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SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado
Ponente: PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Mediante decisión de 3 de julio
de 2001, la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia,
declinó en esta Sala Constitucional el conocimiento de la demanda que intentaron
los ciudadanos HUMBERTO SEIJAS PITTALUGA y JESÚS ENRIQUE GANEM
ARENAS, titulares de las cédulas de identidad nos. 1.897.704 y
7.052.172, respectivamente, Gobernador Encargado del Estado Carabobo, el
primero de ellos, y Procurador del Estado Carabobo, el segundo, con la
asistencia de los abogados Allan R. Brewer-Carías, Gerardo Fernández V. y María
A. Correa Martín, con inscripción en el Inpreabogado bajo los nos
3.005, 20.802 y 51.864, respectivamente, y cuyo objeto es “la
inconstitucionalidad de la Ley de Reforma General de Contraloría General del
Estado Carabobo, sancionada por la Asamblea Legislativa y remitida al
Gobernador del Estado, para su promulgación, el pasado 5 de noviembre de 1998,
por ser violatoria de la Constitución del Estado Carabobo”. En consecuencia, dicha Sala
ordenó la remisión del expediente.
El 3 de agosto de 2001, se recibió el expediente en esta Sala
Constitucional y, en esa misma oportunidad, se designó ponente al Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz.
El 11 de julio de 2002, compareció la abogado María Alejandra Correa de Baumeister, quien solicitó de esta Sala se provea la tramitación de la causa y se pronuncie acerca de su admisión y de la solicitud de medida cautelar.
El 21 de mayo de 2003, compareció el abogado Gerardo Fernández Villegas, quien ratificó la misma solicitud de pronunciamiento.
I
ANTECEDENTES DEL CASO
El 12 de noviembre de 1998, los ciudadanos Humberto Seijas Pittaluga y Jesús Enrique Ganem Arenas, Gobernador Encargado y Procurador del Estado Carabobo, respectivamente, demandaron, ante la Sala Político-Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, la inconstitucionalidad de la Ley de Reforma General de Contraloría General del Estado Carabobo porque es contraria a la Constitución del Estado Carabobo.
Mediante auto de 27 de noviembre de 1998, dicha Sala ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación para la decisión de la admisión.
El 8 de diciembre de 1998, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda de nulidad y acordó la inmediata remisión del expediente a la Sala Político-Administrativa para la decisión acerca del lapso y sobre la pretensión cautelar.
El 9 de diciembre de 1998, se recibió el expediente y, por auto del día siguiente, se designó ponente al Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo.
El 10 de diciembre de 1998, comparecieron los abogados Allan Brewer C., María A. Correa y Gerardo Fernández V., quienes presentaron escrito por el que solicitaron medida cautelar.
El 19 de enero de 1999, por cuanto se jubiló el Magistrado ponente, se reasignó la ponencia al Magistrado Héctor Paradisi León.
Mediante escrito que fue presentado el 27 de abril de 1999, la parte actora ratificó su solicitud de pretensión cautelar. Mediante diligencias de 6 de mayo, 27 de mayo, 30 de junio, 28 de octubre, 3 de noviembre y 18 de noviembre de 1999, los abogados María A. Correa y Gerardo Fernández V. ratificaron dicha solicitud, y en las dos últimas de dichas oportunidades consignaron recaudos que, según alegaron, demostraban la urgencia del pedimento cautelar.
El 23 de febrero de 2000, luego de la reconstitución de la Sala Político-Administrativa por la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, se reasignó la ponencia al Magistrado José Rafael Tinoco. Asimismo, por auto de 22 de febrero de 2001, luego de la incorporación a la Sala de nuevos Magistrados, se reasignó la ponencia al Magistrado Hadel Mostafá Paolini. En esa misma oportunidad se dejó constancia de la diligencia de 15 de febrero de 2001, mediante la cual la parte demandante solicitó se dictase sentencia.
Mediante sentencia de 03 de julio de 2001, la Sala Político-Administrativa declaró su incompetencia y, en consecuencia, declinó el conocimiento del asunto en esta Sala Constitucional.
II
DE LAS PRETENSIONES DE LA PARTE ACTORA
1. La
parte recurrente demandó la inconstitucionalidad de la Ley de Reforma
General de Contraloría General del Estado Carabobo, en razón de lo cual alegó:
1.1 Que la pretensión de declaratoria de inconstitucionalidad, que en este caso se planteó, “es admisible en virtud del artículo 49 de la Constitución del Estado Carabobo, que consagra la figura del veto del Gobernador del Estado, permitiendo el control de la constitucionalidad, previo a la promulgación por el Gobernador, de las leyes sancionadas por la Asamblea Legislativas (sic), en relación a las cuales el Gobernador haya formulado observaciones por razones de inconstitucionalidad y que no hayan sido acatadas por la Asamblea Legislativa”.
1.2 Que, el 17 de agosto de 1998, la Asamblea Legislativa del Estado Carabobo remitió al Gobernador el texto de la Ley de Reforma General de la Contraloría General de ese Estado, que se sancionó el 24 de julio de 1998, para su promulgación.
1.3 Que, con fundamento en el artículo 49 de dicha Constitución estadal, el Gobernador se dirigió a la Asamblea Legislativa el 24 de agosto de 1998 y solicitó “se levantara la sanción de la Ley, por considerar que el mismo es contrario a las disposiciones de la Constitución de la República y de la Constitución del Estado Carabobo”.
1.4 Que, el 5 de noviembre de 1998, la Ley fue nuevamente remitida al Gobernador para su promulgación y que su análisis demuestra que, si bien el órgano legislativo modificó algunas de las irregularidades, no han sido subsanadas “las irregularidades del procedimiento de formulación de la Ley sancionada” y que, en consecuencia, dentro del término para la promulgación de la Ley, acudió a la Sala Político-Administrativa y solicitó un pronunciamiento acerca de la inconstitucionalidad de aquélla.
1.5 Que dicha Sala es la que tiene competencia para el conocimiento de su pretensión, de conformidad con el artículo 49 de la Constitución del Estado Carabobo y los artículos 42, cardinal 9 y 43, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y según la jurisprudencia de la misma.
2. Denunció:
2.1 Que la Ley de Reforma General de la Contraloría General del Estado Carabobo es inconstitucional porque, en su formación, no se cumplió con el procedimiento que, para su discusión y sanción, establecen el artículo 44 de la Constitución del Estado Carabobo y los artículos 122 y 124 del Reglamento Interior y de Debates de la Asamblea Legislativa del Estado Carabobo, que exigen tres discusiones del proyecto para su aprobación.
2.2 En concreto, denunciaron que, el 20 de julio de 1998, la
Comisión Permanente de Legislación presentó a la Cámara Legislativa un
documento con la firma de varios Diputados “que pretendió hacer las veces
del informe al que se refiere el (...) artículo 118 del Reglamento”, pero
que se realizó con prescindencia absoluta de las exigencias de esa norma
reglamentaria y que, en consecuencia, “no podía ese documento servir de base
a la primera discusión conforme a lo establecido en el artículo 121 de ese
Reglamento”.
2.3 Que no se respetaron los lapsos que establecen los artículos 122 y 124 de dicho Reglamento Interior, pues la primera discusión del proyecto de Ley se realizó en Sesión Ordinaria de dicha Asamblea de 21 de julio de 1998, la segunda discusión tuvo lugar el día 23 de julio y se sancionó en sesión ordinaria del 24 de julio del mismo año, y que, aún en el supuesto negado de que se hubiere declarado la urgencia del proyecto, las dos discusiones debían realizarse “con intervalo de un día por lo menos”.
2.4 Que de lo anterior se evidencia que “la Asamblea Legislativa no sometió el Proyecto de Ley de Reforma General de la Ley de Contraloría del Estado a las tres discusiones a que hace referencia el artículo 44 de la Constitución del Estado, ni procedió conforme a lo establecido en el Reglamento Interno y de Debates de la Asamblea Legislativa, en cuanto al lapso de cinco (5) días que debe mediar entre las discusiones a que se someten los proyectos de ley en la cámara legislativa del Estado”.
3. Solicitó:
3.1 Se dicte pronunciamiento de inconstitucionalidad del texto de la Ley que se impugnó “dentro del término de diez (10) días, contados a partir de la fecha de presentación del presente escrito, conforme a lo dispuesto en el penúltimo aparte del artículo 49 de la Constitución del Estado Carabobo”.
3.2 Subsidiariamente, solicitó, de conformidad con los artículos 588 del Código de Procedimiento Civil y 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, “se suspenda el proceso de formación de la Ley mientras esta Corte decide sobre su inconstitucionalidad ordenándole expresamente a la Asamblea Legislativa del Estado Carabobo abstenerse de cumplir cualquier acto tendiente a promulgar la Ley aquí impugnada (...) a los fines de impedir la entrada en vigencia de una ley viciada de nulidad...”.
3.3. Posteriormente, en escrito de 10 de diciembre de 1998
solicitó “se decrete medida preventiva innominada mediante la cual se
autorice al Ejecutivo del Estado a no proceder a la publicación de la Ley de
Reforma General de Contraloría General del Estado Carabobo y se ordene
expresamente a las autoridades competentes abstenerse de cumplir cualquier acto
dirigido a hacer que entre en vigencia dicha Ley, o, para el caso de que la
misma sea efectivamente promulgada por la Asamblea Legislativa, se suspendan
los efectos de la Ley de Reforma General de Contraloría General del Estado
Carabobo”, por cuanto “el pasado 3 de diciembre de 1998, el Presidente y
el Segundo Vice-presidente de la Asamblea Legislativa del Estado Carabobo,
procedieron a la promulgación de la Ley...”.
3.4 En escrito de 27 de abril de 1999, se reformó el petitorio cautelar a causa de la publicación de la Ley objeto de impugnación en la Gaceta Oficial de la Asamblea Legislativa por orden del Presidente de ese cuerpo, en los siguientes términos: “... se suspendan los efectos de la Ley de Reforma General de Contraloría General del Estado Carabobo, publicada en la recién e irregularmente creada Gaceta Oficial de la Asamblea Legislativa del Estado Carabobo, N° 1 Extraordinario del 21 de enero de 1999.”
III
La Sala Político-Administrativa
declinó en esta Sala el conocimiento de la demanda que se planteó en el caso de
autos. Como fundamento de su decisión sostuvo:
1. Que
se trata de una “supuesta violación de normas contenidas en la Constitución
del Estado Carabobo, referentes al procedimiento de formación de leyes, por
parte de la Ley de Reforma General de Contraloría del Estado Carabobo (...) lo
cual a juicio de esta Sala no debe ser entendido como una acción de
inconstitucionalidad...”, pues las constituciones estadales solo tienen
carácter de ‘ley orgánica’ dentro del respectivo ámbito territorial.
2. Que
“no existe norma atributiva de competencia para esta Sala (constitucional ni
legal), para resolver juicios como el contenido en el presente fallo (sic)”,
y que, con fundamento en la decisión de la Sala Constitucional de 6 de febrero
de 2001 (caso Henrique Fernando Salas-Romer), es ésta la Sala con competencia
en el caso concreto.
IV
MOTIVACIÓN PARA LA DECISIÓN
1. En este estado del proceso, corresponde a la Sala el pronunciamiento relativo a la declinatoria de competencia que efectuó la Sala Político-Administrativa para el conocimiento de la demanda de autos y, en tal sentido, se observa que lo que se solicitó es “la inconstitucionalidad de la Ley de Reforma General de Contraloría General del Estado Carabobo, sancionada por la Asamblea Legislativa y remitida al Gobernador del Estado, para su promulgación, el pasado 5 de noviembre de 1998, por ser violatoria de la Constitución del Estado Carabobo”.
Se pretende,
en consecuencia, una suerte de control previo de una Ley estadal supuestamente
violatoria de la Constitución estadal respectiva. Sin perjuicio de que sea
admisible o no un control de esta índole respecto de actos de la naturaleza del
que aquí se impugnó, cuestión sobre la que se pronunciará de seguidas la Sala,
se observa que el planteamiento de la parte actora se traduce, en realidad, en
una pretensión de resolución de una colisión de leyes, dada la naturaleza
jurídica y rango de la norma que se impugnó –la Ley estadal- y de la norma que
supuestamente se violó –la Constitución estadal-, por cuanto ambos son actos
normativos que emanaron del cuerpo deliberante regional –en este caso del
Estado Carabobo- en ejecución directa e inmediata de la Constitución de la
República (vid. ss.SC de 2-5-01, caso Jesús Juan Frisancho y otros; y de
11-12-01, caso Iván Darío Badell González). En consecuencia, la competencia
para el conocimiento de la demanda corresponde, efectivamente, a esta Sala
Constitucional, de conformidad con el artículo 336, cardinal 8, de la
Constitución de 1999 y por tanto se acepta la declinatoria de competencia. Así
se decide.
2. Observa
la Sala que el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político-Administrativa
admitió la demanda mediante auto del 8 de diciembre de 1998, oportunidad cuando
se acordó la inmediata remisión del expediente a dicha Sala para la decisión
relativa a la reducción de lapsos y la pretensión cautelar. Respecto de tales
decisiones interlocutorias es que ha estado pendiente, desde entonces, este
juicio, y sobre las que correspondería pronunciarse esta Sala en esta
oportunidad. No obstante, por cuanto la admisibilidad de la demanda es materia
de orden público, sujeta a revisión en todo estado y grado del proceso, es preciso
el análisis siguiente:
Según se expuso ya, lo que se pretende en este caso es el control preventivo de constitucionalidad de una ley estadal –la Ley de Reforma General de Contraloría del Estado Carabobo- ante la supuesta violación de las normas de la Constitución del Estado Carabobo relativas al procedimiento de formación de las leyes estadales. El fundamento jurídico de dicho control previo es el artículo 49 de esa Constitución estadal, que otorga al respectivo Gobernador la posibilidad de plantear, ante este Máximo Tribunal, la inconstitucionalidad del proyecto de Ley que le presenten para su promulgación, en ejercicio del derecho al veto que le otorga esa norma de la Constitución del Estado Carabobo, en el caso de que hubieren formulado observaciones por razones de inconstitucionalidad y éstas no hubieren sido acatadas por la Asamblea Legislativa.
Ahora bien, mediante sentencia nº 194 de 15-2-01, esta Sala tuvo la oportunidad de pronunciarse acerca de la admisibilidad de las pretensiones de control previo de constitucionalidad de las leyes estadales a la luz del vigente Texto Fundamental y, en tal sentido, señaló que, dentro de las múltiples competencias que la Constitución de 1999 atribuye a la Sala Constitucional, se encuentra el control preventivo de la constitucionalidad de determinados instrumentos legales, a saber: de los tratados internacionales, el cual se ejerce a instancia del Presidente de la República o de la Asamblea Nacional; de los proyectos de leyes nacionales, también a instancia del Presidente de la República; y el control preventivo en cuanto al pronunciamiento de la constitucionalidad del carácter orgánico de las leyes que, como tales, califique la Asamblea Nacional.
En esa misma decisión, esta Sala estableció que ese control preventivo no es extensible a las leyes estadales. En efecto, tal como se señaló en esa oportunidad, no existe duda acerca de la existencia del control preventivo de constitucionalidad de proyectos de leyes nacionales, medio cuyo conocimiento está atribuido al Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional por mandato de una norma constitucional expresa que atribuye esa competencia, como lo es el cardinal 11 del artículo 336, en concordancia con el último aparte del artículo 214 de la Constitución de 1999.
Sin embargo, para el caso del control preventivo de proyectos de leyes estadales no existe disposición constitucional alguna o que esté contenida en alguna Ley nacional que, expresamente, atribuya su conocimiento a la Sala Constitucional.
En el caso de autos, al igual que en el precedente de esta Sala que antes se citó, lo que existe es una disposición de una Constitución estadal, en concreto el artículo 49 de la Constitución del Estado Carabobo, que coincide, en lo sustancial, con la norma que contiene el artículo 214 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, según antes se expuso.
De lo anterior se infiere que la norma atributiva de competencia para el conocimiento de esta solicitud de control preventivo de la constitucionalidad deriva de una norma estadal y no de una disposición Constitucional o Ley formal nacional. Por tanto, se ratifican las consideraciones que se realizaron en la decisión de 15 de febrero de 2001, respecto de si el cardinal 11 del artículo 336 de la Constitución de 1999, el cual indica que son atribuciones de la Sala Constitucional las demás que establezca la ley, se refiere a ley en sentido formal o material, para concluir acerca de la admisibilidad de una demanda como la de autos:
“Al respecto, cabe señalar que conforme a la exposición
de motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la
Asamblea Nacional Constituyente consideró excluir a toda persona distinta al
Presidente de la República del ejercicio del control preventivo de los
proyectos de leyes, ya que se consideró que con posterioridad a su
promulgación, cualquier ciudadano podía activar la jurisdicción constitucional
mediante la acción popular de nulidad por inconstitucionalidad.
Otro aspecto que resulta contrario a la posición de
aceptar la existencia del control preventivo de la constitucionalidad de
proyectos de leyes estadales, es que la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela sólo lo consagra respecto a los proyectos de leyes
nacionales (artículo 214), respecto a los tratados internacionales (numeral 5,
del artículo 336) y de las leyes orgánicas dictadas por la Asamblea Nacional
(artículo 203).
En este sentido es menester señalar que la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia, no prevé expresamente la existencia del control
preventivo de proyectos de leyes estadales.
Ahora bien, a juicio de esta Sala, cuando el numeral 11
del artículo 336 Constitucional utiliza la expresión “Las demás que establezcan
... y la Ley”, se refiere en un principio a la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, la cual aun no ha sido dictada, y en un segundo momento a
disposiciones contenidas en otras leyes de carácter formal, es decir, a las que
hace referencia el artículo 202 eiusdem.
Lo anterior es así, ya que es materia de reserva legal,
lo referente a la legislación sobre ‘organización y funcionamiento’ de los
órganos del Poder Público Nacional, dentro de los cuales se encuentra el
Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de la República y cabeza
del sistema judicial venezolano, tal como lo consagra el numeral 32 del
artículo 156 del Texto Fundamental, en concordancia con el ordinal 1º del
artículo 187, respecto a las competencias del Poder Legislativo para legislar
sobre las competencias del Poder Nacional.
De lo precedentemente expuesto, deriva que una Ley o
Constitución estadal, no puede atribuir competencias a esta Sala Constitucional
mediante la previsión de un medio de protección constitucional y la regulación
de su procedimiento, por ser materias de reserva legal (en sentido formal) lo
concerniente a la ‘organización y funcionamiento’ del Tribunal Supremo de
Justicia como integrante del Poder Público Nacional, a tenor de lo previsto en
el numeral 32 del artículo 156 de la vigente Constitución.
Así las cosas, pretender que esta Sala conozca de un
medio de control o protección constitucional no consagrado en la propia
Constitución o en una ley en sentido formal, como ocurre en el presente caso
donde la norma atributiva de competencia para conocer de una solicitud de
control preventivo de constitucionalidad de un proyecto de ley estadal, está
contenida en el artículo 67 de la Constitución del Estado Trujillo, norma que
no puede considerarse ley de carácter nacional, sería incurrir en una violación
al principio constitucional de la reserva legal...”.
De lo anterior se concluye, entonces, que la atribución de competencias a cualquier Sala de este Supremo tribunal, es materia de la reserva legal nacional y, por tanto, no podría una norma estadal o municipal, ni siquiera aquellas con rango de ley, atribuirle competencias a esta Sala Constitucional.
Las consideraciones anteriores son perfectamente aplicables al caso de autos, con el agravante de que, en este caso, la causa petendi del control preventivo de constitucionalidad de la Ley de Reforma General de la Contraloría General del Estado Carabobo, no es la contrariedad de ese proyecto de Ley respecto de la Constitución de la República, sino respecto de la alegada contrariedad a la Constitución del Estado Carabobo, supuesto que, se acota, no era evidentemente el thelos del artículo 49 de la Constitución del Estado Carabobo.
Por tanto, esta Sala ratifica, en el caso de autos, el precedente que tantas veces se ha citado y, en ejercicio del control difuso de la Constitución que dispone el artículo 334 del Texto Fundamental, desaplica el artículo 49 de la Constitución del Estado Carabobo, por su inconstitucionalidad sobrevenida, en tanto invadió materias que son de la reserva legal nacional, sólo en lo que se refiere al establecimiento del control preventivo de la constitucionalidad de proyectos de leyes estadales y su procedimiento.
Como consecuencia de lo anterior, ante la contrariedad a derecho de la norma legal que sirvió de fundamento de la pretensión que se planteó, es forzosa la declaratoria de inadmisibilidad de esta demanda, de conformidad con los artículos 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 341 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley,
1. ACEPTA la declinatoria de competencia de la Sala Político-Administrativa para el conocimiento de la demanda que intentaron los ciudadanos HUMBERTO SEIJAS PITTALUGA y JESÚS ENRIQUE GANEM ARENAS, Gobernador Encargado del Estado Carabobo y Procurador del Estado Carabobo, respecto de “la Ley de Reforma General de Contraloría General del Estado Carabobo, sancionada por la Asamblea Legislativa y remitida al Gobernador del Estado, para su promulgación, el pasado 5 de noviembre de 1998, por ser violatoria de la Constitución del Estado Carabobo”.
2. DESAPLICA,
por inconstitucional, el tercer aparte del artículo 49 de la Constitución de
Estado Carabobo y, en consecuencia, declara INADMISIBLE la demanda que encabeza estas
actuaciones.
Publíquese y regístrese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en el Salón de
Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en
Caracas, a los 10 días del mes de diciembre de dos mil tres. Años: 193º de la
Independencia y 144º de la Federación.
El
Presidente,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ GARCÍA GARCÍA
Magistrado
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Magistrado-Ponente
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
PRRH.sn.ar.
Exp. 01-1747