Régimen Municipal, ya que el régimen prevenido en
esas leyes, se mantendría en vigencia, en cuanto al nuevo Distrito, hasta que
la Asamblea Nacional Constituyente dictara la Ley sobre el Régimen del Distrito
Capital.
En
consecuencia, la ley a sancionarse por la Asamblea Nacional Constituyente, para
desarrollar el régimen previsto en la Disposición Transitoria Primera de la
Constitución de 1999, a pesar de ser un acto emanado de la Asamblea Nacional
Constituyente, no produce una normativa de la misma naturaleza que la Constitución,
sino una ley que viene a desarrollar sus mandatos, y que como ley, es de rango
inferior a la Constitución. Esa es también la situación de la Ley Especial
sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas que como luego se señala
involucra en cierta forma el régimen del Distrito Capital, y así se declara.
Ahora
bien, siendo dicha Ley Especial una emanación de la Asamblea Nacional
Constituyente, en ella la Asamblea podía crear derecho, siempre que respetase
el contenido del tercer aparte del artículo 18 de la Constitución, el cual le
servía de base. Dicha norma constitucional contempla que se establezca una
unidad político-territorial de la ciudad de Caracas, y que se integren en un
sistema de gobierno municipal a dos niveles, los Municipios del Distrito
Capital y los correspondientes del Estado Miranda, que pertenecerán a esa nueva entidad político-territorial.
Dentro
de su poder originario, la Asamblea Nacional Constituyente no dictó una Ley
sobre el Régimen del Distrito Capital, como acto previo a sancionarse,
contemplado en la Disposición Transitoria Primera de la Constitución de 1999,
sino que de una vez procedió a dar cumplimiento al artículo 18 de la
Constitución, y decretó la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano de Caracas, dando cumplimiento directo al citado artículo 18
constitucional, lo que por ello no desmerita en nada el valor de esa Ley, como
desarrollo de la norma constitucional. Dicha Ley, publicada en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 36.906 del 8 de marzo de
2000, viene a cumplir parcialmente con el mandato constitucional sobre el
régimen del Distrito Capital, y de los municipios que conforman la ciudad de
Caracas, y así se declara.
Dicha
Ley Especial, sancionada por la Asamblea Nacional Constituyente, no impide a la
Asamblea Nacional, legislar sobre la organización y régimen del Distrito
Capital, ente componente del Distrito Metropolitano, ya que ello es competencia
del Poder Público Nacional, conforme al numeral 10 del artículo 156 de la
vigente Constitución. Es más, en criterio de esta Sala la organización del
Distrito Capital es una necesidad urgente que debe cumplir la Asamblea
Nacional.
Tratándose
la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, de una
ley emanada del poder constituyente, lo que le da una connotación especial, y
como ella sirve de marco normativo a las leyes que hayan de dictarse que tengan
relación con el Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas, además de que
en alguna forma organiza el Poder Público Municipal del Distrito Capital, ella puede contener regulaciones no
previstas en el artículo 18 de la vigente Constitución, siempre que lo
desarrolle y lo complemente. Al fin y al cabo, el espíritu de la ley, viniendo
del Constituyente, es el mismo que gobierna a la Constitución, y por ello la
Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, tiene que
ostentar al menos, el carácter de Ley Orgánica, así no se le haya dado tal
denominación, porque una ley emanada de la Asamblea Nacional Constituyente, que
organiza la unidad político-territorial prevenida en el artículo 18 aludido;
que igualmente regula el gobierno, la administración, las competencias y
recursos, para alcanzar el desarrollo armónico e integral de la Capital de la
República, es necesariamente una ley marco, donde el constituyente está –con su
poder- imponiendo las directrices generales a ser respetadas, en el área
prevenida por el artículo 18 eiusdem, y mal pueden otras leyes colidir o
contradecir el marco señalado por el constituyentista, siendo una de las
características de las leyes orgánicas, actuar como leyes marco, como lo
reconoce el artículo 203 Constitucional. De allí, que esta Sala reconozca a
dicha Ley la naturaleza de una ley orgánica, entre otras razones, además de lo
ya señalado, porque los Distritos Metropolitanos, conforme al artículo 171 de
la Constitución de 1999, serán el resultado de leyes orgánicas, y porque el
artículo 16 eiusdem, al contemplar las divisiones político-territoriales
del país, las remite a leyes orgánicas, que además, garanticen la autonomía
municipal.
La
Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, es una ley
marco, que realiza decisiones político-territoriales, crea un Distrito
Metropolitano y además, legisla sobre un régimen municipal, por lo que dentro
de sí tiene todas las características de una ley orgánica.
No
está demás observar, que la Constitución de 1999 distingue Códigos, leyes
orgánicas, leyes ordinarias y leyes habilitantes (artículos 202 y 203), pero
además prevé leyes especiales (artículo 18), las cuales tienen que tener una
connotación diversa a las otras, y que por su especialidad, deben resultar
marco normativo de otras leyes, lo que las hace equiparables a las leyes
orgánicas, y tal vez, hasta de mayor jerarquía que ellas, sobre todo si se toma
en cuenta que la Disposición Transitoria Primera de la Constitución, ordenó a
la Asamblea Nacional Constituyente, y no a la Asamblea Nacional, dictar una ley
especial.
La
interpretación solicitada se hizo extensible a la naturaleza de la Ley de
Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, dictada
por la Comisión Legislativa Nacional, y publicada en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela N° 37.006 de fecha 3 de agosto de 2000.
Al
respecto, la Sala apunta: los actos de la Comisión Legislativa Nacional no se
equiparan a los de la Asamblea Nacional Constituyente. A la Comisión
Legislativa, la Asamblea Nacional Constituyente le otorgó diversas atribuciones
en el artículo 6 del Régimen de Transición del Poder Público, entre ellas, la
de legislar en las materias de la competencia nacional establecidas en la
Constitución de 1999 (numeral 1 del artículo 6 del Régimen de Transición del
Poder Público), pero la Comisión Legislativa Nacional no es equiparable a la
Asamblea Nacional Constituyente, electa directamente por el pueblo para crear
un régimen constitucional, motivo por el cual dicha Comisión estuvo supeditada
en todas sus actuaciones a la Constitución de 1999 y al Régimen de Transición
del Poder Público, y no a las Bases Comiciales, por lo que las leyes que dictó,
fueron leyes de rango inferior a la Constitución, signadas por las previsiones
del artículo 203 de la vigente Constitución. Por lo tanto, la Ley de Transición
del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, emanada de la
Comisión Legislativa Nacional, es una ley ordinaria, que no puede colidir con
la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, y así
se declara.
Consecuencia
de lo hasta aquí declarado es, que el procedimiento para la modificación de las
leyes mencionadas es el de la formación de las leyes y no el de las enmiendas o
reformas constitucionales, todo de conformidad con el artículo 30 de la Ley
Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas que así lo
prevé. De esta forma interpreta la Sala, lo solicitado, identificado con la
letra A del Capítulo VI del escrito que origina este fallo.
Resuelto
lo anterior, pasa la Sala a puntualizar lo siguiente:
La
organización político-territorial de la República, previene un Distrito
Capital, que tiene que pertenecer a la ciudad de Caracas como Capital de la
República (artículos 16 y 18 constitucionales).
La
ciudad de Caracas estará formada por una unidad político- territorial, que
integra los territorios que la ley especial le señale, y que tendrá un sistema
de gobierno municipal integrado y conformado por los municipios del Distrito
Capital y los correspondientes del Estado Miranda, que se integran en la unidad
político-territorial.
Tal
división presuponía una Ley del Distrito Capital, que a él lo delimitara, pero
tal ley (especial) no hizo falta para la constitución del Distrito
Metropolitano de Caracas, porque la Asamblea Nacional Constituyente, con su
poder de creación y aceptando su propio mandato establecido en la Disposición
Transitoria Primera de la vigente Constitución, procedió de una vez a cumplir
en extenso el artículo 18 de la Carta Magna, señalando cuáles son los límites
territoriales del Distrito Capital (Municipio Libertador del antiguo Distrito
Federal), y dándole de una vez a dicho Distrito el régimen de Distrito
Metropolitano (artículo 171 de la vigente Constitución). Ello, sin perjuicio
que la Ley del Distrito Capital, divida al actual Municipio Libertador en otros
Municipios y le imponga un particular régimen municipal, circunscrito al
Distrito Capital. Pero como no se trata de conformar un Distrito Metropolitano
con municipios de una misma entidad federal, sino de dos diferentes (Distrito
Capital y varios municipios del Estado Miranda), la Asamblea Nacional
Constituyente, dentro de su poder creativo y sin salirse de los límites de la
mencionada Disposición Transitoria Primera, conjugó al gobierno municipal de
dos niveles, previsto en el artículo 18 para la unidad territorial de la ciudad
de Caracas, en un Distrito Metropolitano, el cual es una entidad estrictamente
municipal, y así se declara.
Ese
Distrito Metropolitano, creado por la Asamblea Nacional Constituyente en la Ley
Especial contemplada en el artículo 18 ya citado, puede ser diferente a la
concepción constitucional de los Distritos Metropolitanos, ya que el artículo
18 Constitucional no previno expresamente un Distrito Metropolitano para la
unidad territorial de la ciudad de Caracas y su comunidad municipal, sino un
sistema a ser creado por el Constituyente para alcanzar el desarrollo armónico
e integral de la ciudad. El sistema escogido fue el de un Distrito Metropolitano,
el cual puede ser especial y distinto al Distrito Metropolitano prevenido como
institución en los artículos 171 y 172
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así se declara.
Con
relación a la interpretación solicitada en la letra B) del Capítulo VI del
escrito que origina esta causa, en el transcurso del fallo se trata lo
referente a las diversas leyes que inciden sobre el desenvolvimiento del
Distrito Metropolitano de Caracas, y allí se va interpretando cómo ellas se complementan
o no con la actual Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de
Caracas.
II
Naturaleza de la Entidad
Especial
atención merece a esta Sala, la omisión del Constituyentista de crear, mediante
ley, la entidad autónoma, prevista en el artículo 18 y en la Disposición
Transitoria Primera de la Carta Fundamental, cual es el Distrito Capital,
señalando cómo quedaría su conformación municipal. Ello pudiere hacer pensar
que la creación del Distrito Metropolitano de Caracas, conforme a la ley
sancionada el 28 de enero de 2000, como emanación del poder constituyente, creó
una entidad político-territorial autónoma, diversa del Distrito Capital y del
Estado Miranda, cual es el Distrito Metropolitano de Caracas, a lo que da pie
el hecho de que sí se previó una Ley para el Distrito Capital, y ésta no la
dictó el constituyentista, fue porque quiso regular una entidad distinta: el
Distrito Metropolitano de Caracas.
Pero
tal posibilidad queda negada por varias razones:
1. El Distrito Metropolitano de la Ciudad de
Caracas, se refiere a una fórmula de administración a nivel municipal, y no
puede confundírsele con un territorio federal autónomo, ya que el
Constituyentista no sólo no lo expresó así,
sino que obró conforme a artículo 18 constitucional, que tomó en cuenta
al Distrito Capital, como parte de la organización política del territorio
nacional, diferenciado de otras entidades político-territoriales, como los
Estados. Por lo que la existencia del Distrito Capital no ha quedado eliminada,
por la creación del Distrito Metropolitano, y es más, el artículo 156 de la
Constitución contempla que la Asamblea Nacional legisle sobre el Distrito
Capital, como entidad autónoma. El Distrito Metropolitano de la ciudad de
Caracas, se encuentra conformado por entidades municipales del Estado Miranda y
por el Distrito Capital, sin que expresamente tal fusión separe a los
municipios del Estado Miranda de esa Entidad Federal, y que además mantiene
dentro de sí como ente autónomo al Distrito Capital, lo que a juicio de esta
Sala significa que no ha nacido ninguna nueva entidad político territorial que
deje sin efecto las previstas en el artículo 16 de la Constitución.
2. La Ley Especial sobre el Régimen del
Distrito Metropolitano de Caracas, refiere claramente que se trata de una
integración a nivel municipal, entre el Distrito Capital y los Municipios del
Estado Miranda que la ley señala en su artículo 2, por lo que no puede
pretenderse que ha surgido dentro de la división político-territorial presente
en el artículo 16 de la vigente Constitución, un nuevo componente de la
organización político-territorial de la República, distinta a la formada por
los Estados, el Distrito Capital, las dependencias federales y los territorios
federales.
En
consecuencia de lo expuesto, la Sala considera que el Distrito Metropolitano de
la Ciudad de Caracas, es un sistema especial semejante a la de los Distritos
Metropolitanos contemplados en la Constitución, y en la Ley Orgánica del
Régimen Municipal, cuyo objeto es fusionar varios municipios y entes
territoriales (Distrito Capital) para un nuevo desarrollo de gobierno
municipal.
El
Distrito Metropolitano de Caracas, quedó conformado como unidad territorial por
el Municipio Libertador del antiguo Distrito Federal y por el territorio de los
Municipios Sucre, Baruta, Chacao y El Hatillo del Estado Miranda.
Ese
Distrito Metropolitano, como unidad político-territorial de la ciudad de
Caracas, goza de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la
Constitución y las leyes, por lo que le es aplicable, en lo posible, las normas
sobre los Distritos Metropolitanos, mas las que le sean propias a este especial
ente, y se trata de una específica manifestación del Poder Público Municipal, y
así se declara.
El
sistema de dos niveles, expresado en el artículo 18 constitucional, fue
interpretado por el constituyente, creador de la Constitución, y por tanto de
su mismo espíritu, como que existe un primer nivel: el metropolitano, que
ejerce sobre la totalidad de la unidad territorial, funciones ejecutivas y
legislativas, mediante los organismos que señale la Ley; y un segundo nivel,
comprendido dentro del primer nivel, formado por los órganos ejecutivos y
legislativos de cada Municipio.
Luego,
existe una macro dirección ejecutiva en la unidad territorial que corresponde
al Alcalde Metropolitano y a los órganos del Distrito Metropolitano, y una
micro dirección que la ejercen en el gobierno los Alcaldes Municipales.
Igualmente,
desde el punto de vista legislativo, a nivel municipal existe una función
legislativa general sobre el territorio, que corresponde al Cabildo
Metropolitano y una más limitada encomendada a los Concejos Municipales de cada
Municipio integrado, quienes legislan para sus municipios.
III
Los Distritos Metropolitanos
Cuando las condiciones de población,
desarrollo económico y social, y otros factores de importancia crean relaciones
interdependientes en lo económico, social y físico, entre municipios de una
misma entidad federal, o entre los de diversas entidades federales (relaciones
derivadas de su situación geográfica conexa), surgen los requisitos para la
existencia de las áreas metropolitanas, y mediante ley orgánica que establezca
las competencias funcionales, el gobierno, el régimen fiscal, financiero y de
control, podrán crearse los Distritos Metropolitanos, previa consulta popular
que decida la vinculación de los diversos municipios.
Se trata de una figura del poder
público municipal, que por medio del Distrito Metropolitano organiza el
gobierno y administración del territorio proveniente de la fusión de uno o más municipios, para lo
cual la ley toma en cuenta las condiciones de población, desarrollo económico y
social, situación geográfica y otros factores de importancia.
La vigente Constitución, al flexibilizar
la conformación de los Distritos Metropolitanos, deja sin efecto parcialmente
el artículo 24 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que define a los
Distritos Metropolitanos como entidades de carácter público, formados por la
agrupación de dos o más Municipios en razón de la conurbación de esos centros
urbanos capitales, en forma tal que han llegado a constituir una unidad
económica y social con más de doscientos cincuenta mil habitantes. Para la
Constitución de 1999 no es requisito para la creación de estos Distritos, la
conurbación de sus centros urbanos capitales.
Los órganos de gobierno del
respectivo Distrito Metropolitano asumirán las competencias que los Concejos
Legislativos o la Asamblea Nacional (si los Municipios a fusionarse pertenecen
a entidades federales distintas) les determinen, y señalarán los límites
territoriales de los Distritos Metropolitanos.
Las competencias atribuibles a estos Distritos Metropolitanos deben
señalarse en la Ley Orgánica que rige en general esta figura, pero ellas pueden
variar según las características de cada Distrito. Será la Ley Orgánica que los
regule quien expresará cuáles de las competencias municipales establecidas en
la Constitución de 1999 podrán trasladarse, y quién las ejercerá.
Lo anterior se colige de la lectura
de los artículos 172 y 173 de la Carta Fundamental, y de dichas normas se
deduce que el Distrito Metropolitano debe tener un Alcalde, a quien corresponde
el gobierno y administración, y que debe existir un organismo dedicado a la
función legislativa municipal, donde participen adecuadamente los diversos
municipios coligados. Por lo tanto, existe para el Distrito un órgano
legislativo propio –a nivel municipal- y uno ejecutivo (el Alcalde).
El artículo 171 eiusdem,
previene la participación de los municipios en los Distritos Metropolitanos,
sin distinguir cómo actúan en los órganos de gobierno metropolitano, pero
existiendo un solo Alcalde Metropolitano, nombrado por elección popular, no es
pensable que este cogobierne con los otros Alcaldes de los demás Municipios en
las materias de competencia distrital.
Aunque el artículo 18 de la vigente
Constitución y la Disposición Transitoria Primera, no mencionan la creación de
un Distrito Metropolitano, la figura ideada por la Asamblea Nacional Constituyente
al dar cumplimiento a dichas normas, es semejante al régimen de los Distritos
Metropolitanos, y así fue denominado por ella, por lo que de éste se trata.
En
consecuencia, el Distrito Metropolitano de Caracas, es uno de los Distritos
Metropolitanos que forman parte del Poder Municipal, y así se declara.
Como
toda entidad municipal, él es diferente y separado de las entidades federales
Estadales, sin que conforme una unidad político territorial superpuesta a
ellos, y así se declara.
Consecuencia
de lo anterior, es que la Hacienda Pública de los Distritos Metropolitanos, al
ser distinta de la Estadal, por ser una variante del fisco municipal, se forma
con los ingresos establecidos en el artículo 179 de la vigente Constitución en
las áreas que le asigne la ley al Distrito Metropolitano, y con lo establecido
en otras leyes.
Así,
el Distrito Metropolitano tendrá los siguientes ingresos:
A) Los procedentes de su patrimonio propio,
provenientes de los bienes que la ley otorga al Distrito Metropolitano. Esto no
incluye los ejidos que no le hayan sido transferidos legalmente, los cuales
siguen siendo propiedad de los Municipios a los cuales pertenecen.
B) Las tasas sobre el uso de sus bienes y
servicios que preste como Distrito Metropolitano, al igual que las
correspondientes a licencias y autorizaciones que como tal otorgue.
C) Los impuestos que la ley que crea o
regule al Distrito Metropolitano le permita, o los que el Cabildo Metropolitano
ordene. Sin embargo, por razones básicas de hermenéutica, tales impuestos no
pueden ser establecidos, sino sobre la materia competencia del Distrito
Metropolitano y nunca sobre las materias exclusivas de los Municipios o de los
Estados, o de la República. Estas últimas materias se determinan por exclusión
de las que se atribuyen al Distrito Metropolitano.
D) Las derivadas del situado Constitucional
y otras transferencias o subvenciones nacionales o estatales.
E) Los productos de las multas y sanciones
en el ámbito de las competencias atribuidas.
F) Las demás que determine la ley.
Tratándose
de Distritos Metropolitanos y siendo uno de los significados de la voz
metrópolis, el de ciudad, lo que entiende esta Sala por lo urbano (de la
ciudad), en contraposición a lo rural, entre los ingresos de un Distrito
Metropolitano no se cuentan los impuestos territoriales rurales o sobre predios
rurales, pero sí las contribuciones generadas de la plusvalía de las
propiedades, producto de cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con
que se vean favorecidos por los planes generales de ordenación urbanística que
sean competencia del Distrito Metropolitano.
Establecidas
las bases anteriores, es criterio de la Sala que para determinar cómo el
Distrito Metropolitano ejercerá las competencias que le otorga la ley que lo
crea, hay que acudir a la Ley Orgánica de Régimen Municipal, reguladora de la
actividad de los Municipios y aplicable, en lo que no colida con la ley
orgánica que regule a los Distritos Metropolitanos, o la Ley Especial que lo
crea, a fin de conocer como cada mega municipio puede actuar, mediante cuáles
formas jurídicas. En consecuencia, la Ley Orgánica de Régimen Municipal
continuará vigente en lo que no colida con la Constitución y la Ley Especial
sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas.
Estas
competencias las va a ejecutar el Alcalde como titular del gobierno y
administrador del Distrito Metropolitano, conforme a las atribuciones que le
señale la ley respectiva, para ejercerlas en el territorio del Distrito
Metropolitano.
Mientras
la función legislativa atinente al Distrito Metropolitano como unidad, la
ejercerán los Cabildos Metropolitanos, de acuerdo a lo que la ley le señale
como materia para legislar.
Otros
funcionarios como el Procurador Municipal o el Contralor Municipal, tendrán en
las leyes que crean los Distritos Metropolitanos, el señalamiento de sus
deberes y atribuciones.
Con
relación a la prestación de los servicios públicos municipales que deberán
prestar los Distritos Metropolitanos, conforme a lo expresado en este fallo,
ellos podrán prestarse en forma directa por el Municipio, o por los Institutos
Municipales que se adscriban al Distrito o que se constituyan, que obrarán como
delegaciones del Distrito; o mediante las Empresas, Fundaciones, Asociaciones
Civiles y otros organismos descentralizados del Distrito, bien porque ya
existían o a él se adscriban mediante contratos, o bien porque los crea, y le
contrata los servicios. Igualmente, los servicios pueden ser contratados con
cualquier organismo nacional o estadal, o dados mediante concesión a los
particulares (artículo 41 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal).
Dentro
de esas coordenadas, a los fines de la prestación de los servicios
metropolitanos, hay que determinar cuáles son de la competencia de los
Distritos Metropolitanos.
Por
otra parte, los Alcaldes de los Distritos Metropolitanos, como jefes de la rama
ejecutiva del Distrito, en cuanto a las competencias que a éste se asignen,
tendrán las atribuciones que la Ley Orgánica de Régimen Municipal les señala en
su artículo 74, adaptados al régimen especial del Distrito Metropolitano y a
sus organismos (Cabildo, Procuraduría, etc.).
Asentados
los principios anteriores, entra la Sala a analizar otros sectores de la
interpretación solicitada.
IV
Competencias del Distrito Metropolitano
Para
determinar las competencias del Distrito Metropolitano de Caracas, la Sala
puntualiza que por mandato constitucional, existe un gobierno municipal de dos
niveles, uno macro para toda la extensión territorial y uno micro para cada uno
de los municipios que conforman al Distrito.
En el
nivel macro, es el Alcalde Metropolitano la primera autoridad civil, política y
administrativa del Distrito, mientras que en el nivel micro y en lo que sean
competentes, los Alcaldes de cada Municipio son la primera autoridad civil,
política y administrativa de ellos.
En
consecuencia, existe en el nivel macro una sujeción de los Alcaldes de los
municipios integrados al Alcalde Metropolitano, pero éste no puede intervenir
en el nivel micro, en lo que sea competencia exclusiva de los municipios que
conforman el Distrito.
Ahora
bien, ¿cómo deben comprenderse las competencias municipales que se atribuyen
constitucionalmente o por la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano de Caracas ?.
Para
contestar la pregunta, la Sala debe apuntar que con relación al Distrito
Metropolitano de Caracas, hay dos leyes que inciden sobre la extensión de la
competencia. Una es la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público y otra es la Ley de Transición
del Distrito Federal al Distrito Metropolitano.
Sobre
la primera, el artículo 2 extendió los efectos de dicha ley a la Gobernación
del Distrito Federal. En consecuencia, las competencias nacionales que se
hubieren transferido a la Gobernación del Distrito Federal, Distrito que era un
ente sui generis, con un régimen jurídico distinto al de los Estados, se
trasladarán de pleno derecho al Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas,
conforme a la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano
de Caracas; pero las competencias que prestaba el Poder Nacional en el Area
Metropolitana de Caracas, que no hubieren sido transferidas al Distrito
Federal, conforme al procedimiento establecido en la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público, no podrán serle trasladadas al Distrito conforme a esa ley, ya que el
Distrito Metropolitano no es una entidad estadal, a las cuales se refiere la
última ley citada.
Por
lo tanto, la ley inmediatamente mencionada no es aplicable al proceso de
transferencia de competencias nacionales a los Distritos Metropolitanos, una
vez que éstos existan. Fuera de las competencias que la Ley Orgánica que rija a
los Distritos Metropolitanos (aún no dictada), les asigne, no tendrían éstos
otras competencias nacionales, a menos que las leyes se las atribuyan.
Quedan
a salvo la prestación de servicios públicos de agua, luz, teléfonos, transporte
y gas que podrán ser administradas por empresas venezolanas de carácter mixto,
municipales, debido a que con ellos hizo una excepción la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público (artículo 5). Como resultado de la interpretación anterior, los
Distritos Metropolitanos, al no ser Estados, no pueden recibir transferencias
del poder público nacional, sobre las materias enumeradas en el artículo 4 de
la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público, y por ello se hace necesario interpretar el
alcance que deben tener las competencias fundadas en el mandato del artículo 18
de la vigente Constitución.
Conforme
a la norma constitucional (artículo 18), la ley especial que establezca la
unidad político-territorial de la ciudad de Caracas y que integre su sistema de
gobierno municipal a dos niveles, la cual emanará de la Asamblea Nacional
Constituyente, de acuerdo a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera
de la Constitución de 1999, establecerá las competencias de esa unidad
político-territorial.
La
Asamblea Nacional Constituyente escogió para cumplir con los mandatos
constitucionales inmediatamente señalados, la figura del Distrito Metropolitano
(de naturaleza municipal), y le atribuyó competencias, que al emanar de ella y
de una ley especial al respecto, debe entenderse que están por encima de los
que otras leyes expresan en la materia, incluyendo la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público, que como ya lo apuntó esta Sala, no es aplicable hacia el futuro para
transferir funciones nacionales a los Distritos Metropolitanos, excepto lo
previsto en su artículo 5 y al situado Municipal.
Las
competencias que se otorgan al Distrito Metropolitano, éste las ejercerá mediante normas o funciones administrativas,
y dentro de la actividad normativa, el Distrito, mediante el Cabildo
Metropolitano o los actos administrativos de efectos generales del Alcalde, si
fueren posibles, puede crear las instituciones que le permiten cumplir con sus
competencias, u ordenar las obras que crea necesarias.
Entre
las competencias que el artículo 19 de la Ley Especial sobre el Régimen del
Distrito Metropolitano atribuye al Distrito, hay servicios que pasan a ser
administrados por el Alcalde del Distrito Metropolitano, y que pueden ser
mejorados, ampliados o complementados por el Distrito Metropolitano; mientras
que hay otras competencias que son netamente normativas, como la del numeral 10
del citado artículo 19.
Para
prestar los servicios de su competencia, el Distrito Metropolitano ha recibido
las dependencias, instalaciones y bienes que correspondían al Distrito Federal,
de acuerdo a la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito
Metropolitano de Caracas, pero hay servicios públicos en el área del Distrito
que vienen siendo prestados por entes del Poder Público Nacional, y que pueden
ser regulados por el Distrito Metropolitano, pero ello no significa que como
resultado de la Ley Especial sobre el Régimen Metropolitano de Caracas, los
bienes nacionales y las instalaciones propiedad de la Nación, aptos o
necesarias para prestar el servicio, se transfieran de pleno derecho al
Distrito Metropolitano.
Durante
la vigencia de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, se
promulgó la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y en su artículo 36, en los ordinales
1° y 7° se atribuyó a las municipalidades, la materia de acueductos, cloacas,
drenajes, y tratamiento de aguas residuales; así mismo el servicio de
transporte público urbano de pasajeros. Ello no significó entonces, ni puede
significar ahora, que los servicios en esas áreas prestadas por el poder
nacional se transfirieron de pleno derecho al Municipio, sino que éste los
regulaba y siendo de su competencia hasta podía competir con el Poder Nacional
en dichas materias.
Aquella
situación, en criterio de esta Sala no ha variado, y la competencia en esas
áreas, las puede prestar directamente el Distrito Metropolitano con sus
recursos propios, o puede ser prestado por el Poder Público Nacional, regido
por la normativa municipal, sin que esté obligado a transferir los bienes con
que presta el servicio al Distrito Metropolitano o a Municipio alguno.
Aplicando
el artículo 5 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público, los servicios públicos de luz,
agua, teléfonos, transporte y gas, suministrados por el poder nacional, pueden
ser transferidos en cuanto a su administración a empresas mixtas, donde uno de
los socios es la municipalidad, o el Distrito Metropolitano como mega
municipalidad, en las áreas de su competencia.
Pero
la necesidad formal, y no de pleno derecho, de tales transferencias surge del
numeral 6 del artículo 12 de la Ley de Transición del Distrito Federal al
Distrito Metropolitano de Caracas, ya que el numeral 6 del artículo 6 eiusdem,
previno las transferencias, ocurridas antes de la vigencia de esta última Ley,
de las competencias correspondientes al Poder Nacional y que fueron
transferidas a la Gobernación del Distrito Federal. Los recursos de esas
transferencias anteriores, integran el régimen presupuestario de transición del
Distrito Federal al Distrito Metropolitano, mientras que el numeral 6 del
artículo 12, proyectado hacia el futuro, se refiere a: “Los mecanismos de
transferencia de las competencias que debe asumir el Distrito Metropolitano
de Caracas” (Subrayado de la Sala). Luego, es necesario que hacia el futuro las
transferencias de competencias del Poder Público Nacional al Distrito
Metropolitano de Caracas, deben ser producto de mecanismos de transferencia
(formales).
En
criterio de esta Sala, no hay duda que el Poder Nacional puede transferir al
Distrito Metropolitano competencias, obrando conforme al artículo 5 de la Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del
Poder Público, pero, como el procedimiento pautado en dicha ley para ello es de
imposible cumplimiento (artículo 7), al no existir el Senado de la República,
tales transferencias pueden hacerse por acuerdo directo entre el Poder Nacional
y el Distrito Metropolitano (o la municipalidad respectiva, si de ello se
tratare), previa autorización de la Asamblea Nacional, como contrato asimilable
a los de interés público municipal (numeral 9 del artículo 187 de la
Constitución de 1999), y al no poder aplicarse en totalidad (literalmente) el
artículo 7 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público, bastará para llenar las
formas, que el Cabildo Metropolitano apruebe el convenio de transferencia, ya
que la consecuencia de la misma requiere ser ponderada por el Cabildo.
En
conclusión, las transferencias de bienes o servicios propiedad o prestados por
el Poder Público Nacional en el territorio del Distrito Metropolitano de
Caracas, y que correspondan a las áreas de competencia del Distrito
Metropolitano, no se transfieren de pleno derecho a dicho Distrito, y si bien
es cierto que los procedimientos de la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, no se aplican
para la transferencia de bienes y servicios nacionales en las áreas de
servicios públicos de agua, luz, teléfonos, transporte y gas, será necesario
que la Asamblea Nacional apruebe la transferencia a futuro de los servicios del
Poder Nacional que ha de prestar en unas y otras áreas el Distrito
Metropolitano.
Las
competencias ya transferidas por el Poder Nacional a la Gobernación del
Distrito Federal, lo han sido de pleno derecho al Distrito Metropolitano, pero
las aún no transferidos, prestados por el Poder Nacional, requieren de un acto
formal de traspaso.
Hacia
el futuro, el Distrito Metropolitano de Caracas podrá atribuirse determinadas
competencias nacionales, distintas de las señaladas en el artículo 19 de la Ley
Especial que la rige, si así lo considera la Asamblea Nacional, tal como lo
pauta el artículo 32 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano de Caracas, pero así como para legislar sobre materias relativas
al Distrito Metropolitano de Caracas, es necesario consultar a sus autoridades,
igualmente para estas nuevas transferencias será necesario la consulta y
aprobación de las autoridades Distritales (artículo 31 eiusdem).
Con
relación a las materias competencia del Distrito Metropolitano, y adecuándose a
la Ley, de inmediato el Cabildo Metropolitano puede legislar y el Alcalde
ejercer sus funciones de gobierno.
Con
lo anterior, la Sala interpreta la solicitud bajo la denominación
Interpretación Nº 1, letras A, B1 y B2 del escrito que origina este fallo.
V
De las Competencias
El
encabezamiento del artículo 19 de la
Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, otorga al
Distrito Metropolitano las competencias municipales atribuidas a los Municipios
por el artículo 178 constitucional. Tal declaratoria general es un contrasentido
con la organización municipal a dos niveles a que se refiere el artículo 18 eiusdem,
ya que no pueden coincidir totalmente las competencias del Distrito
Metropolitano, con las atribuidas a los municipios que lo conforman, ya que de
ser así no se trataría de una organización a dos niveles, sino de una única con
iguales competencias.
Por
ello de seguidas, dentro del mismo artículo 19, se reducen las amplísimas
competencias atribuidas en el encabezamiento del artículo al Distrito
Metropolitano de Caracas, y se especifican las competencias, señalándose que en
el nivel metropolitano el Distrito Metropolitano de Caracas tiene las
siguientes competencias:
1-
El
acueducto metropolitano de Caracas.
2-
Distribución
y venta de electricidad, y gas doméstico.
3-
Planificación
y ordenación urbanística, ambiental, arquitectura civil y viviendas de interés
social.
4-
Vialidad
urbana, circulación y ordenación del tránsito de vehículos en el área
metropolitana.
5-
Los
servicios de transporte urbano intermunicipal de pasajeros del Distrito
Metropolitano.
6-
Protección
civil y seguridad de precaución y administración de emergencias o desastres y
prestación de servicio de cuerpo de bomberos.
7-
Institutos
metropolitanos de crédito.
8-
Servicios
de policía de orden público en el ámbito metropolitano, así como de policía
administrativa con fines de vigilancia y fiscalización en las materias de su
competencia.
9-
Promover y
coordinar conjuntamente con los municipios del Distrito Capital, el desarrollo
de acciones que garanticen la salud pública en el marco de las políticas
nacionales de salud.
10-
La
normativa para armonizar las tasas y definir principios, parámetros y
limitaciones para el ejercicio de la potestad fiscal de los municipios que
integran el Distrito Metropolitano.
11-
Tratamiento
y disposición de residuos sólidos.
12-
Parques y
espacios abiertos de carácter metropolitano.
13-
Las demás
competencias que le sean atribuidas por el Poder Nacional y que no están
señaladas como de la competencia nacional o municipal.
La
enumeración anterior, que a juicio de esta Sala coincide en gran parte con las
competencias de los municipios señalada en el artículo 36 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal, realmente limita las competencias del Distrito Metropolitano
en relación con los Municipios que lo integran, reduciendo en cuanto a sus
competencias el ámbito del artículo 178 de la Constitución vigente.
Como
resultado de ello, y por exclusión con las competencias anteriores expresamente
señaladas, corresponde a los municipios en particular, gobernar y administrar
en lo concerniente a la vida local, en las siguientes áreas, que señala la Sala
a título enunciativo, y que contempla tanto la Constitución como la Ley
Orgánica de Régimen Municipal:
1-
Tránsito
local y patrimonio histórico.
2-
Sitios de
recreación.
3-
Ornato
público.
4-
Nomenclatura.
5-
Transporte
público urbano dentro del Municipio.
6-
Espectáculos
públicos.
7-
Publicidad
comercial.
8-
Protección
del ambiente.
9-
Aseo urbano
y domiciliario, comprendido la limpieza y recolección de basura y residuos,
exceptuando el tratamiento y disposición de los residuos sólidos.
10-
Parques, jardines y plazas, destinados por
sus instalaciones a prestar servicios a la población del municipio.
11-
Atención
primaria en salud.
12-
Servicios
de protección a la primera y segunda infancia, a la adolescencia y a la tercera
edad.
13-
Educación
preescolar.
14-
Servicios
de integración familiar de las persona con discapacidad, al desarrollo
comunitario.
15-
Actividades
e instalaciones culturales y deportivas.
16-
Cementerios
y servicios funerarios.
17-
Canalización
de aguas servidas y alcantarillado.
18-
Justicia de
Paz.
19-
Servicios
de prevención y protección, vigilancia y control de los bienes y ejidos, y las
actividades relativas a las materias de competencia municipal.
Se
trata de áreas definidas, dentro de los principios generales de las competencias
municipales, establecidas en el primer aparte del artículo 178 de la
Constitución, competencias generales a las cuales entiende la Sala, se refiere
la remisión que hace el artículo 19 de la Ley Especial sobre el Régimen del
Distrito Metropolitano de Caracas, al hacerlo el artículo 178 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Sobre
las áreas correspondientes al nivel metropolitano de Caracas, legislará el
Cabildo Metropolitano, lo que debe hacer con carácter de urgencia, y mientras
esto no suceda, cada Municipio continuará gobernando y administrando esas
áreas, conforme lo que el Consejo de Gobierno del Distrito Metropolitano vaya
asesorando y consultando.
Al
Alcalde del Distrito Metropolitano, de inmediato, conforme al artículo 8 de la
Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, le
corresponderá preservar el orden público y la seguridad de las personas y
bienes; suscribir los contratos y concesiones de la competencia del nivel
metropolitano; y, como primera autoridad civil, política y administrativa del
Distrito, ejercer el gobierno del Distrito, dirigir su administración, ejecutar
y dirigir e inspeccionar los servicios y obras distritales, ejercer la máxima
autoridad en materia de administración del personal del Distrito Metropolitano;
cumplir y hacer cumplir las ordenanzas emanadas del Cabildo Metropolitano,
ejercer las funciones de inspección y fiscalización de acuerdo a lo dispuesto
en las leyes y ordenanzas, atribuciones estas contenidas en el artículo 74 de
la Ley Orgánica de Régimen Municipal, además de las contenidas en el artículo 8
de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas.
Planteada
así las competencias, lo que corresponde al nivel metropolitano no está sujeto
al régimen de mancomunidades municipales, establecidas en el artículo 170 de la
Constitución, ya que el Distrito Metropolitano se sobrepone en lo que es de su
competencia a los otros municipios, por lo que sobre dichas competencias no hay
asociaciones posibles, ya que de pleno derecho el Distrito Metropolitano asume
las áreas municipales que le han sido conferidas por la ley que lo creó, lo que
incluye las modalidades asociativas intergubernamentales que cada Municipio
hubiere realizado con entes privados, los cuales pasan de pleno derecho al
Distrito Metropolitano, en las áreas que sean de su competencia, y así se
declara.
Dentro
del Distrito Metropolitano, podrán surgir mancomunidades entre los diversos
municipios que lo componen sobre materias que les son propias, tal como lo
establece el artículo 170 de la Constitución vigente y el artículo 26 de la Ley
Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, pero aunque
tales mancomunidades no afecten al resto de los componentes del Distrito, por
mandato del citado artículo 26 corresponde al Alcalde Metropolitano su
coordinación.
Así,
la Sala interpreta la consulta contenida en la letra D) de la Interpretación Nº
1º del escrito que origina este fallo.
VI
Competencias Particulares
Entra
la Sala a examinar en particular el alcance de las competencias atribuidas al
Distrito Metropolitano a fin de compaginarlas con la Constitución vigente, tal
como lo solicita en su escrito de interpretación el recurrente.
Es de
la competencia del poder público municipal, el régimen general de los servicios
públicos domiciliarios y, en especial, los de electricidad, agua potable y gas
(artículos 178 de la Constitución de 1999 y 38 de la Ley Orgánica de Régimen
Municipal).
El
poder público nacional está conformado por el Poder Legislativo, Ejecutivo,
Judicial, Ciudadano y Electoral (artículo 136 de la Carta Fundamental), por lo
que de dicho poder se encuentra
separado el Municipal.
En lo
referente al régimen general de los servicios públicos domiciliarios, éste lo
establece el poder nacional (numeral 29 del artículo 156 constitucional), y a
nivel municipal, dentro del régimen general, corresponde a los Municipios y en
particular al Distrito Metropolitano, lo concerniente al Acueducto
Metropolitano de Caracas a la distribución y venta de electricidad y gas
doméstico, y los servicios de transporte urbano intermunicipal de pasajeros.
¿Significa ello que las empresas que explotan
el acueducto de Caracas y las empresas destinadas a distribuir y vender
electricidad y gas doméstico, o a
transportar pasajeros, deben ser municipales y corresponde al Municipio
producir lo distribuible y prestar el servicio?
La
Constitución de 1999, entre los derechos económicos, ha prohibido a los particulares
los monopolios y ha limitado de manera general (para el Estado y los
particulares) la posición de dominio (artículo 113), por lo que mal puede
entenderse que los municipios en general, y el Distrito Metropolitano en
particular, tengan como meta el
monopolizar la producción de agua potable, energía eléctrica o gas, o la
distribución y venta de dichos rubros, o del transporte urbano. De allí que los
Municipios puedan construir o adquirir acueductos, redes de distribución de
electricidad o gas en sus territorios, establecer servicios de transporte y
claro está, el Distrito Metropolitano puede hacerlo, pero permitiendo la libre
competencia, principio económico contenido en los artículos 112 y 113 de la
Carta Magna.
Ahora
bien, debido al numeral 1 del artículo 19 de la Ley Especial sobre el Régimen
del Distrito Metropolitano de Caracas ¿está obligada Hidrocapital a enajenar
gratuitamente sus acciones, o sus bienes correspondientes al acueducto de Caracas, al Distrito
Metropolitano? No encuentra la Sala disposición alguna que ordene al poseedor
del acueducto a cederlo al Distrito Metropolitano, y sólo en el caso que las
instalaciones del acueducto fueran del Municipio Libertador o de los municipios
que conforman el Distrito Metropolitano, y éste solicitara entrar en posesión
de ellas para prestar el servicio, Hidrocapital tendría que cederlas, previos
los arreglos que fueren menester. Diferente es la situación sí Hidrocapital
transfiere al Distrito Metropolitano el acueducto, de acuerdo a lo señalado en
este fallo.
Al Distrito Metropolitano también compete
los servicios de transporte urbano intermunicipal de pasajeros.
¿Qué es lo que le compete? Para dar respuesta a tal
pregunta, la Sala debe puntualizar que los Municipios -y por ende el Distrito
Metropolitano de Caracas- gobiernan y administran los bienes municipales o
locales. Dentro de sus territorios ordenan (legalmente) y promocionan el
desarrollo económico y social; dotan (construyen) y prestan los servicios
públicos domiciliarios, por sí mismos o mediante concesión; legislan en las
áreas señaladas en los ocho numerales del artículo 178 de la Constitución
vigente, y promueven la participación de la comunidad, ya que se trata del
mejoramiento de sus condiciones de vida; y además, aplican la política inquilinaria
conforme a la ley.
Dentro de la dotación y prestación de servicios, el
municipio puede incidir en las áreas a que se refiere el artículo 178,
construyendo las instalaciones necesarias para los servicios públicos, pero
ello no quiere decir que el Ejecutivo Nacional, o los particulares, están
obligados a ceder las construcciones, instalaciones y servicios ya existentes,
para que los preste el Municipio.
En este orden de ideas, los Municipios pueden –según la Ley
Orgánica de Régimen Municipal- prestar directamente servicios de transporte
urbano de pasajeros, pueden legislar sobre ellos, pero en materia de transporte
urbano intermunicipal, dentro de dos o más municipios de un Distrito
Metropolitano, es el Cabildo Metropolitano quien puede legislar, derogando la
normativa municipal existente, y quien puede crear una policía de transporte y
de circulación exclusiva del Distrito Metropolitano.
Según el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Reforma del Decreto
con Rango y Fuerza de Ley sobre
Adscripción de Institutos Autónomos y Fundaciones del Estado (publicado en la
Gaceta Oficial Nº 5.395 Extraordinario del 25 de octubre de 1999), se adscribió
al Ministerio de Infraestructura la Compañía Anónima Metro de Caracas
(CAMETRO); por lo tanto, la República debe ser el propietario de las acciones
de dicha compañía anónima y sólo mediante el procedimiento señalado en el
Capítulo II de este fallo, relativo a las posibilidades de transferencia,
podría el Distrito Metropolitano acceder a dicho sistema de transporte.
Ahora bien, los permisos para la instalación de dichos
sistemas, y su expansión, nuevas estaciones, etc., son de la competencia del
Distrito Metropolitano, quien deberá legislar al respecto, sin menoscabo de las
competencias del Alcalde.
VII
Ordenación Urbanística
Corresponde al nivel metropolitano la planificación y
ordenación urbanística y ambiental del área territorial donde ejerce sus
competencias. Esto presupone una ordenación legal referente a lo general del
área, pero no impide una particular dictada por cada municipio en lo que le es
propio y que no choque con la general.
Tratándose de un territorio con problemas comunes, y donde
el desarrollo de un sector puede perjudicar a otro en lo urbanístico, en lo
ambiental o en lo vial, lo lógico es que una ordenanza del Cabildo
Metropolitano cree los organismos de
planificación necesarios, y las normas generales de planificación urbanística,
ambiental, de vialidad, urbana, arquitectura civil y viviendas de interés
social, que regirán todo el Distrito Metropolitano.
Mientras las ordenanzas no se promulguen, quedan vigentes
las ordenanzas de cada Municipio, quienes no deberán modificarlas, hasta que
los lineamientos generales en estas materias sean dictados por el Cabildo
Metropolitano. Todo ello a su vez debe adaptarse a lo que la legislación y la
política nacional sobre viviendas disponga, ya que es un principio que lo que
es competencia del Poder Nacional, no puede colisionar con lo que es competencia
del Poder Municipal.
VIII
Transporte Urbano
A continuación pasa la Sala a
interpretar, conforme a lo solicitado en la Interpretación Nº 4 del escrito que
origina esta causa, el alcance de la competencia referida al servicio de
transporte urbano intermunicipal de pasajeros del Distrito Metropolitano de
Caracas.
Como antes se dijo, se trata de una
competencia municipal contemplada en el ordinal 7º del artículo 36 de la Ley
Orgánica de Régimen Municipal (7º: Servicio de Transporte Público Urbano y de
Pasajeros).
Tal competencia significa que el
transporte público urbano de pasajeros puede ser normatizado por las
municipalidades respectivas, e incluso pueden prestarlos con las unidades de
transporte que consideren convenientes (de superficie o subterráneas). Ello no
obsta para que ese transporte, mediante concesiones, sea prestado por empresas
privadas, conforme a lo que las ordenanzas municipales pauten.
Entre
las competencias del Distrito Metropolitano se encuentra la materia de
servicios de transporte intermunicipal de pasajeros en el Distrito
Metropolitano de Caracas. Luego, los organismos de este Distrito, regulan el
transporte urbano que se practique entre los diversos municipios; y así como se
regula tal transporte de pasajeros, igualmente el Distrito debe organizar y
normar el transporte urbano de pasajeros que de sus límites territoriales
salen, ya que ello es parte el transporte intermunicipal.
La
Sala reitera, que el transporte intermunicipal puede ser prestado por el
Distrito Metropolitano, pero el que prestaban entes particulares o entes
nacionales, conforme a la ley, no puede serles negado, y como antes se apuntó,
no surge de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de
Caracas, transferencia ope legis de los servicios nacionales al Distrito en lo
que corresponden a las competencias atribuidas por el artículo 19 eiusdem.
La
Ley de los Sistemas Metropolitanos de Transporte, no ha sido derogada, ni se
opone a la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas;
y como lo expresa el artículo 4 de aquella ley, el servicio público de los
sistemas metropolitanos de transporte lo presta la Administración Pública
Nacional, quien además fija las tarifas (artículo 6 de la mencionada ley).
También corresponde a la Administración Nacional ejercer las funciones de
seguridad en las áreas del Metro (al cual se refiere la ley), las que puede
delegar en un órgano policial preexistente, como la Policía Metropolitana, por
ejemplo, de acuerdo al artículo 14 eiusdem.
Como
a estos sistemas de transporte no le es aplicable la Ley de Ferrocarriles, ella
tampoco es aplicable al transporte intermunicipal mediante sistemas rápidos que
utilicen trenes sobre vías de uso exclusivo, que circulan en el ámbito del área
metropolitana y sus alrededores.
Como
la planificación y ordenación urbanística corresponde al Distrito
Metropolitano, en lo que atañe a su territorio, la construcción de nuevas vías
para trenes de transporte, así como estaciones y otros servicios, toca al
Distrito Metropolitano aprobarlo, de acuerdo a los planes de ordenación
urbanística y de vialidad urbana y ordenación del tránsito de vehículos del
área metropolitana, ya que el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Especial
sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, no distingue sobre la
clase de vialidad, si es o no subterránea.
La
ordenación del tránsito de vehículos en el área metropolitana es tarea del
Distrito Metropolitano, debido a la interconexión que tienen las vías de los
municipios integrados.
Tal
ordenación tiene un sector normativo y otro ejecutivo. Ambos sectores
corresponden a las autoridades competentes del Distrito Metropolitano.
Los
artículos 4 y 51 de la Ley de Tránsito Terrestre, atribuyen competencia a los
Municipios, para ordenar el tránsito de vehículos y personas en las vías
urbanas (ordinal 6 del artículo 36 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal); y
como la sola función normativa no basta, los servicios en materia de transporte
y tránsito terrestre que por su naturaleza no sean de la competencia del Poder
Nacional, podrán ser transferidas a los Municipios, y por ende, al Distrito
Metropolitano de Caracas.
Los
transportes metropolitanos mediante trenes, los cuales son distintos a los
ferrocarriles nacionales, no son de la competencia exclusiva del Poder Público
Nacional, y por ello pueden ser transferidos a los Distritos Metropolitanos.
IX
Autoridad
Policial y de Tránsito Terrestre
Con
relación a la Interpretación Nº 5 letra D) solicitada, referente a cuáles son
las facultades del Alcalde Metropolitano en materia policial, la Sala debe
hacer los siguientes señalamientos:
Por
aplicación del artículo 332 de la Constitución de 1999, deberá crearse una
Policía Nacional que dependerá del poder ejecutivo. Esta policía, al igual que
otros órganos de seguridad ciudadana previstos en dicho artículo, concurrirán
con los Estados y los Municipios en los términos establecidos en la ley.
Tomando
en cuenta que por mandato del artículo 178 Constitucional, es de la competencia
municipal los servicios de policía municipal, cuya organización y ramas de
actividades les será atribuida por las leyes estadales, y que puedan existir
policías estadales, conforme a lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 164 de
la vigente Constitución, en materia de policía surge una superposición de
cuerpos para una misma área territorial.
No
tiene dudas la Sala, que la Policía
Nacional a ser creada, puede obrar en los Distritos Metropolitanos, debido a su
carácter nacional, mas no la Policía Estadal, cuando un Distrito Metropolitano,
como el de la ciudad de Caracas, esté formado por entes político-territoriales
correspondientes a dos entidades diferentes, ya que si la finalidad de los
Distritos Metropolitanos es la armonía de los servicios de la metrópolis,
resulta un contrasentido que en un territorio, funcionen policías locales con
direcciones distintas, que hasta podrán ser opuestas. Por ello, considera la
Sala que los Distritos Metropolitanos con territorios en diversas entidades
político-territoriales, escapan de la previsión del numeral 6 del artículo 164
de la Constitución de 1999, ya que las leyes estadales no podrán determinar las
ramas del servicio policial atribuidas a la competencia municipal, y cuáles en
el mismo territorio del Estado corresponderán a las policías estadales, ya que
ello chocaría o pudiera contradecir con
lo que los Cabildos Metropolitanos han decidido para ordenar la metrópolis.
En
el Distrito Metropolitano de Caracas, es el Alcalde Metropolitano el encargado
de preservar el orden público y la seguridad de las personas y propiedades, tal
como se lo impone el numeral 3 del artículo 8 de la Ley Especial sobre el Régimen
del Distrito Metropolitano de Caracas, y al tener tal atribución, el Alcalde es
de pleno derecho de quien depende el servicio de policía metropolitana. Este
servicio se presta mediante la policía de orden público y la policía
administrativa.
A
pesar que la noción de policía de orden público puede tener un significado
multívoco, a juicio de esta Sala, se trata de una policía, cuya finalidad es
mantener el orden y evitar el caos, pero igualmente –como parte de ese orden-
preservar la seguridad de las personas y propiedades, por lo que es básicamente
una policía preventiva de vigilancia urbana, así las leyes le puedan atribuir
otras funciones.
En
contraste, la policía administrativa, va a vigilar y a fiscalizar el
cumplimiento de las ordenanzas municipales, y de todo lo que sea competencia
del Distrito Metropolitano. Se trata de una policía que vigila y fiscaliza las
plazas, los espectáculos públicos, el metro, las vías, los servicios de
transporte urbano, etc., en lo que compete al Distrito Metropolitano. Se trata
también de un servicio de policía municipal, uniformado o no, que puede
realizar funciones de policía fiscal.
Entre
sus funciones están el control y vigilancia del tránsito terrestre en el área
metropolitana, ya que conforme al artículo 49 de la Ley de Tránsito Terrestre,
a las policías municipales les puede corresponder el control y vigilancia del
tránsito en sus demarcaciones territoriales. Siendo competencia del Distrito
Metropolitano, la vialidad urbana, y la circulación y ordenación del tránsito
de vehículos en el área metropolitana, corresponde a las policías municipales
ser autoridad administrativa de tránsito terrestre, exclusivamente para el
control y vigilancia del mismo. Las ordenanzas que dicte el Cabildo
Metropolitano regularán el funcionamiento de dichas policías.
Ahora
bien, la existencia de una policía distrital, tanto de prevención de orden
público, como administrativa, no atenta contra la existencia de servicios de
policía correspondientes a cada municipio destinados a actuar dentro de ellos.
Estos
últimos son policías destinadas a prevenir el delito y proteger a los vecinos,
por lo que la misión de mantener el orden público, por su envergadura, debe
corresponder a una sola fuerza, que es la Distrital.
Sin
embargo, el Cabildo Metropolitano en definitiva, será quien legisle sobre la
organización de la policía preventiva o de la administrativa para todo el
Distrito Metropolitano, teniendo en cuenta que en cuanto a las policías
administrativas, cada Municipio podrá establecer su propio servicio, y
dirigirla, cónsono con sus necesidades y realidades.
Mientras
las ordenanzas sobre policía del Distrito Metropolitano no se dicten, cada cuerpo policial de los
municipios seguirá siendo dirigido orgánica y funcionalmente por el respectivo Alcalde,
aunque coordinados por el Alcalde Metropolitano. Dentro de esa coordinación
podrá desplazar policías del Municipio Libertador del Distrito Capital a otros
Municipios, o pedir ayuda a éstos en materia policial.
Hasta
que no se dicten las ordenanzas sobre vialidad urbana y circulación de
vehículos del área metropolitana, a cada Municipio corresponde dirigir su
propia policía de tránsito, cuyas funciones pueden coincidir con las de la
policía preventiva, y a cada municipio corresponde también el ingreso del
producto de las multas que impongan por infracciones tipificadas en las
respectivas ordenanzas, las cuales no existen a nivel del Distrito
Metropolitano.
Todas
estas policías son órganos de consulta civil, y así se declara.
Podrá
el Ejecutivo Nacional, como director de los sistemas metropolitanos de
transporte, y conforme a la ley que los rige, transferir a las policías
municipales funciones de los cuerpos de seguridad de dichos servicios, a tenor
de lo previsto en el artículo 14 de la Ley de los Sistemas Metropolitanos de
Transporte.
X
OTROS PEDIMENTOS
Sobre
los diversos pedimentos de la Interpretación Nº 5 solicitada, la Sala observa:
a) Los servicios públicos de prestación de
electricidad y gas en el Distrito Metropolitano de Caracas, podrán ser
prestados directamente por el Distrito, o mediante otras formas de delegación o
contratos de concesiones; todo de conformidad con los artículos 41 y 42 de la
Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Mientras
el Cabildo Metropolitano no legisle sobre estas materias, las ordenanzas
correspondientes a los diversos municipios que lo integran siguen vigentes
sobre dichos servicios.
Es
necesario para esta Sala resaltar, que por el hecho que se haya creado el
Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas, no han quedado derogadas las
leyes (ordenanzas) vigentes en los distintos municipios que lo conforman, por
la simple razón que la ley se deroga por otra ley, y por ello es la labor
legislativa del Cabildo Metropolitano la que irá desarrollando a nivel del Distrito
Metropolitano de Caracas, las competencias que le atribuyó el artículo 19 de la
Ley que lo rige.
No
tiene que esperar el Cabildo Metropolitano a que el Poder Nacional sancione
leyes sobre estos servicios. Las ordenanzas que dicte el Cabildo no pueden ir
contra las leyes nacionales vigentes.
b) Lo expresado por esta Sala en la letra
anterior, es aplicable a todas las competencias que atribuye el artículo 19
tantas veces aludido, al Distrito Metropolitano de Caracas. La ejecución de las
mismas a nivel legislativo corresponde al Cabildo Metropolitano, siempre que no
colisione con lo que es competencia del Poder Nacional.
Pero
la Sala quiere asentar un criterio. El Distrito Metropolitano se constituyó
para solucionar problemas de desarrollo de la ciudad, que se va conformando por
sus conurbanismos, a fin que tal desarrollo sea armónico e integral. Cuando
esto sucede, y de allí la necesidad de una ley orgánica que los rija, la
organización interna de los municipios y de sus entidades locales, deja de ser
competencia del poder estadal, y este no puede modificar la división
político-territorial de los municipios afectados al Distrito.
Pero
como la afectación al Distrito Metropolitano, no borra a la entidad al cual pertenecen, ni elimina sus vínculos
con ellos, excepción hecha a lo que conforma sus competencias, los servicios
públicos estadales que no colidan con los Distritales, siguen siendo prestados
por los Estados; y los Gobernadores –en lo que no colidan con las funciones del
Alcalde Metropolitano- continuarán ejerciendo su poder de gobierno sobre los
Municipios.
Los
Estados, en cumplimiento del artículo 165 de la vigente Constitución, deben
transferir a los municipios los servicios y competencias que gestionen y que
los Municipios estén en capacidad de prestar, y concurrir con los municipios en
la administración de recursos dentro de las áreas de competencia concurrentes
entre los niveles Estadal y Municipal.
Ahora
bien, si uno de esos servicios a transferirse a uno de los Municipios del
Estado, puede ser útil al Distrito Metropolitano, la transferencia
descentralizante debe hacerse a éste, regulados los mecanismos de transferencia
por el ordenamiento jurídico estadal, tal como lo señala el mencionado artículo
165 constitucional.
En
los Distritos Metropolitanos, al igual que en los Municipios, concurren tres
niveles de gobierno: el Nacional, el Estadal en lo que no choque con el
espíritu o finalidad, para lo cual se creó el Distrito Metropolitano, y el
Municipal.
En
consecuencia, los planes de desarrollo urbanístico, a nivel general se rigen
por la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, pero a nivel local y en lo que
no colide con ella imperan las ordenanzas metropolitanas y por último las
locales; y lo mismo ocurre en lo concerniente al ambiente, a la arquitectura o
a los programas de vivienda de interés social. Estos últimos sólo podrán
instalarse en las zonas en que concurran los planes nacionales y municipales, y
claro está, que el Distrito podrá incursionar, como cualquier persona con
autonomía; en la construcción de viviendas de interés social.
Por
otra parte, siguiendo la línea de interpretación hasta aquí expuesta, la Sala
considera que fuera de lo expresado en la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano,
ningún otro bien o servicio distinto a los del Distrito Federal le ha sido
transferido al Distrito Metropolitano, y que en relación a los parques
administrados por los órganos del poder nacional, ellos siguen siendo de la
competencia de dicho poder.
La
Sala debe aclarar, que sobre los parques y espacios abiertos de carácter
metropolitano (numeral 12 del artículo 19 de la ley que rige al Distrito
Metropolitano de Caracas), dicho Distrito ejerce competencia.
No
se trata de cualquier tipo de parque o espacio abierto. Es necesario
puntualizar que parque es diferente a instalación deportiva, y que se refiere a
un terreno destinado a jardines y arbolado para recreo y ornato, así como el
lugar donde se exponen plantas (jardines botánicos), animales (parques
zoológicos), o peces (acuarios).
Pero
lo importante de los parques es que ellos son metropolitanos, lo que significa
que por su capacidad y contenido estético, cultural o de otra naturaleza,
resultan atractivos para la población del Distrito a fines de recreación,
esparcimiento, o adquisición de conocimientos técnicos o científicos. Por lo
tanto, parques que no reúnen tales características, como lugares de menor
capacidad o atractivos, serán parques municipales administrados por los propios
municipios. Con la voz espacios abiertos que utiliza el numeral 12 citado,
considera la Sala que se refiere a lugares de diversión o recreo en descampado,
el cual sí tiene capacidad suficiente para atraer una masa de personas, adquiere
el carácter de metropolitano, ya que sirve a la metrópolis. Es sobre estos
espacios que tiene competencia el Distrito Metropolitano, así se encuentren en
otros municipios, y que puede administrarlos si son propiedad de cualquiera de
los municipios que integran al Distrito.
El
Poder Nacional legisla sobre ambiente, salud, residuos, etc., y dicha
legislación dictada dentro de sus competencias, es aplicable a todo el país,
incluyendo a los Municipios y al Distrito Metropolitano; pero en lo particular,
el tratamiento de residuos sólidos es competencia del Distrito Metropolitano,
por lo que en sus límites puede legislar sobre ellos y construir o dar en
concesiones las plantas para su manejo.
Los
residuos sólidos y su transporte son el resultado por lo recolectado por el
aseo urbano domiciliario, que corresponde a los Municipios que integran al
Distrito Metropolitano, mientras que su tratamiento y disposición serán
dirigidos y legislados por el Distrito Metropolitano.
XI
Hacienda
Pública Metropolitana
La
interpretación solicitada tiene varias preguntas conexas con asuntos relativos
al Derecho Fiscal. Así, en la llamada Interpretación Nº 5, las letras E, F, I y
J, consultan materias tributarias o hacendísticas.
A este
efecto la Sala puntualiza:
E) Los municipios
en general tienen los ingresos señalados en el artículo 179 de la Constitución
de 1999. Una fuente de los ingresos son las tasas por el uso de sus bienes y
servicios y por licencias u autorizaciones administrativas.
El
constituyentista, en su función de legislar, quiso que en el Distrito
Metropolitano (numeral 10 del artículo 19 de la Ley Especial), se definieran
los principios, parámetros y limitaciones a la potestad fiscal de los
municipios que lo integran, a fin de evitar una anarquía en la materia, y por lo tanto, esa es tarea del Cabildo
Metropolitano, y así se declara.
Esta
normativa debe supeditarse a la que dicte el Poder Nacional en la materia de la
armonización y coordinación de las potestades tributarias, prevista en el
numeral 13 del artículo 156 de la Constitución.
F) El
artículo 179 Constitucional, no prevé sobretasa alguna sobre los impuestos a
que él se contrae, ya que ello es materia de la potestad del Poder Público
Nacional, que otorga a la reserva legal de ese Poder la legislación para
definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente, para la
determinación de las leyes impositivas o alícuotas de los tributos estadales y
municipales, las cuales procurarán que en la sobretasa o recargo no se crea un
nuevo hecho imponible, a fin de evitar la sobreimposición, como bien lo dijo
Gabriel Ruán Santos, en las conclusiones de las Jornadas Venezolanas de Derecho
Tributario.
La
sobretasa o recargo es uno de los medios que la doctrina admite para distribuir
las potestades tributarias, pero ella debe ser autorizada por la instancia
legislativa de coordinación (Poder Central o Nacional) a fin de evitar el
peligro de la sobreimposición y el exceso de la capacidad de contribuir. Por
ello, este medio sólo sería utilizable cuando lo prevea y regule el Poder
Nacional.
Se
trata de una materia, en criterio de esta Sala, que sólo puede ser normada por
una Ley emanada de la Asamblea Nacional, relativa a la función del Poder
Nacional de armonizar y coordinar las potestades tributarias.
I) La
Hacienda Pública del Distrito Metropolitano, se encuentra regulada en el
artículo 20 de la Ley sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, y
sus ingresos por el artículo 21 eiusdem.
En
materia impositiva, el artículo 24 de la Ley sobre el Régimen del Distrito
Metropolitano de Caracas, otorgó al Distrito, y por lo tanto, a un órgano
legislativo, el poder crear sus ingresos de naturaleza tributaria, y en ese
sentido el numeral 1, permite crear los tributos que tienen asignados los
Estados en la Constitución de la República, así como los que sean asignados de
acuerdo a lo previsto en el numeral 5 del artículo 167 de la Constitución.
El
artículo 167 constitucional determina los ingresos de los Estados, y en materia
tributaria contempla:
“2. Las
tasas por el uso de sus bienes y servicios, multas y sanciones, y las que les
sean atribuidas”.
Entiende
la Sala, que al igual que los Estados, el Distrito Metropolitano podrá crear,
mediante el Cabildo, las tasas por el uso de sus bienes y servicios, así como
las multas y sanciones.
El
numeral 3 del artículo 167 aludido, señala a los Estados el producto de lo
recaudado por concepto de venta de especies fiscales.
Entre
las formas de pago de los tributos se encuentran las especies fiscales, entre
los cuales se cuentan los ramos de papel sellado y estampillas (artículo 39 del
Decreto Nº 363 con Rango y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley de Timbre Fiscal,
de fecha 22 de octubre de 1999) por lo que este rubro podría ser explotado,
pero sólo para pechar servicios metropolitanos, y no otros distintos. Las
especies fiscales como instrumentos de pago, pueden ser creadas por cualquier
municipalidad, y por el Distrito Metropolitano, pero estas especies sólo pueden
ser usadas para cancelar los impuestos, tasas o contribuciones que el Distrito
Metropolitano o el Municipio puedan probar al no colidir con otros impuestos
nacionales o estadales. Sin embargo, la acumulación de cargas tributarias no
puede asfixiar las actividades económicas de los contribuyentes y crear una
situación confiscatoria como resultado de un conjunto de tributos. De allí que
es imperativo que el Poder Legislativo Nacional dicte la legislación para
garantizar la coordinación y
organización de las distintas potestades tributarias; para definir principios,
parámetros y limitaciones, especialmente, para la determinación de los tipos
impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales, así como para
crear fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial (numeral
13 del artículo 156 Constitucional).
El
numeral 5 del artículo 167, previene que los tributos especiales que les
asignen a los Estados (impuestos, tasas y contribuciones) por ley nacional,
podrán ser creados por el Distrito Metropolitano, conforme al numeral 1 del artículo
24 de la Ley sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, con el fin
de promover el desarrollo de la Hacienda Pública Distrital.
Pero
esos tributos no pueden ser idénticos a los que los constituyentes del Estado
paguen a éste, producto de la Ley nacional que los crea, de allí que para
dirimir tal situación se hace necesario que la Asamblea Nacional armonice estas
facultades tributarias mediante la legislación que previene el numeral 13 del
artículo 156 de la vigente Constitución.
XII
Minerales
No Metálicos
Por
último, el régimen de administración y explotación de los minerales no
metálicos, que puede ser transferido a los Estados, de acuerdo a la Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del
Poder Público, nada tiene que ver con los ingresos en materia tributaria, ya
que entre los ingresos estadales previstos en el artículo 167 constitucional,
no aparecen tributos por tal razón.
Mal
puede entenderse que, porque el numeral 2 del citado artículo 176, exprese
entre los ingresos estadales las tasas por el uso de sus bienes y servicios, o
los procedentes de la administración de sus bienes (numeral 1), se pretenda que
como los Estados tienen acceso a la explotación de los minerales no metálicos,
el Distrito Metropolitano de Caracas pueda pechar su explotación.
Los
minerales no metálicos (ordinal 2º del artículo 11 de la Ley Orgánica bajo
análisis), pueden ser transferidos por el Poder Público Nacional a los Estados,
quienes pueden administrar y explotar los yacimientos, y pechar las
explotaciones realizadas por terceros, pero tales impuestos nacen de la Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del
Poder Público, y no de la Constitución, que es a quien se remite el numeral 1
del artículo 24 de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano
de Caracas. En consecuencia, carece en este rubro el Distrito Metropolitano de
Caracas de poder impositivo, y así se declara.
Por
estar conexo con la Hacienda Pública Metropolitana, pasa la Sala a interpretar,
lo planteado en las letras b3 y b4 de la Interpretación Nº 1 solicitada por el
actor.
Con
respecto al criterio de que el diez por ciento (10%) del situado constitucional
que corresponde a cada uno de los Municipios pertenecientes al Estado Miranda,
que integran el Distrito Metropolitano de Caracas, debe ser deducido
directamente de la cuota que corresponde a dicho Estado, y remitido a la
Alcaldía Metropolitana, no encuentra la Sala base alguna para dicha interpretación,
ya que el situado constitucional se entrega a los Estados, quienes responden
legalmente por él. En consecuencia, el ingreso del Distrito Metropolitano de
Caracas a que se refiere el numeral 4 del artículo 22 de la Ley que lo rige,
del diez por ciento (10%) de la cuota de participación en el situado que
corresponde a cada uno de los Municipios integrados, conforme a las leyes que
dicte el Cabildo Metropolitano, se recabará finalmente de los municipios.
Por
otra parte, no puede retroactivamente funcionar el citado numeral 4 del
artículo 22, y por lo tanto, lo
recibido y utilizado antes que se instalase formalmente el Distrito
Metropolitano, lo que ocurrió a partir de la elección del Alcalde Metropolitano
y del Cabildo Metropolitano, no está sujeto a prorrateo alguno, ya que la cuota
de participación debe hacerse efectiva cuando se recibió, si para esa fecha
existía la obligación de ingresarla al Distrito Metropolitano.
XIII
Autopista
Regional Del Centro
Con relación a las autopistas y
bienes nacionales, que forman parte de las transferencias que hiciere el poder
público nacional a los Estados, son éstos quienes exclusivamente pueden
explotarlas y fijar las tasas por su uso, y así se declara.
Decision
Por
las razones que anteceden esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la
Ley, decide el presente recurso de interpretación en los términos expresados en
la parte motiva del presente fallo.
Publíquese y regístrese. Archívese el
expediente.
Dada, firmado y sellada, en el Salón de Audiencias del
Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 13 días
del mes de DICIEMBRE de dos mil. Años: 190° de la
Independencia y 141° de la Federación.
El Presidente de la Sala,
IVAN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Ponente
Los Magistrados,
HECTOR PEÑA TORRELLES
JOSE MANUEL DELGADO OCANDO
MOISÉS A. TROCONIS
VILLARREAL.
El Secretario,
JOSE
LEONARDO REQUENA CABELLO
JECR/
Exp. 00-2658
El Magistrado Héctor Peña Torrelles,
vista la anterior decisión, dictada con ocasión del “recurso de interpretación”
de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas
y de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano,
ejercido por el ciudadano Alfredo Peña,
en su carácter de Alcalde del Distrito
Metropolitano de Caracas, estima necesario presentar su opinión
disidente, sobre el tribunal competente para decidir la misma, y
sobre la naturaleza de la solicitud.
La Sala
Constitucional como “punto previo” se pronunció sobre su competencia
para conocer de este caso y sobre la naturaleza de las normas objeto de
interpretación, arribando a unas conclusiones que a juicio del Magistrado
disidente resultan insostenibles. En tal sentido, se observa:
En fecha 11 de
octubre de 2000 esta Sala Constitucional, citando la sentencia del 22 de
septiembre de 2000, recaída en el caso: Servio Tulio León Briceño,
admitió el recurso de interpretación interpuesto en autos, concluyendo sobre la
competencia en lo siguiente:
“Es así, como esta Sala, antes de determinar si el recurso
presentado por el recurrente es o no admisible, pasa a examinar previamente la
naturaleza jurídica de los textos sometidos a su interpretación, y al efecto
observa que proviniendo la Ley Especial sobre el Régimen Metropolitano, de la
Asamblea Nacional Constituyente, podría estarse en presencia de un texto de
rango constitucional, como lo señala el recurrente, el cual a su vez
estaría conectado a la Ley de Transición emanada de la Comisión Legislativa
Nacional, por lo que a reserva de lo que se decida en la sentencia
definitiva, donde se calificaría o no la naturaleza de ambas leyes, esta Sala
es competente para conocer el recurso de interpretación constitucional, en
los términos expuestos, y así se declara” (destacados del disidente).
Pues bien, en la
sentencia definitiva se dio respuesta a la controversia surgida en relación con
la naturaleza jurídica -legal o constitucional- de las normas impugnadas,
afirmándose:
“Si bien es cierto que el ordenamiento jurídico proveniente de la Asamblea Nacional Constituyente es en principio de naturaleza constitucional, por ser creación originaria de derecho, no es menos cierto, que si la propia Asamblea decide dictar una ley, atendiendo a un mandato Constitucional y no a su propio poder creativo de derecho, es porque tal ley se encuentra en un rango inferior a la Constitución, y mal podría estar en su mismo plano.
La Disposición Transitoria Primera de la vigente Constitución ordenó a la Asamblea Nacional Constituyente aprobar la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Capital, ley que tendría el mismo rango que la Ley Orgánica del Distrito Federal y la Ley Orgánica de Régimen Municipal, ya que el régimen prevenido en esas leyes, se mantendría en vigencia, en cuanto al nuevo Distrito, hasta que la Asamblea Nacional Constituyente dictara la Ley sobre el Régimen del Distrito Capital.
En consecuencia, la ley a sancionarse por la Asamblea Nacional Constituyente, para el desarrollo del régimen previsto en la Disposición Transitoria Primera de la Constitución de 1999, a pesar de ser un acto emanado de la Asamblea Nacional Constituyente, no produce una normativa de la misma naturaleza que la Constitución, sino una ley que viene a desarrollar sus mandatos, y que como ley, es de rango inferior a la Constitución. Eso es también la situación de la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas que como luego se señala involucra en cierta forma el régimen del Distrito Capital, y así se declara”. (resaltados del disidente).
En cuanto al rango de los actos
dictados por la Comisión Legislativa Nacional, y específicamente la Ley de
Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, la
Sala dejó sentado:
“(...) la Comisión Legislativa Nacional no es equiparable a la Asamblea Nacional Constituyente, (...), motivo por el cual dicha Comisión estuvo supeditada en todas sus actuaciones a la Constitución de 1999 y al Régimen de Transición del Poder Público, y no a las Bases Comiciales, por lo que las leyes que dictó, fueron leyes de rango inferior a la Constitución, signadas por las previsiones del artículo 203 de la vigente Constitución. Por lo tanto, la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, emanada de la Comisión Legislativa Nacional, es una ley ordinaria, (...)”.
De manera que,
la Sala afirmó la naturaleza legal -y no constitucional- de las leyes cuya
interpretación fuera solicitada, criterio que es totalmente compartido por el
disidente; sin embargo, considero que, habiéndose arribado a la anterior
conclusión, la decisión de la Sala -congruente con su doctrina acerca de la
interpretación constitucional- ha debido ser la de declinar la competencia en
la Sala Político-Administrativa, tribunal competente para conocer de los
recursos de interpretación de leyes, de acuerdo con las previsiones de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (artículo 42, ordinal 24, en
concordancia con el artículo 43). A tal efecto, es necesario señalar que en
fecha 10 de agosto de 2000 (caso: Independientes por la Comunidad I.P.C.)
dicha Sala -atendiendo a las normas indicadas- había asumido la competencia
para interpretar la Ley Especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano
de Caracas.
En todo caso, y
en vista de que la Sala, a pesar de lo antes señalado, asumió la competencia para conocer de este
caso, sosteniendo que “la interpretación de los actos legislativos del Poder
Constituyente, forman parte de la interpretación constitucional” (página
47), el Magistrado disidente debe reiterar el criterio sostenido en la opinión
particular consignada en la sentencia dictada el 22 de septiembre de 2000,
caso: Servio Tulio León Briceño,
donde expuse el alcance que debe dársele a la interpretación constitucional y
su distinción del recurso de interpretación de leyes, concluyendo que:
“No debe confundirse el recurso de
interpretación previsto en el artículo 266 de la Constitución con las
facultades interpretativas que la Sala Constitucional puede hacer de forma
vinculante del texto fundamental. Como fuera señalado, esta facultad no está
sujeta a un recurso de interpretación de la Constitución -que no existe en
nuestro ordenamiento jurídico- sino que debe hacerse en los casos concretos que
conozca”.
Finalmente, reitero las reflexiones finales que hiciera
sobre los efectos negativos que pudieran surgir con la aceptación de un recurso
de interpretación de la Carta Fundamental, ya que al imponerse dicha tesis, la
Sala se está autolimitando en relación con futuros casos en los que la
consideración de una ley específica o de una situación concreta aconseje una
solución distinta a la que se haya obtenido en el análisis abstracto.
En cuanto a la decisión de fondo, el Magistrado
disidente considera que la Sala no debió pronunciarse, y a pesar de que tiene
reservas sobre muchos de los pronunciamientos allí explanados, no hará mención
a ellos, ya que considera que en el fondo lo que estaba planteado era un
problema -no de interpretación- sino de inconstitucionalidad de las leyes en
referencia, y considera prudente no adelantar opinión sobre la
constitucionalidad de las mismas. De allí que, sólo queda señalar que la vía
elegida por la parte actora no era la idónea para resolver los conflictos
planteados, lo cual condujo a la Sala Constitucional, en determinados aspectos
a efectuar más que una interpretación de ley a realizar un verdadero control de
constitucionalidad contrastando las referidas leyes que regulan el Distrito
Metropolitano con las normas contenidas, entre otros, en los artículos 18, 156,
164, 167, 170, 178, 179 y 203 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
Queda así
expresado el criterio del Magistrado disidente.
En Caracas, fecha
ut-supra.
El Presidente,
Iván Rincón Urdaneta
El
Vice-Presidente,
Jesús
Eduardo Cabrera Romero
Magistrados,
Héctor Peña Torrelles
Disidente
José M. Delgado Ocando
Moisés A. Troconis Villarreal
El
Secretario,
José Leonardo Requena Cabello