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MAGISTRADA PONENTE: LOURDES BENICIA SUÁREZ ANDERSON
Mediante escrito presentado el 24 de noviembre de
2015, ante la Secretaría de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, por el abogado JORGE LUIS ARZOLAY, inscrito en Instituto de Previsión Social del Abogado con
el n.° 200.229, actuando como sustituto del Procurador General del estado
Monagas, según instrumento poder autenticado ante la Notaría Pública Primera de
Maturín, estado Monagas, de fecha 12 de julio de 2013, bajo el n.° 13, Tomo 251
de los libros respectivos, solicitó la revisión constitucional de la sentencia
n.° 2009-01248, dictada el 15 de julio de 2009, en
el expediente identificado con el alfanumérico
AP42-R-2007-000190, por la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo hoy
Juzgado Nacional Segundo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que
declaró: “1.-
QUE ES COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta por la abogada María
Alejandra Cardozo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado
bajo el Nº 92.186, actuando con el carácter de apoderada de la Procuraduría
General del Estado Monagas, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior
Quinto Agrario y Civil Bienes del Estado Monagas y Contencioso Administrativo
de la Región Sur-Oriental, en fecha 3 de julio de 2006, mediante la cual
declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial
interpuesto por la ciudadana YNDIRA CABRERA, titular de la cédula de identidad
Nº 9.901.631, asistida por el abogado Jean Carlos Maita, inscrito en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 91.735, contra la
PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO MONAGAS. 2.- SIN LUGAR la referida apelación. 3.-
CONFIRMA con las precisiones expuestas el fallo apelado”.
El 27 de noviembre
de 2015, se designó ponente al entonces magistrado Juan José Mendoza Jover.
El 27 de
enero de 2016, el abogado José Rafael Belandria García, actuando
como sustituto del Procurador General del estado Monagas, presentó ante la Secretaría de la Sala
poder original ad effectum videndi y consignó copia del mismo.
El 3 de marzo de 2016,
compareció ante la Secretaría de esta Sala el abogado Enrique Quevedo Daboin,
titular de la cédula de identidad n.° V-14.982.259 e inscrito en el Instituto
de Previsión Social del Abogado bajo el n.° 109.769, actuando en su carácter de
sustituto del Procurador del estado Monagas, presentó poder original ad
effectum videndi y consignó copia del mismo.
El 1 de abril de 2016, el
abogado Enrique Quevedo Daboin, ratificó el interés en la presente causa y
solicitó pronunciamiento.
El 26 de abril de 2016, el
abogado José Rafael Belandria García, titular de la cédula de identidad n.°
14.588.874 e inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el
n.° 103.336, actuando en su condición de sustituto del Procurador del estado
Monagas, según acreditación que consta en el expediente judicial, ratificó el
interés en la presente causa y solicitó pronunciamiento.
El 23 de mayo de 2016, el
abogado Jorge Luis Arzolay, solicitó se dicte sentencia.
En fechas 30 de junio y 10
de agosto de 2016, el abogado José Rafael Belandria García, ratificó el interés
en la presente causa y solicitó pronunciamiento.
El 30 de noviembre de
2016, el abogado Jorge Luis Arzolay, solicitó se dicte sentencia.
En fechas 15 de diciembre
de 2016 y el 24 de febrero de 2017, el abogado José Rafael Belandria García,
ratificó el interés en la presente causa y solicitó pronunciamiento.
En fechas 18 de mayo y el
6 de junio de 2017, los abogados Enrique Quevedo y José Rafael Belandria García,
consignaron ad effectum videndi los
Decretos mediante los cuales fueron designados los nuevos Procuradores del
estado Monagas y el poder que acredita la representación de los abogados que
actúan como sustitutos.
En fechas 21 de junio, 13
de julio, 4 de agosto, 27 de septiembre de 2017, 19 y 27 de octubre, 24 de
noviembre de 2017, 23 de enero, 16 de marzo, 29 de mayo, 8 de agosto, 26 de
noviembre de 2018, 15 de enero, 17 de mayo y 18 de julio de 2019, los abogados
José Rafael Belandria García y Enrique Quevedo Daboin, consignaron ad effectum videndi el Decreto mediante
el cual fue designado el nuevo Procurador del estado Monagas, el poder que
acredita la representación de los abogados que actúan como sustitutos y solicitaron
pronunciamiento.
El 5 de febrero
de 2021, se reconstituyó esta Sala Constitucional en virtud de la elección de
la nueva Junta Directiva de este Tribunal Supremo de Justicia; en consecuencia,
quedó integrada de la siguiente manera: magistrada Lourdes Benicia Suárez Anderson,
Presidenta; magistrado Arcadio Delgado Rosales, vicepresidente; y los
magistrados y magistradas Carmen Zuleta de Merchán, Juan José Mendoza Jover,
Calixto Ortega Ríos, Luis Fernando Damiani Bustillos y René Degraves Almarza.
El 27 de abril de
2022, se constituyó esta Sala Constitucional en virtud de la designación de los
magistrados y magistradas por la Asamblea Nacional en sesión extraordinaria,
publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela n.° 6.696,
Extraordinario del 27 de ese mismo mes y año, quedando conformada de la
siguiente manera: magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado, presidenta,
magistrada Lourdes Benicia Suárez Anderson,
vicepresidenta, los magistrados, Luis Fernando Damiani Bustillos,
Calixto Ortega Ríos y la magistrada Tania D’Amelio Cardiet.
El 2 de mayo
de 2022, se reasignó ponente a la magistrada Gladys María Gutiérrez Alvarado.
El 27 de septiembre de
2022, vista la licencia autorizada por la Sala Plena de este Alto Tribunal al
magistrado Calixto Ortega Ríos y la incorporación de la magistrada Michel
Adriana Velásquez Grillet, contenida en el acta de esa misma fecha, esta Sala
queda constituida de la siguiente manera: magistrada doctora Gladys María
Gutiérrez Alvarado, presidenta; magistrada Lourdes Benicia Suárez Anderson,
vicepresidenta; magistrado Luis Fernando Damiani Bustillos, magistrada
Tania D’Amelio Cardiet y magistrada Michel Adriana Velásquez Grillet.
El 6 de diciembre de 2022, se reasignó la ponencia a la magistrada
Lourdes Benicia Suárez Anderson, quien con tal carácter suscribe el presente
fallo.
Realizado el
estudio acucioso y pormenorizado de las actas procesales que dan cuerpo al
presente expediente, esta Sala Constitucional procede a dictar la siguiente
decisión, previo las siguientes consideraciones:
I
FUNDAMENTOS
DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN
La Sala observa que el abogado Jorge Luis Arzolay, actuando como sustituto del Procurador
General del estado Monagas, solicitó la revisión de la sentencia n.° 2009-01248, dictada el 15 de julio de 2009, en
el expediente identificado con el alfanumérico AP42-R-2007-000190, por la entonces Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo hoy Juzgado Nacional Segundo Contencioso Administrativo de la
Región Capital, bajo los
siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Como antecedentes del caso señaló que, “[e]n fecha 12 de abril del 2005 la ciudadana Yndira Cabrera, introduce
ante el Juzgado Quinto de Primera Instancia de Sustanciación Mediación y
Ejecución del Nuevo Régimen Procesal y del Trabajo de la Circunscripción
Judicial del [E]stado Monagas
la solicitud de [c]alificación [d]espido, alegando que se desempeñó como
abogada de la Procuraduría General del estado Monagas desde el 18 de septiembre
de 1998 y que fue despedida injustificadamente. El 15 de abril del mismo año,
el mencionado Juzgado se pronuncia sobre la admisión de la demanda, dictando
sentencia mediante la cual declara que es incompetente para conocer de dicha
solicitud y declina su competencia para conocer del caso al Juzgado Superior
Quinto Agrario Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del estado Monagas
con competencia en lo Contencioso Administrativo, ordenando remitir el
expediente”. (Corchetes de esta Sala Constitucional).
Que “[u]na vez remitido el expediente, es recibido
el 03 de mayo del 2005 por el Juzgado Superior Quinto Agrario Civil-Bienes de la
Circunscripción Judicial del [E]stado
Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur
Oriental, que en fecha 09/10/2005 se pronuncia sobre la admisión respectiva,
declarando que acepta la competencia y, además, declara inadmisible la acción
propuesta”.
Que “(…) el 03 de junio de 2005 la ciudadana Yndira
Cabrera introduce [r]ecurso [c]ontencioso [a]dministrativo [f]uncionarial
en contra del acto administrativo dictado en fecha 04/04/2005, mediante el cual
le notificaron que quedaba despedida a partir de la presente fecha, por inasistencias injustificadas a su
trabajo durante tres (03) días hábiles en el periodo de un mes, siendo admitida
dicha querella el 20-06-2005”. (Corchetes de esta Sala Constitucional).
Que “[e]l Juzgado Superior Quinto Agrario
Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del [E]stado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la
Región Sur Oriental publica sentencia el 03/07/2006 declarando: Primero:
Competente para conocer de la presente causa. Segundo: Sin lugar la
inadmisibilidad formulada y; Tercero: Con lugar la querella funcionarial
que intentara la ciudadana Yndira Cabrera, anulando la decisión dictada por el
Procurador General del estado Monagas, donde prescindió de sus servicios,
asimismo; ordena al estado Monagas a la reincorporación inmediata de la
recurrente a su puesto de trabajo o a uno de igual o superior jerarquía y
remuneración, y condena al pago de los sueldos dejados de percibir desde la
separación ilegal de su cargo hasta que sea definitivamente reincorporada”. (Corchetes
de esta Sala Constitucional).
Que “[l]a representación de la Procuraduría General
del estado Monagas, apeló de la mencionada decisión, y mediante auto de fecha
22/11/2006 el Juzgado Superior Quinto Agrario Civil-Bienes de la Circunscripción
Judicial del [E]stado Monagas con
competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, oyó en
ambos efectos dicho recurso y ordenó la remisión del expediente a las Cortes de
lo Contencioso Administrativo, siendo recibido por la U.R.R.D de las Cortes
Primera y Segunda de los Contencioso Administrativo el 13-02-2007”. (Corchetes de esta
Sala Constitucional).
Que “[e]l día 07/02/2007, se dio cuenta en la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y
en igual fecha se designó ponente dándose inicio a la relación de causa,
estableciendo un lapso para su duración de quince (15)
días de despacho,
los cuales se iniciarían una vez vencidos los seis (06)
días concedidos por
el termino de la distancia. Concluido este el mencionado lapso dictan decisión
el 15/07/2009, mediante la que la
referida Corte declaró sin lugar el [r]ecurso de [a]pelación interpuesto por la representación de la Procuraduría General
del estado Monagas”. (Corchetes de esta Sala Constitucional).
Que “[e]l 14/12/2010, la sustituto del Procurador del estado Monagas ejerció el [r]ecurso [e]special de [j]uridicidad
contra dicho fallo, posteriormente el 16/04/2012 la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ordena remitir el
expediente al Tribunal Supremo de Justicia a fines de que se pronuncie sobre la
admisibilidad del referido [r]ecurso”.
(Corchetes de esta Sala Constitucional).
El solicitante en
revisión, alegó que la sentencia objeto de revisión vulneró el principio de
confianza legítima y expectativa plausible, así como lo previsto en el artículo
146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el criterio
establecido por esta Sala Constitucional con respecto al ingreso a la
Administración Pública.
Que “…mediante la sentencia
impugnada, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo transgredió el
criterio vigente para el momento en que fue dictado dicho fallo, ya que esa
misma Corte lo había mantenido de manera reiterada en aquél momento. Según la
Corte, asumir la Tesis del ingreso simulado a la Administración Pública
mediante contratos era totalmente inconstitucional (esto estaba vigente en mayo
de 2008), pero en la sentencia impugnada (julio de 2009) aplicó esa Teoría que
ella misma tildó de inconstitucional”.
Que “(…) para el 07 de mayo de
2008, oportunidad anterior a la sentencia objeto del [r]ecurso de [r]evisión (que es del día 15 de julio de 2009), la propia Corte Segunda
de lo Contencioso Administrativo consideraba ya la improcedencia de la
mencionada ‘Tesis de la Simulación Contractual’, básicamente porque no
se correspondía con los postulados de la vigente Constitución. Asimismo, la mencionada Corte consideró la
improcedencia de esta [t]esis en un caso en el que la recurrente
tenía la condición de contratada para el año 2000, al igual que la ciudadana
Yndira Cabrera, y sin embargo -como correspondía hacerlo- no estimó que hubiese
ingresado simuladamente a la Administración Pública, ni que tuviese la
condición de funcionario de carrera. Esta situación denota
la violación, por parte de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo,
de su propia jurisprudencia, y en consecuencia, del principio de confianza
legítima y expectativa plausible”. (Negrillas del escrito, corchetes de esta Sala Constitucional).
Que “(…) la actual Constitución (…) entró en vigencia en fecha 30/12/1999, y el
contrato que riela al folio 108 de las copias certificadas que consigno anexas
al presente escrito, fue suscrito en fecha 01/01/2000, lo cual excluye
totalmente la posibilidad de considerar funcionaria pública a la ciudadana
Yndira Cabrera, pues trabajó como contratada después de la entrada en vigencia
de la actual Carta Magna”. (Negrillas del escrito).
Que “(…) como pueden apreciar al observar el contrato
laboral que riela al folio 108 de las copias certificadas que se anexan al
presente escrito, el mismo está suscrito por la Abg. Soraya Hernández,
apoderada judicial de la demandante (quien para ese momento se desempeñaba como
Procuradora General del estado Monagas) y la ciudadana Yndira Cabrera. Es decir,
ambas personas están conscientes que el contrato en referencia fue suscrito
durante la vigencia de la presente Constitución. Así, traemos a colación la
Cláusula Cuarta que establece: ‘CUARTA: El presente contrato
comenzará a regir en el 01-01-2.000 y vencerá el 31-03-2.000...’ (…)”. (Subrayado y mayúsculas del
escrito).
Que “(…) la duración y vigencia de dicho contrato es
por los primeros tres (3) meses del año 2000, es decir, durante la vigencia de
la actual Constitución. En ese sentido, no queda dudas que es jurídicamente
inviable, y contrario a la jurisprudencia de la Corte y la de esta misma Sala,
considerar funcionaría pública a la ciudadana Yndira Cabrera”.
Que “(…) la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo, en la sentencia cuya revisión se solicita, no actuó
de manera semejante a la que había venido actuando. Como hemos indicado de modo
reiterado, en la sentencia impugnada, la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo aplicó un criterio contrario al que ese mismo Tribunal había
establecido y aplicado en situaciones similares, poco tiempo antes, con el
agravante que ese criterio que aplicó en la sentencia impugnada ya había sido
tildado abiertamente de inconstitucional por ese órgano jurisdiccional”.
Que “(…) es inconstitucional que
una persona que haya trabajado como contratada durante la vigencia de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela sea considerada como
funcionaría de carrera, pues, el artículo 146 de nuestra Carta Magna establece
como requisito indispensable para adquirir tal condición haber ingresado por
concurso público. Además, el criterio sostenido por esta Sala Constitucional
excluye de manera expresa la posibilidad de ingresar por vía de contrato, pues
el criterio vinculante establecido por esta Sala Constitucional mediante
sentencia dictada en fecha 14 de noviembre de 2007, la cual fue parcialmente
transcrita ut supra, elimina la posibilidad de que una persona que haya
trabajado como contratada durante la vigencia de la presente Constitución pueda
ser considerada como funcionario de carrera, y justamente fue el error en el
que incurrió la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, pues estableció
que la ciudadana YNDIRA CABRERA, quien suscribió un contrato laboral con
la Procuraduría General del estado Monagas en fecha 01/01/2000 (después de la
entrada en vigencia de la actual Carta Magna), tenía la condición de
funcionaría de carrera, contrariando así el artículo 146 constitucional y la
jurisprudencia vinculante de esta respetable Sala”. (Negrillas y mayúsculas del escrito).
Que
“la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo consideró como funcionaría de carrera a una persona que trabajó
como contratada durante la vigencia de la presente Constitución, transgrediendo
el artículo 146 constitucional, además de los criterios vinculantes que sobre
ese punto ha establecido esta Sala, solicita[ron] que se declare procedente la presente acción y, en consecuencia, se
anule la sentencia impugnada”.
Finalmente solicitó, “(…) la admisión de la presente solicitud de [r]evisión [c]onstitucional y
especialmente su procedencia, en el sentido de que sea declarada CON LUGAR y,
en consecuencia, se anule la inconstitucional sentencia dictada por la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 15 de julio de 2009, en el [e]xpediente № AP42-R-2007-000190, caso
Yndira Cabrera contra Procuraduría General del estado Monagas”. (Mayúsculas
y negrillas del escrito, corchetes de esta Sala Constitucional).
II
DE LA SENTENCIA OBJETO DE
REVISIÓN
El presente caso fue
planteado con la finalidad de que sea revisada la sentencia n.° 2009-01248, dictada el 15 de julio de 2009, en
el expediente identificado con el alfanumérico AP42-R-2007-000190, por la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo
hoy Juzgado Nacional Segundo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que
declaró sin lugar la apelación ejercida por el sustituto del Procurador General
del estado Monagas y confirmó el
fallo apelado, bajo los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
“(…omissis…)
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
1.- De la competencia:
Previo a
cualquier pronunciamiento, visto que dentro del ámbito de competencias de las
Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones
interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo
Contencioso Administrativo en materia de función pública (Vid. artículo 110 de
la Ley del Estatuto de la Función Pública y Sentencia N° 2.271, de fecha 24 de
noviembre de 2004, de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, caso: 'TECNO SERVICIOS YES’ CARD, C.A.'); y según lo establecido en
el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033 emanada de la Sala Plena del
Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha
10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual
esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo '(…) tendrá las mismas
competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de
la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico', esta Corte
resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas
por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en
materia de función pública. Así se declara.
2.- De la apelación interpuesta:
Determinada
anteriormente la competencia, corresponde a esta Corte resolver la apelación
ejercida en fecha 16 de noviembre de 2006, por la abogada María Alejandra
Cardozo, actuando con el carácter de sustituta del Procurador General del
Estado Monagas, contra la sentencia de fecha 3 de julio de 2006, dictada por el
Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes del Estado Monagas y Contencioso
Administrativo de la Región Sur-Oriental, mediante la cual declaró con lugar el
recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Al respecto, observa esta Corte que los alegatos explanados en el escrito
recursivo se circunscribe a la solicitud de declaratoria de nulidad de la
comunicación de fecha 4 de abril de 2005, suscrita por el Procurador General
del Estado Monagas, dirigida a la ciudadana Yndira Cabrera, mediante la cual le
notifica '(…) que a partir de la presente fecha queda despedida (…)',
fundamentado en '(…) la inasistencia injustificada al trabajo durante tres (03)
días hábiles en el período de un mes (…)'.
Por su
parte, el Juzgado a quo, declaró que ‘(…) la actuación de la Administración
mediante la cual pretendió aplicar una sanción de destitución a la recurrente
por comisión de una falta prevista como tal en la Ley del Estatuto de la
Función Pública, utilizando la modalidad de despido establecido en la Ley
Orgánica del Trabajo, lesiona los derechos funcionariales de la recurrente en
especial el derecho a la defensa, específicamente a la presunción de inocencia,
a estar informado de los cargos, a la debida oportunidad de alegar y probar lo
que le favorezca, lo que deviene necesariamente en la nulidad de la actuación
administrativa que lesionó tales derechos de la recurrente (…)'.
Ahora
bien, la representación judicial del ente recurrido, en la oportunidad para
fundamentar la apelación interpuesta, indicó, que el Juez a quo incurrió en el
vicio previsto en el artículo 313 ordinal 2º del Código de Procedimiento Civil,
en concordancia con el aparte 2 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, por error de
juzgamiento por falsa aplicación de los artículos 146 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela y 19, 38 y 39 de la Ley del Estatuto de la
Función Pública, por cuanto 'El supuesto de hecho de la norma cuya falsa
aplicación se denuncia (art. 30 LEFP) consagra que el beneficio de estabilidad
funcionarial, se otorga al funcionario público que reúne la condición de
funcionario carrera (sic), (la cual se adquiere mediante el nombramiento
precedido del correspondiente concurso previsto en la Constitución y en la Ley,
como vía requisito para ingreso a la carrera administrativa) en consecuencia,
se puede apreciar que los hechos soberanamente establecidos por el juzgador de
la recurrida, es decir, la celebración de un contrato de naturaleza laboral
entre las partes (…) no se corresponde con el supuesto de hecho que la norma
estatuye para el otorgamiento de la estabilidad funcionarial (…). Por lo tanto,
la recurrida aplicó la norma a una situación de hecho no prevista en la misma,
al otorgar estabilidad funcionarial a un contratado', por lo que el tratamiento
jurídico realizado por el a quo –según sus dichos– al otorgar '(…) a un
contratado las garantías y privilegios de estabilidad propios de un funcionario
de carrera, se encuentra seriamente afectado de inconstitucionalidad por cuanto
permitiría el ingreso de los ciudadanos a la Administración Pública de una
forma distinta a lo expresadamente señalado por la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y el estatuto que regula la materia'.
Siendo
esto así, debe esta Corte pronunciarse en relación a la solicitud referida a la
denuncia del vicio contenido en el ordinal 2º del artículo 313 del Código de
Procedimiento Civil, por cuanto se observa que la representación judicial de la
Procuraduría del Estado Monagas, empleó en su escrito de fecha 26 de marzo de
2007, la técnica para denunciar los vicios de la sentencia propios del recurso
extraordinario de casación, con el objeto de fundamentar la apelación.
Así,
resulta oportuno traer a colación la sentencia Nº 00073 de fecha 17 de enero de
2008, dictada por la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de
Justicia, mediante la cual estableció lo siguiente:
‘Al
respecto, cabe advertir que en un caso similar, en el que se plantearon los
fundamentos de la apelación conforme a la técnica utilizada para el recurso de
casación, esta Sala estableció lo siguiente:
‘…si bien
es cierto que el citado artículo 162 de la derogada Ley Orgánica de Corte
Suprema de Justicia, bajo cuya vigencia se realizó dicha actuación procesal,
actualmente aparte 18, del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo
de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se refiere a la
presentación de un escrito en el cual se precisarán las razones de hecho y de
derecho en que se funde la apelación, ello no significa que deba formalizarse
tomando en cuenta las técnicas para las delaciones que pueden hacerse valer en
el recurso de casación.
Desde
luego, esto no implica que al juez de alzada le esté impedido conocer de vicios
que afecten a la sentencia, ya que conforme a lo dispuesto en el artículo 209
del Código de Procedimiento Civil, está facultado para ello, pero no por esta
circunstancia debe la parte apelante emplear en sus alegatos, para que esta
Sala conozca como alzada de la decisión de un tribunal inferior, la técnica de
la denuncia para infracción o violación de figuras jurídicas correspondientes
al recurso extraordinario de casación; ello en razón de que, como ya se explicó,
el citado artículo 162 de la derogada Ley Orgánica de Corte Suprema de
Justicia, bajo cuya vigencia se realizó dicha actuación procesal, se refiere a
que el escrito contenga las razones de hecho y de derecho en las cuales se
justifique el empleo del recurso ordinario de apelación’ (Vid. Sentencia N°
04577 del 30 de junio de 2005).
Conforme
a lo señalado en el criterio anterior, a tenor de lo establecido en el artículo
209 del Código de Procedimiento Civil, los jueces se encuentran facultados para
declarar la nulidad de las sentencias dictadas por un tribunal inferior que se
encuentren viciadas por faltar a las determinaciones indicadas en el artículo
244 eiusdem, atendiendo a las denuncias formuladas en el recurso de apelación y
las reglas propias de este medio de impugnación. En tal virtud, se reitera que
no es correcto que la parte apelante emplee para fundamentar sus alegatos la
técnica de la denuncia para infracción o violación de figuras jurídicas
correspondientes al recurso extraordinario de casación, ya que como se ha
señalado en otras oportunidades, nuestra legislación no prevé la existencia, ni
regula el ejercicio de este tipo de recurso contra sentencias dictadas, en
ninguna instancia, por órganos de la jurisdicción contenciosa administrativa,
con motivo de las distintas modalidades de recursos contenciosos
administrativos (Vid. Sentencia N° 02770 del 20 de noviembre de 2001).
Asimismo,
ha indicado la Sala que independientemente que el apelante haya empleado la
técnica correspondiente del recurso de casación para denunciar los vicios de la
sentencia, deben analizarse los argumentos expuestos teniendo presente el
derecho al acceso a la justicia, consagrado en el artículo 26 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; sin embargo, en el caso
que nos ocupa los apoderados judiciales de la ciudadana Gisela Irabé Oropeza de
Novoa, antes de señalar los ‘vicios de casación’ que supuestamente contiene la
sentencia, realizaron una amplia exposición de las razones de hecho y de
derecho con las que fundamentan la apelación, las cuales son suficientes para
que esta Sala pase a pronunciarse sobre los alegatos de nulidad, sin entrar a
analizar los motivos que, a su decir, hacen nula la sentencia recurrida
conforme a la técnica del recurso de casación'.
Siendo
esto así, pasa esta Corte a revisar el vicio denunciado y al respecto se
observa que el mismo se circunscribe al vicio de suposición falsa, por lo que
corresponde a esta Corte verificar si el sentenciador de Instancia incurrió en
él al dictar el fallo.
3.- De la suposición falsa:
En lo
referente al vicio de suposición falsa denunciado por la representación
judicial de la Procuradora General del Estado Monagas, debe esta Corte citar la
sentencia Nº 01507, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia, en fecha 8 de junio de 2006 (caso: Edmundo José Peña
Soledad Vs. C.V.G. Ferrominera Orinoco Compañía Anónima), mediante la cual
manifestó que la suposición falsa de la sentencia, se presenta como:
‘(…) un
vicio propio de la sentencia denunciable mediante el recurso extraordinario de
casación previsto en el encabezamiento del artículo 320 del Código de
Procedimiento Civil, el cual conforme lo ha sostenido la doctrina de este Alto
Tribunal, tiene que estar referido forzosamente a un hecho positivo y concreto
establecido falsa e inexactamente por el Juez en su sentencia a causa de un
error de percepción, y cuya inexistencia resulta de actas o instrumentos del
expediente mismo.
Asimismo,
se ha dicho que para la procedencia del alegato de suposición falsa, es
necesario demostrar que el error de percepción cometido por el juzgador resulta
de tal entidad, que en caso de no haberse producido otro habría sido el
dispositivo del fallo recurrido; por tanto, puede constatarse la existencia de
la suposición falsa, pero si ésta resultare irrelevante para el cambio del
dispositivo no sería procedente, por resultar francamente inútil.
De igual forma esta Sala ha advertido que el referido vicio no está previsto
expresamente como uno de los supuestos del artículo 244 eiusdem; sin embargo,
la suposición falsa se refiere al hecho de que el juez atribuya a instrumentos
o actas del expediente menciones que no contiene, o dé por demostrado un hecho
con pruebas que no aparecen en autos o cuya inexactitud resulta de actas e
instrumentos del expediente.
Por lo
tanto, si bien no está establecida en forma expresa como una causal de nulidad
de acuerdo a las normas señaladas, debe entenderse que, cuando el juez se
extiende más allá de lo probado en autos, es decir, atribuye a instrumentos o
actas del expediente menciones que no contienen, o dé por demostrado un hecho
con pruebas que no aparecen en autos o cuya inexactitud resulta de actas e
instrumentos del expediente, estará sacando elementos de convicción y supliendo
excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados; en consecuencia, no
estará dictando una decisión expresa, positiva y precisa respecto del material
probatorio y estará infringiendo las disposiciones de los artículos 12 y 243,
ordinal 5º, del Código de Procedimiento Civil (vid. Sentencia N° 4577 de fecha
30 de junio de 2005).’ (Destacado de esta Corte).
De la
sentencia transcrita ut supra se colige que, para incurrir en el vicio de
suposición falsa, es necesario que el Juez al dictar la sentencia que resuelva
el fondo del asunto, haya establecido un hecho positivo y concreto sin respaldo
probatorio en el expediente, o bien por atribuir a un instrumento del
expediente menciones que no contiene, aunado al hecho de que de no haberse
producido tal inexactitud, otro hubiere sido la resolución del asunto
planteado.
Determinado el alcance jurisprudencial del vicio de suposición falsa, estima
necesario esta Corte, realizar las siguientes consideraciones:
A pesar
de que la Ley de Carrera Administrativa establecía que la selección para el
ingreso a la carrera administrativa se efectuaría por concurso público (Vid.
Art. 35 eiusdem), destacaba en la Administración la reiterada celebración de
contratos de servicios para la realización de actividades propias de los cargos
de carrera, práctica ésta que devino en la denominada ‘Tesis de la Simulación Contractual’.
De
acuerdo a la tesis in commento, una persona contratada podía ingresar a la
función pública, y por tanto se encontraría regida por la Ley de Carrera
Administrativa, cuando se verificaran los siguientes requisitos: '(…) (i) Que
las tareas o funciones correspondan a las de un cargo clasificado, es decir
definido en el Manual de Clasificación de Cargos; (ii) Que deba cumplir
horario, reciba una remuneración y se encuentre en circunstancias jerárquicas
similares a las de los funcionarios regulares del organismo; (iii) Que exista
continuidad en la prestación de servicio; (iv) Que se ocupe un cargo con
titularidad dentro de la estructura administrativa del organismo (…)'.
Igualmente se debe señalar que los elementos antes mencionados tienen
naturaleza concurrente, es decir, deben presentarse como un todo para
determinar su procedencia. (Vid. Sentencia de esta Corte N° 1980 de fecha 8 de
noviembre de 2007, caso: Emilia Marín).
Actualmente,
y a partir de la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, el ingreso a la administración pública nacional, estadal o municipal
se constitucionalizó, y al efecto, el ingreso sería sólo por concurso público,
quedando desechada por completo la 'Tesis de la Simulación Contractual', por
tal motivo, no se pueden considerar funcionarios de carrera a aquellos
trabajadores que durante la vigencia de la actual Carta Magna han laborado como
contratados en la Administración Pública en cargos de carrera, siendo que este
hecho irrumpiría con lo dispuesto en el Texto Constitucional.
Sin embargo, bajo el imperio de las derogadas Ley de Carrera Administrativa y
Constitución de 1961 (textos normativos aplicables al presente caso rationae
temporis), se preveía, con fundamento en reiterada jurisprudencia, el ingreso
de los contratados como una forma irregular de acceder a la carrera
administrativa cuando el contratado ejercía el cargo más allá del período de
prueba sin haber sido evaluado, ya que al ejercer el contratado un cargo de los
regulados por la ley, en las mismas condiciones que los funcionarios regulares,
existía una simulación de tal contrato, concurriendo una propia y real relación
de empleo público, sometida a la legislación funcionarial. (Vid. Sentencia de
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia N° 949 del 21 de mayo
de 2004).
Siendo
esto así, pasa esta Corte a revisar las actas procesales que conforman el
presente expediente, a los fines de verificar si la ciudadana Yndira Cabrera,
se encuentra bajo la tesis de simulación de contrato, y al respecto observa
que:
• Riela
al folio 4, 'Constancia de Trabajo' de fecha 18 de febrero de 2005, suscrita
por la ciudadana Guiseyi María Losada, actuando con el carácter de Gerente del
Departamento de Recursos Humanos de la Procuraduría General del Estado Monagas,
en la cual se indicó que la ciudadana Yndira Cabrera ‘(…) presta servicio en
este Despacho, desempeñando el cargo de Abogado, desde el 17-09-1998 (…)’.
• Al
folio 20 cursa comunicación de fecha 4 de abril de 2005, suscrita por el
Procurador General del Estado Monagas, dirigida a la ciudadana Yndira Cabrera,
mediante la cual le notifica ‘(…) que a partir de la presente fecha queda
despedida (…)’, fundamentado en ‘(…) la inasistencia injustificada al trabajo
durante tres (03) días hábiles en el período de un mes (…)’.
• Cursa a los folios 5 al 11, recibos de pago de fechas 14 y 28 de enero, 14 y
28 de febrero 14 y 31 de marzo de 2005, por medio de los cuales la Procuraduría
General del Estado Monagas, pagó a la ciudadana Yndira Cabrera, el 'sueldo
quincenal' correspondiente a los meses arriba indicado.
• Cursa
al folio 21, [m]emorandum [i]nterno de fecha 4 de abril de 2003, mediante el cual el Procurador del
Estado Monagas notificó a la ciudadana Yndira Cabrera ‘(…) que ha sido
conferida en Comisión de Servicios para el Instituto de la Cultura del Estado
Monagas, a partir de la presente fecha 07-04-2.003 (sic), por un lapso de tres
meses (3) de acuerdo a lo establecido en los Articulo (sic) 71 y 72 de la ley
(sic) del Estatuto de la Función Publica (sic) (…)’.
• Corre
inserto al folio 109, Contrato de Trabajo de fecha 1º de octubre de 1998,
celebrado entre la Procuraduría General del Estado Monagas y la ciudadana
Yndira Cabrera, en el cual se estableció que la referida ciudadana ocuparía el
cargo de Abogada, con una duración de tres meses contados desde el 1º de
octubre de 1998 hasta 31 de diciembre de 1998.
• Riela al folio 107, Contrato de Trabajo del mes de enero de 2000, celebrado
entre la Procuraduría General del Estado Monagas y la ciudadana Yndira Cabrera,
en el cual se estableció que la referida ciudadana ocuparía el cargo de
Abogada, con una duración de tres meses contados desde el 1º de enero de 2000
hasta 31 de marzo de 2000.
• Al folio 94, corre inserto ‘ORDEN DE PAGO' de fecha 16 de noviembre de 1999,
a la ciudadana Yndira Cabrera, por concepto de 'CANCELACION (sic) DE 30 DIAS
(sic) DE BONO VACACIONAL CORRESPONDIENTE AL LAPSO 1.998-99 (sic)’.
• Cursa
al folio 96, Comunicación de fecha 9 de noviembre de 1999, mediante la cual la
Procuradora General del Estado Monagas, notificó a la ciudadana Yndira Cabrera
que se le concedió ‘(…) el disfrute de las vacaciones correspondientes al lapso
1.998-99 (sic); a partir del 16-11-99 hasta el 06-12-99 ambas fechas inclusive;
así como la cancelación del Bono Vacacional respectivo (…)’.
Ello así,
esta Corte observa del análisis exhaustivo del presente expediente que en el
caso de autos, la ciudadana Yndira Cabrera, ingresó a la Procuraduría General
del Estado Monagas, el 1º de octubre de 1998, según se evidencia de la
constancia de trabajo de fecha 18 de febrero de 2005 (folio 4), ocupando el
cargo de Abogada, según se evidencia de los contratos de trabajo de fechas 1º
de octubre de 1998 y del mes de enero de 2000 (folios 107 al 109).
Por otro
lado, se advierte que mediante comunicación de fecha 4 de abril de 2005, el
Procurador General del Estado Monagas, notificó a la ciudadana Yndira Cabrera ‘(…)
que a partir de la presente fecha queda despedida (…)’, fundamentado en ‘(…) la
inasistencia injustificada al trabajo durante tres (03) días hábiles en el
período de un mes (…)’.
Igualmente,
resulta necesario para esta Alzada traer a colación el contenido de la cláusula
primera del referido contrato de fecha 1º de octubre de 1998, en la cual se
señala las tareas que debía realizar la ciudadana Yndira Cabrera en la
Procuraduría General del Estado Monagas, a saber:
‘(…) ‘EL ABOGADO’, se compromete a prestar [a]sesoramiento
[l]egal a ‘LA PROCURADURIA (sic)’ cuando aquellas lo requiera, entendiéndose
como tal las consultas personales, escritas, telefónicas o por cualquier otro
medio en lo relativo a normas legales, procedimientos administrativos y juicios
en los cuales se le haya encomendado a ‘LA
PROCURADURIA (sic)’ la representación (…)’. (Mayúsculas y negrillas del
contrato de trabajo).
En este
contexto, entonces, se desprende que la ciudadana Yndira Cabrera, ingresó a la Procuraduría General del
Estado Monagas, el 1º de octubre de 1998, según se evidencia de la
constancia de trabajo de fecha 18 de febrero de 2005 (folio 4), y de los
contratos de trabajo de fechas 1º de octubre de 1998 y del mes de enero de 2000
(folios 107 al 109), ocupando por más de seis (6) años el cargo de [a]bogada,
cuya funciones estaban referidas a ‘(…) prestar [a]sesoramiento [l]egal a ‘LA
PROCURADURIA (sic)’ cuando aquellas lo requiera, entendiéndose como tal las
consultas personales, escritas, telefónicas o por cualquier otro medio en lo
relativo a normas legales, procedimientos administrativos y juicios en los
cuales se le haya encomendado a ‘LA PROCURADURIA (sic)’ la representación (…)’,
hasta el 4 de abril de 2005, fecha
en la cual el Procurador General del Estado Monagas, mediante comunicación
dirigida a la ciudadana Yndira Cabrera, le notificó ‘(…) que a partir de la
presente fecha queda despedida (…)’, fundamentado en ‘(…) la inasistencia
injustificada al trabajo durante tres (03) días hábiles en el período de un mes
(…)’.
Ahora
bien, debe esta Corte indiciar que si circunscribimos las tareas realizadas por
la querellante -arriba mencionadas- con las tareas típicas de los abogados de
carrera adscritos a las Procuradurías de cada Estado, pudiera considerarse que
las funciones realizadas son propias de un cargo de carrera, advirtiéndose, a
su vez, que hubo continuidad o permanencia en la prestación del servicio por
parte de la querellante, lo que indica a esta Corte, que la ciudadana en
referencia adquirió la condición de funcionario público de carrera, por lo que
la misma sólo podía ser retirada del cargo que desempeñaba, por las causales
establecidas en el artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Aunado a
lo anterior, considera esta Corte necesario hacer referencia al Memor[á]ndum
Interno de fecha 4 de abril de 2003 (folio 21), mediante el cual el Procurador
del Estado Monagas notificó a la ciudadana Yndira Cabrera ‘(…) que ha sido
conferida en Comisión de Servicios para el Instituto de la Cultura del Estado
Monagas, a partir de la presente fecha 07-04-2.003 (sic), por un lapso de tres
meses (3) de acuerdo a lo establecido en los Articulo (sic) 71 y 72 de la ley
(sic) del Estatuto de la Función Publica (sic) (…)’, a los fines de reflejar el
tratamiento de funcionario público que la Administración dio a la ciudadana
Yndira Cabrera, al otorgarle una comisión de servicios, figura ésta contemplada
en el artículo 71 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para los
funcionarios públicos y referida a la situación administrativa de carácter
temporal en que se encuentra el
funcionario a quien se ordena una misión en otra dependencia del mismo
organismo o en cualquier otra dependencia de la Administración Pública
Nacional.
Así las
cosas, al analizar los elementos antes descritos, y una vez adecuados a la situación
planteada, resulta evidente que la representación judicial de la Procuraduría
General del Estado Monagas, en ningún momento logró aportar pruebas o elementos
de convicción al proceso que permitieran presumir o declarar lo contrario a lo
constatado en autos, esto es, que la querellante ocupaba un cargo dentro de la
estructura administrativa del organismo, por el contrario, presentó elementos
probatorios tendientes a corroborar los dichos de la querellante, tal y como se
evidencia de los folios 109 al 111 del presente expediente.
En tal
sentido, advierte esta Corte que en el presente caso se cumplen de manera
concurrente las condiciones para considerar que la querellante cumplía con los
requisitos para que se pueda considerar que ingresó simuladamente a la
Administración Pública Estadal, toda vez que la tareas o funciones desempeñadas
pudieran corresponder a las de un cargo clasificado como de carrera, que
recibía una remuneración y se encontraba en circunstancias jerárquicas
similares a las de los funcionarios regulares del organismo.
Así,
observa este Órgano Jurisdiccional que, siendo que la querellante tiene la
condición de funcionaria de carrera según -se explicó anteriormente-, y visto que la Administración no realizó el
procedimiento previsto en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función
Pública, para destituir a la misma del cargo que ocupaba como Abogada
dentro de la Procuraduría General del Estado Monagas, comparte el criterio del
Juzgado a quo, el cual indicó que siendo que ‘(…) la actuación de la
Administración mediante la cual pretendió aplicar una sanción de destitución a
la recurrente por comisión de una falta prevista como tal en la Ley del
Estatuto de la Función Pública, utilizando la modalidad de despido establecido
en la Ley Orgánica del Trabajo, lesiona los derechos funcionariales de la
recurrente en especial el derecho a la defensa, específicamente a la presunción
de inocencia, a estar informado de los cargos, a la debida oportunidad de
alegar y probar lo que le favorezca, lo que deviene necesariamente en la
nulidad de la actuación administrativa que lesionó tales derechos de la
recurrente (…)’.
En razón
de lo anteriormente expuesto, considera este Órgano Jurisdiccional que la
sentencia proferida por el Juzgador de Instancia, no incurrió en el vicio de
suposición falsa denunciado, por cuanto –reiteramos- la sentencia resolvió el
fondo del asunto conforme a derecho, razón por la cual resulta forzoso para
esta Corte declarar sin lugar la apelación interpuesta en fecha 16 de noviembre
de 2006, por la abogada María Alejandra Cardozo, actuando con el carácter de
sustituta del Procurador General del Estado Monagas contra la sentencia dictada
por el Juzgado a quo, en fecha 3 de julio de 2006, mediante la cual declaró con
lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y en
consecuencia, confirma con las precisiones expuestas, la referida decisión. Así
se decide.
V
DECISIÓN
Por las
razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana
de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para
conocer de la apelación interpuesta por la abogada María Alejandra Cardozo,
inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 92.186,
actuando con el carácter de apoderada de la Procuraduría General del Estado
Monagas, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto Agrario y
Civil Bienes del Estado Monagas y Contencioso Administrativo de la Región
Sur-Oriental, en fecha 3 de julio de 2006, mediante la cual declaró con lugar
el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana
YNDIRA CABRERA, titular de la cédula
de identidad Nº 9.901.631, asistida por el abogado Jean Carlos Maita, inscrito
en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 91.735, contra la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO MONAGAS.
2.- SIN LUGAR la referida apelación.
3.- CONFIRMA con las precisiones expuestas el
fallo apelado.
Publíquese,
regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase al
Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo, en Caracas a los quince (15) días del mes de julio del año dos
mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación. (…)”. (Mayúsculas, negrillas y
paréntesis del fallo transcrito, corchetes de esta Sala Constitucional).
III
COMPETENCIA
Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre su
competencia para conocer de la presente causa y, a tal efecto, observa:
El presente caso trata de la solicitud de
revisión constitucional de la sentencia n.° 2009-01248 dictada el 15 de julio de 2009, en el expediente identificado con el alfanumérico
AP42-R-2007-000190, por
la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo hoy Juzgado Nacional
Segundo Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual se
encuentra definitivamente firme; por consiguiente, de conformidad con lo
previsto en los artículos 336 cardinal 10 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y 25 cardinal 10 de la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia, esta Sala resulta competente para conocer de la referida
solicitud. Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA
DECIDIR
Una vez declarada la competencia para conocer de la
presente solicitud de revisión, de manera previa, es menester aclarar que esta
Sala, al momento de la ejecución de su potestad de revisión de sentencias
definitivamente firmes, está obligada, de acuerdo con una interpretación
uniforme de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en
consideración a la garantía de la cosa juzgada, a guardar la máxima prudencia
en cuanto a la admisión y procedencia de solicitudes que pretendan la revisión
de sentencias que han adquirido el carácter de cosa juzgada judicial; de allí
que posea la facultad de desestimación de cualquier solicitud de revisión, sin
ningún tipo de motivación, cuando, en su criterio, compruebe que la revisión
que se solicita en nada contribuye a la uniformidad de la interpretación de
normas y principios constitucionales, en virtud del carácter excepcional y
limitado que posee la revisión.
Asimismo,
debe insistirse en que la revisión no constituye una tercera instancia, ni un
medio ordinario que pueda ser intentado bajo cualquier fundamentación, sino una
potestad extraordinaria, cuya finalidad es la unificación de criterios de
interpretación constitucionales, para la garantía de la supremacía y eficacia
de las normas y principios constitucionales, lo cual conduce a la seguridad
jurídica.
En efecto, no puede pretenderse que la revisión sustituya ningún medio
ordinario o extraordinario, incluso el amparo, por cuanto dicha facultad
discrecional busca de manera general, objetiva y abstracta, la obtención de
criterios unificados de interpretación constitucional y no el resguardo de
derechos e intereses subjetivos y particularizados del solicitante.
En tal sentido, la Sala precisa necesario reiterar
el criterio establecido en su sentencia n.° 44 del 2 de marzo de 2000, caso: “Francia
Josefina Rondón Astor”, ratificado en el fallo n.° 714 del 13 de julio de
2000, caso: “Asociación de Propietarios y Residentes de la Urbanización
Miranda”, entre otras decisiones, conforme al cual la discrecionalidad que
se atribuye a la facultad de revisión constitucional no debe ser entendida como
una nueva instancia y, por tanto, dicha solicitud se admitirá solo a los fines
de preservar la uniformidad de la interpretación de normas y principios
constitucionales, o cuando exista una deliberada violación de preceptos
fundamentales, lo cual será analizado por esta Sala, siéndole siempre
facultativo la procedencia de este mecanismo extraordinario.
Ahora
bien, es necesario destacar que esta Sala Constitucional en su sentencia n.º 93
del 6 de febrero de 2001, caso: “Corpoturismo”,
señaló que la facultad de revisión es “(…) una
potestad estrictamente excepcional, extraordinaria y discrecional (…); por ello, (…) en lo que respecta a la admisibilidad de tales solicitudes de revisión
extraordinaria esta Sala posee una potestad discrecional de admitir o no admitir
el recurso cuando así lo considere y
(…) la Sala puede en cualquier caso
desestimar la revisión (…) sin
motivación alguna, cuando en su criterio, constate que la decisión que ha de
revisarse, en nada contribuya a la uniformidad de la interpretación de normas y
principios constitucionales’ (…)”.
De este modo, el hecho configurador de la
revisión extraordinaria no es el mero perjuicio, sino que, además, se verifique
un desconocimiento absoluto de algún precedente dictado por esta Sala, la indebida aplicación de una norma
constitucional, un error grotesco en su interpretación o,
sencillamente, su falta de aplicación, lo cual se justifica en el hecho de que
en los recursos de gravamen o de impugnación existe una presunción de que los
jueces en su actividad jurisdiccional, actúan como garantes primigenios de la
Carta Magna. De tal manera que, sólo cuando esa presunción logra ser
desvirtuada es que procede, la revisión de la sentencia. (Vid. Sentencia de la Sala n.° 2.957
del 14 de diciembre de 2004, caso: “Margarita de Jesús Ramírez”).
Igualmente, de manera pacífica ha sostenido esta
Sala, que la labor tuitiva del Texto Constitucional mediante la revisión de
sentencias no se concreta de ningún modo de forma similar a la establecida para
los recursos ordinarios de impugnación, destinados a cuestionar la sentencia
definitiva.
En el
presente caso, el fallo objeto de esta revisión constitucional es la sentencia n.° 2009-01248 dictada el 15 de julio de 2009, en el expediente identificado con el alfanumérico
AP42-R-2007-000190, por
la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo hoy Juzgado Nacional
Segundo Contencioso Administrativo de la Región Capital,
que declaró: (i) su competencia para conocer del recurso de apelación ejercido por
la abogada María Alejandra Cardozo, actuando con el carácter de apoderada de la
Procuraduría General del Estado Monagas, contra la sentencia dictada el 3 de
julio de 2006, por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes del Estado
Monagas y Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental, mediante la
cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial
interpuesto por la ciudadana YNDIRA
CABRERA, asistida por el abogado Jean Carlos Maita, contra la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO MONAGAS;
(ii) sin lugar la referida apelación y (iii) confirmó el fallo apelado.
El abogado
Jorge Luis Arzolay, actuando como sustituto del Procurador General del
estado Monagas, solicitó la revisión constitucional de la referida sentencia
con fundamento en que la misma vulneró el principio de
confianza legítima y expectativa plausible, así como lo previsto en el artículo
146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los criterios
de la misma Corte Segunda
de lo Contencioso Administrativo y los de esta Sala Constitucional, con
respecto al ingreso a la Administración Pública, ya que -a su decir- la
ciudadana Yndira Cabrera había ingresado con el cargo de abogada, mediante
contrato suscrito con la Procuraduría
General del estado Monagas.
Al
respecto, ante las denuncias formuladas por el hoy solicitante en revisión
actuando como sustituto de la Procuraduría General del estado Monagas, se
observa que la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo,
conociendo en alzada del recurso de apelación ejercido por la representación
del Estado, contra la sentencia dictada el 3 de julio de 2006, por
el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil Bienes del Estado Monagas y
Contencioso Administrativo de la Región Sur-Oriental, que declaró con lugar la
querella funcionarial ejercida por la ciudadana Yndira Cabrera contra la Procuraduría
General del estado Monagas, mediante la cual solicitó la nulidad del acto de “despido”, la reincorporación al cargo
que desempeñaba como abogada, el pago de los sueldos, beneficios y conceptos dejados
de percibir hasta su efectiva reincorporación, que se realizara el concurso
público, conforme lo prevé la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela y la Ley del Estatuto de la Función Pública; dicha Corte Segunda se pronunció sobre el recurso de apelación, declaró
sin lugar el mismo y confirmó la decisión apelada.
Los pronunciamientos
dictados por la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo
tuvieron su fundamento, en que:
“(…) se
desprende que la ciudadana Yndira Cabrera, ingresó
a la Procuraduría General del Estado Monagas, el 1º de octubre de 1998,
según se evidencia de la constancia de trabajo de fecha 18 de febrero de 2005
(folio 4), y de los contratos de trabajo de fechas 1º de octubre de 1998 y del
mes de enero de 2000 (folios 107 al 109), ocupando por más de seis (6) años el
cargo de [a]bogada, cuya funciones
estaban referidas a ‘(…) prestar [a]sesoramiento
[l]egal a ‘LA PROCURADURIA (sic)’
cuando aquellas lo requiera, entendiéndose como tal las consultas personales,
escritas, telefónicas o por cualquier otro medio en lo relativo a normas legales,
procedimientos administrativos y juicios en los cuales se le haya encomendado a
‘LA PROCURADURIA (sic)’ la representación (…)’, hasta el 4 de abril de 2005, fecha en la cual el Procurador General
del Estado Monagas, mediante comunicación dirigida a la ciudadana Yndira
Cabrera, le notificó ‘(…) que a partir de la presente fecha queda despedida
(…)’, fundamentado en ‘(…) la inasistencia injustificada al trabajo durante
tres (03) días hábiles en el período de un mes (…)’. (…)”. (Negrillas, mayúsculas y
paréntesis del fallo citado, corchetes de esta Sala Constitucional).
Asimismo, la referida Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo, señaló que:
“Ahora bien,
debe esta Corte indiciar que si circunscribimos las tareas realizadas por la
querellante -arriba mencionadas- con las tareas típicas de los abogados de
carrera adscritos a las Procuradurías de cada Estado, pudiera considerarse que
las funciones realizadas son propias de un cargo de carrera, advirtiéndose, a
su vez, que hubo continuidad o permanencia en la prestación del servicio por
parte de la querellante, lo que indica a esta Corte, que la ciudadana en
referencia adquirió la condición de funcionario público de carrera, por lo que
la misma sólo podía ser retirada del cargo que desempeñaba, por las causales
establecidas en el artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Aunado a
lo anterior, considera esta Corte necesario hacer referencia al Memor[á]ndum
Interno de fecha 4 de abril de 2003 (folio 21), mediante el cual el Procurador
del Estado Monagas notificó a la ciudadana Yndira Cabrera ‘(…) que ha sido
conferida en Comisión de Servicios para el Instituto de la Cultura del Estado
Monagas, a partir de la presente fecha 07-04-2.003 (sic), por un lapso de tres
meses (3) de acuerdo a lo establecido en los Articulo (sic) 71 y 72 de la ley
(sic) del Estatuto de la Función Publica (sic) (…)’, a los fines de reflejar el
tratamiento de funcionario público que la Administración dio a la ciudadana
Yndira Cabrera, al otorgarle una comisión de servicios, figura ésta contemplada
en el artículo 71 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para los
funcionarios públicos y referida a la situación administrativa de carácter
temporal en que se encuentra el
funcionario a quien se ordena una misión en otra dependencia del mismo
organismo o en cualquier otra dependencia de la Administración Pública
Nacional.
Así las
cosas, al analizar los elementos antes descritos, y una vez adecuados a la
situación planteada, resulta evidente que la representación judicial de la
Procuraduría General del Estado Monagas, en ningún momento logró aportar
pruebas o elementos de convicción al proceso que permitieran presumir o
declarar lo contrario a lo constatado en autos, esto es, que la querellante
ocupaba un cargo dentro de la estructura administrativa del organismo, por el
contrario, presentó elementos probatorios tendientes a corroborar los dichos de
la querellante, tal y como se evidencia de los folios 109 al 111 del presente
expediente.
En tal
sentido, advierte esta Corte que en el presente caso se cumplen de manera
concurrente las condiciones para considerar que la querellante cumplía con los
requisitos para que se pueda considerar que ingresó simuladamente a la
Administración Pública Estadal, toda vez que la tareas o funciones desempeñadas
pudieran corresponder a las de un cargo clasificado como de carrera, que
recibía una remuneración y se encontraba en circunstancias jerárquicas similares
a las de los funcionarios regulares del organismo.
Así,
observa este Órgano Jurisdiccional que, siendo que la querellante tiene la
condición de funcionaria de carrera según -se explicó anteriormente-, y visto que la Administración no realizó el
procedimiento previsto en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función
Pública, para destituir a la misma del cargo que ocupaba como [a]bogada
dentro de la Procuraduría General del Estado Monagas, comparte el criterio del
Juzgado a quo, el cual indicó que siendo que ‘(…) la actuación de la
Administración mediante la cual pretendió aplicar una sanción de destitución a
la recurrente por comisión de una falta prevista como tal en la Ley del
Estatuto de la Función Pública, utilizando la modalidad de despido establecido
en la Ley Orgánica del Trabajo, lesiona los derechos funcionariales de la
recurrente en especial el derecho a la defensa, específicamente a la presunción
de inocencia, a estar informado de los cargos, a la debida oportunidad de
alegar y probar lo que le favorezca, lo que deviene necesariamente en la
nulidad de la actuación administrativa que lesionó tales derechos de la
recurrente (…)’. (…)”. (Negrillas y mayúsculas del fallo citado).
De igual forma, la mencionada
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, concluyó que:
“En razón de
lo anteriormente expuesto, considera este Órgano Jurisdiccional que la
sentencia proferida por el Juzgador de Instancia, no incurrió en el vicio de
suposición falsa denunciado, por cuanto -reiteramos- la sentencia resolvió el
fondo del asunto conforme a derecho, razón por la cual resulta forzoso para
esta Corte declarar sin lugar la apelación interpuesta en fecha 16 de noviembre
de 2006, por la abogada María Alejandra Cardozo, actuando con el carácter de sustituta
del Procurador General del Estado Monagas contra la sentencia dictada por el
Juzgado a quo, en fecha 3 de julio de 2006, mediante la cual declaró con lugar
el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y en
consecuencia, confirma con las precisiones expuestas, la referida decisión”.
Una
vez indicado lo anterior, esta Sala debe citar el contenido del artículo 146
de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, el cual establece:
“Artículo 146. Los cargos de los órganos de la
Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas,
los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los
demás que determine la Ley.
El ingreso de los funcionarios públicos y las
funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público,
fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso
estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el
traslado, suspensión o retiro será de acuerdo con su desempeño”.
Se
aprecia que el artículo 146 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, establece que los cargos de los órganos
de la Administración Pública son de carrera y se exceptúan de ello,
los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los
contratados y los obreros al servicio de la Administración Pública.
Posterior
a ello, establece la referida norma que el ingreso de los funcionarios públicos
y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público,
fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia y, que el
ascenso en los cargos de carrera estará sometido a métodos científicos basados
en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión o retiro será de acuerdo
con su desempeño.
En
atención a ello, se aprecia que el constituyente consagró en el referido
artículo una regla que establece una directriz para los órganos de la Administración Pública,
concebida en que solo puede ser funcionario de carrera quien previamente haya
sido sometido a un concurso público, por lo tanto, la misma se consagra como
una regla de aplicación inmediata en el tiempo.
De
esta manera, se aprecia que a partir de la publicación del Texto Constitucional
en la Gaceta Oficial, todo ciudadano para ostentar la condición de
funcionario de carrera debía someterse a un concurso público ordenado
por la Administración Pública, previo cumplimiento de los requisitos
indispensables y especiales para el ejercicio del cargo solicitado.
Así
pues, tal como se estableció en el fallo n.° 660/2006 dictado por esta Sala
“(…) la normativa constitucional zanjó un problema existente bajo el
imperio de las derogadas Ley de Carrera Administrativa y la
Constitución de 1961”, en virtud que bajo el régimen normativo
anterior los tribunales competentes en materia funcionarial -extinto Tribunal
de la Carrera Administrativa y Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo-, establecieron formas irregulares del ingreso a la carrera
administrativa de los funcionarios públicos al servicio de la Administración Pública
(Cfr. Funcionarios de hecho, funcionarios contratados), los cuales se les
asimilaba y se le otorgaba la condición de funcionarios de carrera.
Tal
situación, lejos de favorecer un régimen de seguridad jurídica y protección del
derecho al trabajo establecido en la Carta Magna, ya que es la protección del
género la que afecta al funcionario y la especialidad contemplada en el régimen
de funcionamiento de la Administración Pública-funcionario público (artículo 3
de la Ley del Estatuto de la Función Pública), generaba una incipiente
inseguridad jurídica, ya que el funcionario se encontraba al acecho de
actuaciones arbitrarias de la administración.
En
atención a ello, la jurisprudencia estableció un régimen paralelo de ingreso a
la carrera administrativa -nombramiento sin concurso previo-, en contradicción
a lo establecido en la derogada Ley de Carrera Administrativa, la
cual era el texto normativo que regulaba los derechos y deberes de los
funcionarios públicos en su relación con la Administración Pública (ex
artículo 1 de la Ley de la Carrera Administrativa), el cual establecía en su
artículo 35eiusdem, lo siguiente: “La selección para el ingreso a la
carrera administrativa se efectuará mediante concursos (…)”.
En congruencia con la norma en referencia -artículo 35 eiusdem-, la Sección Primera “De los
Concursos, Exámenes y Pruebas”, Capítulo I “Del Ingreso a la Administración Pública
Nacional y a la Carrera Administrativa”, Título IV “Del Sistema de
Administración de Personal”, Segunda Parte “De la Administración de
Personal y del Reingreso a la Administración Pública Nacional”, la cual
comprende los artículos 121 al 145 del Reglamento de la Ley de Carrera
Administrativa, el cual resulta aplicable actualmente, por no haber sido derogado
expresamente conforme a la Disposición Derogatoria Única de la Ley del Estatuto
de la Función Pública, en todo lo que no colida con el Texto Constitucional y
la referida ley, establece de una manera detallada la forma de ingreso a la
carrera administrativa, reproducida posteriormente en los artículos 40 al 53 de
la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Sin
embargo a pesar de haber consagrado el artículo 35 de la derogada Ley de
Carrera Administrativa, la forma de ingreso a la carrera administrativa
mediante la realización del concurso público, se debe destacar que el artículo
140 del Reglamento de dicha ley consagró una excepción, la cual establecía “La
no realización del examen previsto en Parágrafo Segundo del Artículo 36
de la Ley de Carrera Administrativa, imputable a la
Administración, confirma el nombramiento cuando haya transcurrido un lapso de
seis meses”.
A su
vez el artículo 36 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, establecía que
cuando formulada la solicitud por parte del órgano administrativo y no
existieren candidatos elegibles, se podría nombrar a una persona que no
estuviera inscrita en el registro, establecido en el encabezado del referido
artículo, sin embargo, la misma debía ser ratificada en un plazo no mayor a
seis meses, previa aprobación de un examen, el cual debía ser efectuado por el
órgano administrativo.
En
este sentido, se
desprende que la situación planteada en poco se distancia
del régimen establecido en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, salvo que el constituyente vistas las irregularidades y arbitrariedades
que tenían lugar dentro de la Administración, en virtud de la mencionada
excepción, estableció con rango
constitucional que la única
forma de ingreso a la carrera administrativa, es mediante concurso público,
conforme lo prevé el artículo 146 eiusdem.
En
consecuencia, aprecia esta Sala que en virtud de los considerandos expuestos,
deben los órganos jurisdiccionales al momento de decidir las querellas
funcionariales, atender al momento y la forma de ingreso a la
Administración Pública, en virtud que si el ingreso fue realizado con
anterioridad a la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y el o la querellante poseía la cualidad de
funcionario de carrera debe el órgano administrativo previo al dictamen de los
actos de remoción o retiro atender a tal condición y, en consecuencia, proceder
a efectuar las gestiones reubicatorias y en caso de incurrir en alguna falta,
aplicar el régimen disciplinario correspondiente, conforme lo establecido en
los artículos 83 y siguientes de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Si por
el contrario, el querellante ingresó a la Administración Pública con
anterioridad a la entrada en vigencia
de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela y no poseía la cualidad de funcionario de carrera puede el
órgano administrativo, si no se ha efectuado un concurso público proceder a la
remoción del mismo.
En atención a lo dispuesto, debe aclararse que a
partir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -30 de
diciembre de 1999-, la única forma de ingreso a la carrera administrativa será,
exclusivamente, si el funcionario ha cumplido con los requisitos establecidos
en el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y
en las leyes respectivas (artículo 19 de la Ley del Estatuto de la Función Pública).
En tal
sentido, de las actas que conforman el presente expediente se observa que la
ciudadana Yndira Cabrera, ingresó a la Administración Pública
el 17 de septiembre de 1998, al cargo de abogada en la Procuraduría General del
estado Monagas, mediante contrato, los cuales fueron celebrados de manera
consecutiva hasta el mes de enero de 2000 y continuó ejerciendo sus funciones
hasta el 4 de abril de 2005, oportunidad en la cual el Procurador del estado
Monagas le notificó de su “despido”
por inasistencias injustificadas al trabajo durante tres (3) días hábiles dentro
del lapso de treinta (30) días continuos. Así, se demuestra que la mencionada
ciudadana ejerció sus funciones aproximadamente por un tiempo de seis (6) años
y siete (7) meses, en un cargo catalogado como de carrera, por tanto, la Administración
en su momento debió aplicarle la sanción disciplinaria correspondiente, prevista
en el artículo 86 cardinal 9 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y dar
inició al procedimiento de destitución conforme lo prevé el artículo 89 eiusdem, resguardando su derecho a la
defensa y al debido proceso.
Una
vez indicado lo anterior, esta Sala observa que, ante las denuncias expuestas
por el sustituto de la Procuraduría General del estado
Monagas, del hoy solicitante en revisión, la entonces
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, analizó todas las denuncias
formuladas por la parte apelante y fundamentó su declaratoria en el análisis
detallado de las pruebas cursantes en autos, de la situación particular de la
ciudadana Yndira Cabrera y su ingreso a la Administración Pública,
de la sentencia apelada dictada por el Juzgado
Superior Quinto Agrario y Civil Bienes del Estado Monagas y Contencioso
Administrativo de la Región Sur-Oriental, concluyendo que no se configuraban
los vicios denunciados, lo que motivó a declarar
sin lugar la apelación y confirmar el fallo apelado.
Sobre tales premisas se observa que, la apreciación realizada por la
entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en la sentencia objeto
del presente análisis sobre la situación particular sobre el ingreso de la
ciudadana Yndira Cabrera a la Administración Pública, se adecúa a los parámetros que
constitucionalmente regulan el régimen funcionarial y, de allí, que se impone
para la Sala reiterar, una vez más, que la sola inconformidad con el
dispositivo del fallo, lo cual no da cabida a que prospere la revisión
constitucional solicitada.
De lo anteriormente mencionado, se tiene
que la sentencia n.° 2009-01248
dictada el 15 de julio de 2009, por la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo,
no vulneró derechos constitucionales
ni criterios vinculantes establecidos por este órgano jurisdiccional, por el
contrario, sentenció ajustado
a derecho, en lo que respecta al sentido y alcance que ha de atribuirse a algún
precepto constitucional;
en consecuencia, no se desprende vulneración alguna de los derechos denunciados
por el hoy sustituto de la Procuraduría General del estado Monagas, solicitante de revisión, por el
contrario, lo que pretende es cuestionar el acto de juzgamiento, que esta Sala analice
las pruebas que fueron valoradas y analizadas por los órganos jurisdiccionales,
constituyéndose así en una tercera instancia, lo cual se aparta del objeto de
la revisión.
Por tanto, dado que la revisión solicitada para nada contribuiría con la uniformidad en la interpretación de normas y principios constitucionales, esta Sala declara que no ha lugar la misma. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones que anteceden, este Tribunal Supremo de Justicia, en
Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de
la República Bolivariana de Venezuela, por autoridad de la Ley, declara:
1.- COMPETENTE
para conocer de la solicitud de revisión planteada por el abogado JORGE LUIS ARZOLAY, actuando como sustituto del
Procurador General del estado Monagas, de la sentencia n.° 2009-01248 dictada el
15 de julio de 2009, en el expediente identificado con el alfanumérico
AP42-R-2007-000190, por la entonces Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo hoy Juzgado Nacional Segundo Contencioso Administrativo de la
Región Capital.
2.- NO HA LUGAR la solicitud de revisión de la sentencia n.° 2009-01248 dictada el 15 de
julio de 2009, en el expediente identificado con el alfanumérico
AP42-R-2007-000190, por la entonces Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo hoy Juzgado Nacional Segundo Contencioso Administrativo de la
Región Capital.
Publíquese y regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 7 días del
mes de diciembre de dos mil veintitrés (2023). Años: 213º de la Independencia y 164º
de la Federación.
La Presidenta,
GLADYS
MARÍA GUTIÉRREZ ALVARADO
La Vicepresidenta,
LOURDES BENICIA SUÁREZ ANDERSON
Ponente
Los Magistrados,
LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS
TANIA D’AMELIO CARDIET
MICHEL ADRIANA VELÁSQUEZ GRILLET
El Secretario,
CARLOS ARTURO GARCÍA
USECHE
15-1325
LBSA