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SALA CONSTITUCIONAL
El 30 de enero de 2002, los abogados José Muci-Abraham, José
Antonio Muci Borjas y Verónica Pacheco Sanfuentes, titulares de las cédulas de
identidad núms. 350.056, 6.056.019 y 6.979.838, respectivamente, e inscritos en
el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los núms. 88, 26.174 y
48.462, respectivamente, en su condición de mandatarios judiciales del ESTADO CARABOBO, de conformidad con los
artículos 26, 49, 333, 334 y 336, numeral 3 de
El mismo día se dio cuenta en Sala del expediente y se
acordó pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.
El 7 de febrero de 2002, el Juzgado de Sustanciación de esta
Sala Constitucional admitió la pretensión planteada, y ordenó se abriera un
cuaderno separado en el que se sustanciaría la solicitud cautelar planteada por
los demandantes.
El 17 de septiembre de 2002, esta Sala mediante decisión
núm. 2205, declaró que no ha lugar a la solicitud de suspensión, como medida
cautelar, de la aplicación de los artículos 42, 43, 45, 46, 47, 51, 54, 57, 59
y 108 del Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos.
El 20 de marzo de 2003 se llevó a efecto el acto de
Informes.
El 14 de mayo de 2003 se dijo “Vistos“ en el presente
proceso.
I
DE
A continuación se resumen los planteamientos hechos por los
solicitantes en su escrito:
1.- Que el Presidente de
2.- Que dicho Decreto-Ley habría sido dictado sobre la base
de la autorización concedida al Presidente de
3.- Que el artículo 164 de
4.- Que la norma constitucional invocada descarta, rechaza o
niega la actuación del Poder Nacional en esas materias. Por lo tanto, la
autorización dada al Presidente de
5.- Que, en concreto, dicho Decreto-Ley violó la disposición
contenida en el artículo 164.10 de
a) El artículo 42, según el cual, los Estados, al objeto de
ejercer su competencia en materia de puertos de uso comercial, debían
constituir un ente descentralizado que se encargase de la administración del
puerto, u otorgarlo en concesión o habilitación;
b) El artículo 43, conforme al cual, la construcción de
nuevos puertos, así como las ampliaciones o construcciones de nuevas
infraestructuras de los puertos existentes, requeriría la aprobación por
c) El artículo 46, según el cual, los Estados darían
cumplimiento a la obligación de mantener los puertos, siempre dentro de los
parámetros y en los términos y condiciones que establezca
d) El artículo 47, el cual establece que, cuando el Estado
constituya un ente descentralizado que se encargue de la administración del
puerto, el órgano directivo de dicha administración estaría conformado por un
(1) presidente y cinco (5) miembros principales con sus suplentes; que, tanto
el Presidente como tres (3) de los representantes serían nombrados por el
Ejecutivo Estadal, y los restantes por la autoridad acuática nacional;
e) El artículo 108.3, en cuyo texto se establece que las
administraciones portuarias que no den cumplimiento dentro del plazo
establecido a las órdenes e instrucciones que sean impartidas por la autoridad
acuática, serían sancionadas con multa.
Que, con estas previsiones, el Decreto-Ley regula materias
que sólo pueden ser disciplinadas por los Estados.
6.- Que dicho Decreto violó el artículo 167.2 de
a) El artículo 54, según el cual, si bien se reconoce que
los entes administradores de los puertos públicos de uso público tienen derecho
a percibir y administrar todos los ingresos derivados de la operación comercial
del puerto, se sujetaría dicho aprovechamiento a las condiciones que establezca
b) El artículo 51, en el cual se ordena que el instituto
autónomo encargado de la administración del puerto de uso comercial, debería
efectuar al Municipio donde esté ubicado el puerto, un aporte no menor del doce
y medio por ciento (12.5%) de sus ingresos brutos.
Esta norma pretendería, a pesar de la descentralización de
la competencia y de la autonomía reconocida a los Estados por
c) El artículo 57, según el cual, los buques inscritos en el
Registro Naval Venezolano que realicen operaciones de transporte internacional
en puertos venezolanos, gozarían de una rebaja de un diez por ciento (10%)
sobre las tasas por Derecho de Arribo y Derecho de Muelle; esos mismos buques
que realicen operaciones de cabotaje, gozarían de una rebaja de un cincuenta
por ciento (50%) sobre las referidas tasas; igual rebaja disfrutarían las
operaciones portuarias que involucren cargas movilizadas en cabotaje, sobre las
tasas por concepto de Derecho de Depósito y Derecho de Uso de Superficie; por
último, el mencionado artículo prescribe que los buques que realicen
operaciones de puerto base o de abrigo, obtendrían una rebaja de un setenta por
ciento (70%) sobre las tasas por Derecho de Arribo y Derecho de Muelle.
Que resulta inadmisible que quien carece de competencia para
crear tasas, pretenda consagrar rebajas. Que, por la naturaleza de las cosas,
el poder para otorgar exenciones y rebajas impositivas sólo puede ser ejercido
por los sujetos a los cuales
Esta última norma también violaría lo dispuesto en el
artículo 167.5 de
7.- Que en la “Ley que Autoriza al Presidente de
Que el Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos, no
obstante que versa sobre asuntos de interés de los Estados, no le fue
consultado a éstos; por lo tanto, se infringió lo que al respecto dispone el
artículo 206 de
Que se infringió el artículo 4 de
Que el Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos es una
ley marco, pues establece principios, parámetros y limitaciones al ejercicio de
las potestades financieras y tributarias de los Estados. En consecuencia, los
Estados precisarían de dictar leyes para acoplar sus procedimientos y
actividades a los lineamientos establecidos en dicho Decreto-Ley. No obstante
tratarse de una ley marco, dicho Decreto-Ley no fue consultado a
II
DE LOS INFORMES
En cuanto
al acto de informes, se verifica que el mismo fue cumplido mediante la
consignación de escritos, tanto de parte de los representantes judiciales del
Estado Carabobo, como de
Luego de
examinar el contenido del escrito presentado por los solicitantes,
En cambio,
el informe presentado por
1.-
2.- Que,
asimismo,
Las normas impugnadas, en tanto establecen límites y
condiciones a los Estados a la hora de ejercer sus potestades en materia de
puertos de uso comercial, y visto que esta materia es concurrente entre los
Estados y
III
PUNTO PREVIO
Si bien el
Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos fue reformado parcialmente por
Por lo tanto, el análisis que sigue versa sobre todas las
denuncias planteadas, salvo la referida al artículo 47 de
IV
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
1.-
El primero de los argumentos presentados por la parte actora se compone de las
siguientes premisas: a) que las competencias que ostentan los niveles nacional
y estadal de ejercicio del Poder Público, respecto al servicio de puertos, son
exclusivas y excluyentes; y b) que no cabe relación alguna entre las
regulaciones de dicten ambos niveles para regular la competencia que les ha
sido asignada constitucionalmente en cuanto a puertos se refiere, o entre las
actividades que les correspondería ejecutar con arreglo a tales regulaciones.
En conclusión, según los solicitantes, el nivel nacional de ejercicio del Poder
Público no sería competente para establecer parámetros a los Estados respecto a
la conservación, administración o aprovechamiento de los puertos de uso
comercial.
Al
respecto, lo primero a destacar, es que
“Es de la competencia del Poder
Público Nacional:
(…)
26. El régimen de la navegación y del transporte
aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional; de los puertos, aeropuertos y su
infraestructura.”
El
segundo se encuentra en el artículo 164.10, que dice:
“Es de la competencia exclusiva de
los Estados:
(…)
10. La conservación, administración y
aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial,
en coordinación con el Ejecutivo Nacional.”
Una interpretación del
primero de los enunciados citados (art. 156.26) revela que al Poder Público
Nacional, y en particular al Poder Legislativo Nacional, le correspondería
legislar sobre la materia de puertos, pues el mencionado precepto autoriza a
dicho poder a dictar “el régimen (…) de
los puertos”, y la primera acepción del término “régimen” que recoge el
Diccionario de
Por su parte, el
artículo 164.10 de
De lo que se lleva dicho
puede admitirse que tanto el Poder Público Nacional como el Estadal ostentan
competencias en cuanto a la materia de puertos.
Se trata, entonces, de
un asunto sobre el cual ambos niveles de ejercicio del Poder Público han
recibido, desde un punto de vista cualitativo, potestades distintas sobre una
misma actividad. Por un lado, al legislador nacional le compete elaborar el
régimen general de la materia portuaria, la cual podrá incidir sobre los
puertos comerciales, pesqueros, militares, deportivos o de investigación
científica; a los Estados, por otro, les corresponde la conservación,
administración y aprovechamiento de los puertos comerciales.
Siendo así, la materia de puertos sería objeto, propiamente, de competencias compartidas o concurrentes entre el nivel Nacional y Estadal de ejercicio del Poder Público. Nuestra Constitución utiliza para estos supuestos la expresión “competencia concurrente”. Así, en su artículo 165 se establece que “las materias objeto de competencias concurrentes serán reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados”.
Sin embargo, debe advertirse que la doctrina y
cierta legislación extranjera utilizan la expresión “competencia compartida”,
cuando no es que distinguen una competencia de otra. Ya tendrá ocasión
Así, pues, en materia de
puertos (que como quedó dicho es objeto de una competencia concurrente), tanto
por lo que establece el artículo 156.26 constitucional, como por lo que expresa
el artículo 165 del mismo texto, le toca al Poder Público Nacional dictar el
régimen o conjunto de normas básicas que regulen este servicio, y al Poder
Público Estadal le corresponde, por su parte, conservar, administrar y
aprovechar los puertos de uso comercial, así como también dictar una normativa
que desarrolle el régimen básico que al nivel nacional le cumple dictar.
Ahora bien, cuál sería el
contenido de ese régimen o legislación básica en materia de puertos.
Para dar respuesta a
esta interrogante, habría que determinar la razón por la cual el legislador
constituyente quiso que, en lo tocante a competencias concurrentes, la
legislación básica le correspondiese dictarla a nivel nacional de ejercicio del
Poder Público, y la legislación de desarrollo le fuese asignada al nivel
estadal de ejercicio de dicho poder.
Es decir, al
Constituyente le preocupaba que los servicios a prestar por los Estados en
régimen de concurrencia perdieran cierta homogeneidad en cuanto a su
funcionamiento; tal homogeneidad, consideró el Constituyente, se preservaría si
el nivel nacional de ejercicio del Poder Público fijase una normativa básica
que delimitara la actividad que en ejecución de la competencia concurrente
desplegaran los Estados.
Esa regulación, en el
caso de los puertos de uso comercial, no sólo se referiría a principios o
pautas generales en cuanto al funcionamiento o a la prestación igualitaria de
los servicios, sino que incidiría en la planificación de las actividades, en la
organización interna del ente ejecutor, en la creación de órganos mixtos y en
otros aspectos similares; ello en virtud de que el artículo 164.10 de
Es decir, el régimen
básico a ser dictado por el nivel nacional de ejercicio del Poder Público,
conforme a la atribución que le fue conferida por el artículo 156.26
constitucional en concordancia con el artículo 165 eiusdem, permite que el legislador nacional incida con tal
regulación sobre la ejecución, conservación y administración que de los puertos
de uso comercial hicieren los Estados.
Por lo tanto, la
regulación contenida en
2.- El segundo grupo de
argumentos, los cuales sí son más específicos, los resumió
Podría razonablemente
pensarse que si, efectivamente, este segundo grupo de afirmaciones se fundan en
el alegato desechado, no tendría objeto su análisis.
Sin embargo,
A propósito de efectuar
el examen anunciado, vale recordar que el artículo 164.10 constitucional prevé
que es de la competencia de los Estados: “La
conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas
nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación
con el Ejecutivo Nacional”.
Según los solicitantes,
los artículos 42, 43, 46 y 108.3 de
Al respecto, señalan que
No obstante las particularidades que individualizan a cada
uno de los artículos de
Tal concurrencia de competencias nacionales y estadales
sobre un mismo asunto se explica, porque nuestra Constitución apostó por un
modelo complejo de relaciones entre los diversos niveles político-territoriales.
En algunos casos, las competencias fueron distribuidas de manera exclusiva, como, por ejemplo, la
política y la actuación internacional de
La expresión competencia exclusiva, “debe emplearse para aludir al supuesto de
atribución de un interés o una potestad a un solo ente u órgano, con exclusión
de todos los demás”. En cambio, la
competencia compartida “alude a los
supuestos en que las potestades sobre una materia se otorgan simultáneamente a
varios entes públicos u órganos, bien que de forma desglosada o parcelada”
(Cfr. Santamaría Pastor, J.A., Principios de Derecho Administrativo, I,
Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., Madrid, 2000, p. 418).
En el campo de las competencias concurrentes o compartidas
operan modelos de distribución más sutiles que el simplemente territorial. Así,
tenemos que las competencias pueden venir distribuidas por sectores
sustantivos, como la política de los servicios de educación y salud, cuyo
diseño corresponde al nivel nacional, pero su ejecución compete a todos los
niveles, tanto al estadal, al municipal y al propio nacional (art. 156.24); y
por potestades o funciones genéricas, como lo sería la potestad que
ostenta el nivel nacional de dictar el régimen de administración de riesgos y
emergencias, cuya ejecución corre por cuenta de los Estados y los Municipios,
así como por la propia República, según los casos (Cfr. Santamaría Pastor,
J.A., opus cit., p. 418).
Nuestro régimen constitucional de distribución territorial de
competencias no sigue, pues, la pauta que parece estar en la base de los
argumentos planteados por los solicitantes, cual es que la distribución de
competencias se hace conforme al modelo de separación absoluta de competencias.
Tal pauta de comprensión de nuestro ordenamiento queda rechazada desde que se
establece en el artículo 4º de
Afirmar que dicho artículo sostiene la
tesis proclamada anteriormente de que la distribución territorial de
competencias es compleja, no supone que la fórmula de un Estado “federal
descentralizado” sea clara en sus propios términos, y que no dejó margen de
duda respecto a su sentido propio.
Por el contrario, ya resultaba difícil
delimitar el significado de la frase acuñada en el artículo 2 de
En el caso de la nueva redacción, tampoco
debe esperarse una mayor inteligencia de la expresión por el hecho de hacérsele
acompañar por otro adjetivo, en este caso el de ser un estado, aparte de
federal, descentralizado.
Sin embargo, de un recorrido por diversas textos que abordan
el tema y de su confrontación con las normas constitucionales citadas, puede
afirmarse, como se declaró poco antes, que nuestro constituyente se alejó
decididamente del modelo denominado del dual
federalism (federalismo dual), y, en cambio, asume el denominado federalismo cooperativo.
El federalismo dual se
ha explicado del siguiente modo: “En los
orígenes de los modernos Estados territorialmente compuestos –sobre todo en el
caso del federalismo norteamericano- pudo partirse de que las esferas propias
del poder central y de los poderes territoriales eran totalmente
independientes, y separadas unas de otras, a modo de compartimentos estancos, de
manera que (…) los diversos poderes podrían ejercer sus diversas potestades sin
interferencia alguna de otras instancias territoriales”. Sin embargo, este
federalismo dual, “posible en épocas de
organización económica y social relativamente simple, no ha podido mantenerse
teórica o prácticamente”, de lo que se concluye que “son, pues, necesarias, la integración y coordinación entre las
normativas estatal y autonómica” (Cfr. López Guerra y otros: Derecho
Constitucional, II, Tirant lo blanch, Valencia, 2000, pp. 373-374).
Otro autor nos da una explicación semejante: “En el siglo XIX la economía de mercado
existente y la escasa intervención de los poderes públicos en la sociedad
permitían que la federación y los estados miembros actuaran de manera separada,
sin apenas contacto entre sí, gobernando cada uno en el ámbito de sus
competencias, por ejemplo, la federación sobre la moneda y el comercio
internacional y los Estados sobre la agricultura y el comercio interno de cada
uno. Este era el federalismo dual: cada instancia de poder, la federación y
cada uno de los Estados decidía por sí misma sobre sus propios asuntos,
gobernaba de manera separada” (Cfr. Aja, Eliseo: El Estado autonómico
(Federalismo y hechos diferenciales, Alianza, Madrid, 1999, p. 29).
En cambio, “tras
Son dos las ideas fundamentales que contienen los textos
citados: la primera advierte que el Estado federal debe ser concebido como una
figura que ha evolucionado de un federalismo dual, en el cual a los
entes políticos territoriales que lo integraban les correspondía en exclusiva
unas competencias respecto de las cuales el nivel federal no tenía injerencia
alguna; la segunda, da cuenta de que el moderno Estado federal es, a diferencia
del pasado, una forma política en la cual privan los principios de cooperación,
solidaridad y concurrencia entre las unidades que lo componen (tal como lo
proclama nuestra constitución en su artículo 4º), y este modelo se conoce como
de federalismo cooperativo.
A esta misma conclusión arriba Kelsen en su Teoría General del Estado, pero desde un planteamiento teórico mucho más
elaborado. Kelsen parte de la
dicotomía centralización-descentralización
como un criterio estructural que permite catalogar, a la luz del mismo, a los
diferentes tipos de Estado. Según esta tesis, todos los modelos de Estado,
incluso los Federales y las Confederaciones, pueden ser situados entre
un grado perfecto de centralización y otro perfecto de descentralización, nunca
en ambos extremos.
De tal modo que “La
confederación y el Estado federal, estos dos tipos capitales de uniones de
Estados, no se distinguen uno de otro sino por el grado de centralización o
descentralización” (p. 255), y que “los
Estados históricos (…) no han sido ni
plenamente centralizados ni descentralizados por completo; siempre ha habido en
ellos una parte de centralización y otra de descentralización, habiéndose
aproximado más o menos, según los casos, a uno u otro de estos tipos ideales”
(p. 215).
Según resulta de lo que se lee en los textos citados, la
decisión constituyente contenida en el artículo 4º de texto fundamental de
1999, en el sentido de que la estructura de nuestro Estado fuese federal descentralizada, no puede
leerse, sin más, como lo pretenderían implícitamente los solicitantes, como el
resultado de la opción constituyente por un Estado perfectamente (o
absolutamente) descentralizado (lo que es lo mismo: por el modelo de federalismo dual), pero tampoco, lo cual
es más obvio, por uno perfectamente (o absolutamente) centralizado.
Tanto la tesis del federalismo
cooperativo, como la kelseniana de la gama de modelos entre los extremos descentralización-centralización, rechazan
la versión de un Estado en el que sus miembros tuviesen sólo competencias
exclusivas y excluyentes, y en el que no se diesen relaciones de ninguna
especie.
Pues, si bien es cierto que, “en hipótesis, cabe pensar
en un régimen en el que
Por otra parte, hay que insistir también que si nuestra
Constitución ha preferido un modelo de federalismo
cooperativo, en los términos anteriormente explicados, a este modelo
subyace, necesariamente, un orden de relaciones entre los diversos niveles de
ejercicio del Poder Público que van, en algunas materias, desde la neta
separación, hasta otros niveles en que las relaciones son o de cooperación o de supremacía.
Que tales relaciones de cooperación o de supremacía
caracterizan los Estados contemporáneos, lo alcanzó a reconocer Carl Schmitt en
su Teoría de
En nuestro caso, el Constituyente, tanto en lo general como
en lo particular, rechazó una descentralización que negase la “totalidad” estatal a la que se refirió
el último texto citado; “totalidad”
en que se insertan los diversos entes político- territoriales reconocidos en
Como lo anunciamos en el párrafo anterior, el Constituyente,
tanto en lo general como en lo particular, se acercó, en cuanto a la estructura
vertical de ejercicio del Poder Público, a un modelo de federación
descentralizado cooperativo. En lo
general, al propugnar como principios definidores de nuestro federalismo
descentralizado los de integridad territorial, cooperación, solidaridad,
concurrencia y corresponsabilidad (art. 4º); y en lo particular, al consagrar
en su artículo 164.10 que el ejercicio de las competencias de los Estados en
torno a los puertos de uso comercial, debía darse a través de un instrumento
que garantizase la necesaria homogeneidad en la prestación de ese servicio.
Incluso, en estados aún más descentralizados que el nuestro,
como el español, los autores que han abordado este tema reconocen la función
coordinadora que le corresponde ejercer al nivel nacional respecto al de las
denominadas Comunidades Autónomas (similares en muchos sentidos a nuestros
Estados). Así, la doctrina de ese país advertirá que “la existencia fáctica
de una comunidad de intereses –económicos, sociales, políticos, etc.– que
trasciende los límites de cada Comunidad Autónoma hace necesario dar una
especial preferencia a la garantía de los intereses
globales, y por tanto, a los órganos encargados de actuar tal garantía. La
presencia de intereses supraautonómicos
viene a unirse a la necesidad de llevar a cabo una coordinación e integración de la acción de las diversas Comunidades
Autónomas (…)” (resaltado de
El mismo autor concluye que resulta obvio que sean “los poderes centrales estatales los
apropiados para tales tareas” de “vigilancia
de intereses comunes, (y de) coordinación
e integración” entre el poder central y las Comunidades Autónomas (Cfr.
López Guerra y otros, opus cit., p.
374).
Por su parte, y respecto al tema de las relaciones de
coordinación entre el Estado, las provincias y los Municipios, Kelsen apuntará
que a las “autoridades centrales, por
regla general, (se les concede) un
cierto derecho de inspección frente al municipio, incluso por lo que
afecta a su órbita autónoma de competencia, el cual da la posibilidad de casar
los actos del municipio por actos del Estado –es decir, de que los órganos
centrales suspendan los actos de los órganos locales”. Más abajo agrega lo
siguiente: “tampoco es imposible que, por
ejemplo, el Estado pueda encargar al municipio que adopte una determinada
resolución o disposición en un asunto de su competencia propia, si bien el cómo
de la misma se sustrae por completo a la influencia de las autoridades
centrales” (resaltado de
Visto, como quedó demostrado, que resulta connatural a la
estructura descentralizada de la organización vertical del Poder Público, el
que se den mecanismos de coordinación entre los diversos niveles que la
integran, resulta necesario definir ahora lo que se entiende por coordinación.
Para Santamaría Pastor, la coordinación “supone una posición de superioridad o
supremacía de unos entes respecto de los otros, que deriva de la atribución al
ente superior de auténticos poderes de dirección del ente o entes sujetos a la
coordinación”; por tanto, la coordinación “implica un límite efectivo al ejercicio de sus competencias por parte
de los entes coordinados” (Cfr. Santamaría Pastor, J.A., opus cit., p. 133).
Otra fuente comenta que “el
término coordinación ha sido objeto de análisis por la jurisprudencia
constitucional (española) (…) y ha
sido definido como una fórmula de fijación de mecanismos para la integración de
un sistema nacional de múltiples subsistemas autonómicos”. Tales mecanismos
se harían efectivos mediante “la
determinación unilateral por el Estado (cuando
Así, pues, los rasgos significativos que acompañan al
término coordinación serían los de:
integración (como objetivo a lograr), superioridad (como facultad del ente
coordinante), direccionalidad (por parte del ente sujeto a la coordinación) y
homogeneidad (como otro de los fines a ser alcanzados mediante este mecanismo).
En resumen, y a los solos efectos de esta decisión, la tarea
de coordinar supone una potestad superior atribuida a los órganos centrales de
un Estado determinado, que tiene como propósito integrar las tareas que sobre
una misma materia les ha sido encomendadas a diversos entes, con el fin de que
las mismas confluyan en un objetivo común, cual sería la prestación homogénea
de un servicio o bien público.
Supuesto que se ha alcanzado una definición dogmáticamente
correcta del término coordinación, ha
de pasarse ahora a señalar de forma somera las técnicas en que dicho mecanismo
de integración se efectúa. Algunas de ellas ya han sido mencionadas, como la inspección y la orden a que hizo alusión Kelsen en el último texto que de él se
citó. A éstas habría que agregar las siguientes:
a) la planificación,
es decir, “la tecnología permanente,
ininterrumpida y reiterada del Estado y la sociedad, destinada a lograr su
cambio estructural de conformidad con
b) la participación de
los Estados y los Municipios en procedimientos tramitados y resueltos por
c) en virtud de la
concurrencia de ciertas potestades en los tres niveles territoriales de
ejercicio del Poder Público, o de potestades que en exclusiva le competan a
Según se desprende de las consideraciones que se han hecho
sobre la naturaleza federal
descentralizada de la estructura político-territorial del Estado
venezolano, así como de la potestad de coordinación que al nivel nacional le
está atribuida en relación a los niveles estadales y municipales de ejercicio
del Poder Público, tanto en las materias de competencia concurrente como en
aquéllas de competencia exclusiva nacional en que de alguna forma intervengan
los Estados y los Municipios, esta Sala es del parecer que el argumento que
trae a colación la parte solicitante, en
el sentido de que los artículos 42, 43, 46 y 108.3 de
Es así como el artículo 42 de dicha Ley, según el cual los
Estados deben constituir un ente descentralizado que se encargue de la
administración del puerto, u otorgarlo en concesión o habilitación, se
justifica en el interés general por el que debe velar
Por su parte, el artículo 43, que establece que la construcción de nuevos
puertos, así como las ampliaciones o construcciones de nuevas infraestructuras
de los puertos existentes, requerirán la aprobación por
Este mecanismo de coordinación le permite a
En lo que respecta al artículo 46, conforme al cual el
mantenimiento de los puertos se debe cumplir dentro de los parámetros y en los
términos y condiciones que establezca la autoridad acuática, es evidente que
En cuanto al artículo 108.3, que prevé que si las
administraciones portuarias no dan cumplimiento dentro del plazo establecido a
las órdenes e instrucciones que sean impartidas por la autoridad acuática,
serán sancionadas con multa, debe entenderse como una potestad implícita en la
tarea de coordinar el servicio portuario por parte de
En estos términos quedan refutados los argumentos dados por
los solicitantes.
En consecuencia, se desecha la denuncia de
inconstitucionalidad planteada en cuanto a los artículos 42, 43, 46 y 108.3 de
3.- Hay un tercer grupo de denuncias de inconstitucionalidad
que los solicitantes le imputan a
Los artículos de
a) el artículo 54, según el cual, si bien se reconoce que
los entes administradores de los puertos públicos de uso público tienen derecho
a percibir y administrar todos los ingresos derivados de la operación comercial
del puerto, se sujeta dicho aprovechamiento a las condiciones que establezca
b) el artículo 51, en el cual se ordena que el instituto
autónomo encargado de la administración del puerto, deberá efectuar al
municipio donde esté ubicado el puerto, un aporte no menor del doce y medio por
ciento (12.5%) de sus ingresos brutos;
c) el artículo 57, según el cual, los buques inscritos en el
Registro Naval Venezolano, que realicen operaciones de transporte internacional
en puertos venezolanos, gozarán de una rebaja de un diez por ciento (10%) sobre
las tasas por Derecho de Arribo y Derecho de Muelle; esos mismos buques que
realicen operaciones de cabotaje, gozarán de una rebaja de un cincuenta por
ciento (50%) sobre las referidas tasas; igual rebaja gozarán las operaciones
portuarias que involucren cargas movilizadas en cabotaje, sobre las tasas por
concepto de Derecho de Depósito y Derecho de Uso de Superficie; por último, el
mencionado artículo prescribe que los buques que realicen operaciones de puerto
base o de abrigo, gozarán de una rebaja de un setenta por ciento (70%) sobre
las tasas por Derecho de Arribo y Derecho de Muelle.
En cuanto
al artículo 54, al acotar que el aprovechamiento del uso de los puertos podría
estar sujeto a determinadas condiciones, no dice más de lo que dijo el artículo
164.10 de
Por lo que
toca al artículo 51 de
Ello es
así, por cuanto si bien se ha reconocido anteriormente que
En el caso que nos ocupa, debe recordarse que el artículo
164.10 de
El sentido acorde con el enunciado parcialmente transcrito,
es el de que sólo los Estados ostentan la potestad de aprovechar lo que resulte
de la administración de los puertos de uso comercial.
Tal sentido se obtiene, principalmente, de la conexión entre
la frase “competencia exclusiva”
contenida en el encabezamiento del artículo, con los términos “aprovechamiento” y “puertos” que se mencionan
en el numeral 10 de dicho artículo.
En el encabezado del artículo 164 de
En el numeral 10, por su parte, se establece el supuesto de
competencia consistente en que los Estados están autorizados a obtener un
rendimiento del servicio portuario que presten. En conclusión, la competencia
de aprovechar los beneficios que resulten de la administración de los puertos
de uso comercial es exclusiva de los
Estados.
Siendo, pues, que sólo a los Estados les ha sido encomendada
la tarea de conservar, administrar y aprovechar los puertos de uso comercial, y
que para cumplir con tales compromisos sólo deben estar vinculados a los actos
que en resguardo de la debida homogeneidad y eficiencia está autorizado a
dictar el nivel nacional de Ejercicio del Poder Público, es que debe entenderse
que a cualquier otro ente (entre los que se cuentan los Municipios) les está
prohibida la realización de las actuaciones y de los actos, así como el
disfrute de los beneficios, que en virtud de aquéllos obtengan los Estados.
Considera
Pero, a fin de apuntalar este juicio, parece necesario hacer
algunas acotaciones.
No obstante,
Es decir, los medios ordinarios de percepción de ingresos
por parte de los entes político-territoriales menores, provienen, o del situado
constitucional, o del aprovechamiento de las competencias que les sean
asignadas. Sin embargo, a ellos habría que adicionar las transferencias y
subvenciones, las cuales sólo las justifican los mencionados principios de
igualdad y de solidaridad, y en ellos deben inspirarse los criterios que sirvan
de base para que se realicen las respectivas asignaciones (respecto al
principio de igualdad, ver la sentencia núm. 1457, del 27-07-06, caso: Pedro José Martínez Yánez).
Tales criterios pueden ser: la extensión de territorio del
ente, su población, la eficiencia en la gestión, los recursos que aporte al
ingreso nacional o el déficit en la prestación de servicios públicos
indispensables.
Sobre esta base es que se diseñaron los mecanismos de
transferencia y subvenciones contemplados, por ejemplo, en
En el artículo 6º de
Es decir, los principios de igualdad y de
solidaridad impusieron que los criterios de distribución respondieran a la
población de cada ente, a su extensión territorial y a su grado de desarrollo
relativo.
En el caso de
En los Estados en los que no se
encuentran hidrocarburos, las asignaciones se efectuarán según la proporción y
criterios siguientes: 1) “Noventa por
ciento en proporción a la población”;
2) “Cinco por ciento en proporción a la extensión territorial”; y 3) “Cinco por ciento se apartará para
distribuirlo según lo establecido en el artículo 8° de esta Ley”.
Por lo tanto, también en esta ley se
asegura la igualdad entre los entes político-territoriales, mediante una
distribución de ingresos según los criterios ya mencionados: producción de
hidrocarburos y explotación de minas, población y extensión territorial.
Hay que aclarar que los mecanismos de
igualación que se han utilizado en los preceptos citados no responden sólo a la
llamada igualdad como equiparación,
pues se han utilizado otros que atienden a la denominada igualdad como diferenciación.
La igualdad
como equiparación asegura que, a pesar de que se reconozca en las personas
ciertas diferencias, si las mismas no son relevantes, no reciban un trato
desigual; es el caso de la mujer y el hombre respecto al derecho al sufragio
activo, pues, a pesar de sus diferencias, ambos pueden disfrutar de tal derecho
en paridad de condiciones, ya que el criterio que atiende al sexo del individuo
no es relevante a este respecto.
En cambio, mediante la igualdad como
diferenciación se ofrece un trato diferenciado a personas u órganos en
principio iguales, pero que, en el plano de los hechos, adolecen de alguna
condición o situación que los hace estar en una situación precaria respecto a
un servicio o bien relevante; “la
igualdad como diferenciación supone la toma en consideración de otros rasgos o
circunstancias que sí justifican un trato desigual, con pretensión igualitaria”
(Cfr. Peces-Barba, G. y otros, Curso de Teoría del Derecho, Marcial Pons,
Madrid, 1999, p. 339).
La igualdad
como diferenciación también ha sido denominada discriminación inversa. Un ejemplo lo sería el de las cuotas
mínimas de participación femenina a cuyo cumplimiento se condiciona la
inscripción de planchas para la elección de miembros de órganos colegiados; y
esto con el fin de que, progresivamente, la mujer acceda a funciones en las que
ha sido el hombre el acostumbrado protagonista, de tal modo que paulatinamente
se equipare con él en la ocupación de tales cargos.
Es innegable que en los ejemplos que se
han dado de leyes que contemplan mecanismos de igualación y solidaridad
interterritorial, se ha recurrido tanto a instrumentos de igualdad como equiparación, como de igualdad como diferenciación.
Ahora bien, según resulta de cuanto se ha
verificado anteriormente, las transferencias y asignaciones, si bien no deben
reducirse a las que menciona
A la luz de tales consideraciones, la
previsión del artículo 51 de
En este caso, con la transferencia que se
diseñó no se estaría corrigiendo ningún desequilibrio, pues para ello habría de
ponerse sobre la balanza la situación de todos los Municipios de los Estados
involucrados, así como la de los Municipios de otros Estados en los que no
operen servicios portuarios. La ley, como es evidente, no se pronuncia sobre
los beneficios del resto de los Municipios del mismo Estado o de los Estados
que no obtienen rentas derivadas de la prestación del servicio portuario.
Asimismo, para fundamentar un trato
desigual para situaciones o posiciones en principio similares, el legislador
habría tenido que sujetar la transferencia a la evidencia previa de un estado
de precariedad del Municipio beneficiado, cuyas deficiencias contrastaran
ostensiblemente con la prosperidad o, incluso, con la opulencia de los
Municipios pertenecientes a la jurisdicción del mismo Estado. Tales criterios
no se mencionan en el texto de la norma ni se desprenden de su concepción.
Por último, repárese en cuán profundo es
el contraste entre esta norma y las contenidas en
En conclusión, la norma contenida en el
artículo 51 de
Por las razones apuntadas, dicho norma
debe ser anulada, por incurrir en el vicio de inconstitucionalidad. Así se
establece.
Por otro lado, la denuncia contra el artículo 57 de
Es claro que las rebajas que contempla
También la parte solicitante afirmó que el artículo 57 de
El artículo 167.5 de
Es decir, el supuesto de hecho de aplicación de la norma es
que se dé una creación o transferencia de un ramo tributario a favor de los Estados;
la consecuencia jurídica sería la modificación de otros ramos de ingresos de
que disfruten esos mismos Estados, o también el aumento de esos ramos para los
Estados a los cuales no les fueron creados o transferidos ramos tributarios.
En el caso que ocupa a
4.- Por último, se presentaron un grupo de argumentos que
pueden ser estudiados en conjunto, pues la motivación con que serán respondidos
es la misma.
Los argumentos son los siguientes:
a) Que en la “Ley que Autoriza al Presidente de
b) Que el Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos, no
obstante que versaba sobre asuntos de interés de los Estados, no le fue
consultado a éstos; por lo tanto, se infringió lo que al respecto dispone el
artículo 206 de
c) Que se infringió el artículo 4 de
d) Que el Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos es
una ley marco, pues establece principios, parámetros y limitaciones al
ejercicio de las potestades financieras y tributarias de los Estados, lo cual
implicaría que éstos deben dictar leyes para acoplar sus procedimientos y
actividades a los lineamientos establecidos en dicha Ley. Sin embargo, tal
Decreto-Ley no fue consultado a
Todas estas denuncias tienen en común que su reconocimiento
o su rechazo estaba sujeto a la vigencia del texto impugnado para el momento en
que las mismas fuesen examinadas. Es decir, este tipo de críticas se
caracterizan por el hecho de que apuntan a revelar omisiones o imperfecciones
en la realización de un acto o fase del procedimiento legislativo. Por lo
tanto, si otro texto sustituye al que se denuncia fue emitido con violación de
las normas de procedimiento que disponían el modo y forma en que debía ser
producido, tales denuncias devienen inadmisibles, pues el objeto sobre el que
recaían fue excluido del ordenamiento, y su análisis, al contrario de las
denuncias relativas a contradicciones entre el texto de rango legal con
prescripciones de orden sustantivo de la propia Constitución, no pueden
trasladarse al nuevo texto.
Es el caso de la denuncia relativa a que el Presidente de
El segundo hace referencia a que los Estados no fueron
consultados del proyecto de Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos, no
obstante que versaba sobre asuntos que a éstos les interesaba. Tal alegato
devino inadmisible, como se advirtió poco antes, pues dicho Decreto fue
derogado por una Ley dictada por
El tercero expresa que no se informó a
Lo mismo habría que contestar a la presunta falta de
consulta del proyecto de Decreto-ley a
Siendo así, las denuncias planteadas se desechan. Así se
establece.
IV
DECISIÓN
Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de
Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de
En consecuencia, se declara NULA la
norma contenida en el artículo 51 de
Se ordena la
publicación íntegra de este fallo en
“DECISIÓN DE
Publíquese, regístrese y archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Despacho de
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Ponente
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE
JESÚS DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
FACL/
Exp. n°.
02-0265.
Quien suscribe, Magistrado Marcos Tulio Dugarte Padrón, discrepa de la mayoría que suscribió la decisión que antecede; en consecuencia, salva su voto, con fundamento en la siguiente consideración:
El fallo que antecede declaró parcialmente con lugar
la demanda de nulidad contra el Decreto con fuerza y rango de
Quien se aparta del fallo que precede no puede menos
que disentir del criterio de la mayoría en relación con las afirmaciones
realizadas sobre el sistema federal que el constituyente pretendidamente
escogió. En concreto, señala el fallo que
En una federación, la división de poderes entre los
gobiernos regionales y el federal está esquematizada en
En conclusión, considera quien disiente que el adelantamiento de una opinión de fondo no solicitada mal podía ser argumento para la declaratoria de nulidad que se solicitó, en virtud de que el juicio que expide el juzgador ha de limitarse a lo solicitado.
Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.
Fecha ut retro.
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
El Vicepresidente,
JESÚS
EDUARDO CABRERA ROMERO
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Magistrado
Magistrado
Disidente
Magistrada
Magistrado
El Secretario,
JOSÉ
LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp.02-0265
MTDP/
Quien
suscribe, Jesús Eduardo Cabrera Romero, en virtud de la potestad
que confiere el artículo 62 del Reglamento Interno de este Alto Tribunal,
consigna su voto concurrente respecto de la sentencia que antecede, pues si
bien comparte la decisión de la mayoría que declaró parcialmente con lugar la
demanda de nulidad del Decreto 1.436 con fuerza de Ley General de Puertos,
discrepa de la motivación dada en el fallo que antecede en lo que se refiere a
la definición que en él se efectúa acerca de la naturaleza de nuestro sistema
federal.
En
efecto, quien concurre estima innecesaria la formulación de tales
planteamientos, los cuales escapan del análisis del caso concreto que debió
darse en esta causa, vinculando a
Queda así expresada la opinión de este voto
concurrente.
En caracas, fecha ut supra.
Luisa Estella Morales Lamuño
El Vicepresidente-Concurrente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Los Magistrados,
Pedro Rafael Rondón Haaz
Francisco Carrasquero López
Marcos Tulio Dugarte Padrón
Carmen Zuleta de Merchán
Arcadio Delgado Rosales
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
JECR/
02-0265 (v-s)