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MAGISTRADA
PONENTE: MICHEL ADRIANA VELÁSQUEZ GRILLET
Mediante escrito presentado ante esta Sala Constitucional el 5 de junio de 2023, los abogados Wuilfredo Vargas y Luis Ramírez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 32.845 y 173.202, actuando en representación de la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, solicitaron la revisión de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Estadal Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital el 22 de mayo de 2019, a través de la cual se declaró con lugar la querella funcionarial incoada contra la Defensoría del Pueblo por el ciudadano Jorge Luis Ortega y, como consecuencia de ello, se le otorgó el beneficio de jubilación.
El 5 de junio de 2023, se dio cuenta del escrito en
Sala y se designó ponente a la Magistrada Michael Adriana Velásquez Grillet.
Efectuado el estudio del expediente,
pasa la Sala a decidir, previas las siguientes consideraciones:
FUNDAMENTOS DE
LA SOLICITUD DE REVISIÓN
Los solicitantes, sustentaron
su pretensión de revisión en los siguientes argumentos:
Que,
el juez “ad quo” omitió formular la consulta
de ley a que se refieren los artículos “86 de la Ley de la Procuraduría General
de la República, y el 86 de la Ley orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, por ser tal decisión contraria a los intereses patrimoniales de
la República” (sic).
Que
se violaron las disposiciones contenidas en los artículos 49 y 257 de la Carta
Magna, 12, 243 numerales 4° y 5° y 244 del código de Procedimiento Civil, 108
de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y los
artículos 86, 101 y 102 contenidos en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República”.
Que
el 12 de febrero de 2020, la Defensoría del Pueblo apeló del fallo de primera
instancia, para cimentar la obligatoriedad de la consulta.
Que
la apelación fue declarada sin lugar por el Juzgado Nacional Segundo de lo
Contencioso Administrativo.
Que
el “ad quem” obvió las disposiciones contenidas en el artículo 108 de la ley
“ejusdem”.
Que
la decisión del tribunal de la causa “carece de falta de motivación”.
Que
debió “estimarse para el cumplimiento voluntario la aplicación del artículo 108
de la Ley orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa” (sic).
Que
la sentencia resulta inmotivada y contradictoria ya que no especifica “sobre
las oportunidades de rechazo y de propuestas a la que deberán ajustarse las
partes, de no poder ejecutarla con el temor de ser perjudicial para el correcto
manejo y disposición de su presupuesto”.
Que
la sentencia genera incertidumbre y temor ya que no precisó cómo debe cumplirse
la decisión y desde cuándo debe pagarse la jubilación acordada.
II
DE LA SENTENCIA OBJETO DEL PRESENTE ANÁLISIS
La decisión dictada por el Juzgado Superior Estadal
Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la
Región Capital el 22 de mayo de 2019, estableció lo siguiente:
“Del análisis del escrito libelar, se
evidencia que el objeto de la presente controversia se circunscribe en la
solicitud de nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N°
DdP-2018-071 de fecha 20 de julio de 2018, dictado por el ciudadano Alfredo
José Ruiz Angulo, en su carácter de Defensor del Pueblo, mediante la cual
acordó la remoción y retiro del querellante al cargo de Defensor I, adscrito a
la Defensoría Delegada del Área Metropolitana de Caracas, y en consecuencia, el
órgano querellado otorgue el beneficio de jubilación al hoy querellante.
Ello así, quien aquí decide
procede a analizar las denuncias y pedimentos de las partes en los siguientes
términos:
De la condición de funcionario de
libre nombramiento y remoción del querellante.
La parte querellante manifestó
que el acto administrativo a través del cual la Administración procedió a
retirar y remover al hoy querellante se encuentra viciado de ilegalidad de
forma patente y palmaria.
Al respecto, la representación
judicial de la parte querellada manifestó que el organismo cuenta con un
instrumento normativo interno, el cual determina los cargos de libre
nombramiento y remoción.
En este sentido, este Tribunal a
los fines de determinar que el hoy querellante ocupaba un cargo de libre nombramiento
y remoción en la Defensoría del Pueblo, hay que analizar la norma aplicable al
presente caso, como lo es el Estatuto Personal de la Defensoría del Pueblo, el
cual indica en su artículo 16 lo siguiente:
‘(…) Artículo 16.- Los cargos de confianza son aquellos ocupados por
funcionarios o funcionarias nombrados libremente por el Defensor o Defensora
del Pueblo, que impliquen el conocimiento y manejo de información confidencial,
o la administración o disposición de bienes y servicios de la Institución, o
que en ejercicio de sus funciones representen o comprometan el patrimonio, el
nombre o la reputación de la Defensoría del Pueblo. Tales cargos son los
siguientes:
…(omissis)…
2. Defensor o Defensora I; II; III; IV y V (….)’.
De acuerdo a la norma antes
transcrita, se evidencia que los cargos de confianza son aquellos ejercidos
libremente y nombrados por el Defensor del Pueblo, cuyo desempeño implique
manejo de información confidencial o la administración o disposición de bienes
y servicios o que comprometan el patrimonio o la reputación de la Defensoría
del Pueblo y en este caso dentro de los cargos clasificados como de confianza
se encuentra el de Defensor I, cuyo cargo era el desempeñado por el hoy
querellante.
En ese orden de ideas respecto a
los cargos de libre nombramiento y remoción la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, en fecha 04 de abril de 2011, caso: SOLAMAR MARTINEZ,
estableció lo siguiente:
‘(…) En este sentido, esta Alzada
estima que entre las funciones anteriormente mencionadas ejercidas por el
actor, existe una de relevante consideración, tal como la facultad de
coordinar, supervisar y controlar, de lo que se desprende que dichas funciones pueden
ser consideradas como funciones que requieren un alto grado de confianza. Así
mismo se observa del folio diecisiete (17) del expediente administrativo,
comunicación Nº RYS-1450-2005, mediante la cual se le notifica a la ciudadana
Solamar Martínez, su designación al cargo de Jefe de División, adscrita a la
Dirección General de Administración, -recibida en fecha por la recurrente en
fecha 19 de octubre de 2005- haciendo de su conocimiento que el cargo ‘…es de
LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN DE CONFORMIDAD CON LO ESTABLECIDO EN EL ART. 19
DE LA LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y EL ART. 4 NUMERAL 11 DE LA
ORDENANZA DE CARRERA ADMINISTRATIVA PARA FUNCIONARIOS O EMPLEADOS AL SERVICIO
DEL MUNICIPIO LIBERTADOR…’; por lo que evidencia esta Alzada que la recurrente
estuvo en conocimiento que el cargo que ejercía como Jefe de División, era de
libre nombramiento y remoción.
Bajo este contexto, es necesario señalar en el presente caso que si bien es
cierto, el Registro de Asignación del Cargo o Manual Descriptivo de Clases de
Cargos del Organismo, es uno de los medios idóneos para demostrar el ejercicio
de las funciones que cumplía el titular del cargo declarado como de libre
nombramiento y remoción; no es menos cierto, que su falta puede ser suplida por
otros medios, siempre que éstos sirvan como elementos para comprobar la
confidencialidad de las funciones inherentes al cargo.
Evidenciándose, en el presente
caso que existen elementos de convicción para esta Alzada que determinen que
efectivamente el cargo que ejercía la recurrente como Jefe de División,
adscrita a la Dirección General de Administración, era de confianza y por lo
tanto de libre nombramiento y remoción.
… lo cual permite a esta Alzada determinar que
la Administración Pública actuó conforme a derecho además, que los mismos
contienen todos los requisitos, tanto de forma como de fondo que la Ley prevé
debe tener todo acto dictado por la Administración. Así se decide. (…)’
Ello así, y una vez realizado el
estudio precedente, observa este Juzgado en el caso de autos, que riela a los
folios 19 y 20 del presente expediente, acto administrativo contenido en la
Resolución Nro. DpP-2018-071, dictada en fecha 20 de julio de 2018 por el
Defensor del Pueblo y notificada en fecha 23 de julio de 2018, que resolvió la
remoción y retiro del querellante del cargo de Defensor I, adscrito a la
Defensoría Delegada del Área Metropolitana de Caracas, con fundamento a lo
establecido en el numeral 2 del artículo 16 del Estatuto de Personal de la
Defensoría del Pueblo.
De lo anterior se colige que la
Defensoría del Pueblo, decidió la remoción y retiro del ciudadano JORGE LUIS
ORTEGA ORTEGA, del cargo de ‘Defensor I’ que venía desempeñando, por ser
considerado como de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción.
En este orden de ideas, este
Juzgador pasa a analizar el expediente administrativo de del ciudadano Jorge
Luis Ortega Ortega:
• Riela al Folio 143 Resolución
N° DdP-2018-071, de fecha 20 de julio de 2018 suscrita por el Defensor del
Pueblo, mediante la cual se remueve del cargo al ciudadano Jorge Luis Ortega
Ortega, antes identificado.
• Riela al Folio 139 Resolución
N° DdP-2017-021, de fecha 25 de agosto de 2017 suscrita por el Defensor del
Pueblo, mediante la cual designa al ciudadano Jorge Luis Ortega Ortega, antes
identificado, como Defensor I, adscrito a la Defensoría Delegada del Área
Metropolitana, como Jefe de la Unidad de Seguridad Integral de la Defensoría
del Pueblo.
En concordancia con el análisis
precedente, debe indicarse que de acuerdo a lo establecido en la normativa
estatutaria dictada por el órgano querellado, el cargo ocupado por el
querellante en el caso de autos es válidamente considerado de libre
nombramiento y remoción; en ese sentido, vale acotar que de la lectura del
artículo 16 numeral 7 del Estatuto de Personal de la Defensoría del Pueblo,
transcrito ut supra, se infiere que todos los cargos ejercidos libremente y
nombrados por el Defensor del Pueblo, son calificados como cargos de libre
nombramiento y remoción en razón del ejercicio de funciones de confianza, por
lo que quien suscribe considera que le fue aplicado un procedimiento conforme a
derecho acorde al Estatuto de Personal del organismo querellado. Así se decide.
Del derecho a la seguridad social
(beneficio de jubilación).
Por otra parte, el querellante
alegó que es poseedor del beneficio de jubilación, por lo que este Tribunal
pasa a determinar si el referido ciudadano cumple con los requisitos para el
otorgamiento del beneficio de jubilación; en tal sentido, resulta imperioso
traer a colación lo consagrado en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, en sus artículos 80 y 86, los cuales establecen lo siguiente:
‘Artículo 80. El Estado garantizará a los
ancianos y ancianas el pleno ejercicio de sus derechos y garantías. El Estado,
con la participación solidaria de las familias y la sociedad, está obligado a
respetar su dignidad humana, su autonomía y les garantizará atención integral y
los beneficios de la seguridad social que eleven y aseguren su calidad de vida.
Las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de Seguridad Social
no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano. A los ancianos y ancianas se
les garantizará el derecho a un trabajo acorde con aquellos y aquellas que
manifiesten su deseo y estén en capacidad para ello (…).’ (Subrayado de este
Tribunal).
…(Omissis)…
Artículo 86. Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio
público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección
en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades
catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida
de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de
la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado
tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un
sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario,
unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas.
La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las
personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no
podrán ser destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen
los trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios médicos y
asistenciales y demás beneficios de la seguridad social podrán ser
administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los
remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad
social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos
servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una ley orgánica
especial (…)’. (Subrayado de este Tribunal).
En ese mismo orden de ideas, este
Sentenciador trae a colación la sentencia N° 1392 de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia de fecha 21 de octubre de 2014, expediente
14-0264, caso: Ricardo Mauricio Lastra, de carácter vinculante, la cual
estableció lo siguiente:
‘(…) la jubilación es un derecho
constitucional previsto dentro del marco de la seguridad social que debe
garantizar el Estado a todos sus ciudadanos, siendo por tanto un derecho
social, reconocido por el constituyente de 1999 para consolidar las demandas
sociales, jurídicas y económicas de la sociedad, considerando el sentido de
progresividad de los derechos y definiendo una nueva relación de derechos y
obligaciones entre sujetos que participan solidariamente en la construcción de
una sociedad democrática, participativa y protagónica, lo cual requiere una
interpretación acorde con su finalidad, no sujeta a formalismos jurídicos
alejados de la realidad social.
(…Omissis…)
De este modo, la jubilación es el
reconocimiento de los años de trabajo prestados por una persona a otra, en este
caso a un órgano del Estado, para garantizar que en los años en que declina su
capacidad productiva, pueda seguir manteniendo una vida digna, al
garantizársele los ingresos que le permitan sufragar sus gastos durante la vejez,
luego de haber satisfecho el deber constitucional de trabajar y cuando el
beneficiario de esos servicios ha sido el Estado, debe honrar con el derecho a
la jubilación a los funcionarios que hayan cumplido con los requisitos de edad
y años de servicio público prestados, establecidos en la Ley.. (Subrayado de
este Tribunal).
De lo antes expuesto, se puede concluir en que el derecho a la jubilación se
concibió para el constituyente como un derecho y garantía constitucional que
poseen los funcionarios y funcionarias que han alcanzado los requisitos
exigidos por la Ley.
No obstante, como se explanó
anteriormente, dicho beneficio exige el cumplimiento de un conjunto de
presupuestos legales vinculantes para poder ser acreedor de él, y en caso de
constatar que efectivamente se encuentran cumplidos, proceder a proporcionar el
referido beneficio.
El sistema de seguridad social
tal y como lo consagra el texto Constitucional estará regulado por una Ley
Orgánica Especial hoy Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley sobre Régimen de
Jubilaciones y Pensiones de los Trabajadores y las Trabajadoras de la
Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, publicada en Gaceta
Oficial N° 6.156, de fecha 19 de noviembre de 2014, y es la que se encuentra
vigente en materia de jubilaciones y pensiones aplicable a los trabajadores y
las trabajadoras de los órganos y entes de la Administración Pública incluidos
los órganos de los municipios, los distritos metropolitanos y sus entes
descentralizados.
Asimismo, el Reglamento sobre el
Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Funcionarias de la
Defensoría del Pueblo, que es la norma especial aplicable al presente caso
establece en su artículo 2 lo siguiente:
‘Artículo 2: La Jubilación
constituye un derecho vitalicio de los funcionarios públicos y funcionarias de
la Defensoría del Pueblo y se adquiere mediante el cumplimiento de los
requisitos siguientes:
…(Omissis)…
a) Tendrán derecho a la
jubilación del defensor o Defensora del Pueblo, y demás funcionarios que hayan
alcanzado la edad de cincuenta (50) años si es hombre o de cuarenta y cinco
(45) años si es mujer, siempre que hubiese cumplido veinte (20) años de
servicio.
…(Omissis)…
Parágrafo Tercero: A los efectos
de esta disposición se computaran los años de servicios, interrumpidos o no,
que haya prestado el funcionario en cualquier organismo del sector público,
siempre que hubiese cumplido un (1) año de servicio en la Defensoría del
Pueblo, en forma ininterrumpida e inmediata al otorgamiento de la jubilación’.
(Negritas del Tribunal)
De acuerdo a la norma antes
transcrita, se evidencia que para los efectos del beneficio de jubilación, se
le computara al funcionario los años de servicios en la Administración Pública
siempre y cuando se haya cumplido servicio un (1) año en la Defensoría del
Pueblo al momento del otorgamiento de la jubilación.
En ese orden de ideas, de las
actas que corren insertas a los autos, se evidencian los antecedentes de
servicios del ciudadano querellante, el cual prestó servicios en el Cuerpo de
Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (CICPC) desde el 16 de
junio de 1979 hasta el 06 de mayo de 1996, según se desprende de los
Antecedentes de Servicio suscrita por la Coordinación Nacional de Recursos
Humanos del referido Cuerpo de Investigaciones (folio 13 del presente
expediente judicial); igualmente prestó servicios en la Fundación Teatro Teresa
Carreño (adscrito al Ministerio del Poder Popular para la Cultura), desde el 17
de febrero de 1997 hasta el 06 de noviembre de 1998 (folio 14 del presente
expediente); de igual manera prestó sus servicios bajo la modalidad de personal
contratado en la Alcaldía Metropolitana de Caracas desde el 01 de marzo de 2005
hasta el 15 de marzo de 2011 (folio 15 del presente expediente); asimismo se
desempeño en la Defensoría del Pueblo desde el 16 de junio de 2011 hasta el 23
de mayo de 2012 (folio 18 del presente expediente); y finalmente prestó
nuevamente sus servicios en la mencionada Defensoría desde el 01 de julio de
2012 hasta el 20 de julio de 2018, fecha en la cual se materializó su remoción
y retiro, según se desprende de la constancia de de (sic) trabajo, emanada de la División de
Clasificación y Remuneración - Dirección de Recursos Humanos del órgano
querellado, que corre inserta al folio 16 del presente expediente; las cuales
corren en forma de copias simples y no fueron impugnadas ni cuestionadas por la
parte querellada, razón por la cual se les otorga pleno valor probatorio para
hacer valer lo allí acreditado; en tal sentido, a manera resumida, se observa:
Órgano o ente Años de servicio
Cargos ejercidos en la Administración Pública
1 Cuerpo de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas 15 años y 11 meses Archivista I
2 Fundación Teresa Carreño 1 año,
8 meses y 20 días Investigador de Asuntos Administrativos
3 Alcaldía Metropolitana de
Caracas 6 años y 14 días Contratado
4 Defensoría del Pueblo
7 años, 3 meses y 29 días Técnico
de Seguridad y Defensor I
Asimismo, corre inserta al folio
17 del presente expediente, copia simple de la cédula de identidad del hoy
querellante, a fin de hacer valer la edad del ciudadano JORGE LUIS ORTEGA
ORTEGA, al momento de su remoción y retiro, la cual no fue impugnada ni
cuestionada por la contraparte, razón por la cual se le otorga pleno valor
probatorio para hacer valer lo allí acreditado; es decir, que el querellante
nació en fecha 01 de julio de 1958, por lo que al momento de remoción y retiro
contaba con la edad de 60 años. En consecuencia, a fin de efectuar el cómputo
establecido en el artículo 2 del Reglamento sobre el Régimen de Jubilaciones y
Pensiones de los Funcionarios y Funcionarias de la Defensoría del Pueblo, se
debe tener como edad del querellante al momento de su remoción y retiro la de
60 años y con 31 años de servicios prestados a la Administración Pública.
En efecto, para el momento de que el
querellante fue removido del cargo de Defensor I, en fecha 20 de julio de 2018,
contaba con 31 años y 3 meses al servicio de la Administración Pública, de los
cuales 7 años, 3 meses y 29 días fueron prestados al servicio de la Defensoría
del Pueblo; y adicionalmente contaba con sesenta (60) años de edad al momento
de la remoción retiro de la Defensoría del Pueblo, considerándose, por tanto,
satisfechos los requisitos previstos en el artículo 2 del Reglamento ut supra
para obtener el beneficio de jubilación. Así se establece.
Así las cosas y por cuanto se
estableció que el querellante cumplía con los requisitos de Ley para adquirir
el beneficio de jubilación al momento de su remoción y retiro, considera
pertinente esta Sentenciadora traer a colación lo establecido en sentencia
dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en el
expediente Nro. 07-0498, de fecha 20 de julio de 2007:
‘(…) No obstante lo anterior,
ciertamente aprecia esta Sala del escrito de revisión interpuesto, que el
solicitante alegó haber prestado servicios a la Administración Pública por casi
veintiocho años, en atención a lo expuesto, se observa que el derecho a la
jubilación es un beneficio o pensión que se le otorga a los funcionarios
públicos, previa la constatación de los requisitos establecidos en la ley, como
lo son la edad y un determinado tiempo de servicio dentro de la Administración
Pública.
Así pues, se observa que este
derecho se encuentra consagrado incluso dentro del Texto Constitucional en el
artículo 147 eiusdem, cuando establece que es la ley nacional la que se
encargará de establecer el régimen de pensiones y jubilaciones de los
funcionarios públicos nacionales, estadales y municipales.
En consecuencia, se observa que
el prenombrado derecho se erige como un deber del Estado de garantizar el
disfrute de ese beneficio ya que el mismo tiene como objeto otorgar un subsidio
perenne e intransferible al funcionario, que previa la constatación de ciertos
requisitos, se ha hecho acreedor de un derecho para el sustento de su vejez,
por la prestación del servicio de una función pública por un número
considerable de años.
Visto el contenido y la intención
del legislador en dicha norma, es que esta Sala ha entendido que el derecho a
la jubilación debe privar aun sobre los actos administrativos de remoción,
retiro o destitución, aún cuando estos sean en ejercicio de potestades
disciplinarias, ya que debe la Administración proceder a verificar si el
funcionario ha invocado su derecho a la jubilación o éste puede ser acreedor de
aquel, razón por la cual, priva dicho derecho aún sobre los actos de retiro de
la Administración Pública.
En idéntico sentido, se pronunció la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia, mediante sentencia N° 184 del 8 de febrero de 2002 (caso: ‘Olga
Fortoul de Grau’), en la cual señaló:
‘Por lo tanto, la Sala declara
sin lugar el amparo por estos motivos. Ahora bien, también observa la Sala que
el accionante ha invocado la violación de su derecho social a la jubilación
aduciendo reunir los requisitos para ello, y haber hecho la solicitud a ese
fin.
Tratándose de un derecho social
que no le debe ser vulnerado a la accionante, la Sala ordena se tramite dicha
solicitud’.
Asimismo, observa esta Sala que
el Estado Venezolano se erige como un Estado Social de Derecho y Justicia (ex
artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), el
cual se encuentra dirigido a reforzar la protección jurídico constitucional de
personas o grupos que se encuentren ante otras fuerzas sociales o económicas en
una posición jurídico-económica o social de debilidad, y va a aminorar la
protección de los fuertes, en consecuencia, es por lo que éste –Estado- se
encuentra obligado a proteger a los débiles, a tutelar sus intereses amparados
por la Constitución, sobre todo a través de los Tribunales; y frente a los
fuertes, tiene el deber de vigilar que su libertad no sea una carga para todos.
(Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del
24 de enero de 2002, caso: ‘ASODEVIPRILARA’).
En atención a la referida
consagración, es que considera esta Sala que debe realizar una interpretación
ajustada y conforme a los principios e intereses constitucionales que debe
resguardar el Estado Venezolano y por ende los órganos de administración de
justicia, razón por la cual, se advierte y se exhorta a los órganos de la
Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, que el derecho a la
jubilación debe privar sobre la remoción, el retiro o la destitución de los
funcionarios públicos, por lo que, constituye un deber de la Administración
previo al dictamen de uno de los precitados actos verificar aún de oficio si el
funcionario público puede ser acreedor del derecho a la jubilación y, por ende
ser tramitado éste –derecho a la jubilación-. (…)’ (Negritas y subrayado de
este Tribunal).
Ahora bien, en vista del criterio
parcialmente transcrito, el cual establece claramente que en todo caso, siempre
y cuando sea aplicable, debe privar el derecho a la jubilación por los actos de
remoción, retiro y destitución, y además se constituye como un deber de la
Administración, es decir, antes de dictar cualquier acto de remoción, retiro o
destitución, verificar si el funcionario cumple con los requisitos de ley para
el otorgamiento del beneficio de jubilación. Asimismo, en atención al análisis
realizado en la motiva de la presente sentencia, en la cual se estableció de
acuerdo a los elementos probatorios aportados en autos, que el ciudadano JORGE
LUIS ORTEGA ORTEGA, al momento de su remoción y retiro cumplía con los
requisitos previstos en el artículo 2 del Reglamento sobre el Régimen de
Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Funcionarias de la Defensoría
del Pueblo, para obtener el beneficio de jubilación, y en detrimento de ello la
mencionada Defensoría, procedió a removerlo y retirarlo de su cargo,
materializándose una vulneración a su derecho constitucional a la jubilación y
a la seguridad social consagrado en los artículos 80 y 86 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, razón por la cual se ANULA el acto
administrativo contenido en la Resolución Nro. DpP-2018-071, dictada en fecha
20 de julio de 2018 por el Defensor del Pueblo y notificado en fecha 23 de
julio de 2018, que resolvió la remoción y retiro del ciudadano JORGE LUIS
ORTEGA ORTEGA, titular de la cédula de identidad Nro. V-6.028.308, del cargo de
Defensor I, adscrito a la Defensoría Delegada del Área Metropolitana de Caracas
del órgano querellado, y se ORDENA a la Defensoría del Pueblo, otorgue al
ciudadano JORGE LUIS ORTEGA ORTEGA, antes identificado, el beneficio de
jubilación a partir del día 23 de julio de 2018, fecha en la cual es notificado
del acto de remoción y retiro, de conformidad a lo establecido en el artículo 2
del Reglamento sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios
y Funcionarias de la Defensoría del Pueblo, de acuerdo al cargo que venía
desempeñando al momento de su remoción y retiro, por cuanto se verificó en
autos que el mismo cumplía con los requisitos de Ley para obtener tal
beneficio.
Igualmente, se ORDENA al órgano
querellado determine el porcentaje que deberá ser pagado por concepto de
pensión de jubilación de acuerdo a los años de servicio prestados por el
querellante, así como el pago de las pensiones de jubilación dejadas de
percibir con los respectivos aumentos y variaciones que haya experimentado el
sueldo de un funcionario activo que ostentare el cargo de ‘Defensor I’ o su
equivalente, de acuerdo al porcentaje que corresponda, incluyendo la
bonificación de fin de año y demás beneficios otorgados a los jubilados de ese
organismo, desde la fecha de su remoción y retiro, esto es el 23 de julio de
2018 (fecha de notificación del acto administrativo), hasta la notificación del
otorgamiento del beneficio de jubilación; cuyos montos deberán ser calculados
mediante una experticia complementaria del fallo, a fin de determinar la
pensión de jubilación dejada de percibir, de conformidad con las previsiones
del artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, cuya experticia deberá ser
realizada por un solo perito desde la fecha de remoción y retiro del
querellante, esto es el 23 de julio de 2018, hasta la notificación del acto que
le otorgue el beneficio de jubilación, de acuerdo al porcentaje establecido por
concepto de pensión de jubilación. Así se decide.
Ello así, de acuerdo a la motiva
que antecede, debe este Juzgador declarar CON LUGAR el Recurso Contencioso
Administrativo Funcionarial interpuesto por el ciudadano JORGE LUIS ORTEGA
ORTEGA, antes identificado. Así se establece”.
III
DE LA COMPETENCIA
Como punto previo al mérito de la controversia planteada,
debe esta Sala determinar su competencia para conocer de la presente solicitud
de revisión y, al respecto, observa que, conforme lo establecido en el numeral
10 del artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, tiene
atribuida la competencia de “(…) revisar las sentencias definitivamente
firmes de amparo constitucional y de control de constitucionalidad de leyes o normas
jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los términos
establecidos por la ley orgánica respectiva (…)”.
Conforme a la citada
disposición constitucional, el legislador estableció en el artículo 25.10 de la
Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal, lo siguiente:
“(…) Artículo 25.-
Son competencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia:
(omissis)
10.
Revisar las sentencias definitivamente firmes que sean dictadas por los
tribunales de la República, cuando hayan desconocido algún precedente dictado
por la Sala Constitucional; efectuado una indebida aplicación de una norma o
principio constitucional; o producido un error grave en su interpretación; o
por falta de aplicación de algún principio o normas constitucionales”.
En
atención a la norma parcialmente transcrita y como quiera que en el presente caso, se somete a revisión la sentencia
dictada por el Juzgado Superior Estadal Sexto de lo Contencioso
Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital el 22 de
mayo de 2019, a través de la cual se declaró con lugar la querella funcionarial
incoada contra la Defensoría del Pueblo por el ciudadano Jorge Luis Ortega y,
como consecuencia de ello, se le otorgó el beneficio de jubilación, esta Sala se declara competente para conocer
y decidir la revisión solicitada, advirtiendo que la misma estará supeditada al
examen que de las actas procesales se realice para verificar la existencia de
un error evidente o inexcusable en la interpretación de la Constitución, o de
la sustracción absoluta de los criterios interpretativos de normas y principios
constitucionales adoptados por esta Sala Constitucional, así como también de
algún tipo de violación constitucional en la que, por estar envuelto el orden
público, sea necesaria la intervención del máximo intérprete constitucional.
Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Establecido
lo anterior, esta Sala pasa a pronunciarse acerca de la presente solicitud de
revisión, no sin antes reiterar el criterio
sostenido en sentencia del 2 de marzo de 2000 (caso: “Francia Josefina Rondón Astor”), ratificado en el fallo del 13 de
julio de 2000 (caso: “Asociación de
Propietarios y Residentes de la Urbanización Miranda”), entre otros,
conforme al cual la discrecionalidad que se atribuye a la facultad de revisión
constitucional, no debe ser entendida como una nueva instancia y, por tanto, la
solicitud en cuestión se admitirá sólo a los fines de preservar la uniformidad
de la interpretación de normas y principios constitucionales o cuando exista
una deliberada violación de preceptos de ese rango, lo cual será analizado por
esta Sala, siendo siempre facultativo de ésta su procedencia.
Por otra parte, esta Sala
ha sostenido, en casos anteriores, que la labor tuitiva del Texto Constitucional mediante la revisión
extraordinaria de sentencias no se cristaliza de forma similar a la establecida
para los recursos de gravamen o impugnación, diseñados para cuestionar la
sentencia, para ese entonces, definitiva.
De este modo, el hecho configurador de la revisión
extraordinaria no es el mero perjuicio, sino que, además, se verifique un
desconocimiento absoluto de algún precedente dictado por esta Sala, la
indebida aplicación de una norma constitucional, un error grotesco en su interpretación o, sencillamente, su
falta de aplicación, lo cual se justifica en el hecho de que en los recursos de
gravamen o de impugnación existe una presunción de que los jueces en su
actividad jurisdiccional, actúan como garantes primigenios de la Carta Magna.
De tal manera que, sólo cuando esa presunción logra ser desvirtuada es que
procede, la revisión de la sentencia (Vid. Sentencia de la Sala N°
2.957 del 14 de diciembre de 2004, caso: “Margarita
de Jesús Ramírez”).
Tomando en cuenta las
anteriores consideraciones y luego de un cuidadoso análisis de los alegatos
esgrimidos en la solicitud de revisión planteada, esta Sala observa que el
accionante fundamenta su solicitud en la supuesta omisión de la prerrogativa
procesal de la consulta obligatoria de las sentencias desfavorables a la
República y la presunta inmotivación del fallo, ya que no habría precisado cuál
es el procedimiento a seguir para la ejecución voluntaria del fallo y desde
cuándo debe pagarse la pensión de jubilación.
Ello
así, se impone preliminarmente para la Sala el examen de la institución
procesal relativa a la consulta, consagrada en el artículo 70 del Decreto con
Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, para
verificar que la interpretación dada por los operadores de justicia en el
presente sea de tal entidad que proceda la revisión de la sentencia. Dicho
precepto dispone a la letra lo que sigue:
“Artículo 70. Toda
sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la
República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.
La
norma procesal, ubicada en el entramado del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República dentro del Título IV intitulado “Del
Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones contra la República y de la
Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio”, en el
Capítulo II “De la Actuación de la
Procuraduría General de la República en Juicio”, instituye en favor de la República una prerrogativa
procesal que opera cuando, contra una decisión definitiva contraria a aquellas
pretensiones, excepciones o defensas opuestas por el Procurador General de la
República o por aquellos abogados que tengan delegación suficiente para
representar a la República en juicio, contra la cual no se hayan ejercitado los
medios de impugnación o gravamen que brinda el ordenamiento procesal dentro de
los lapsos legalmente establecidos para ello, debe ser consultada ante el Juez
de Alzada.
La
consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial
en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público
o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la
juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto,
en los casos de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza
de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se
centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un
órgano o ente público.
Sobre la acepción “interés general” que justifica el
elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta
Sala ha sostenido que “(…) cuando la República es
demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes
del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el
patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios
públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido
privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de
Respecto de su naturaleza jurídica,
la doctrina extranjera ha destacado que “(…)
la consulta no reviste el carácter de medio de ataque de las decisiones judiciales,
sino tan sólo el deber del juez de primera instancia de remitir las actuaciones
a la alzada” (Vid. De Santo: “Tratado de los Recursos”, Editorial
Universidad, Buenos Aires, 1999, pp. 475-478), a los
fines de que la reexamine, y si bien se ha cuidado de no caracterizar este
instituto como un recurso (Vid. Devis Echandía, Hernando, “Teoría General del Proceso”, Editorial Universidad, Buenos Aires,
cuarta reimpresión, 2004, pág. 512) algunos lo consideran como un verdadero
medio de impugnación.
En
la jurisprudencia foránea, esta figura se erige como una garantía procesal de
protección de ciertos bienes jurídicos ligada al principio de la doble
instancia. En el derecho colombiano, por ejemplo,
“La consulta, a diferencia del recurso de
apelación, es una institución procesal en virtud de la cual el superior
jerárquico del juez que ha dictado una providencia, en ejercicio de la
competencia funcional de que está dotado, se encuentra habilitado para revisar
o examinar oficiosamente, esto es, sin que medie petición o instancia de parte,
la decisión adoptada en primera instancia, y de este modo corregir o enmendar
los errores jurídicos de que ésta adolezca, con miras a lograr la certeza
jurídica y el juzgamiento justo. La competencia funcional del superior que
conoce de la consulta es automática, porque no requiere para que pueda conocer
de la revisión del asunto de una petición o de un acto procesal de la parte en
cuyo favor ha sido instituida.
La consulta opera por ministerio de la ley y, por
consiguiente, la providencia respectiva no queda ejecutoriada sin que
previamente se surta aquélla. Por lo tanto, suple la inactividad de la parte en
cuyo favor ha sido instituida cuando no se interpone por ésta el recurso de
apelación, aunque en materia laboral el estatuto procesal respectivo la hace
obligatoria tratándose de entidades públicas.
La consulta se consagra en los estatutos procesales
en favor o interés de una de las partes. No se señalan en la Constitución los
criterios que el legislador debe tener en cuenta para regularla; sin embargo,
ello no quiere decir que esté habilitado para dictar una reglamentación
arbitraria, es decir, utilizando una discrecionalidad sin límites, pues los derroteros
que debe observar el legislador para desarrollar la institución emanan, como ya
se dijo, precisamente de la observancia y desarrollo de los principios, valores
y derechos consagrados en la Constitución”.
En
el ordenamiento procesal venezolano, la consulta ha sido instituida con
el propósito de tutelar, a través del doble grado de conocimiento
jurisdiccional, algunas instituciones jurídicas de especial relevancia; opera
de oficio y la remisión de las actas del expediente origina la suspensión de la
ejecución del fallo consultado. Así, por ejemplo, el Código de Procedimiento
Civil establece en su artículo 59 la obligación del juez de remitir en consulta
la decisión que declare su falta de jurisdicción respecto del juez extranjero (ex artículo 6 de ese mismo Código, en
concordancia con el artículo 57 de
En el orden jurisdiccional
constitucional, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia estableció la
figura de la consulta para aquellas decisiones emanadas de cualquier tribunal
de la República que, en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad
de la ley (ex segundo párrafo del
artículo 334 de la Constitución vigente, en concordancia con el artículo 20 del
Código de Procedimiento Civil), desapliquen una norma jurídica. Tal remisión
legal se justifica en razón de la correcta interpretación de los principios y
valores constitucionales que debe efectuar esta Sala Constitucional de aquellas
normas que conforman el ordenamiento jurídico, como garante de su supremacía y
efectividad, en virtud de lo estatuido por el Constituyente en el artículo 335
del Texto Fundamental.
Otra nota característica lo
constituye que el Juez de Alzada no se haya vinculado, para la resolución de la
consulta, por el principio de la “reformatio
in peius”, que consiste en una prohibición al juez superior de desmejorar
la situación del apelante en los casos en que no ha mediado recurso de su
adversario, pues goza de un amplio margen para apreciar la regla de derecho
aplicada al caso, pues el conocimiento de la causa le viene atribuida por
expresa disposición legal y no por el ejercicio de algún recurso procesal (Vid.
Devis Echandía, Hernando, Obr. Cit. pág. 512).
En tanto prerrogativa procesal de la
República, la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de
impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición,
siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones,
defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace
en los juicios donde están en juego los intereses patrimoniales de la República
o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación
por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada
funcionalmente, a nivel nacional o estadal).
Consecuencia de lo expuesto, si una
decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones
esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal
examinada, no surge la obligación para el juzgador de primera instancia de
remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de
aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el
legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales,
defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el
caso.
Conforme a lo expuesto, esta Sala
observa que tal como exponen los solicitantes, la Defensoría del Pueblo apeló
de la decisión el 12 de diciembre de 2019 y, tal como consta en autos, dicha
apelación fue oída el 9 de enero de 2020, lo cual, dio lugar a que los autos
subieran al Juzgado Nacional Segundo de lo Contencioso Administrativo de la
Región Capital, quien dictó sentencia el 10 de octubre de 2022, declarando sin
lugar la apelación y, por tanto, haciendo inoficioso que se consultara la
sentencia de primera instancia.
En efecto y tal como bien señaló el
Juzgado Nacional Segundo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital,
en su decisión, la sentencia de primera instancia no requería ser consultada,
pues contra ella, se había interpuesto un medio de gravamen como es la
apelación, el cual, abrió el doble grado de jurisdicción que persigue la
consulta cuando dicho recurso no es ejercido.
Entonces, no habiendo
incurrido la sentencia objeto de revisión en un quebrantamiento de la
prerrogativa procesal de la consulta, ya que se insiste, la sentencia subió al
tribunal ad quem en razón de la
apelación planteada y, adicionalmente, a que no se verifica el supuesto vicio
de la inmotivación ya que, la sentencia precisó al final de la motiva, qué debe
pagar y desde cuándo debe pagar el órgano querellado, debe esta Sala desestimar
la solicitud de revisión ya que en el presente caso
no se dan los supuestos necesarios para que proceda la revisión solicitada,
puesto que no se considera que existan “infracciones grotescas” de
interpretación de norma constitucional alguna, ni se evidencia que el mismo
desconozca algún criterio interpretativo de normas constitucionales, que haya
fijado esta Sala Constitucional, es decir, no se puede afirmar que la decisión
judicial sometida a su consideración, quebrante principios jurídicos
fundamentales contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, Tratados, Pactos o Convenios Internacionales suscritos y ratificados
válidamente por la República, ni fue dictada como consecuencia de un error
inexcusable, dolo, cohecho o prevaricación, así como tampoco contradice
sentencia alguna dictada por esta Sala.
De
tal manera que, la Sala considera que de lo expuesto por los solicitantes no se
desprende que su examen pueda contribuir a la uniformidad de la interpretación
de normas y principios constitucionales, motivo por el cual declara no ha lugar
la revisión solicitada y así se decide.
Finalmente, no puede esta Sala pasar
por alto las graves deficiencias gramaticales y de orden sintáctico que
contiene el escrito presentado por los abogados Wuilfredo Vargas
y Luis Ramírez, lo cual da lugar a que se les inste a prepararse adecuadamente
para la formulación de solicitudes ante los órganos jurisdiccionales y a
revisar las mismas, a los fines de evitar incurrir en errores como los
plasmados en el escrito que dio lugar al presente pronunciamiento.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara NO HA LUGAR la solicitud de revisión planteada por la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, solicitaron la revisión de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Estadal Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital el 22 de mayo de 2019, a través de la cual se declaró con lugar la querella funcionarial incoada contra la Defensoría del Pueblo por el ciudadano Jorge Luis Ortega y, como consecuencia de ello, se le otorgó el beneficio de jubilación.
Publíquese, regístrese y
comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 8 días del mes de diciembre de
dos mil veintitrés (2023). Años: 213° de la Independencia y 164° de la Federación.
La
Presidenta,
GLADYS MARÍA
GUTIÉRREZ ALVARADO
La Vicepresidenta,
LOURDES BENICIA SUÁREZ
ANDERSON
Los
Magistrados,
LUIS FERNANDO DAMIANI BUSTILLOS
TANIA D’AMELIO CARDIET
MICHEL ADRIANA VELÁSQUEZ GRILLET
(Ponente)
El Secretario,
CARLOS ARTURO
GARCÍA USECHE
23-0580
MAVG.