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SALA CONSTITUCIONAL
Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente Nº 05-0152
El 25 de enero de 2005, el abogado JULIÁN ISAÍAS RODRÍGUEZ DÍAZ, titular de la cédula de identidad Nº 2.218.534, actuando para ese entonces en su carácter de Fiscal General de la República Bolivariana de Venezuela, designado por la Asamblea Nacional en sesión del 20 de diciembre de 2000, según consta en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.105 del 22 de diciembre de 2000, interpuso recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra los artículos 48.30; 96; 97 y 120.6 de la Constitución del Estado Guárico, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico del 31 de diciembre de 2003.
Por auto del 14 de junio de 2005, el Juzgado de Sustanciación de la Sala admitió, cuanto ha lugar en derecho, el recurso de nulidad interpuesto; ordenó, de conformidad con lo establecido en el artículo 116 de la entonces Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, notificar al Presidente del Consejo Legislativo del Estado Guárico y a la Procuraduría General de la República; y el emplazamiento de los interesados por cartel publicado en un diario de mayor circulación.
El 8 de diciembre de 2005, la abogada Mónica Andrea Rodríguez Flores, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 47.565, actuando con el carácter de Fiscal Quinta del Ministerio Público (provisoria) con competencia para actuar ante las Salas de Casación Social y Constitucional de este Tribunal Supremo de Justicia, comisionada para ejercer la representación del prenombrado Organismo en la presente causa, según comunicación Nº DGAJ-2005-10723 del 9 de febrero de 2005, consignó ante el Juzgado de Sustanciación, escrito mediante el cual solicitó “(…) se practique la citación por oficio del ciudadano Presidente del Consejo Legislativo del Estado Guárico (…)” (Negrillas y subrayado del texto).
Tal solicitud fue reiterada mediante escritos que la prenombrada funcionaria consignó ante el Juzgado de Sustanciación, el 19 de enero, 19 de septiembre y 21 de noviembre de 2006, en tanto que mediante diligencia del 1 de agosto de 2006, se dio por notificada del contenido de la sentencia N° 1238/06.
El 21 de noviembre de 2006, la referida funcionaria solicitó se expida el correspondiente cartel de emplazamiento.
El 3 de agosto de 2006, se libró el cartel de emplazamiento y el 21 de noviembre de 2006, la abogada Mónica Andrea Rodríguez Flores, actuando en su carácter de Fiscal Quinta del Ministerio Público con competencia para actuar antes las Salas de Casación y Sala Constitucional Tribunal Supremo de Justicia retiró el mencionado cartel de emplazamiento.
El 22 de noviembre de 2006, la parte recurrente consignó en autos dicho cartel, el cual fue publicado en las ediciones de los diarios “Últimas Noticias” y “El Nacional” de esa misma fecha.
El 10 de abril, 7 de junio y 21 de noviembre de 2007, así como el 19 de febrero, 15 de junio, 15 de julio y 7 de noviembre de 2008 y el 14 de enero de 2009, el Ministerio Público consignó escrito mediante el cual solicitó se “ordene lo conducente a fin del desarrollo del trámite inherente a la relación de la causa”.
Verificados los lapsos procesales correspondientes, el 2 de abril de 2009, siendo la oportunidad fijada por esta Sala Constitucional para que tuviera lugar el acto de informes orales, se llevó a cabo el mismo, dejándose constancia de la presencia de la parte recurrente y de los representantes de la Procuraduría General de la República.
El 19 de marzo de 2009, el Juzgado de Sustanciación de esta Sala fijó la fecha del acto público y oral, el cual se realizó el 26 de marzo de 2009, con la exclusiva participación del Ministerio Público.
El 28 de abril de 2009, se designó como ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 11 de junio de 2009, se dijo “Vistos” en la presente causa.
El 8 de diciembre de 2009, 25 de febrero, 16 de junio, 29 julio, 29 de octubre y 7 de diciembre de 2010, así como el 17 de febrero, 28 de abril, 21 de septiembre y 15 de diciembre de 2011, al igual que el 20 de marzo de 2012, el Ministerio Público consignó escrito ratificando su interés en la resolución del fondo del recurso de nulidad interpuesto.
En virtud de la reconstitución de la Sala y del nombramiento de sus nuevos integrantes en sesión de la Asamblea Nacional del 7 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.569 del 8 de diciembre de 2010, quedó reconstituida la Sala de la siguiente forma: Presidenta Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, Vicepresidente Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, y los Magistrados y Magistradas Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio Delgado Rosales, Juan José Mendoza Jover y Gladys María Gutiérrez Alvarado.
Mediante decisión N° 825 del 16 de junio de 2012, esta Sala “ORDEN[Ó] al Consejo Legislativo del Estado Guárico, informar a esta Sala acerca de la Constitución del Estado Guárico vigente y remitan de ser el caso copia certificada del mismo, para lo cual se les concede un plazo de 10 días de despacho, más el término de la distancia, a partir de la notificación del presente auto”.
El 17 de octubre de 2013, en virtud de la licencia otorgada al Magistrado Francisco Antonio Carrasquero López, se reconstituyó la Sala Constitucional de la siguiente manera: Magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, en su condición de Presidenta, Magistrado Juan José Mendoza Jover, como Vicepresidente, y los Magistrados: Luisa Estella Morales Lamuño, Marcos Tulio Dugarte Padrón, Carmen Zuleta de Merchán, Arcadio de Jesús Delgado Rosales y Luis Fernando Damiani Bustillos, según consta del Acta de Instalación correspondiente.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.
I
DEL RECURSO DE NULIDAD
En su escrito la parte accionante reseñó, que el Consejo Legislativo del Estado Guárico incurrió en el vicio de usurpación de funciones al establecer en la Constitución del Estado, disposiciones sobre materias que están reservadas al Poder Público Nacional y específicamente a la Asamblea Nacional, tal y como se desprende de los artículos 156 y 187 de la Constitución. Así, el artículo 48.30, 96 y 97, de la Constitución estadal, confieren al Gobernador del Estado Guárico, la potestad para decretar estados de emergencia dentro del territorio del Estado.
Afirman que esta disposición colide con lo previsto en los artículos 337, 338 y 339 de la Constitución de la República, que atribuyen al Presidente de la República en Consejo de Ministros, la facultad de decretar estados de excepción en circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico que afectan gravemente la seguridad de la Nación. Dichos estados de excepción pueden ser entre otros, el estado de alarma en los casos de catástrofes, calamidades públicas y otros acontecimientos similares que pongan en peligro la seguridad de la nación o de sus ciudadanos, lo cual coincide con la competencia atribuida al Gobernador del Estado Guárico.
En tal sentido, denunció la inconstitucionalidad de los artículos impugnados “debido a la evidente violación a los principios de separación de poderes, de legalidad y de reserva legal (artículos 136; 137; 156, numerales 31, 32 y 33; 187, numeral 1 del Texto Constitucional, así como 337, 338 y 339 eiusdem), que se manifiesta en la usurpación de funciones en que incurrió el Consejo Legislativo del Estado Guárico”.
En relación con el artículo 120.6 de la Constitución del Estado Guárico, se denunció la violación de los artículos 156, numerales 32 y 33, 187.1 y 285, numerales 3 y 5 de la Constitución, en tanto “se produce una usurpación de funciones cuando el artículo 120, numeral 6 de la Constitución impugnada, atribuye al Procurador o Procuradora General del Estado, el ejercicio de ‘las acciones legales correspondientes contra los funcionarios o funcionarias públicos que en ejercicio de sus funciones incurran en violaciones a la Constitución…esta constitución, leyes, decretos y resoluciones emanadas de los órganos competentes…’ (…)”, ya que dicha competencia, se encuentra expresamente atribuida al Ministerio Público, por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica del Ministerio Público (artículo 34, numerales 5, 7, 8 y 11).
Con base a lo expuesto, la parte recurrente solicitó que el recurso interpuesto sea declarado con lugar.
II
INFORME DEL RECURRENTE
En sus informes el recurrente ratificó la solicitud de nulidad de las normas impugnadas contenidas en la Constitución del Estado Guárico, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico del 31 de diciembre de 2003.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Establecida la competencia de esta Sala para conocer del presente recurso de nulidad en auto del Juzgado de Sustanciación del 14 de junio de 2005, pasa a pronunciarse acerca del mérito del asunto, en los siguientes términos:
Como punto previo, la Sala advierte que el objeto del recurso de nulidad son los artículos 48.30; 96; 97 y 120.6 de la Constitución del Estado Guárico, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico del 31 de diciembre de 2003.
No obstante, como consecuencia de entrada en vigencia de la Constitución del Estado Guárico, publicada en la Gaceta Oficial de dicha entidad federal bajo el Nº 126 del 14 de diciembre de 2011, es preciso determinar si se generó una modificación del contenido las normas originalmente impugnadas.
Al respecto, la Sala reitera que si bien la acción de nulidad debe incoarse respecto de textos vigentes, es posible mantener el interés en la sentencia, si fuese derogada o reformada la ley que contiene la disposición impugnada, en dos supuestos: (i) cuando la norma ha sido reproducida en un nuevo texto, con lo que en realidad sigue vigente y lo que ocasiona es el traslado de la argumentación de la demanda a esa otra norma; y (ii) cuando la norma, pese a su desaparición, mantiene efectos que es necesario considerar, como ocurre en los casos de la llamada ultraactividad -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 796/07-.
Los artículos originalmente impugnados de la Constitución del Estado Guárico, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico del 31 de diciembre de 2003, establecían lo siguiente:
“Artículo 48: Son atribuciones del Consejo Legislativo del Estado Guárico, además de las establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes y en la presente Constitución, las siguientes:
(...)
30.- Autorizar al Ejecutivo Estadal, con el voto favorable de la dos terceras partes (2/3) de sus integrantes, para decretar situaciones de emergencia en el Estado (…)”.
“Artículo 96: El Gobernador o Gobernadora del Estado conjuntamente con el Secretario o Secretaria General de Gobierno, podrá decretar el estado de emergencia o de alarma, cuando se produzcan acontecimientos que amenacen o pongan en peligro grave la seguridad de la ciudadanía, o un sector del territorio del Estado o de sus habitantes.
También podrá decretar la emergencia ante la inminencia de acontecimientos o fenómenos naturales catastróficos anunciados o pronosticados por organismos especializados oficiales.
El Gobernador o Gobernadora del Estado podrá decretar el estado de emergencia presupuestaria o económica cuando el Poder Nacional no remita o entere oportunamente al Estado los recursos presupuestarios que le correspondan.
“Artículo 97: Los estados de emergencia durarán no más de treinta (30) días, prorrogables por igual término, a menos de que se trate de prolongados períodos de lluvia y otros fenómenos meteorológicos. Las prorrogas también deberán ser aprobadas por el Consejo Legislativo. El Gobierno Estadal no podrá suspender ni restringir garantías constitucionales durante los estados de emergencia o alarma”.
“Artículo 120: Son atribuciones y obligaciones del Procurador o Procuradora del Estado:
(...)
6. Ejercer, a instancia de los Poderes Públicos, las acciones legales correspondientes contra los funcionarios o las funcionarias públicos que en el ejercido de sus funciones incurran en violaciones a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Constitución, leyes, decretos y resoluciones emanadas de los órganos competentes, en perjuicio del patrimonio público estadal (…)”.
Por su parte, la vigente Constitución del Estado Guárico publicada en la Gaceta Oficial de dicha entidad federal bajo el Nº 126 del 14 de diciembre de 2011, contiene las siguientes normas, en relación a las regulaciones parcialmente transcritas:
“Artículo 136.- Son atribuciones del Consejo Legislativo del Estado Guárico, además de las establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes y en la presente Constitución, las siguientes:
(…)
29.- Autorizar al Ejecutivo Estadal, con el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de sus integrantes, para decretar situaciones de emergencia en el Estado.
(…)”.
“Artículo 114.- Son atribuciones y obligaciones del Procurador o Procuradora del Estado:
(…)
6.- Interponer ante los órganos competentes, a instancia de los Poderes Públicos del Estado, las acciones legales correspondientes contra los funcionarios o las funcionarias públicos que en ejercicio de sus funciones incurran en violaciones a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Constitución, leyes, decretos y resoluciones emanadas de los órganos competentes, en perjuicio del patrimonio público estadal (…)”.
De una simple lectura de las normas parcialmente transcritas, esta Sala advierte que los artículos 96 y 97 de la derogada de la Constitución del Estado Guárico publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico del 31 de diciembre de 2003, el legislador estadal suprimió su contenido en el vigente sistema normativo estadal, circunstancia que no sólo imposibilita el traslado de la argumentación de la demanda interpuesta a la actual Constitución Estadal, sino que además en la presente causa no existen efectos que corregir derivados de una posible ultraactividad de la disposición impugnada, ya que luego de haber sido derogada en forma expresa por el ordenamiento estadal en vigor, no ha mantenido total o parcialmente sus efectos en el tiempo, de forma tal que obligue a esta Sala a analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la normativa cuestionada, pues no está acreditado en autos que se haya verificado el supuesto contenido en los mencionados artículos de la Constitución del Estado Guárico, cuando quedaron derogadas dichas previsiones legales.
Por lo cual, en criterio de esta Sala el presente recurso ha perdido su objeto respecto de los artículos 96 y 97 de la derogada de la Constitución del Estado Guárico, al no existir efecto alguno de una eventual sentencia de inconstitucionalidad. Así se declara.
No obstante ello, no ocurre lo mismo respecto a los derogados artículos 48.30 y 120.6 de la Constitución del Estado Guárico, los cuales fueron suscritos en similares términos en los artículos 136, numeral 29; y 114.6 de la vigente Constitución del mencionado Estado, por lo que resulta procedente el análisis y valoración de la constitucionalidad de los mismos. Toda vez que los argumentos esgrimidos por la Fiscalía General de la República respecto a la inconstitucionalidad de aquel, le son oponibles al nuevo texto normativo por existir una evidente identidad entre ellos -como normas reeditadas (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 796/07)-. Así se declara.
Formuladas las anteriores consideraciones, esta Sala pasa a conocer el fondo del asunto planteado en los siguientes términos:
Respecto al artículo 136, numeral 29 eiusdem, es preciso reiterar el criterio de esta Sala, contenido en el fallo de esta Sala N° 781/11, en el cual se analizaron previsiones similares de la Constitución del estado Bolivariano de Miranda en la materia, en los siguientes términos:
“(…) ‘Artículo 337. El Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros, podrá decretar los estados de excepción. Se califican expresamente como tales las circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultan insuficientes las facultades de las cuales se disponen para hacer frente a tales hechos. En tal caso, podrán ser restringidas temporalmente las garantías consagradas en esta Constitución, salvo las referidas a los derechos a la vida, prohibición de incomunicación o tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la información y los demás derechos humanos intangibles.
Artículo 338. Podrá decretarse el estado de alarma cuando se produzcan catástrofes, calamidades públicas u otros acontecimientos similares que pongan seriamente en peligro la seguridad de la Nación o de sus ciudadanos y ciudadanas. Dicho estado de excepción durará hasta treinta días, siendo prorrogable hasta por treinta días más.
Podrá decretarse el estado de emergencia económica cuando se susciten circunstancias económicas extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la Nación. Su duración será de hasta sesenta días, prorrogable por un plazo igual.
Podrá decretarse el estado de conmoción interior o exterior en caso de conflicto interno o externo, que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos y ciudadanas, o de sus instituciones. Se prolongará hasta por noventa días, siendo prorrogable hasta por noventa días más.
La aprobación de la prórroga de los estados de excepción corresponde a la Asamblea Nacional. Una ley orgánica regulará los estados de excepción y determinará las medidas que pueden adoptarse con base en los mismos.
Artículo 339. El Decreto que declare el estado de excepción, en el cual se regulará el ejercicio del derecho cuya garantía se restringe, será presentado, dentro de los ocho días siguientes de haberse dictado, a la Asamblea Nacional, o a la Comisión Delegada, para su consideración y aprobación, y a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie sobre su constitucionalidad. El Decreto cumplirá con las exigencias, principios y garantías establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El Presidente o Presidenta de la República podrá solicitar su prórroga por un plazo igual, y será revocado por el Ejecutivo Nacional o por la Asamblea Nacional o por su Comisión Delegada, antes del término señalado, al cesar las causas que lo motivaron.
La declaración del estado de excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público’.
Asimismo, debe esta Sala examinar las normas constitucionales invocadas por el accionante y confrontarlas con las disposiciones transcritas que regulan la materia sometida al presente estudio, para lo cual observa lo siguiente:
El numeral 1 del artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que ‘Es de la competencia exclusiva de los Estados: 1.- Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con esta Constitución’, y el artículo 162.1 eiusdem, atribuye competencia a los Consejos Legislativos para ‘Legislar sobre las materias de la competencia estadal’.
Por su parte, el artículo 338 eiusdem, establece que ‘ley orgánica regulará los estados de excepción y determinará las medidas que pueden adoptarse con base en los mismos’, aunado a que el mismo Texto Fundamental, delimita las competencias del Poder Nacional en la materia, en los siguientes términos:
‘Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:
(…)
9.- El régimen de la administración de riesgos y emergencias.
(…)
32.- La legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia nacional.
(…)
33.- Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Público Nacional, o que le corresponda por su índole o naturaleza.
…omissis…
Artículo 187. Corresponde a la Asamblea Nacional:
1.- Legislar en las materias de la competencia nacional y sobre el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional.
…omissis…
Artículo 236. Son atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta de la República:
(…)
7.- Declarar los estados de excepción y decretar la restricción de garantías en los casos previstos en esta Constitución’ (Destacado de la Sala).
Sobre la base de las normas constitucionales parcialmente transcritas, esta Sala debe comenzar por advertir en términos generales que la Constitución de 1999, se inscribe desde una perspectiva jurídico constitucional de derecho comparado, en aquellos países en los cuales la respuesta normativa a situaciones extraordinarias, anormales o de crisis, que materialmente impiden la aplicación del ordenamiento jurídico diseñado para circunstancias de normalidad social, económica o política; se afronta mediante una regulación expresa o un régimen estatutario de derecho público para los estados de excepción (y no desde la previsión normativa general -como fue el caso del artículo 48 de la Constitución de Weimar o el artículo 16 de la Constitución francesa de la V República- o del vacío normativo -bajo la dogmática inglesa o norteamericana, con la aprobación con posterioridad de leyes de exoneración de responsabilidad o indemnity bills-), o en otro contexto, en circunstancias que habilitan la regulación dictada por parte del Presidente de la República, mediante el ejercicio de la competencia contenida en el artículo 236.8 de la Constitución -vgr. Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda- (…)”.
Asimismo, “cabe destacar que el ordenamiento jurídico de excepción en los términos antes expuestos, comporta que el mismo sea coherente con el sistema jurídico institucional garantizado en el Texto Fundamental, en tanto la aplicación de ese régimen estatuario de derecho público, es posible por las circunstancias que impiden la aplicación del régimen jurídico ordinario y, se justifica necesariamente en la medida que el mismo es un medio para regresar a la normalidad normativa” (Cfr. Sentencia de esta Sala N° 781/11).
Por otra parte, no es posible afirmar que frente a circunstancias excepcionales surja un sistema normativo fuera o al margen de los principios del ordenamiento jurídico vigente, ya que lo que se genera es la posibilidad de aplicar un conjunto de normas de carácter excepcional inscritas en el sistema, teniendo por lo tanto su sustento y punto de referencia en el mismo, por ello la Constitución prevé que la declaración del estado de excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público (Artículo 339), ni limita el ejercicio de la acción de amparo a la libertad o seguridad por la declaración del estado de excepción (Artículo 27), además prohibir a toda autoridad pública practicar, permitir o tolerar la desaparición forzada de personas una vez declarado el estado de emergencia, excepción o restricción de garantías (Artículo 45) -Cfr. Artículo 7 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción-.
Corolario de tales asertos, es el mantenimiento de los principios generales vinculados con la responsabilidad de la Administración, aun cuando se esté bajo un régimen de excepción para afrontar crisis sociales, económicas o políticas, ya que el ejercicio del Poder Público no sólo acarrea responsabilidad individual por abuso o desviación de poder o por violación de la Constitución o la ley -conforme al artículo 139 de la Constitución-, sino genera la obligación de reparar los daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración (Artículo 259 eiusdem) -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 1.542/08-.
Por lo tanto, cabe sostener que si bien por sus características propias las normas que regulan las crisis, materialmente no pueden prever todos los supuestos o medios para resolución de las mismas, ello sólo comporta que las medidas a ser implementadas por los órganos competentes, deben necesariamente responder al marco normativo aplicable, con lo cual si bien se reconoce la discrecionalidad de la Administración, en forma alguna se justifica una actuación arbitraria, que desconozca los principios fundamentales que informan nuestro ordenamiento jurídico constitucional, en los precisos términos del artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Partiendo de esa perspectiva general, producto del examen de las normas constitucionales antes citadas, se advierte que la competencia para legislar y regular “los estados de excepción y las medidas que pueden adoptarse con base en los mismos”, corresponde a la Asamblea Nacional, así como “el régimen de la administración de riesgos y emergencias”, al Poder Público Nacional, por lo que la competencia atribuida a los Estados para la organización de los Poderes Públicos y el ejercicio de sus competencias, debe ser ejercida de acuerdo a lo previsto en la Constitución y el marco legislativo nacional que lo desarrolla. Además, la Sala en la mencionada sentencia N° 781/11, precisó que:
“(…) conforme a la Constitución y la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, los estados de excepción ‘son circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de sus ciudadanos o de sus instituciones. Los estados de excepción solamente pueden declararse ante situaciones objetivas de suma gravedad que hagan insuficientes los medios ordinarios que dispone el Estado para afrontarlos’ (Cfr. Artículo 2 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción) y, su declaración, corresponde exclusivamente al Presidente de la República en Consejo de Ministros (Cfr. Artículo 15 eiusdem, en concordancia con los artículos 337 al 339 de la Constitución), lo cual posibilita en términos generales, que el Presidente de la República dicte de forma proporcional -en lo que respecta a gravedad, naturaleza y ámbito de aplicación- todas las medidas de orden social, económico, político o ecológico que estime convenientes para afrontar la situación de crisis.
Así, entre otras medidas el Presidente de la República puede limitar o racionar el uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad, tomar las medidas necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios y de los centros de producción, hacer erogaciones con cargo al Tesoro Nacional que no estén incluidas en la Ley de Presupuesto y cualquier otra medida que se considere necesaria para regresar a la normalidad, con fundamento en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, e incluso ‘delegar su ejecución, total o parcialmente, en los gobernadores, alcaldes, comandantes de guarnición o cualquier otra autoridad debidamente constituida’ que el Ejecutivo Nacional designe -Cfr. Artículos 17, 19 y 20 eiusdem-.
De ello resulta pues, que en ejecución de los preceptos normativos contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, no es posible que una autoridad distinta al Presidente de la República en Consejo de Ministros, pueda asumir competencias relativas a la declaratoria y gestión de los estados de excepción, en sus diferentes formas, como lo son el estado de alarma, estado de emergencia económica, estado de conmoción interior y estado de conmoción exterior”.
Sobre la base de las anteriores consideraciones, esta Sala advierte del contenido de los artículos 156.9 y 32, 187.1, 236.7, 337, 338 y 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, en comparación con las normas previstas en la Constitución del Estado Guárico, la similitud que existe entre algunas de las funciones que atribuye la Constitución a la Asamblea Nacional y al Presidente de la República, y las que contiene el artículo al artículo 136, numerales 9 y 30 de la Constitución del Estado Guárico, que atribuye al Gobernador del mencionado Estado, la competencia para “decretar situaciones de emergencia en el Estado” y “por consiguiente para crear, modificar o suspender servicios públicos, en casos de comprobada necesidad”.
Ciertamente, frente a casos de calamidad pública o conmoción civil, que produzcan daños materiales o pérdidas de vidas humanas, no se deriva del Texto Constitucional la posibilidad que los Gobernadores puedan asumir cualquier medida necesaria para afrontar tales hechos (artículo 136.29 de la Constitución del Estado Guárico), por el contrario, en ejercicio de sus competencias propias, la Asamblea Nacional reguló la actividad del Poder Ejecutivo a nivel nacional -Ley Orgánica sobre Estados de Excepción-, estadal y municipal, limitándolos a asumir las medidas contenidas en los instrumentos legales aplicables -Ley de la Organización Nacional de Protección Civil, Ley de Contrataciones Públicas o la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, entre otras-.
Además, supuestos como los contenidos en el artículo 136, numeral 29 de la Constitución del Estado Guárico, podrían constituir previsiones normativas que desconocen la regulación nacional aplicable a los procedimientos para la contratación de la Administración Pública, conforme al contenido normativo de los artículos 141 y 156.32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; 1, 2, 5.11 y 88 de la Ley de Licitaciones (Cfr. Gaceta Oficial Nº 5.556 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001) y 3, 6.16, 76.4 y 78 de la Ley de Contrataciones Públicas, a las cuales debe atender cualquier regulación de orden estadal. En tal sentido, basta señalar que los supuestos para que un órgano o ente de la Administración pueda acceder a regímenes estatutarios de derecho público vinculados con las denominadas normas de emergencia, deben ser consecuencia de circunstancias específicas e individualmente consideradas y limitadas al tiempo y objeto estrictamente necesario para corregir, impedir o limitar los efectos del daño grave en que se fundamenta su empleo.
De ahí que, la Sala reitere que constitucionalmente los Estados son favorecidos por el principio de autonomía para organizar sus Poderes Públicos, pero tal autonomía es relativa y por tanto está sometida a diversas restricciones establecidas en la Constitución y en la ley, por ello, el artículo 4 del Texto Fundamental, dispone que “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 565/08-.
Por ello, si bien es posible que los Estados puedan desarrollar normas especiales vinculadas a las competencias propias del artículo 164 de la Constitución, ellas deben adecuarse al ordenamiento jurídico nacional que necesariamente las afecta, en la medida que la homogeneidad o estandarización por normas de rango legal dictadas por la Asamblea Nacional -en el ámbito de sus competencias-, viabilizan la consecución de un funcionamiento eficaz y adecuado de la prestación de servicios y bienes a los intereses generales de la República -vgr. Numerales 3, 4, 5 y 6 del artículo 164 eiusdem-.
En consecuencia, estima esta Sala Constitucional que la actuación por parte del entonces Consejo Legislativo Estadal al asignarle competencias tan similares a las que constitucional y legalmente -en los términos antes expuestos- están atribuidas a órganos del Poder Público Nacional como lo son la Asamblea Nacional y el Presidente de la República en Consejo de Ministros, resulta contraria a lo previsto en el Texto Fundamental.
En tal sentido, esta Sala estima conveniente reiterar la decisión Nº 1.182/00, recaída en un caso muy similar al de autos, vinculada a la materia de usurpación de las funciones que constitucionalmente tiene atribuido el Poder Legislativo Nacional, y en extralimitación de atribuciones vinculadas a estados de emergencia y de alarma, en la cual se señaló lo siguiente:
“en el marco de la doctrina y la jurisprudencia patria, para que se configure el supuesto de la usurpación de funciones, se requiere que el órgano o funcionario presuntamente infractor o incurso en dicho vicio, ejerza o haya ejercido funciones o competencias públicas asignadas por la Constitución de la República o las leyes a otro órgano u órganos del Poder Público, sea nacional, estadal o municipal. Ello así, resulta necesario destacar que en criterio de esta Sala Constitucional, en el presente caso, se evidencia del texto de la Constitución del Estado Mérida, aprobada en fecha 7 de noviembre de 1995, publicada en la Gaceta Oficial de ese Estado Nº 7 Extraordinario, de fecha 20 de abril de ese mismo año, que el Poder Legislativo del Estado Mérida no asumió competencias asignadas constitucionalmente al Poder Legislativo Nacional para regular la actividad del Ministerio Público, por lo que la trasgresión constitucional alegada no encuadra en el vicio de usurpación de funciones”.
Sin embargo, conteste con el criterio transcrito, en esta oportunidad se observa que el Consejo Legislativo del Estado Guárico, incurrió en el vicio de extralimitación de atribuciones, ya que si bien no creó ex novo ningún ente u órgano -Gobernador y Consejo Legislativo-, si le atribuyó algunas competencias que por mandato constitucional, corresponden a la Asamblea Nacional y al Presidente de la República en Consejo de Ministros, con lo cual el Poder Legislativo de dicho Estado incurrió en el referido vicio, pues si bien es cierto que tenía competencia para organizar los Poderes Públicos de esa entidad federal a la luz de nuestra Constitución, no es menos cierto, que tal organización debió ser realizada de conformidad con lo dispuesto en la Constitución y la ley, es decir, debió respetar y tener como límites las normas constitucionales y legales atributivas de competencias a los distintos órganos del Poder Público Nacional.
Como consecuencia de las consideraciones expuestas, debe esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia declarar la inconstitucionalidad del artículo 136, numeral 29 de la Constitución del Estado Guárico, publicada en la Gaceta Oficial de dicha entidad federal bajo el Nº 126 del 14 de diciembre de 2011 y, fija los efectos del presente fallo anulatorio ex nunc o hacia el futuro, esto es, a partir de la publicación del presente fallo por la Secretaría de esta Sala Constitucional. Así se decide.
No obstante, en lo que respecta a la solicitud de nulidad del artículo 114.6 de la Constitución del Estado Guárico, conforme al cual son atribuciones del Procurador del Estado “interponer ante los órganos competentes, a instancia de los Poderes Públicos del Estado, las acciones legales correspondientes contra los funcionarios o las funcionarias públicos que en ejercicio de sus funciones incurran en violaciones a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Constitución, leyes, decretos y resoluciones emanadas de los órganos competentes, en perjuicio del patrimonio público estadal”, cabe señalar que la norma parcialmente transcrita no constituye una violación de los artículos 156, numerales 32 y 33, 187.1 y 285, numerales 3 y 5 de la Constitución, ya que no se vulneran las atribuciones que tiene el Ministerio Público para dirigir la investigación penal y para hacer efectivas las responsabilidades civiles, administrativas, laborales, militares y disciplinarias que hubiesen incurridos los funcionarios públicos, en la medida que debe advertirse que el artículo 159 de la Constitución establece que los Estados tienen personalidad jurídica plena, disposición que les permite, ejercer, mediante los organismos previsto por el Estado en su Constitución Estadal (artículo 164.1 eiusdem), demandas de contenido patrimonial contra quienes hayan ejercido acciones que socaven los bienes y demás activos de la entidad.
Esta facultad, prevista en la norma estadal, no colide con las potestades del Ministerio Público, pues debe ser cada ente federal quien ejerza acciones en defensa de su patrimonio, sin que para ello requiera la intervención de la Fiscalía General de la República, por lo que la norma en cuestión no puede ser entendida como un desequilibrio de quien tiene| en principio, la titularidad de la acción penal.
Desde un planteamiento lógico normativo la “Constitución [es] norma suprema y fundamento de su ordenamiento jurídico, a partir de la cual se genera la producción escalonada del orden jurídico, de manera decreciente en cuanto a su generalidad” -Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 3.145/04-, “esto es, lo que el iuspublicismo con Kelsen, por un lado, y Santi Romano por otro, teorizaron como una Constitución <en sentido material> distinguible de la <Ley constitucional> en sentido formal, como un condensado de reglas superiores de la organización del Estado, que expresan la unidad del ordenamiento jurídico. Así, la Constitución como expresión de la intención fundacional y configuradora de un sistema entero que delimita y configura las bases jurídico-socio-políticas de los Estados, adquiere valor normativo y se constituye en lex superior, lo cual imposibilita la distinción entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las leyes que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial” -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.
A la par la doctrina afirma, que en un sistema jurídico existe “una específica constitución” comporta “el cierre del sistema en forma de presuposición -incondicionada- como norma fundamental” -Ross, Alf. Teoría de las Fuentes del Derecho, una contribución a la teoría del derecho positivo sobre la base de investigaciones histórico-dogmáticas. CEPC, Madrid, 1999, p. 431 y 432-.
Partiendo de tales conceptos, no es controvertida la concepción conforme a la cual a partir de la norma suprema y fundamento de su ordenamiento jurídico, se genera la producción escalonada del orden jurídico de manera decreciente en cuanto a su generalidad, con lo cual los órganos con competencias normativas, no sólo deben desarrollar aquellas regulaciones necesarias para el logro de los fines del Estado, sino el legislador en el ejercicio de sus funciones debe actuar bajo el principio de racionalidad o de no arbitrariedad, lo que comporta que toda medida adoptada deba responder o ser idónea a los fines y límites que el ordenamiento jurídico vigente establezca y, siendo en muchos casos las normas constitucionales un parámetro general, el legislador puede desarrollar diversas opciones regulatorias válidas, como sería concluir del sentido literal de la disposición impugnada, que la misma determina con claridad que los medios procesales que tiene el Procurador del Estado son de contenido pecuniario y no pueden visualizarse como una usurpación del poder que tiene el Ministerio Público, y en tal sentido no se incurre en los vicios de inconstitucionalidad denunciados, por lo que se desestima la denuncia formulada y así se declara.
Sobre la base de las anteriores consideraciones se declara parcialmente con lugar la presente demanda de nulidad en los términos antes expuestos. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara:
1.- DECAIMIENTO DEL OBJETO respecto de los artículos 96 y 97 de la derogada de la Constitución del Estado Guárico publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico del 31 de diciembre de 2003.
2.- PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto por el abogado JULIÁN ISAÍAS RODRÍGUEZ DÍAZ, actuando en su entonces carácter de Fiscal General de la República Bolivariana de Venezuela, ya identificado.
3.- NULO el artículo 136.29; de la Constitución del Estado Guárico, publicada en la Gaceta Oficial de dicha entidad federal bajo el Nº 126 del 14 de diciembre de 2011.
En atención a la naturaleza de este pronunciamiento, esta Sala ORDENA la publicación íntegra del presente fallo en la Gaceta Judicial y la Gaceta Oficial del Estado Guárico, en cuyo sumario deberá indicarse lo siguiente:
“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declara la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 136.29 de la Constitución del Estado Guárico, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Guárico Nº 126 del 14 de diciembre de 2011”.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 10 días del mes de diciembre de dos mil trece (2013). Años: 203° de la Independencia y 154° de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
GLADYS MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
El Vicepresidente,
JUAN JOSÉ MENDOZA JOVER
Los Magistrados,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. Nº AA50-T-2005-0152
LEML/