SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente:
Marcos Tulio Dugarte Padrón
El 7 de agosto de 2003, el ciudadano MARCOS JOSÉ
CHÁVEZ, titular de la cédula de identidad N° 5.043.534, procediendo en su
carácter de Director General Nacional del Cuerpo de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas, adscrito al Ministerio del Interior y
Justicia de la República
Bolivariana de Venezuela, debidamente asistido por la abogada
Soraya Farías Santaella, inscrita en el Instituto de Previsión Social del
Abogado bajo el N° 23.868, presentó ante esta Sala escrito contentivo del
recurso de colisión legal entre el Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de
Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, publicado en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela N° 5.551 del 9 de noviembre de 2001,
y la Ley del
Estatuto de la Función Pública,
publicada en la Gaceta Oficial
de la República
Bolivariana de Venezuela N° 37.522 del 6 de septiembre de
2002.
En la misma oportunidad, se dio cuenta en Sala y se acordó
pasar las actuaciones al Juzgado de Sustanciación.
El 14
de agosto de 2003, el Juzgado de Sustanciación admitió cuanto ha lugar en
derecho el presente recurso de colisión, sin perjuicio de la potestad que
asiste a esta Sala de examinar los presupuestos de admisibilidad y procedencia
establecidos en la ley y la jurisprudencia; asimismo de conformidad con lo
establecido en el artículo 116 de la Ley
Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, ordenó notificar por oficio al
Presidente de la
República, al Presidente de la Asamblea Nacional,
al Fiscal General de la
República y a la Procuradora General
de la República,
y se acordó que una vez practicadas las
notificaciones ordenadas, se pase el expediente a la Sala, a los fines de la
continuación del procedimiento.
El 23
de septiembre de 2003, una vez practicadas las notificaciones ordenadas, se
recibió del Juzgado de Sustanciación el presente expediente, y se designó como ponente al Magistrado Iván
Rincón Urdaneta.
El 22
de octubre de 2003, los abogados María Eugenia Peña y Romer Pacheco, inscritos
en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 52.044 y
83.509, respectivamente, actuando como representantes de la Procuraduría
General de la República, consignaron la opinión de dicho ente
con ocasión al recurso de colisión propuesto.
El 27
de febrero de 2004, se recibió en esta Sala, oficio N° DGAJ-DCCA-2004 9779 del
27 de febrero de 2004, suscrito por el ciudadano Julián Isaías Rodríguez Díaz,
en su condición de Fiscal General de la República, anexo al cual remitió dictamen del
Ministerio Público respecto al recurso de colisión planteado.
El 4 de febrero de 2005, vista la jubilación del Magistrado Iván Rincón Urdaneta, se
reconstituyó la Sala,
con la incorporación del Magistrado Marcos
Tulio Dugarte Padrón, a quien
se le reasignó la ponencia y con tal carácter, suscribe la presente decisión.
Realizado el estudio del expediente, se pasa a
dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO DE COLISIÓN
En el presente recurso, el recurrente
planteó lo siguiente:
Que propuso el presente recurso en su condición de
Director General Nacional del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y
Criminalísticas, como máxima autoridad de dicho órgano y responsable de la
dirección, planificación, coordinación y supervisión de todas las actividades
de sus dependencias, así como en su carácter de funcionario activo del
mencionado Cuerpo de Investigaciones, en base a lo cual, adujo ostentar un
interés jurídico, legítimo y actual en la presente solicitud.
Que “(e)l constituyente dejó dispuesto en el
artículo 144 de la
Constitución, que el estatuto de la función pública sería
establecido por ley, mediante normas sobre el ingreso, traslado, suspensión y
retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración
Pública”. Señaló, que la potestad de legislar en materia
de organización y funcionamiento de los órganos del Poder Público Nacional y
demás órganos e instituciones nacionales del Estado, se encuentra atribuida al
Poder Público Nacional, tal como lo establece el numeral 32 del artículo 156 de
la Constitución,
potestad que puede ser ejercida por la Asamblea Nacional
actuando dentro del ámbito de su competencia legislativa, o por el Poder Ejecutivo
Nacional, cuando la Asamblea Nacional
faculte o delegue en el Presidente de la República, la potestad de legislar en ciertas
materias de interés nacional.
Que “(…) dentro del
marco de la Ley Habilitante,
mediante la cual la Asamblea Nacional
delegó en el Presidente de la República la potestad de dictar decretos con
fuerza de ley en las materias mencionadas en el artículo 1°, numeral 4, literal
b), de la Ley N° 4
publicada en la Gaceta Oficial
de la República
Bolivariana de Venezuela N° 37.076 de fecha 13 de noviembre
de 2000, el día 02 de noviembre de 2001 dictó el decreto N° 1.511 con Fuerza de
Ley de los Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas,
cuyo objeto, según se estableció en el artículo 1° es ‘regular la organización,
funcionamiento y competencia del Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales
y Criminalísticas…”.
Que en el artículo 40 del Decreto con Fuerza de Ley de
los Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, se
dispuso lo siguiente: “Los funcionarios
del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas están
excluidos de la aplicación de la
Ley que rige la función pública. Los aspectos relativos a su
régimen de ascenso, nombramiento y remoción estarán regulados por el Estatuto
Especial que al efecto dicte el Ministerio del Interior y Justicia”.
Indicó, que en el mismo Decreto con Fuerza de Ley, se consagró un Régimen
Disciplinario, que posteriormente fue desarrollado en el Reglamento del Régimen
Disciplinario del Cuerpo de Investigaciones, Científicas, Penales y Criminalísticas,
publicado en la Gaceta Oficial
de la República
Bolivariana de Venezuela N° 37.711 del 13 de junio de 2003,
mediante el cual se implementa un procedimiento disciplinario de naturaleza
administrativa aun cuando comparte principios que informan el proceso penal
ordinario, a fin de decidir y sancionar las posibles faltas que pudieren
cometer los funcionarios de investigación criminal en el ejercicio de sus
funciones y en todo caso para imponer las sanciones que se consideren oportunas
según disposición del artículo 64 de la
Ley del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y
Criminalísticas, a saber:
“1) amonestación privada verbal; 2) amonestación privada escrita; 3)
amonestación pública; 4) multa no convertible en arresto, por un monto que no
podrá exceder de un mes de sueldo; 5) suspensión hasta por un mes del ejercicio
de funciones sin goce de sueldo; 6) retardo hasta por un año en el ascenso y,
7) destitución; atribuyendo a un órgano colegiado que denominó Consejo
Disciplinario, la facultad exclusiva y excluyente de decidir e imponer las
sanciones señaladas en los numerales 4, 5, 6 y 7, en evidente contravención a
lo previsto en la parte in fine del numeral 4 del artículo 49 constitucional,
según el cual ninguna persona podrá ser procesada por tribunales de excepción o
por comisiones creadas para tal efecto”.
Que se estableció en el Decreto con Fuerza de Ley in comento
-artículo 97-, que el Consejo Disciplinario estará integrado por tres (3)
funcionarios profesionales, de los cuales uno debe ser designado por el
Ministro de Interior y Justicia, otro por el Director General del Cuerpo de
Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, y, un tercero elegido
por los funcionarios miembros del Cuerpo, con lo cual han sido despojadas las
máximas autoridades (el Ministro de Interior y Justicia y el Director General
del Cuerpo), del poder sancionatorio que en virtud del principio de autoridad
les correspondía ejercer sobre sus subordinados, lo cual resulta violatorio del
debido proceso y del derecho que tiene toda persona de ser juzgado por sus
jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias o especiales, cuando lo
lógico es que los jueces naturales sean los superiores jerárquicos, tal como se
encuentra contemplado en la Ley
del Estatuto de la Función Pública.
Que “(…) el Decreto
con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y
Criminalísticas, entró en vigencia quince (15) días después de su publicación
en la Gaceta Oficial
(09 de noviembre de 2001), es decir, comenzó a regir el día 24 de noviembre de
2001. De otro lado encontramos que la Asamblea Nacional
de la
República Bolivariana de Venezuela, dictó mediante Decreto (sic)
la Ley del
Estatuto de la Función Pública,
publicada en la Gaceta Oficial
de la República
Bolivariana de Venezuela N° 37.522 de fecha 06 de septiembre
de 2002, fecha misma en la que comenzó a regir, en cuyo artículo 1, en el
Parágrafo Único, de manera taxativa se establecieron los funcionarios y
funcionarias que quedaron excluidos de su aplicación, entre los cuales no
figuran los que están adscritos al Cuerpo de Investigaciones Científicas,
Penales y Criminalísticas”.
Que en el Decreto con Fuerza de Ley que creó el Cuerpo de
Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, se estableció que éste
es el órgano principal en materia de investigaciones penales, sujeto a la
dirección del Ministerio Público como rector de la investigación, y en virtud
del sistema judicial creado en la Constitución de 1999, el referido Cuerpo de
Investigaciones forma parte del mismo. Afirmó, que del texto de dicho Decreto
con Fuerza de Ley, se evidencia que sigue teniendo las mismas funciones en
cuanto a la defensa de los ciudadanos contra el crimen, y que de igual modo
mantiene el poder coercitivo sobre el resto de los ciudadanos para lograr el
objetivo del órgano, que es la seguridad del estado respecto de lo cual no
puede existir duda alguna.
Que por decisión de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, los funcionarios adscritos al Cuerpo de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas, no están excluidos expresamente de la
aplicación de la Ley
del Estatuto de la Función
Pública, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 por
cuanto es un órgano de seguridad del Estado al cual le resulta aplicable dicho
Decreto Ley.
Que “(…) en la Disposición
Derogatoria del decreto Ley del Estatuto de la Función Pública,
no existe la derogatoria expresa del Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos
de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, ni del artículo 40
antes transcrito (sic), que como ya expresé, excluye a los funcionarios
adscritos a ese Cuerpo de la aplicación de la Ley que rige la función pública”.
Que en virtud de lo expuesto se observa que existe una
evidente colisión entre ambos textos legales, que ostentan el mismo rango, pues
se trata –a su decir- de “dos Decretos con Fuerza de Ley” que regulan materias
especiales, en efecto el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
y el artículo 40 del Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de
Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, regulan el mismo
supuesto de hecho, es decir, la relación estatutaria de los funcionarios que
desempeñan actividades de seguridad del estado, entre los cuales figuran los
que están adscritos al Cuerpo de Investigaciones tantas veces citado, del mismo
modo señala que ambos textos legales producen consecuencias jurídicas
totalmente diferentes, pues en el caso de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
la facultad para decidir el retiro o remoción de los funcionarios o empleados
públicos está en cabeza de la máxima autoridad del organismo o ente, en tanto
que, el Decreto Ley que rige el funcionamiento del Cuerpo, confiere dicha
potestad, como se expresó antes a un órgano colegiado integrado por
funcionarios del mismo Cuerpo e instaura un procedimiento disciplinario con
características propias del procedimiento penal, diferente al contemplado en la Ley del Estatuto de la Función Pública,
consecuencia de las cuales deviene el conflicto entre ambos textos legales.
Finalmente, solicitó a esta Sala, que dirima el conflicto
planteado entre y resuelva cuál de las normas debe prevalecer entre el Decreto
con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas,
y la Ley del
Estatuto de la Función Pública,
y en tal sentido determine cuál de ellos debe valer a fin de dejar
definitivamente establecido si los funcionarios o funcionarias de investigación
penal adscritos al Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y
Criminalísticas, están excluidos de la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
o si por el contrario, deben regirse por este texto legal en todo cuanto se
refiere a la relación estatuaria y al régimen disciplinario.
II
OPINIÓN DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Los
representantes de la
Procuraduría General de la República,
fundamentaron su escrito en lo siguiente:
1.-
Que “(e)n atención a la manera en que han
sido expresados los argumentos a lo largo del escrito recursorio en
contraposición al petitorio, se advierte, que el recurrente parece denunciar
una presunta inconstitucionalidad del artículo 97 del Decreto con Fuerza de Ley
de los Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, aduciendo,
que las máximas autoridades que dirigen el Cuerpo de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas, esto es, el Ministro del Interior y
Justicia y el Director General de referido Cuerpo Policial, han sido despojados
de su poder sancionatorio sobre los subordinados, por las faltas que pudieren
cometer en el desempeño de sus funciones, creando al efecto, un denominado
Consejo Disciplinario, que en su criterio, resulta violatorio del debido
proceso, por inobservancia el principio consagrado en el numeral 4 del artículo
49 constitucional, constituyéndose razón suficiente para que esta
representación, a fin de aportar claridad al caso de autos, señale, que a pesar
de los juicios de valor formulados en torno al artículo antes mencionado, es
evidente que el punto controvertido sobre el cual versa la supuesta colisión de
leyes, comporta al artículo 40 del Decreto con Fuerza de Ley en referencia y el
artículo 21 de la Ley
del Estatuto de la Función
Pública, instrumento legal que el accionante insiste erradamente
en denominar Decreto con Fuerza de Ley”.
2.-
Que del texto de la normas cuya colisión se denuncia, “(…) no parece emanar el supuesto al cual alude un recurso de colisión,
esto es, que las diferentes disposiciones estén destinadas a regular en forma
distinta una misma hipótesis y en consecuencia, deba el órgano jurisdiccional
determinar cuál de ellas prevalecerá, en razón de ello es propio señalar, que
el artículo 40 del Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas, claramente exceptúa de la aplicación
del instrumento legal que regula al función pública, a los funcionarios del
referido Cuerpo Policial, aún cuando la
Ley del Estatuto de la Función Pública
no le excluye expresamente en sus disposiciones”.
3.-
Que no obstante lo expuesto, el problema se plantea cuando la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, a los efectos de establecer su competencia en materia
contencioso funcionarial, interpreta que los funcionarios del Cuerpo de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas son funcionarios de confianza, por
considerar, que ellos realizan actividades de seguridad del Estado, con
fundamento en el artículo 21 de la
Ley del Estatuto de la Función Pública.
Con ocasión a lo cual, señalaron que “(…)
es necesario reiterar que el Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de
Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, en su artículo 40,
excluye a los funcionarios al servicio de estos órganos, del ámbito de
aplicación de la ley que rige la función pública, antiguamente Ley de Carrera
Administrativa. Por lo que no resulta lógico pensar que a través de un proceso
hermenéutico, dichos funcionarios puedan ser calificados de confianza,
atendiendo únicamente a una norma, esto es, el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
cuando lo cierto es, que la ley especial que los crea y organiza, claramente
los exceptúa”.
4.-
Que el nuevo análisis interpretativo realizado por la referida Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo, invocado por el recurrente, respecto a que los
funcionarios del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas
son funcionarios de confianza, por considerar, que ellos realizan actividades
de seguridad del Estado, con fundamento en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública;
no creen sea el camino más idóneo para establecer la competencia que en materia
contencioso funcionarial asiste a este órgano de administración de justicia,
pues si bien la mencionada Ley del Estatuto, no excluye de su ámbito de
aplicación, a los funcionarios al servicio del Cuerpo de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas, el decreto-ley que lo regula, sí lo
hace de manera expresa. Señalaron, que “(…)
tomando en consideración la naturaleza de la relación de empleo público y el
derecho a ser juzgado por el juez natural, se deduce que los parámetros bajo
los cuales se produjo la sentencia anterior y parcialmente transcrita, no han
cambiado y así solicitamos sea considerado”.
5.-
Que insistir en dicho criterio, conduciría necesariamente a desconocer el
contenido del artículo 40 del Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de
Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, sino todas sus
disposiciones, así como también el Reglamento del Régimen Disciplinario del
referido Cuerpo Policial, normativa en la cual se ha fundado un estatuto propio
para estos funcionarios. Por lo que, dilucidado que el problema interpretativo
planteado carece de sustentación, solicitan sea declarado no ha lugar el
presente recurso de colisión legal.
III
OPINIÓN DEL MINISTERIO
PÚBLICO
Señaló
el Fiscal General de la
República en su dictamen lo siguiente:
Que
en el presente caso, observó el Ministerio Público que el recurrente ejerce
recurso de colisión de normas, entre lo dispuesto en el artículo 40 del Decreto
N° 1.511 con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones Científicas,
Penales y Criminalísticas, y lo establecido en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Que
se advierte como el recurrente de manera impropia define como Decreto a la Ley del Estatuto de la Función Pública,
el cual no es un Decreto Ley, sin embargo, no obstante el error conceptual
denunciado se observó que ambas normas poseen rango de ley, por lo que en
principio pareciere procedente el planteamiento de colisión de ley.
Que
en el presente caso, se infiere que lo planteado por el recurrente, está
relacionado con el régimen jurídico disciplinario aplicable a los funcionarios
del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas. En
atención a lo cual, señala que “(…) A
juicio de este Despacho, los supuestos de hecho regulados por las normas
invocadas por el recurrente, son diferentes y por tanto, de los motivos
expuestos por el ciudadano MARCOS CHAVEZ, se evidencia que no hay lugar a la
colisión denunciada”.
Que
el artículo 40 del Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas establece el régimen jurídico aplicable,
a los funcionarios del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y
Criminalísticas, excluyéndolos expresamente de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Mientras el artículo 21 de la Ley
del Estatuto de la Función
Pública, establece cuales son las actividades que definen los
cargos considerados de confianza dentro de la Administración
Pública, entre los que se encuentran aquellos que ejercen
labores de seguridad de Estado; por lo que se evidencia que ninguna de las dos
normas tienen puntos coincidentes entre sí, que permitan analizar si la
regulación del supuesto de hecho de una, genera una consecuencia jurídica que
implique la inaplicación de la otra o su derogatoria.
Que
en consecuencia para el Ministerio Público, no existe colisión entre las normas
denunciadas por el ciudadano Marcos Chávez, en virtud que no regulan el mismo
supuesto de hecho, de manera tal, que la aplicación de una de las normas,
implique la imposibilidad de la aplicación de la otra, y así solicita muy
respetuosamente sea declarado por esta Sala Constitucional.
Que
no obstante lo expuesto, el Ministerio Público de oficio expone la colisión
entre los artículo 1 Parágrafo Único de la Ley del Estatuto de Función Pública y el artículo
40 del Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones Científicas,
Penales y Criminalísticas, en los siguientes términos:
1.-
El artículo 1 Parágrafo Único de la
Ley del Estatuto de Función Pública, dispone que sólo el
catalogo de funcionarios allí descritos están excluidos del ámbito de aplicación
de la Ley del
Estatuto de la Función Pública,
no advirtiéndose mención alguna a los órganos del Cuerpo de Investigaciones Científicas,
Penales y Criminalísticas. Mientras, por su parte el artículo 40 del Decreto
con Fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y
Criminalísticas, excluye a los funcionarios del Cuerpo de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas, de la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
lo cual ciertamente permite apreciar un conflicto entre normas, por cuantos
ambas regulan de manera diferente e incluso contradictoria un mismo supuesto de
hecho.
2.-
Denuncia que “(l)a contradicción entre
las normas mencionadas se concreta en que mientras la Ley del Estatuto de la Función Pública
define con precisión cuales funcionarios están excluidos de su ámbito de
aplicación, no mencionando a los funcionarios de los Órganos de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas, por lo que por argumento en contrario,
dichos funcionarios están incluidos dentro del ámbito de aplicación de la
referida ley, el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de los Órganos de
Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, por el contrario,
establece que tales funcionarios están excluidos de la Ley del Estatuto de la Función Pública”.
3.-
De acuerdo con la norma constitucional (artículo 332), el Cuerpo de
Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, es un órgano de
seguridad ciudadana y no de seguridad de Estado, por lo cual el legislador no
excluyó de la aplicación de la Ley
del Estatuto de la Función
Pública a los funcionarios del Cuerpo de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas, y de allí que la disposición contenida
en el Decreto N° 1.511 del 9 de noviembre de 2001, entre en contradicción con
el artículo 1 Parágrafo Único de la
Ley del Estatuto de la Función Pública.
Finalmente,
señaló que para el Ministerio Público en la resolución de la presente colisión,
debe aplicarse el principio que la ley posterior deroga la anterior,
considerando que ambas leyes tienen el mismo rango, y regulan el régimen
jurídico aplicable a los funcionarios públicos adscritos al servicio de los
órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, al no haber
sido excluidos, de manera expresa, del ámbito de aplicación del artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En atención a lo cual, resulta evidente que la Ley del Estatuto de la Función Pública,
debería prevalecer sobre la anterior.
IV
CONSIDERACIONES
PARA DECIDIR
Como ha sido narrado
anteriormente, en el presente caso, ha sido ejercido un recurso de colisión de
leyes interpuesto entre el Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de
Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas y la Ley del Estatuto de la Función Pública,
el cual se pasa a decidir en los siguientes términos:
De
esta forma, toca a la Sala
determinar si en el presente caso, existe la colisión entre las normas a que ha
hecho referencia el recurrente y, al efecto, se observa:
El recurso de colisión
de normas se refiere únicamente a la situación en la cual dos disposiciones
legales intentan regular el mismo supuesto de diferente forma, y ante lo cual
se requiere la intervención del órgano jurisdiccional competente para que
resuelva las normas que presuntamente se encuentran en conflicto.
Así, esta Sala Constitucional en sentencia del 31 de mayo de 2001 (Caso: Carlos Brender), indicó con respecto a
la finalidad del recurso de colisión, que: “...en el recurso de colisión de leyes la función del órgano jurisdiccional
se reduce concretamente a establecer una comparación de las normas legales
sobre las cuales versa el recurso, y, en el caso de que este órgano
jurisdiccional estime que ésta se plantea entre ellas, declarar cuál debe
prevalecer...”.
De esta
forma, se observa como el Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de
Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, establece en su
artículo 40, que:
“Los
funcionarios del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas
están excluidos de la aplicación de la ley que rige la función pública. Los
aspectos relativos a su régimen de ascenso, nombramiento y remoción estarán
regulados en el estatuto Especial que al efecto dicte el Ministerio del
Interior y Justicia”.
Por su
parte, la Ley del
Estatuto de la Función
Pública, dispone en su artículo 21 que:
“Los
cargos de confianza serán aquellos cuyas funciones requieren un alto grado de
confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración
Pública, de los viceministros o viceministras, de los
directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus
equivalentes. También se considerarán
cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente
actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas,
aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en
la ley”. (Resaltado de este fallo).
En
el caso de autos, el actor ha manifestado que interpone el presente recurso de
colisión, pues le surgen dudas acerca de cuál de las leyes rige la relación
estatutaria de los funcionarios que desempeñan actividades de seguridad del
Estado.
En
atención a lo cual, resulta menester señalar en principio que el Cuerpo de
Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas no desempeña actividades
de seguridad de Estado (debido a que estos son las que corresponden, -entre
otras- a la Dirección
de Servicios de Inteligencia y Prevención adscrita al Ministerio del Interior y
Justicia (DISIP), así como a la Dirección de Inteligencia Militar adscrita al
Ministerio de la Defensa
(DIM), ya que por el contrario sus actividades se circunscriben esencialmente a
ejecutar la investigación criminalística en los procesos penales, así como a
desempeñar funciones de seguridad ciudadana (policía administrativa), de allí
que seguridad ciudadana y seguridad del Estado sean conceptos totalmente
disímiles.
Ahora bien, a objeto de determinar en el presente caso si
existe colisión entre el Decreto con fuerza de Ley de los Órganos de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas y la Ley del Estatuto de la Función, en lo que
respecta al régimen funcionarial aplicable, debe esta Sala precisar el ámbito
subjetivo de aplicación tanto del referido decreto con fuerza de ley y la antes
mencionada ley.
En tal sentido, como ya se apuntó, el artículo 40 del
mencionado decreto con fuerza de ley, establece que los funcionarios del Cuerpo
de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas están excluidos de la
aplicación de la ley que rige la función pública, esto es, de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
a los cuales les será aplicable el estatuto de función pública especial que a
tal efecto dicte el Ministerio de Interior y Justicia, que contendrá las
disposiciones relativas a su régimen de ascenso, nombramiento y remoción.
De la comentada disposición se desprende que los
funcionarios que prestan sus servicios en el Cuerpo de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas no les resulta aplicable la Ley del Estatuto de la Función Pública,
sino el estatuto especial funcionarial que dicte el Ministerio de Interior y
Justicia.
Por su parte, el artículo 1, parágrafo único, de la Ley del Estatuto de la Función Pública
prevé lo siguiente:
“La presente Ley regirá las relaciones de empleo
público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las administraciones
públicas nacionales, estadales y municipales (…)
Parágrafo Único: Quedará excluidos de la
aplicación de esta Ley:
1. Los funcionarios y funcionarias públicos al
servicio del Poder Legislativo Nacional;
2. Los funcionarios y funcionarias públicos a que
se refiere la Ley
del Servicio Exterior;
3. Los funcionarios y funcionarias públicos al
servicio del Poder Judicial;
4. Los funcionarios y funcionarias públicos al
servicio del Poder Ciudadano;
5. Los funcionarios y funcionarias al servicio del
Poder Electoral;
6. Los obreros y obreras al servicio de la Administración
Pública;
7. Los funcionarios y funcionarias públicos al
servicio de la Procuraduría
General de la República;
8. Los funcionarios y funcionarias públicos al
servicio del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y
Tributaria (SENIAT);
9. Los miembros del personal directivo, académico,
docente, administrativo y de investigación de las universidades nacionales”.
De
la transcrita disposición se deduce que, como regla general, todos los
funcionarios al servicio de la Administración
Pública nacional, estadal y municipal, están bajo el ámbito
subjetivo de aplicación de dicha ley, salvo los que excepcionalmente el parágrafo
único excluye expresamente.
Así,
en principio, puede colegirse que la relación de empleo público de los
funcionarios al servicio del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y
Criminalísticas, se rige por la
Ley del Estatuto de la Función, al ser estos funcionarios de la Administración
Pública Nacional no excluidos expresamente del ámbito de
aplicación de dicha ley, según la descripción del citado parágrafo único del
artículo 1 eiusdem.
No
obstante, se observa que el artículo 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública
dispone lo siguiente:
“Las
normas que se refieran en general a la Administración
Pública, o expresamente a los estados y municipios, serán de
obligatorio cumplimiento por éstos.
Sólo
por leyes especiales podrán dictarse estatutos para determinadas categorías de
funcionarios y funcionarias públicos o para aquéllos que presten servicio en
determinados órganos o entes de la Administración
Pública”.
De
la lectura concordada de ambas normas, se puede afirmar que la Ley del Estatuto de la Función Pública,
si bien establece de forma general que las relaciones de empleo público entre los
funcionarios y la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal,
se rigen por lo en ella establecido, también dispone dos tipos de exclusiones
respecto a dicho ámbito subjetivo de aplicación, a saber: una expresa, que es
la contenida en el parágrafo único del artículo 1 eiusdem, que de manera taxativa señala los funcionarios a los que no les
resulta aplicable la ley –entre los que
no se señalan a los funcionarios de los cuerpos policiales y de seguridad del
Estado–; y otra general, que es la contenida en el aparte único del artículo 2,
conforme a la cual, mediante otras leyes, se pueden crear estatutos especiales
de función pública.
Respecto
a la excepción prevista en el mencionado aparte único de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
se debe considerar que para que pueda dictarse un estatuto especial de función
pública se requiere que las categorías de funcionarios que se someterán al
estatuto especial se diferencian a tal punto de las categorías de funcionarios
regidos por la prenombrada ley que surja la necesidad una normativa distinta
dada la dificultad o imposibilidad de aplicar las disposiciones de dicha ley; o
bien, que el órgano o ente de la Administración
Pública realice actividades a un nivel de especialidad que no
sea asimilable al resto de los órganos o entes de la Administración,
en cuanto a las normas de empleo público a ser aplicadas.
En
el caso de autos, se desprende que los funcionarios del Cuerpo de
Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas realizan una actividad
muy especial, a tal punto que resultan de difícil aplicación las normas que
rigen la relación de empleo público general, concretamente las disposiciones
relativas al régimen de ingreso, de ascenso o promoción, de estabilidad o
permanencia, de régimen disciplinario, de permisos y licencias; motivo por el
cual puede considerarse que la relación de empleo público entre los
funcionarios del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y
Criminalísticas y dicho órgano es de naturaleza especial y que requiere de un
estatuto especial, resultando aplicable la Ley del Estatuto de la Función Pública
de manera supletoria, dado que es el estatuto general de empleo público de la Administración
Pública Nacional.
De
tal forma, que de la revisión de las normas transcritas y de lo antes expuesto,
la Sala observa
que, en el caso de autos, no existe ninguna colisión entre las leyes indicadas
por la parte recurrente, por cuanto a los funcionarios del Cuerpo de
Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, a tenor de lo dispuesto
en el único aparte del artículo 2 de la
Ley del Estatuto de la Función Pública,
no les resulta aplicable dicha ley sino el estatuto especial que, por
delegación de la ley especial, esto es, el Decreto con Fuerza de Ley de los
Órganos de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, deberá
dictar el Ministerio de Interior y Justicia.
Siendo
el caso, que si bien el presente recurso de colisión se interpuso el 7 de agosto de 2003, pudo advertir la Sala que el Ministerio de
Interior y Justicia dictó el 22 de abril de 2004, el Estatuto Especial de
Personal del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales Criminalísticas, el
cual fue publicado en la Gaceta Oficial
Nº 37.923 del 23 de abril de 2004, derogando dicho estatuto el Reglamento
de Administración de Personal del Cuerpo Técnico de Policía Judicial, publicado
en la Gaceta Oficial
N° 28.688 de fecha 29 de julio de 1968; por lo que este Estatuto es el que
deberá regir las relaciones de empleo público entre los funcionarios del Cuerpo
de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas.
Aunado a
la circunstancia de que en materia disciplinaria el instrumento normativo
aplicable al Cuerpo de Investigaciones Científicas Penales y Criminalísticas,
es el Reglamento del Régimen Disciplinario del Cuerpo de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas, publicado en la Gaceta Oficial N°
37.711 del 13 de junio de 2003.
Por
lo antes expuesto, la Sala
declara que no existe la colisión planteada, y así se decide.
DECISIÓN
Por las
razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala
Constitucional, administrando justicia en nombre de la República por
autoridad de la Ley,
declara SIN LUGAR el recurso de
colisión propuesto por el ciudadano MARCOS
JOSÉ CHÁVEZ, del Decreto con Fuerza de Ley de los Órganos de
Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, publicado en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela N° 5.551 del 9 de noviembre de 2001,
y la Ley del
Estatuto de la Función Pública,
publicada en la Gaceta Oficial
de la República
Bolivariana de Venezuela N° 37.522 del 6 de septiembre de
2002.
Publíquese, regístrese y
notifíquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y
sellada en el
Salón de Audiencias de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 20 días del mes de diciembre
de 2006. Años: 196º de la Independencia y 147º
de la Federación.
La Presidenta,
LUISA ESTELLA
MORALES LAMUÑO
El Vice-Presidente,
JESÚS
EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
Ponente
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DELGADO
ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
EXP 03-2027
MTDP/
Quien suscribe,
Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, expresa Voto Concurrente a la decisión
arriba transcrita, con base en la siguiente consideración:
El presente fallo se
agregó una limitante adicional para que el legislador pudiese implementar los
estatutos especiales de personal, cuya potestad ha sido permitida por expresa
disposición del aparte único del artículo 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En tal sentido, la
disquisición adicional exigida en la motiva del presente fallo, constriñe la
actividad legislativa a un nuevo requisito, el cual, es del siguiente tenor:
“[r]especto a la excepción prevista en el mencionado aparte único de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
se debe considerar que para que pueda dictarse en estatuto especial de función
pública se requiere que las categorías de funcionarios que se someterán al
estatuto especial se diferencian a tal punto de las categorías de funcionarios
regidos por la prenombrada ley que surja la necesidad una (sic) normativa distinta dada la dificultad o
imposibilidad de aplicar las disposiciones de dicha ley; o bien, que el órgano
o ente de la
Administración Pública realice actividades
a un nivel de especialidad que no sea asimilable al resto de los órganos o
entes de la
Administración, en cuanto a las normas de empleo público a
ser aplicadas”:
Quien expresa su Voto
Concurrente considera que la interpretación restrictiva efectuada al artículo 2
de la Ley del
Estatuto de la Función Pública
es innecesaria, toda vez que la misma pretende establecer eo ipso una limitante a la actividad legislativa en materia
funcionarial, por lo que una consideración de esta naturaleza, que solamente
trastoca la posibilidad de establecer regímenes especiales en la Administración
Pública, no debe ser objeto de estudio por parte de esta Sala
Constitucional, pues compete al Legislador determinar cuándo y bajo qué condiciones
considere potestativo dictar normas en esta materia.
En el caso del artículo
2 de la Ley del
Estatuto de la Función Pública
debe entenderse que, si ha sido el Legislador quien prevé a futuro la
posibilidad de crear estatutos especiales, no debe limitarse la posibilidad,
pues se le está exigiendo una condición apriorística al ejercicio de la función
legislativa, siendo pertinente dar amplio margen de libertad en la promulgación
de normas, dejando la actividad de esta Sala, para los controles que, a
posteriori, puedan efectuarse, más, se insiste, establecer limitaciones previas
o condicionadas a la actividad legislativa no es función de esta Sala
Constitucional.
Por ende, se concluye que, de conformidad con el artículo 144 de la Constitución
de la República
Bolivariana de Venezuela, debe dejarse al ejercicio
potestativo del Poder Legislativo, la regulación estatutaria de la función
pública.
Queda así expresado el criterio concurrente de la Magistrada, el cual se
acompañó en fecha ut supra.
La Presidenta,
El Vicepresidente,
Jesús
Eduardo Cabrera Romero
Los Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN
HAAZ
Exp.- 03-2027
CZdM/
