SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente: Jesús Eduardo Cabrera Romero
Mediante escrito presentado el 11 de abril de 2002, los
ciudadanos Javier Elichiguerra Naranjo, Carlos Calderon Arias, Luis Rafael
Rangel, Ivo Giuriola y Roberto
León Parilli, abogados inscritos en el Instituto de Previsión Social
del Abogado bajo los números 10.232, 12.441, 46.977, 16.750 y 29.568, en ese
orden, interpusieron acción de nulidad conjuntamente con solicitud de medida
cautelar innominada de suspensión de efectos de los artículos 16 y 27 de la Ley Orgánica
sobre Estados de Excepción, publicada en la Gaceta Oficial n°
37.261, del 15 de agosto de 2001.
El
8 de agosto de 2002, se dio cuenta en Sala y se ordenó remitir las actuaciones
al Juzgado de Sustanciación.
En
la misma oportunidad, el referido juzgado admitió la demanda interpuesta y
acordó notificar al Presidente de la Asamblea Nacional,
a la Procuradora
General de la República y al titular del Ministerio Público.
Asimismo, ordenó emplazar a los interesados mediante cartel publicado en un
diario de mayor circulación nacional, de conformidad con lo preceptuado en el
artículo 116 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia.
El
29 de octubre de 2002, el abogado Carlos Calderón Arias, consignó en los autos el
Cartel de emplazamiento a los terceros interesados, publicado en el diario El
Universal, Cuerpo 4, Página 5, en su edición del día 24 de octubre de 2002.
El
30 del indicado mes y año, se recibió en Sala -proveniente del Juzgado de
Sustanciación- el expediente con el objeto de que se pronunciase en torno a la
cautela solicitada.
Mediante
diligencia del 11 de diciembre de 2002, el abogado Javier Elechiguerra Naranjo,
ratificó su petición cautelar.
El
21 de mayo de 2003, los abogados Eloísa Pérez Valladares y Jesús Antonio
Mendoza Mendoza, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo
los números 74.954 y 41.755, respectivamente, en su condición de sustitutos de la Procuradora General de la
República -según consta de oficio poder librado por
ese despacho bajo el n° 0357 del 27 de septiembre de 2002- presentaron escrito
con el objeto de «[oponerse] a la medida
cautelar innominada decretada en el recurso de nulidad».
A
través de sentencia n° 1985/2003, esta Sala Constitucional negó la medida
cautelar requerida y declaró el presente asunto de mero derecho, razón por la
cual se suprimió el lapso probatorio y la primera etapa de la relación de la
causa. Del mismo modo, se acordó devolver los autos al juzgado de
Sustanciación, a fin de que continuase la tramitación de la causa.
Por
auto del 30 de julio de 2003, se fijó el quinto (5º) día de despacho siguiente
para que tuviera lugar el acto de informes y se designó como ponente al
Magistrado que -con tal carácter- suscribe este fallo.
El
7 de agosto de 2003, el ciudadano Carlos Calderón Arias, solicitó que el acto
de informes fuera realizado en forma oral, petición que fue acordada por auto
de 12 del indicado mes y año.
El
7 de octubre de 2003, tuvo lugar la audiencia de presentación de los informes,
a la cual comparecieron los abogados Carlos Calderón Arias y Luís Rafael
Rangel, en su condición de accionantes; José Luís Sarmiento, Ana Julia Niño
Gamboa y Luís Felipe Palma, inscritos en el Instituto de Previsión Social del
Abogado bajo los números 70.875, 37.586 y 28.601, en ese orden, en
representación de la
Asamblea Nacional;
y Maria Catalina Cornielles,
inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 79.651,
como sustituta de la
Procuradora General de la República. Culminado dicho acto, cada uno de los asistentes consignó en
autos las conclusiones escritas sobre los informes expuestos.
El
4 de noviembre de 2003, el ciudadano Julián Isaías Rodríguez Díaz, en su
carácter de Fiscal General de la República, consignó escrito contentivo de la
opinión del Ministerio Público en relación con la demanda de nulidad objeto de
estos autos.
El
20 de noviembre de 2003, se dijo «vistos».
Efectuado
el análisis de los autos, pasa esta Sala a decidir, previas las consideraciones
siguientes:
De la demanda de
nulidad
En
el escrito libelar, los demandantes fundaron su pretensión de nulidad de los
artículos 16 y 27 de la
Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, sobre la base de las
siguientes argumentaciones:
Que, doctrinariamente, se ha entendido que los estados de
excepción son «el mecanismo de defensa que prevé la Constitución
de la República
para garantizar su eficacia ante situaciones extraordinarias o de anormalidad,
lo que igualmente garantiza el respeto a los derechos humanos y la vida en paz
de los ciudadanos»
Que,
«cuando surgen situaciones o circunstancias que hagan peligrar la vida en
comunidad, a las cuales no se les puede dar respuesta a través de los
mecanismos normales, no habrá más remedio que poner en vigencia todos los
mecanismos extraordinarios contemplados en la Constitución
del Estado, esperando que dichos mecanismos sirvan para contener los
acontecimientos, y permitir de esta manera el regreso a la normalidad, logrando
de esta forma que la
Constitución recobre toda su vigencia, regresando así a las
condiciones normales de la vida diaria. Pero, ese ‘paso’ de las ‘condiciones
normales’ a las ‘de excepción’, tiene que respetar, en una sociedad
democrática, [...] un conjunto de principios universalmente aceptados a
través de su consagración en los actos y Tratados Internacionales, que diseñan
la metodología a seguir en esa transición», los cuales vinculan -según se
alega- a la ley impugnada.
Que,
en lo que atiene a los estados de excepción, la Constitución
de 1999 «desarrolló una ‘estrategia escalonada’ de protección, y de esta
manera planteó diversas situaciones de excepción: a) estado de alarma, b)
estado de emergencia económica, c) estado de conmoción interior, y d) estado de
conmoción exterior, estableciendo que dichos ‘niveles de protección’ deberán
ser desarrolladas (la metodología) por el órgano legislativo (Asamblea
Nacional), estableciendo en su artículo 338, tercer aparte: ‘una ley orgánica
regulará los estados de excepción y determinará las medidas que pueden
adoptarse con base a los mismos’».
Que,
«en el marco de estas consideraciones previas, la expresión ‘una ley
orgánica’, debe ser entendida como referida, no a cualquier ley orgánica sobre
los Estados de Excepción, sino a una Ley Orgánica que tenga como finalidad la
de garantizar los principios establecidos en el texto constitucional, aún bajo
‘circunstancias de anormalidad’ (estado de alarma, de emergencia económica, de
conmoción interior, de conmoción exterior) que podrían ser presentadas como
capaces de desajustar los mecanismos de acción del estado. De esta forma, tiene
que respetar dichos principios, so pena de violentar: a) la propia Constitución
y b) los principios aceptados por el Estado venezolano al suscribir los Pactos
y Acuerdos Internacionales que contienen normas en esta materia».
Concretamente,
en contra del artículo 27 de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción,
sostuvieron que «si algo caracteriza a los Estados de Excepción en el
Derecho Constitucional comparado, es que éstos se desarrollan en perfecta armonía
con el funcionamiento de los poderes públicos, pues, si bien el Decreto de
restricción de garantías constitucionales de que se trate afecta los derechos
legítimamente consagrados, no es menos cierto que la legalidad y el
mantenimiento de los principios que inspiran toda Constitución democrática,
continúan en vigencia», como lo establece el artículo 339 de la Constitución.
Por
ello, a juicio de los accionantes, el artículo 27 impugnado, infringiría el
recién aludido artículo constitucional, pues, «siendo en el Estado de
Derecho la expresión del ejercicio democrático de la voluntad popular, el Poder
Legislativo, integrado por diputados y diputadas electos democráticamente, no
puede ver menoscabadas sus funciones de control del gobierno», contenidas
en los artículos 186 y 187 de la
Carta Magna, «al restringir el ejercicio contralor de la
representación popular lo cual equivaldría a distorsionar el Estado de Derecho,
al permitir que el Estado de Excepción pueda ser aprobado por la mayoría de
diputados o diputadas presentes en sesión especial, sin previa convocatoria [...]
[y] sin llenar los extremos legales que permitan la participación plural de
las distintas representaciones legislativas, legítimamente constituidas,
contraviniendo principios de orden constitucional».
En
abundamiento de lo expresado, sostuvieron los demandantes de la nulidad objeto
de estos autos, que «la ausencia de convocatoria a que se refiere el
artículo 27, señalado supra, es inaceptable en términos jurídicos y políticos.
Mal podría concebirse que en momentos en que el orden público se pone a prueba
y, por ende, el sistema democrático, se limiten los principios que inspiran el
equilibrio entre poderes, al permitir que el Poder Legislativo exprese su
aprobación al texto extraordinario que se le proponga con una participación
írrita, ínfima de representantes electos por voluntad popular, producto de una
decisión tomada en sesión especial sin convocatoria previa».
En
el mismo sentido, señalaron que «la
calificación de la existencia de ‘situaciones objetivas de suma gravedad’ a que
se refiere el artículo 2 la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción, no puede
quedar en manos de aquellos diputados o diputadas que se encuentren en el lugar
adecuado en el momento preciso»,
pues «de lo que se trata es que la discusión sobre la conveniencia del
establecimiento del estado de excepción se produzca con la mayor participación
y control posible de representantes electos democráticamente en expresión de la
garantía del correcto funcionamiento de los Órganos del Poder Público, para
ello la debida convocatoria es necesaria y requerida, ya que el pluralismo
político y social es principio de la sociedad venezolana y de nuestra Carta
Magna».
Asimismo,
adujeron los accionantes que «de igual manera, el artículo 27 de la Ley Orgánica
sobre Estados de Excepción, señalado supra, adolece de vicio de
inconstitucionalidad cuando no establece en forma expresa los requisitos que
debe observar la
Asamblea Nacional para otorgar su aprobación o desaprobación
al decreto presidencial que establezca los estados de excepción de que se trate».
Por
otra parte, hicieron notar que «siendo
que la
Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto
Internacional de los Derechos Civiles y Políticos son leyes de la República Bolivariana
de Venezuela con rango constitucional, los cuales están previstos en el
artículo 339 de nuestra Carta Magna, los principios que los inspiran y sus
requerimientos expresos, constituyen requisitos que deben llenar el decreto de
los estados de excepción (sic). En este orden de ideas, la Ley Orgánica
sobre Estados de Excepción, no tomó en cuenta y en consecuencia omitió
establecer la obligatoriedad del debido control del cumplimiento y rango
constitucional de los Tratados, Pactos y Convenciones que sobre Derechos Humanos,
la República
ha celebrado válidamente o pudiere celebrar, lo que podría vulnerar estos
principios investidos con rango constitucional. En consecuencia, la ley cuya
nulidad [solicitan], carece de la protección debida para evitar las
colisiones constitucionales que su aplicación pudiere producir por falta del
debido control».
Igualmente,
los accionantes señalaron en torno al artículo 16 de la Ley Orgánica
sobre Estados de Excepción que «ante la declaratoria de los estados de
excepción, resultaría ilegítimo e inconstitucional delegar sin limitación
alguna su ejecución, tomando en cuenta que el decreto contendría según lo
establece el artículo 15 de la Ley Orgánica cuya nulidad [solicitan],
un conjunto de medidas de orden social, económico, político, etc (sic),
que sólo pueden ser ejercidas por las autoridades competentes y legítimamente
establecidas por nuestro ordenamiento jurídico, la ejecución del decreto de
Estado de Excepción no podría delegarse a un Comandante de Guarnición o en
forma genérica a cualquier autoridad, sin establecerse la legitimidad y
facultad que esa autoridad ha de tener para ejecutar las medidas que fueren
pertinentes, esto contraría el principio constitucional contenido en el
artículo 5 de la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela», contentivo del principio democrático conforme al cual la
soberanía reside en el pueblo, quien la ejerce directamente a través de los
mecanismos que la propia Carta Magna prevé, e indirectamente, por los órganos
que ejercen el Poder Público.
Continuaron
alegando que «la facultad de delegar la ejecución de actos o medidas propias
de los distintos órganos del Poder Público, no puede estar a la libre
escogencia y discrecionalidad del Presidente de la República, es
decir, la ejecución de medidas que deriven del decreto corresponde
exclusivamente a las autoridades legalmente investidas conforme a las normas
constitucionales vigentes, según la materia y naturaleza de la medida de que se
trate y no a la persona que designe el Presidente de la República
conforme su unilateral creencia de que es la persona idónea para la consecución
de los fines perseguidos», vulnerando .
Finalmente,
por las razones expuestas previamente, los accionantes solicitaron que fuera
declarada la nulidad de los artículos 16 y 27 de la Ley Orgánica
sobre Estados de Excepción. Asimismo, plantearon pretensión cautelar, con
fundamento en lo previsto en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil,
con el objeto de suspender la eficacia de las normas impugnadas y «que se
dicte medida cautelar innominada en procura de la recuperación del control
interno de la constitucionalidad del decreto de estado de excepción, por parte
de la Asamblea
Nacional y cualquier otra medida que [a juicio de la Sala] resulte necesaria
para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva».
Del informe de la Asamblea Nacional
En
las conclusiones escritas de los informes, los apoderados judiciales de la Asamblea Nacional
dieron contestación a los alegatos formulados por los demandantes de la nulidad
objeto de estos autos en los términos que siguen:
Que
«el artículo 27 de la Ley Orgánica
sobre los Estados de Excepción posibilita que se pronuncie sobre tales extremos
la mayoría absoluta de los diputados y diputadas presentes en una sesión
especial que se realizará sin previa convocatoria. Tal previsión, sin embargo,
no puede considerarse que interrumpe el funcionamiento de la Asamblea Nacional
como órgano de Poder Público, como lo indican los accionantes, ni tampoco se
afecta su facultad órgano recipiendario de la representación popular, para
‘ejercer funciones de control sobre el gobierno y la administración pública
nacional’ en los términos de los artículos 3, 186 y 187 constitucionales».
En
defensa del impugnado artículo 27, postularon que «como lo reconocen los propios impugnantes, ante una situación que de
lugar a un estado de excepción ‘el orden público se pone a prueba y por ende el
sistema democrático’, ello justifica que ante la gravedad de las circunstancias
‘de orden económico, político, natural o ecológico, que afecten gravemente la
seguridad de la Nación,
de las instituciones y de los ciudadanos o ciudadanas’ (artículo 337
constitucional) no se exija la presencia en la sesión en la que se considerará
el decreto, de todos los diputados y diputadas que integran el Parlamento, ello
no implica que se afecte el ‘pluralismo político y social’ como denuncian los
recurrentes, sino que se reconozca una situación de hecho que, en principio,
afecta el normal funcionamiento del Parlamento».
Además,
sostuvieron que la propia Carta Magna, en su artículo 221 regula el denominado
‘quórum de funcionamiento’ de la Asamblea Nacional,
estableciendo que para que ésta se instale válidamente requiere de la presencia
-al menos- de la mayoría absoluta de sus integrantes. En este sentido, adujeron que el artículo 27 de la Ley Orgánica
sobre los Estados de Excepción, en modo alguno afecta tal exigencia
constitucional, sino que alude al ‘quórum
de decisión’, disponiendo que el decreto en cuestión debe ser aprobado por
la mayoría absoluta de los diputados presentes en la correspondiente sesión
especial. En este sentido, concluyeron que -lejos de menoscabar las potestades
de control acordadas a la
Asamblea Nacional- «lo
que busca, por el contrario, es activar o acelerar los mecanismos de control
por parte del órgano parlamentario, ante la situación excepcional o ‘anormal’
presentada, a los fines de que se pueda considerar el contenido del decreto, y
en consecuencia, proceder a su aprobación o improbación».
En
lo que se refiere a la supuesta ausencia de convocatoria para la referida
sesión especial, arguyeron que «sencillamente
la convocatoria la establece la misma ley impugnada al indicar, en su artículo
27, que ésta tendrá lugar ‘dentro de las cuarenta y ocho [después] de haberse hecho público el decreto’, esto
es, haberse publicado en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela». De este modo, manifestaron que con la sola declaratoria del
Estado de Excepción, los miembros del cuerpo legislativo ya conocen que -dentro
de las cuarenta y ocho horas siguientes- habrá de realizarse una sesión
especial cuyo único objeto será considerar el decreto que declare el estado de
excepción, su prórroga o el aumento del número de garantías restringidas.
Que,
adicionalmente, el propio texto constitucional permite el funcionamiento de la Asamblea Nacional,
por órgano de su Comisión Delegada, integrada por el Presidente de la Asamblea, sus
Vicepresidentes y los Presidentes de las Comisiones Permanentes, razón por la
cual argumentaron que -si fuese válido el argumento expuesto por los
demandantes en cuanto a la mínima presencia de los representantes- al admitir
tal posibilidad, la
Constitución misma estaría atentando contra el «pluralismo político y social» denunciado
como vulnerado por el artículo 27 de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción.
Que,
en todo caso, «la Asamblea Nacional o en su defecto, la Comisión delegada,
disponen de un plazo de ocho días continuos siguientes a la recepción del
decreto para su pronunciamiento, lo que también posibilitaría la mayor
presencia de los diputados que habrán de pronunciarse para el caso de que la
sesión especial no se hubiere realizado».
Que,
al denunciar los demandantes «que la ley
impugnada debió indicarle al Parlamento que debe chequear que el decreto cumpla
con los principios establecidos tanto en la Convención Americana
de Derechos Humanos como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos [...] olvidan los actores
que el hecho de que la cuestionada ley, o cualquier otra, no haga mención
expresa de dichas normas, no significa que las mismas no sean de obligatoria
observancia, tanto por parte del Ejecutivo que dicta el Decreto de Estado de
Excepción como por la
Asamblea Nacional al momento de ejercer su labor de control
del mismo. Por el contrario, éste es un mandato constitucional que exige que el
decreto cumpla con las exigencias, principios y garantías establecidos en el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención
Interamericana de Derechos Humanos».
Además,
señalaron que -en definitiva- es a esta Sala Constitucional a la que
correspondería juzgar sobre la constitucionalidad del decreto en cuestión y,
por tanto, sobre la satisfacción o no que éste haga respecto de los extremos
requeridos en los señalados instrumentos internacionales de derechos humanos.
En
lo que atañe a la impugnación efectuada en contra del artículo 16 de la Ley Orgánica
sobre los Estados de Excepción, que faculta al Presidente de la República para
delegar en determinadas autoridades la ejecución parcial o total del decreto
que declare el Estado de Excepción, la representación de la Asamblea Nacional
reputó completamente legítimo el ejercicio de tal potestad «pues la situación que generó el decretito
del estado de excepción puede estar localizada en un determinada región de
país, en uno de sus estados o uno de sus municipios, lo cual justificaría que
una autoridad geográficamente más cercana, o vinculada con la situación de
anormalidad se encargue de ejecutar el decreto».
Que,
igualmente, «entre las reglas a las que
está sometida la situación extraordinaria o excepcional que origina el
establecimiento de un estado de excepción, para solventar la situación de
anormalidad, se encuentra lo que la doctrina ha denominado el ‘reforzamiento
del Poder Ejecutivo Nacional’ y que ha sido expresamente reconocido en la
exposición de motivos de dicha Ley, que se traduce en una ampliación de las
facultades del Ejecutivo Nacional, con la restricción de las garantías
constitucionales permitidas y la ejecución, seguimiento, supervisión e
inspección de las medidas que se adopten conforme a derecho».
Con
fundamento en tales alegatos, la representación de la Asamblea Nacional
solicitó que -en la definitiva- fueran desechadas las impugnaciones efectuadas
en contra de los artículos 23 y 16 de la Ley Orgánica
sobre los Estados de Excepción.
Del informe de la Procuraduría General
de la República
En
las conclusiones escritas de su informe, la sustituta de la Procuradora General
de la República
formuló los siguientes alegatos:
Que,
el artículo 339 constitucional «sólo
alude al deber de someter al Decreto en cuestión a la ‘consideración y
aprobación’ de la
Asamblea Nacional, o de su Comisión Delegada, dentro de los
ocho días siguientes a su promulgación. Ninguna disposición constitucional
resuelve expresamente la situación relativa a la convocatoria de la sesión para
la consideración y aprobación del decreto que declare el estado de excepción,
su prórroga o aumente el número de garantías [suspendidas]».
Alegó
además que, en todo caso, las sesiones de la Asamblea Nacional
sin convocatoria previa, no son extrañas a su funcionamiento, en los supuestos
en los cuales sus miembros conocen de antemano la oportunidad en la que será
celebrada la respectiva sesión, como por ejemplo el inicio del primer período
de sesiones ordinarias el 5 de enero de cada año o el día hábil posterior más
inmediato posible, de conformidad con lo que prescribe el artículo 219 de la Constitución. En
este sentido, expuso que en caso de declararse el estado de excepción, todos
los miembros del legislativo conocen que dentro de las cuarenta y ocho (48)
horas siguientes de haberse hecho público, habrá de realizarse la sesión
especial con el fin de considerar tal punto.
Que,
por otra parte, el propio artículo 339 de Constitución «consideró suficiente para realizar el control parlamentario [del
decreto que declare el estado de excepción],
que [él] fuera presentado incluso
ante la
Comisión Delegada de la Asamblea Nacional
[...] constituida por número bastante
reducido de parlamentarios», razón por la cual no cabría validar el
argumento expuesto por los accionantes, en torno a la supuesta minimización del
control parlamentario que vendría dada por la posible escueta presencia de los
integrantes del Poder Legislativo Nacional a la referida sesión especial.
En
lo que atañe a la denuncia formulada, relativa a la omisión de la Ley Orgánica
sobre los Estados de Excepción «de establecer la obligatoriedad del debido
control del cumplimiento y rango constitucional de los Tratados, Pactos y
Convenciones que sobre Derechos Humanos, la República ha
celebrado válidamente o pudiere celebrar, lo que podría vulnerar estos
principios investidos con rango constitucional», la sustituta de la Procuradora General de la República sostuvo
que «los procedimientos de notificación [a los Secretarios de la Organización
de las Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos] previstos
en los convenios internacionales, ratificados por Venezuela, constituyen normas
auto-aplicativas que no requieren de un detallado desarrollo legislativo, sino
que constituyen por sí mismas leyes de obligatorio cumplimiento».
Que, por otra parte, «no es cierto que la ley de
la materia hubiera omitido reiterar el carácter obligatorio de los Pactos y
Tratados Internacionales [pues] por el contrario, el artículo 37 de la ley
citada dispone: ‘Artículo 37. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia declarará la nulidad total o parcial del decreto que declare el estado
de excepción, acuerda su prórroga o aumenta el número de garantías
restringidas, cuando no se cumpla con los principios de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, tratados internacionales
sobre derechos humanos y la presente ley’».
En lo que respecta a la impugnación del artículo 16
de la Ley Orgánica
sobre los Estados de Excepción, que autoriza al Presidente de la República para
delegar en los gobernadores, alcaldes, comandantes de guarnición o cualquier
otra autoridad, la ejecución total o parcial del decreto que declare el estado
de excepción, la representación de la República adujo -en primer lugar- que tal
potestad delegatoria no es ilimitada, sino que claramente señala que debe
efectuarse en cualquier autoridad debidamente constituida, como expresa
explícitamente la norma cuestionada.
Que, además, «la facultad de evaluación que el
artículo 16 de la
Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción atribuye al
Presidente de la
República, no puede ser interpretada en forma aislada, sino
que como se sabe, la misma forma parte de un ordenamiento jurídico que el
intérprete no puede dejar de considerar [pues] la facultad de
apreciación que corresponde al Presidente de la República también
comprende entonces la decisión de si la medida en cuestión puede ser asumida en
forma eficaz por los órganos competentes o si la situación planteada requiere
de la participación de algún otro órgano».
Expuso asimismo que «una de la dificultades que
ofrece la regulación de régimen jurídico de excepción deriva de que es
prácticamente imposible prever el tipo, la magnitud y las características que
puede presentar una situación de tal naturaleza. Por tal motivo, nos
encontramos frente a disposiciones que establecen amplias facultades, en el
entendido de que las mismas serán utilizadas a acuerdo con los principios de
proporcionalidad y de sujeción del Ejecutivo a la ley y al derecho [...] suficientemente
garantizada a través de los mecanismos de control que corresponden tanto al
Parlamento como al Poder Judicial».
Con asidero en los argumentos expuestos la
sustituta de la
Procuradora General de la República
solicitó que fuera declarado sin lugar la nulidad de las normas impugnadas.
Del informe de
los demandantes
En el escrito contentivo de las conclusiones
expuestas durante el acto de informes, los demandantes de la nulidad objeto de
estos autos adujeron:
Que, el artículo 339 constitucional, in fine,
dispone que la declaratoria del estado de excepción no interrumpe el
funcionamiento de los órganos del Poder Público, razón por la cual «no debe afectar
de manera alguna el funcionamiento del Estado y, en consecuencia, se mantiene
la separación y colaboración entre los órganos del Poder Público» y, por
tal motivo, el artículo 16 del texto orgánico impugnado, al facultar al
Presidente de la
República para delegar la ejecución del respectivo decreto en
«los gobernadores o gobernadoras, alcaldes y alcaldesas, comandantes de
guarnición, o cualquier otra autoridad constituida que el Ejecutivo Nacional
designe», atenta contra el mencionado artículo constitucional, dado que no
existe una relación de dependencia o subordinación entre el órgano delegante
(Poder Ejecutivo Nacional) y los posibles órganos delegados, vulnerando -a su
decir- la autonomía propia de los estados y municipios, afectando la distribución
vertical del Poder Público y la reserva de ley, pues que a los entes
político-territoriales menores se les estaría facultando para ejercer
competencias propias del Poder Público Nacional.
En el mismo sentido,
expusieron que «ante la declaratoria de los Estados de Excepción, resultaría
ilegítimo e inconstitucional delegar [la] ejecución [...]un
conjunto de medidas de orden social, económico, político, que sólo pueden ser
ejercidas por las autoridades competentes y legítimamente establecidas por
nuestro ordenamiento jurídico, [pues] la ejecución del decreto de Estado
de Excepción no podría delegarse a un Comandante de Guarnición o en forma
genérica a cualquier otra autoridad, sin establecerse la legitimidad y facultad
que esa autoridad ha de tener para ejecutar las medidas fueren pertinentes [y]
esto sería contrario al principio constitucional contenido en el artículo 5
de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela».
En contra del artículo 27 de la Ley Orgánica
sobre los Estados de Excepción argumentaron que «aceptar que el Estado de
Excepción pueda ser conocido para su consideración y aprobación por la Asamblea Nacional
sin la previa convocatoria de los diputados y diputadas, es admitir que la
representación como expresión de la voluntad del pueblo sobre la cual descansa
la soberanía sea burlada», pues «la posibilidad de que el Poder
Legislativo exprese su aprobación al texto extraordinario que se le proponga
con una participación írrita, ínfima de representantes electos por voluntad
popular, producto de una decisión tomada en sesión especial sin convocatoria
previa».
Que, además, la cuestionada norma «adolece del
vicio de inconstitucionalidad cuando no establece en forma expresa los
requisitos que debe observar la Asamblea Nacional para otorgar su aprobación o
desaprobación al decreto presidencial de establezca los estados de excepción de
que se trate», como los referidos a la notificación de la medida
excepcional Organización de Estados Americanos y a la Organización
de las Naciones Unidas.
En definitiva, los demandantes ratificaron los
argumentos expuestos en su escrito libela, así como su petitorio de que fueran
anulados los artículos 16 y 27 de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción.
De la opinión del
Ministerio Público
Mediante
escrito presentado el 4 de noviembre de 2003, el Fiscal General de la República,
ciudadano Julián Isaías Rodríguez Díaz, consignó la opinión de su despacho en
relación con la demanda de nulidad objeto de estos autos, en los términos que
siguen:
Que
«la decisión de declarar el Estado de
excepción, en principio, debería corresponder al Poder Legislativo, como
instancia representativa de al soberanía popular, sin embargo las exigencias de
la realidad y la urgencia que supone la adopción de estas medidas, justifican
que al Poder Ejecutivo Nacional se atribuya la facultad de adelantar la
declaratoria de estado de excepción, siempre que sea sometida a la ulterior
ratificación parlamentaria».
Que, en estos términos, de conformidad con lo previsto en
el artículo 339 de la
Constitución, el decreto deberá ser presentado a la Asamblea Nacional
o a su Comisión Delegada dentro de los ocho (8) días siguientes a su
promulgación, para su consideración y aprobación, «pudiendo en todo caso rechazar la declaratoria del estado de excepción,
lo cual comportaría la inmediata cesación de su vigencia, así como de las
medidas tomadas con fundamento en el mismo».
Que,
en desarrollo de la referida previsión constitucional, el artículo 27 de la Ley Orgánica
sobre los Estados de Excepción regula los mecanismos de control parlamentario
sobre el decreto que declare el estado de excepción, su prórroga o que aumente
el número de derechos o garantías constitucionales restringidas.
Que,
«tal y como refiere la norma, dicho
control se realizará dentro de las cuarenta y ocho (48) horas [siguientes] de
haberse hecho público el decreto, es decir que se refiere a un control
posterior de validez y no de eficacia. En consecuencia, el sometimiento del
decreto referido control supone que dicho texto legal texto legal haya sido
publicado en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela, con lo cual se hace del conocimiento de todos y principalmente de
los diputados, quienes según la norma deberán acudir a una sesión especial se
realizará en las próximas cuarenta y ocho (48) horas a los fines de aprobar o
no el mencionado decreto».
En este sentido, expuso que «todos los diputados por igual, desde, desde la publicación del texto
del decreto, se encuentran en conocimiento del mismo y por disposición legal
saben que la sesión especial para su aprobación deberá realizarse dentro de las
cuarenta y ocho horas siguientes, debiendo asistir a dicha sesión a los fines
consiguientes, por lo que a juicio de [ese] Despacho no es necesaria la previa convocatoria a sesión especial, en
virtud de que la ley establece, en primer lugar, que la misma se realizará
luego de la publicación del decreto, lo que supone el conocimiento general y,
en segundo lugar, porque la ley prevé un corto lapso dentro del cual deberá llevarse
a cabo la sesión especial, lo que le da certeza a la celebración de dicho acto».
Que,
«en relación con el argumento de los
recurrentes según el cual el artículo 27 de la Ley Orgánica
sobre los Estados de Excepción adolece del vicio de inconstitucionalidad, en
virtud de que no establece en forma expresa los requisitos que debe observar la Asamblea Nacional
para otorgar su aprobación o desaprobación al decreto que establezca los
estados de excepción, cabe destacar, en primer lugar, que en el referido recurso
no se establece la razón por la cual la omisión de los referidos requisitos
constituye un vicio de inconstitucionalidad, no señalan los recurrentes cuál es
la norma constitucional presuntamente violada». Y, en segundo lugar, a
juicio del Ministerio Público, la mención expresa de los requisitos que debe
evaluar la Asamblea
Nacional en caso de decretarse el estado de excepción, su
prórroga o el aumento de garantías constitucionales restringidas, resulta
innecesaria, pues ésta ejerce un control político, ceñido al examen de la
oportunidad y conveniencia de la decisión presidencial de que se trate.
Que,
«el hecho de que la Ley Orgánica
sobre los Estados de Excepción no establezca la obligatoriedad del debido
control del cumplimiento y rango constitucional de los tratados, pactos y
convenciones que haya celebrado la República, no vulnera principio constitucional
alguno, ya que proviniendo esta obligación de la propia Carta Magna, no se
requiere de ley alguna que lo contemple o lo reafirme, a los fines de que tenga
aplicación en la realidad».
Por lo que respecta al artículo 16 de la ley impugnada,
que «establece la facultad del Presidente
de la República
de delegar la ejecución total o parcial del decreto que declare el estado de
excepción. Dicha figura organizativa desde el punto de vista jurídico y
administrativo constituye una modalidad de transformación de funciones
administrativas, en virtud de la cual el funcionario titular de una función
administrativa (delegante), traspasa ésta a uno inferior (delegatario), para
que la ejerza en nombre de aquél, trasladándose igualmente la responsabilidad
al delegatario, quien la asume, pudiendo en todo caso el delegante, revocar o
reformar su decisión y reasumir dichas funciones y, en consecuencia, su
responsabilidad».
Que
«desde el punto de vista práctico, y
factible dicha competencia en cuanto a la función ejecutoria no puede ser
ejercida material y directamente por el Presidente de la República, por lo
que la Ley
Orgánica sobre los Estados de Excepción acude a la figura de
la delegación de funciones, estipulando en su artículo 16, la posibilidad de
que el Jefe de Estado a través del decreto correspondiente transfiera el
ejercicio de las funciones ejecutorias en los gobernadores, alcaldes,
comandantes de guarnición o cualquier otra autoridad debidamente constituida».
De
este modo, concluyó el representante del Ministerio Público que la demanda de
nulidad intentada objeto de estos autos debía ser desestimada.
Consideraciones para decidir
De
modo preliminar, la Sala
estima necesario elaborar un breve marco teórico acerca del denominado derecho de excepción o derecho de necesidad, para que -a partir
de las premisas en él ordenadas- sean analizadas las denuncias de
inconstitucionalidad planteadas en contra del instrumento legal que regula
precisamente dichas figuras.
I
Para
iniciar cualquier disertación a este respecto, debe abordarse uno de mayor
envergadura: la defensa o protección de la Constitución. Ello así, por cuanto nuestra propia Carta Magna regula
bajo esta amplia denominación (cfr. su Título VIII) un conjunto de mecanismos diferenciados, dentro
de los cuales se encuentran los estados excepción.
En este sentido, el constitucionalismo contemporáneo
sitúa la «protección de la Constitución»
más allá de las defensas que puedan blandirse en contra de amenazas
provenientes de enemigos internos o externos del Estado (entendido en su mayor
y más noble acepción, no sólo como estructura de poder). A tal punto se han
ampliado los alcances de dicha voz, que a ella se han relacionado todos y cada
uno de los mecanismos que la propia Constitución ordena para garantizar su
respeto y vinculación, como orden normativo fundamental y supremo del Estado;
garantizar, pues, la pervivencia del Estado constitucional. (vid. Stern, Klaus. Derecho del Estado de la República Federal Alemana. Ed. Centro de
Estudios Constitucionales. Madrid, 1987.p.p. 366-382).
Esta
extensa concepción de los medios de defensa o protección de la Carta Magna, nutre sin
lugar a dudas la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, cuyo Título VIII fue ordenado en la forma siguiente:
«TÍTULO
VIII
DE
LA PROTECCIÓN DE
ESTA CONSTITUCIÓN
Capítulo I
De la Garantía esta
Constitución
Artículo 333. Esta
Constitución no perderá su vigencia si dejare de observarse por acto de fuerza
o porque fuere derogada por cualquier otro medio distinto al previsto en ella.
En tal eventualidad,
todo ciudadano investido o ciudadana investida o no de autoridad, tendrá el
deber de colaborar en el restablecimiento de su efectiva vigencia.
Artículo 334. Todos
los jueces o juezas de la
República, en el ámbito de sus competencias y conforme a lo
previsto en esta Constitución y en la ley, están en la obligación de asegurar
la integridad de esta Constitución.
En caso de
incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los tribunales
en cualquier causa, aún de oficio, decidir lo conducente.
Corresponde
exclusivamente a la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como
jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de
los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e
inmediata de la
Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con
aquella.
Artículo 335. El
Tribunal Supremo de Justicia garantizará la supremacía y efectividad de las
normas y principios constitucionales; será el máximo y último intérprete de la Constitución y
velará por su uniforme interpretación y aplicación. Las interpretaciones que
establezca la Sala
Constitucional sobre el contenido o alcance de las normas y
principios constitucionales son vinculantes para las otras Salas del Tribunal
Supremo de Justicia y demás tribunales de la República.
Artículo 336. Son
atribuciones de la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia: [...]
Capítulo II
De los Estados de Excepción
«Artículo 337. El
Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros, podrá
decretar los estados de excepción. Se califican expresamente como tales las
circunstancias de orden social, económico, político, natural o ecológico, que
afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de los ciudadanos
y ciudadanas, a cuyo respecto resultan insuficientes las facultades de las cuales
se disponen para hacer frente a tales hechos. En tal caso, podrán ser
restringidas temporalmente las garantías consagradas en esta Constitución,
salvo las referidas a los derechos a la vida, prohibición de incomunicación o
tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la información y los demás
derechos humanos intangibles.
Artículo 338. Podrá
decretarse el estado de alarma cuando se produzcan catástrofes, calamidades
públicas u otros acontecimientos similares que pongan seriamente en peligro la
seguridad de la Nación
o de sus ciudadanos y ciudadanas. Dicho estado de excepción durará hasta
treinta días, siendo prorrogable hasta por treinta días más.
Podrá decretarse el
estado de emergencia económica cuando se susciten circunstancias económicas
extraordinarias que afecten gravemente la vida económica de la Nación. Su
duración será de hasta sesenta días, prorrogable por un plazo igual.
Podrá decretarse el
estado de conmoción interior o exterior en caso de conflicto interno o externo,
que ponga seriamente en peligro la seguridad de la Nación, de sus
ciudadanos y ciudadanas, o de sus instituciones. Se prolongará hasta por
noventa días, siendo prorrogable hasta por noventa días más.
La aprobación de la
prórroga de los estados de excepción corresponde a la Asamblea Nacional.
Una ley orgánica regulará los estados de excepción y determinará las medidas
que pueden adoptarse con base en los mismos.
Artículo 339. El
Decreto que declare el estado de excepción, en el cual se regulará el ejercicio
del derecho cuya garantía se restringe, será presentado, dentro de los ocho
días siguientes de haberse dictado, a la Asamblea Nacional,
o a la
Comisión Delegada, para su consideración y aprobación, y a la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie sobre su
constitucionalidad. El Decreto cumplirá con las exigencias, principios y
garantías establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. El
Presidente o Presidenta de la República podrá solicitar su prórroga por un
plazo igual, y será revocado por el Ejecutivo Nacional o por la Asamblea Nacional
o por su Comisión Delegada, antes del término señalado, al cesar las causas que
lo motivaron.
La declaración
del estado de excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del
Poder Público ».
La lectura de las
normas transcritas, da cuenta de una diversa gama de instrumentos,
instituciones y medidas que la propia Constitución estatuyó, en salvaguarda del
orden fundamental normativo que de ella dimana, como expresión del consenso
básico del pueblo que legitimó su dictado. Así, por ejemplo, en ellas se
instaura la jurisdicción constitucional y las principales herramientas de
justicia constitucional; se perfilan los regímenes de excepción y -a la vez- se
imponen límites y controles al ejercicio de tal facultad como mecanismo de
interdicción de los actos de fuerza y arbitrariedad (interior o exterior) o
imprevistos calamitosos que amenacen menoscabar el orden estatal.
Sin embargo, no sólo el
Título indicado prevé con exclusividad garantías de protección a la Constitución,
si éstas son comprendidas en su total extensión, como se indicara ut supra. En efecto, en distintas
partes de su cuerpo, se encuentran otras de superlativa importancia: su propia
supremacía normativa (artículo 7) y la rigidez que caracteriza a los
procedimientos para su modificación (artículos 340 y ss.); el principio de
legalidad (artículo 137); el régimen de división de poderes y los balances y
frenos que existen entre los mismos; el denominado derecho a la resistencia
(artículo 350), los mecanismos referendarios que actúan como válvula de escape
frente a crisis políticas (artículos 71 al 74), etcétera.
Como se podrá notar, el
dominador común de los reseñados mecanismos es uno solo: brindar continuidad al
orden normativo fundamental que impone la Constitución;
garantizar, pues, con vocación de permanencia, «los valores de la libertad,
la independencia, la paz, la solidaridad, el bien común, la integridad territorial,
la convivencia y el imperio de la ley para ésta y las futuras generaciones;
asegure el derecho a la vida, al trabajo, a la cultura, a la educación, a la
justicia social y a la igualdad sin discriminación ni subordinación alguna»,
tal y como postula el preámbulo de nuestra Carta Magna.
II
Los estados de
excepción en particular, como una de estas herramientas, y por primera vez en
nuestra tradición constitucional, encuentran un vasto desarrollo en la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, en la que se definen
expresamente las circunstancias que originan cada una de sus modalidades
(estado de alarma, de emergencia económica, de conmoción interior o exterior),
al tiempo que le impone precisos límites en aras de minimizar su grado de afectación,
no sólo en la esfera de actuación de los órganos del Poder Público, sino en la
vida de los ciudadanos, en cuyo favor no sólo se instaura un catálogo abierto
de derechos no susceptibles de restricción (como se infiere de la frase «derechos humanos intangibles»), sino que
se preserva -aun en tales condiciones de excepción- el principio de
responsabilidad de los órganos que estructuran al Poder Ejecutivo.
Se reconoce, por tanto,
la existencia de un derecho de necesidad con miras a enfrentar aquellas «circunstancias de orden social, económico,
político, natural o ecológico, que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las
instituciones y de los ciudadanos y ciudadanas, a cuyo respecto resultan
insuficientes las facultades de las cuales se disponen para hacer frente a
tales hechos» (artículo 337).
Para ello, se le otorga
al Presidente de la
República la excepcionalísima potestad de restringir
temporalmente derechos y garantías constitucionales, salvo los denominados
derechos humanos intangibles, lo que si bien supone un reforzamiento de las
potestades brindadas en condiciones de normalidad al Poder Ejecutivo, encuentra
justificación «cuando concurran elementos
de necesidad y urgencia derivados de circunstancias fácticas que requieran una
pronta intervención normativa que se dicte y aplique con una celeridad que
supere al tiempo en que se tarda el riguroso proceso de formulación de las
leyes» (stc. n° 1507/2003, caso: María
Ríos Oramas). Aunque ello deba siempre efectuarse respetando las
restricciones de nuestro ordenamiento constitucional, incluyendo aquellas preceptuadas
por los principales instrumentos de derechos humanos suscritos por la República: el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 4.1) y la Convención
Interamericana de Derechos Humanos (artículo 27.1).
Debe hacerse notar que,
nuestro propio texto constitucional, no sólo brinda la máxima jerarquía
normativa a los referidos pactos de protección a los derechos fundamentales
(vid. artículos 23 y 339), sino que profundiza en la regulación en ellos
contenida y precisa límites temporales -atendiendo la naturaleza de la crisis
suscitada- al ejercicio de la potestad de «suspensión
de garantías» de la que gozan los estados parte; todo lo cual debe ser
reconocido como una gran conquista de nuestra historia republicana, pues
ninguna otra carta fundamental estableció tan importante barrera al ejercicio
de una potestad que rayaba en autoritaria.
Pero no sólo existe ese
límite temporal. Frente a la flexibilización del principio de reserva legal que
supone facultar al Presidente de la República para restringir los derechos
fundamentales y dictar las medidas que estimare conducentes a fin de preservar el
orden constitucional, se activan de forma coetánea diversos controles sobre tal
actuación, con el propósito de imponer un mecanismo de balance que neutralice
cualquier ejercicio de autoritarismo. En el plano nacional, el decreto debe ser
remitido inmediatamente a la Asamblea Nacional y al Tribunal Supremo de
Justicia, a través de su Sala Constitucional, para que esta declare su
constitucionalidad. En el internacional, debe notificarse de la medida tanto al
Secretario de la
Organización de Estados Americanos, como al de la Organización
de Naciones Unidas.
III
Efectuado
el anterior análisis, pasa esta Sala a examinar el impugnado artículo 27 de la Ley Orgánica
sobre los Estados de Excepción, cuyo tenor es el siguiente:
«Artículo 27: El Decreto
que declare el estado de excepción, la solicitud de prórroga o aumento del
número de garantías restringidas, será aprobado por la mayoría absoluta de los
diputados o diputadas presentes en sesión especial que se realizará sin previa
convocatoria, dentro de las cuarenta y ocho horas de haberse hecho público el
decreto.
Si por caso fortuito o fuerza mayor la Asamblea Nacional
no se pronunciare dentro de los ocho días continuos siguientes a la recepción
del decreto, éste se entenderá aprobado».
El principal punto que arguyeron
los demandantes en contra de la norma recién transcrita, está referido a la
ausencia de convocatoria para la sesión parlamentaria en la que habrá de
discutirse la aprobación o improbación del decreto de estado de excepción de
que se trate. A juicio de los accionantes, tal falta de convocatoria minimiza
las posibilidades de participación de todos los diputados y, con ello, mermaría
notablemente las facultades de control parlamentario sobre tal acto,
considerando que el mismo debe ser aprobado tan solo con la mayoría simple de
los diputados.
Por
otra parte, reprocharon también que el señalado artículo 27 omitiese el
señalamiento expreso de los requisitos que debe observar la Asamblea Nacional
para dar su aprobación al decreto de estado de excepción, así como de las
obligaciones derivadas de los pactos y tratados internacionales suscritos por la República en
materia de derechos humanos.
En
torno al primer punto, la Sala
observa que la disposición comentada señala que la sesión parlamentaria con
miras a aprobar o improbar el decreto de estado de excepción de que se trate,
debe efectuarse dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes de haberse
hecho público éste. Tal publicidad, se adquiere a través de su divulgación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela, de conformidad con el artículo 14 de la Ley de Publicaciones
Oficiales, según el cual «Las Leyes,
Decretos, Resoluciones y demás actos oficiales tendrán el carácter de públicos
por el hecho de aparecer en la GACETA OFICIAL DE LOS ESTADOS UNIDOS DE
VENEZUELA, cuyos ejemplares tendrán fuerza de documento público».
De
este modo, una lectura concordada de las citadas normas permite inferir que la
oportunidad de la referida sesión de la Asamblea Nacional,
se haya razonablemente precisada por el Legislador, entre el momento en que
tenga lugar la publicación del decreto que establezca el régimen excepcional
respectivo y las cuarenta y ocho horas siguientes a aquél. A pesar de la
brevedad de tal período, justificada por la gravedad y seriedad de las
circunstancias que habrán de ponderarse, concede un margen temporal
considerable para que los Diputados a la Asamblea Nacional
concurran a ésta para debatir acerca de la medida dictada por el Ejecutivo y
que, por su esencia, requiere de un perentorio y efectivo control por parte del
órgano parlamentario. De lo antes expuesto se evidencia que -antes que ausencia
de convocatoria- existe una que opera ex
lege, por la propia fuerza de la Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción,
dentro de un marco temporal que activa con inmediatez un importante contrapeso
a la acción del Ejecutivo Nacional, como garantía indispensable del principio
de equilibrio de poderes sobre el cual se cimenta el régimen democrático.
Debe
advertirse que la
Asamblea Nacional ejerce una importante influencia sobre la
legislación de urgencia emanada del Ejecutivo en los estados excepcionales, en
tres etapas diferenciadas. La primera de ellas, a través de su función
puramente legislativa, creando Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción,
como instrumento destinado a normar las facultades de urgencia dadas al
Ejecutivo para enfrentar tales circunstancias, de conformidad con lo
preceptuado por el cuarto parte del artículo 338 y la Disposición
Transitoria Tercera de la Constitución,
que ordena la aprobación de tal normativa. En un segundo momento, y de forma
casi instantánea, se activa su función contralora, con el objeto de aprobar o
improbar el decreto que declare el estado de excepción, su prórroga o el
incremento de garantías restringidas (artículo 339 constitucional). La última
de ellas, constituye también un mecanismo de control político: revocar el
correspondiente estado excepcional o su prórroga, cuando estime que cesaron las
causas que lo motivaron (artículo 339 eiusdem).
A
los ojos de las más moderna doctrina, el control político ejercido por el Poder
Legislativo «puede ser definido como
aquella función indeclinable del parlamentarismo democrático que, al utilizar
un criterio de oportunidad política, produce una valoración subjetiva
condicionante de la acción de gobierno al fijar las líneas de actuación que
operarán como marco habilitante, pudiendo verificar en un momento posterior su
grado de ejecución en orden a formar un juicio crítico para la eventual
exigencia de responsabilidad política» (José Antonio Alonso de Antonio y Alonso de Antonio, Ángel Luís. Derecho Parlamentario. J.M. Bosch
Editor. Barcelona, 2000. p.p. 204).
Esta
Sala observa que, incluso, la oportunidad en la cual se verifica el ejercicio
de tales tipos de control -previa o posteriormente- no modifica su esencia
preponderantemente política y, por ello, comparte su parecer en cuanto a que «el patrón a utilizar no puede ser un criterio
exclusivamente jurídico, sino un elemento volitivo, de apreciación subjetiva,
que valore sin sujeción a normas rígidas el comportamiento del ejecutivo.
Aparece tan claro el predominio del factor político en el control parlamentario
que incluso los defensores de su carácter jurídico reconocen que en su
ejercicio el Parlamento ‘no tenga que ajustarse al principio de legalidad, que
está reservado para los órganos jurisdiccionales, sino que se produce sobre la
base de criterios de oportunidad política libremente valorados por el
parlamento’ (Montero Gubert y García Morillo)».
Desde
esta óptica, resulta incluso conveniente que la Ley Orgánica
sobre los Estados de Excepción no establezca parámetros inflexibles sobre los
cuales la Asamblea
Nacional deba fundarse para aprobar o no el decreto que
acuerde un determinado régimen excepcional, su prórroga o el aumento de
derechos y garantías constitucionales restringidas; pues tal valoración deben
efectuarla las fuerzas sociales que hacen vida dentro del Parlamento, sobre la
base de criterios de oportunidad y conveniencia, mas no sobre una especie de
baremo que corra el riesgo de resultar obsoleto o insuficiente en los tiempos
en que haya que aplicar medidas de excepción. En esta misma medida, la omisión
del establecimiento de unos requisitos básicos para que la Asamblea Nacional
apruebe el decreto de excepción, antes que mellar sus potestades de control,
las potencia, pues le reconoce un amplio margen de valoración para brindar o no
su aprobación.
Tan
obvia es la naturaleza política del control parlamentario, que su finalidad
estriba en imprimir la legitimación brindada por los representantes del pueblo
que lo integran al decreto de excepción y, además, la propia carta fundamental
previó que, aunado a él, fuese además analizado por esta Sala Constitucional, a
quien compete «[r]evisar, en todo caso,
aun de oficio, la constitucionalidad de los decretos que declaren estados de
excepción dictados por el Presidente o Presidenta de la República»,
ex artículo 336.6 del texto fundamental, esto es, verificar su estricta
sujeción a Derecho.
Los
accionantes objetaron que la ley impugnada carece de una regulación que
instrumente debidamente las obligaciones de la República
derivadas del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y de la Convención Americana
de los Derechos Humanos. Ciertamente, resulta inusual que sea la norma
constitucional más amplia en su regulación que la que se sitúa en su nivel
inferior, pues se postula que dado su carácter concentrado, es el Legislador el
encargado de desarrollar el espíritu de la Constitución y
estructurar un tejido normativo sobre la base de sus principios.
Acaso
en el artículo 7, la Ley Orgánica
impugnada hace referencia a la Convención Americana de Derechos Humanos, para
señalar los derechos no susceptibles de restricciones bajo regímenes de
excepción, y ello lo hace bajo denominaciones que aún cuando comprenden los
mismos derechos, no resultan comunes a las brindadas por esa misma Convención
Internacional. Tampoco el texto orgánico acá cuestionado, regula en forma
alguna la obligación del Presidente de la República de notificar al Secretario de la Organización
de Estados Americanos y al Secretario General de las Naciones Unidas, en
correspondencia con los respectivos instrumentos internacionales.
Pero
tal observación no pasa de ser una crítica de técnica legislativa y no vicia de
invalidez a la Ley
Orgánica sobre los Estados de Excepción. Porque estimarlo
así, implicaría un gravísimo atentado al principio de supremacía constitucional
que estatuye su artículo 7. Desconocería el propio carácter normativo de la Constitución,
al aceptar que un cuerpo legislativo se sobrepusiera a la Carta Magna,
soslayando arbitrariamente la fuerza de sus disposiciones.
Si
se entiende que el ordenamiento jurídico, en su totalidad, debe ser visto desde la Constitución,
se arriba a la conclusión de que la cuestionada omisión del Legislador, queda
salvada por la propia reglamentación del Constituyente, que unió a la cúspide
normativa los instrumentos internacionales sobre derechos humanos. Entonces, a
pesar del silencio de la ley, no puede afirmarse que las normas integradas al
bloque de la constitucionalidad pierdan efectividad y, por tanto, su
satisfacción resulta impretermitible para cualquier operador jurídico.
Estas
razones conducen indefectiblemente a desechar la pretensión de nulidad del
artículo 27 de la
Ley Orgánica sobre los Estados de Excepción. Así se declara.
IV
Pasa
ahora la Sala a
analizar el artículo 16 del texto legal impugnado, conforme el cual:
«Artículo
16. Decretado el estado de
excepción, el Presidente de la República podrá delegar su ejecución, total o
parcialmente, en los gobernadores y gobernadoras, alcaldes y alcaldesas,
comandantes de guarnición o cualquier otra autoridad debidamente constituida,
que el Ejecutivo Nacional designe».
Esta norma, prevé una genérica
potestad del Ejecutivo Nacional para «delegar»
en diversas autoridades la ejecución -total o parcial- del decreto de
estado de excepción.
En el marco de nuestro
ordenamiento, esta figura no se compadece con la figura organizativa de la «delegación intersubjetiva» propia del
Derecho Administrativo, regulada en el artículo 34 la Ley Orgánica
de la
Administración Pública (G.O. n° 37.305 del 17.10.01), pues no
necesariamente existe una relación de inmediata inferioridad y dependencia
entre el «órgano delegante»
(Presidente de la
República) y los «órganos
delegados» (gobernadores y
gobernadoras, alcaldes y alcaldesas, comandantes de guarnición o cualquier otra
autoridad debidamente constituida). Tampoco guarda semejanza con alguna otra
figura de esta índole acogida por nuestro ordenamiento jurídico-administrativo
y por ello es necesario, antes que delatar su inconstitucionalidad, analizar
con mayor profundidad sus alcances.
Para ello, el estudio de la
disposición recién transcrita debe abordarse en el plano en el que la misma se
encuentra inserta: la legislación de
urgencia, la cual puede ser definida como el ordenamiento jurídico
confeccionado para enfrentar las causas que motivaron el régimen excepcional,
comprendiendo tanto las formas y modalidades de restricción de garantías
constitucionales, como las medidas indispensables para asegurar en el más
inmediato plazo posible el retorno a la normalidad.
Al analizar los estados
excepcionales con anterioridad, se recalcó que ellos suponían un reforzamiento
de los poderes ordinarios del Ejecutivo, a favor del cual se desplaza una
potestad legislativa en razón de la emergencia. Los actos dictados en ejercicio
de tal facultad, se integran con el tejido normativo con el mismo rango y
fuerza de una ley, a pesar de estar revestidos de la forma de decretos y, en
tal sentido, vinculan a todos y cada uno de los ciudadanos e instituciones que
integran la República
y, muy especialmente, a los órganos encargados de velar por su cumplimiento.
Se trata, sin duda alguna, de
una imprecisión por parte del Legislador el uso del verbo «delegar», en el sentido vinculado a la organización administrativa.
En la ley comentada, tal vocablo abarca simplemente la potestad de atribuir a
otro órgano, en el marco de sus competencias naturales, la ejecución de las
medidas adoptadas bajo un régimen excepcional, en el entendido de que tal «delegación» garantiza una mayor eficacia
en la implementación de las mismas.
En el caso de los Gobernadores
o Alcaldes, que preocupa con particular intensidad a los accionantes, debe
desecharse de plano que la posibilidad que les sea encomendada la ejecución de
cualquier medida amparada en el derecho de necesidad, les subordine en relación
con el Poder Ejecutivo y, por tanto, menoscabe en forma alguna la autonomía que
caracteriza a los órganos de los poderes públicos regionales o locales. Se
trata de una relación de competencia: mientras el Presidente de la República, en
Consejo de Ministros, dicta las normas para paliar una crisis en ciernes, ellos
están en la obligación de asegurar su cumplimiento en atención a la naturaleza
propia de sus funciones como jefes de gobierno en los niveles respectivos, en
apego al principio de colaboración de poderes previsto en el artículo 136 de la Carta Magna.
En razón de lo anterior, debe
ser declarada igualmente sin lugar la pretendida nulidad del artículo 16 de la Ley Orgánica
sobre los Estados de Excepción. Así se decide.
Decisión
Por
las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, actuando en Sala
Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley,
declara sin lugar la acción de nulidad intentada por los
ciudadanos Javier Elichiguerra Naranjo, Carlos Calderón Arias, Luis Rafael
Rangel, Ivo Giuriola y Roberto
León Parilli, identificados ut
supra, en contra de los artículos 16 y 27 de la Ley Orgánica
sobre Estados de Excepción, publicada en la Gaceta Oficial n°
37.261, del 15 de agosto de 2001.
Publíquese
y regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 06 días del mes de diciembre
de dos mil cinco (2005). Años: 195 ° de la Independencia y 146°
de la Federación.
La
Presidenta
de la Sala,
Luisa Estella Morales Lamuño
El Vicepresidente-Ponente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Los Magistrados,
Pedro Rafael Rondón Haaz
Luis Velázquez Alvaray
Francisco Carrasquero López
Marcos Tulio Dugarte Padrón
Carmen Zuleta de Merchán
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
02-1905
JECR/
