MAGISTRADO-PONENTE: JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
El
29 de enero de 2002, se recibió el expediente que contiene la declinatoria de
competencia que hace a esta Sala Constitucional, la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, para decidir el recurso de
nulidad por inconstitucionalidad interpuesto por el ciudadano Osman Jesús López
Lampe, en su carácter de Procurador General del Estado Miranda contra la Ordenanza del Servicio
de Aseo Urbano y Domiciliario y sus Tarifas N° 02-96 del 11 de junio de 1996,
dictada por el Concejo Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda.
En
la misma oportunidad, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente al
Magistrado, que con tal carácter, suscribe el presente fallo.
Realizado
el estudio del caso, esta Sala pasa a decidir, previas las siguientes
consideraciones:
I
ANTECEDENTES DEL CASO
La
abogada Lila Concepción Oliveira Hernández, inscrita en el Inpreabogado bajo el
N° 35.369, actuando con el carácter de apoderada judicial especial del
Procurador General del Estado Miranda interpuso el 16 de diciembre de 1997, un
recurso de nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad contra la Ordenanza del Servicio
de Aseo Urbano y Domiciliario y sus Tarifas N° 02-96 del Municipio Zamora del
Estado Miranda, dictada por el Concejo Municipal del Municipio Zamora y
publicada en la
Gaceta Municipal de dicho Municipio N° 021-96 del 11 de junio
de 1996.
El
recurso fue recibido y tramitado en la Sala
Político-Administrativa, en todas sus etapas hasta el 20 de
enero de 1999, cuando se dijo “Vistos”.
Posteriormente
se reconstituyó la Sala,
se ordenó la continuación de la causa y se reasignó la ponencia al Magistrado
Hermes Harting.
Con
motivo de la
Constitución de 1999, que estableció un cambio en la
estructura y denominación del Tribunal Supremo de Justicia, una vez
reconstituida la Sala Político-Administrativa, se ordenó la
continuación de la causa.
El
13 de junio de 2001, se ordenó nuevamente la continuación de la causa y se
designó ponente a la
Magistrado Yolanda Jaimes Guerrero, y el 27 de abril de 2004,
la
Sala Político-Administrativa dada la jurisprudencia
aplicable, declinó la competencia para decidir en esta Sala Constitucional, la
cual recibió el expediente el 25 de mayo de 2004.
II
DE
LA ORDENANZA
IMPUGNADA
Hecho
el anterior recuento, tenemos que la recurrente al presentar el recurso de
nulidad alega que la
Ordenanza Impugnada tiene como objeto establecer el régimen
tarifario que se aplicará en la jurisdicción del Municipio Zamora, por concepto
del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario, por lo que considera que se excede
claramente del contexto que le corresponde, derivándose así disposiciones
viciadas de nulidad.
Argumentó
que, para la aprobación de dicha Ordenanza, no se siguió el procedimiento
parlamentario establecido al efecto, lo cual viciaría de nulidad absoluta la
totalidad de la Ordenanza.
Afirmó
que, según consta en el Acta de la Sesión Ordinaria del 2 de junio de 1996, se
ordenó la lectura del orden, que incluía en el punto de orden N° 4 “Primera
Discusión de la Ordenanza
de Aseo Urbano y Domiciliario”, pero que como pudo constatarse al folio11
del acta respectiva, no se dio lectura al proyecto, con lo cual se violó lo
previsto en el artículo 98 del Reglamento Interior y de Debates, que exige como
condición sine qua non, para que pueda ser aprobado en primera
discusión, el que se dé lectura total al proyecto.
Que
resultaba importante destacar que, no constaba, cual es el texto del proyecto
de ordenanza que habría de discutirse, ya que simplemente se limitaba a señalar
que fue aprobado.
Que
tampoco constaba en Acta, que el Presidente hubiese ordenado pasar copia del
proyecto a cada uno de los concejales a los fines de la discusión
correspondiente, exigencia que también forma parte del contenido del artículo
98 del Reglamento Interior y de Debates, cuya finalidad es asegurar que, todos
los concejales estén en conocimiento del texto, del cual partirá la discusión.
Manifestó
que, era relevante recordar que conforme a lo previsto en el artículo 161 de la Ley Orgánica
de Régimen Municipal, las actas de las sesiones de los Concejos, son
instrumentos de carácter público y los actos que no consten en ella, carecerán
de valor legal y concluye que no hubo una primera discusión.
En
cuanto a la segunda discusión de la Ordenanza impugnada, expresó la recurrente que,
según se desprende del Acta de la Sesión Extraordinaria
del 7 de junio de 1996, tampoco fue objeto de una verdadera discusión, que
ciertamente en el Acta se menciona que la Presidencia del
Concejo Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda, hizo una serie de
observaciones o modificaciones al proyecto aprobado en primera discusión, pero
no hay constancia de que fuera abierto el debate, ni del origen de las
modificaciones, ni del texto de Proyecto que sería sometido a Tercera
Discusión.
Expresó
que, finalmente según el Acta de Sesión Ordinaria del 11 de junio de 1996
(tercera discusión), tampoco se cumplió con ninguno de los extremos
reglamentarios relativos a la consideración, discusión y votación en relación
con la Ordenanza,
por lo cual la Ordenanza
fue dictada, sin que se cumplieran elementos esenciales a tales efectos, lo
cual la vicia de nulidad y así solicitó se declarada.
Que
por otra parte, la ordenanza que se impugna, además de haber sido dictada con
prescindencia del procedimiento correspondiente, vulnera el principio de la
reserva legal y la libertad económica.
Expresó
la recurrente que, las actividades asociadas a la basura, representan un
verdadero negocio que va desde su recolección, transporte, depósito,
clasificación, reciclaje como materia prima, etc., negocio o actividad
económica lícita, a la que tiene derecho de acceder cualquier ciudadano que
cumpla con los requerimientos técnicos y de salubridad, establecidos por los
órganos competentes para ello y de conformidad con las normas correspondientes.
Argumentó
que, si se analiza el contenido del artículo 36 de la Ley Orgánica
de Régimen Municipal, podía afirmar que:
“1.
Constituye una norma atributiva de competencia en determinadas ‘materias’,
que en algunos supuestos reproducen las previstas en la Constitución.
2.
Contiene una cláusula legal que habilita al Municipio para prestar ‘servicios
públicos’ sin precisar cuales son, solamente exige la norma ‘que
contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad’,
por supuesto dentro del ámbito de sus competencias.
3.
Del conjunto de materias a que hace referencia en el artículo comentado no
todos están referidos a la prestación de servicios por parte del Municipio.
4.
También contiene un ‘acto de publicatio’ o de declaratoria de servicio
público, cuestión que por lo demás es de estricta reserva legal nacional,
por las repercusiones que dicha declaratoria tiene en el ámbito de ejercicio de
los derechos constitucionales de los ciudadanos.
5.-
Mucho menos contiene una exclusividad de los particulares en la prestación
de dicho servicio, el cual por constituir un actividad de evidente
contenido económico puede ser desempeñada por los particulares siempre que éstos
se ajusten a las disposiciones de carácter técnico que exige el Municipio así
como las que establezcan la legislación nacional”.
Y
consideró que, la ordenanza impugnada al establecer el servicio de Aseo Urbano
Domiciliario obligatorio para todos los habitantes del Municipio, “restringe
indebidamente la libertad económica” de los ciudadanos del Municipio,
porque sin tener la habilitación para ello, impide que cualquier ciudadano o
empresa pueda dedicarse a la realización de una actividad económica, como lo es
la recolección y procesamiento de desechos (Aseo Domiciliario), aun cuando no
existe una disposición legal nacional que haya “reservado” la prestación de
dicho servicio al público, al Municipio.
Que,
al incurrir en el falso supuesto esencial, que se trata de un servicio público
y cuya prestación puede ser reservada por un instrumento de rango inferior a
una ley nacional, pretende establecer con carácter ineludible, la obligación de
que los ciudadanos contraten el servicio con un único y exclusivo sujeto, sin
posibilidad de escoger libremente, entre otros potenciales prestadores de
servicios en iguales o mejores condiciones de eficiencia, higiene y
costos.
Razón
por lo cual, señaló que, resultaba forzoso concluir que la ordenanza impugnada
parte de un falso supuesto, es decir la supuesta existencia de un acto de “publicatio”
y de reserva de la actividad de aseo domiciliario al Municipio, que se traduce
en un vulneración del derecho constitucional a la libertad económica consagrada
en el artículo 96 de la
Constitución.
Que,
debe recordarse, que en el supuesto negado, de que a través de una ordenanza
pueda reservarse con carácter de exclusivo una actividad económica, es
indudable que el legislador municipal debe respetar y observar los principios
que informan la Carta
Magna, y que dimanan de la noción del estado de derecho, como
son la proporcionalidad y la ponderación. Que la proporcionalidad está violada
por la ordenanza que se impugna “...en cuanto el mecanismo empleado es el
mas gravoso que podía emplearse como lo es la pretendida reserva con carácter
de exclusividad de una actividad económica (como lo es la que se
produce con ocasión de la recolección, traslado, depósito y disposición de la
basura domiciliaria) con la correlativa exclusión de la posibilidad de que
cualquier otro sujeto, a pesar de que reúna las condiciones técnicas y
sanitarias correspondientes, pueda dedicarse a dicha actividad, lo cual,
además, no responde en forma alguna al necesario equilibrio entre la
trascendencia, grado e intensidad de la intervención, con la utilidad obtenida
o derivada de la misma, o dicho en palabras del autor comentado, con ‘una
cierta proporcionalidad en la relación de medios a fines’.”.
Que
por otra parte, los órganos del Estado deben adecuar su actuación al “principio
de ponderación” o valoración y dicha ordenanza lo viola, porque se
produce con ocasión de la evidente ausencia de valoración de los desequilibrios
creados, lo cual se ve exacerbado en el caso de autos, ante una ausencia
absoluta de procedimiento que permitiera el adecuado examen del asunto en
cuestión.
Pero
también alegó la recurrente, por otra parte, la nulidad de los artículos 13 y
16 de la Ordenanza
por violar la reserva legal, por cuanto el Concejo Municipal del Municipio
Zamora del Estado Miranda, dictó una ordenanza que contiene disposiciones que
han debido ser dictadas por el Congreso Nacional en una ley nacional, a tenor
de lo dispuesto en el artículo 139 de la Constitución
(de 1961).
Expuso
en su escrito, que el artículo 13 de la Ordenanza viola la reserva legal contenida en el
artículo 136, numeral 24 de la Constitución, porque pretende legislar en materia
que es de la competencia exclusiva del Poder Nacional.
Que,
el artículo 16 de la
Ordenanza, pretende establecer cual es el procedimiento
judicial a seguir respecto de las cantidades adeudadas, e igualmente, califica
a las facturas relativas al servicio de aseo como “títulos ejecutivos
suficientes”, con lo cual incurre, a decir de la recurrente, en un evidente
exceso que la vicia de nulidad, infringiendo con ello igualmente el artículo
136, numeral 24 de la
Constitución.
Solicitó
en su petitorio que, se declare la nulidad total de la Ordenanza impugnada y de
no proceder lo solicitado, de manera subsidiaria, solicitó la nulidad parcial de
la ordenanza y se anulen los artículos 13 y 16 de la misma y con ello “ se
considere la necesidad de declarar por vía de consecuencia la nulidad total de la Ordenanza impugnada, ya que no tendría sentido declarar
la nulidad parcial de la misma por cuanto la ordenanza sería absolutamente
inaplicable...”.
Leído
el expediente, pasa la Sala
a pronunciarse conforme a las siguientes consideraciones.
III
OPINIÓN
DEL FISCAL GENERAL DE LA
REPÚBLICA
Mediante
escrito presentado por el Fiscal General de la República, el 23
de septiembre de 1998, consignó la opinión del Ministerio Público, respecto al
recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad intentado. A tal efecto,
formuló, las siguientes consideraciones:
En
primer lugar, consideró que las infracciones denunciadas, afectaban de manera
directa a la
Constitución, razón por la cual afirmó, que la competencia
para conocer del recurso, estaba atribuida a la Corte en Pleno, de la
entonces Corte Suprema de Justicia, y, no a la Sala Político
Administrativa.
Que, según se evidencia de las actas
levantadas con motivo de las sesiones de la Cámara Municipal,
del 4 y 7 de junio de 1996, estaba pautada la discusión de la ordenanza objeto
de impugnación. Y, aun cuando, de las mismas no se puede apreciar si se cumplieron
con las pautas de formación y discusión de las ordenanzas, el artículo 44 del
Reglamento Interior y de Debates del Concejo Municipal del Municipio Zamora,
preveía las menciones que deben contener las actas de las sesiones, a saber,
una exposición sucinta de las materias tratadas y de la Cuenta, y una síntesis de
las exposiciones de los Concejales.
Que,
dichas actas contenían una exposición sucinta de la discusión del acto, y no
hubo cuestionamiento alguno de los Concejales asistentes, por lo cual, podía
concluirse que se cumplió a cabalidad el procedimiento establecido.
Que,
el Concejo Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda, al dictar la Ordenanza impugnada, no
invadió las esferas de competencias asignadas al Poder Nacional.
Que,
es el Municipio, quien ejerce la prestación directa del servicio público de
Aseo Urbano, y en consecuencia, es él, quien debe a través de su Concejo,
dictar la respectiva Ordenanza que establezca la normas que lo regulan, sin que
ello implique la invasión de las competencias asignadas al Poder Nacional.
Que,
el Municipio goza de autonomía tributaria originaria; y como quiera que la
propia Constitución (1961) señala cuales son los tributos nacionales y cuales
son municipales (éstos últimos desarrollados en las Ordenanzas) no podía el
Poder Nacional, intervenir en estas regulaciones tributarias locales.
En
cuanto a la referencia que hace la
Ordenanza objeto de impugnación, respecto al Código Orgánico
Tributario, el artículo 1° de este último disponía, que sus normas rigen
igualmente con carácter supletorio y en cuanto sean aplicables a los tributos
de los Estados y Municipios. Por ello, afirmó, que resulta impropio considerar,
que el Concejo Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda, al redactar
los artículos 13 y 16 de la
Ordenanza impugnada, pretendió legislar en materias que son
competencia exclusiva del Poder Nacional, ya que al remitirse a determinados
artículos del Código Orgánico Tributario, no sólo lo hacía en función del Poder
Tributario originario que le es conferido por el ordinal 2° del artículo 31 de
la entonces vigente Constitución, sino que lo hizo de manera supletoria, en
atención, al ya señalado artículo 1° del Código Orgánico Tributario.
En
cuanto a la supuesta restricción de la libertad económica de los ciudadanos del
Municipio, con motivo de haberse establecido el servicio de Aseo Urbano
domiciliario, como obligatorio para todos los habitantes del Municipio, tanto la Constitución
vigente para la época como la Ley Orgánica de Régimen Municipal, consagraban
las materias que son de competencia municipal, encontrándose en ellas el Aseo
Urbano, lo que constituía una limitación al principio de libertad económica,
preceptuado en el artículo 96 de la Constitución.
No
obstante lo anterior, aun cuando la prestación de servicio de Aseo Urbano es
competencia del Municipio, se permite la participación de cualquier particular
o Empresa, sobre todo en la figura de la Concesión, donde cualquiera que llene los
requisitos exigidos por la ley, concurre en
igualdad de condiciones al proceso de licitación pública.
Por
las razones antes expuestas, solicitó el Ministerio Público, se declarara sin
lugar el recurso de nulidad interpuesto.
IV
OPINIÓN
DEL SINDICO PROCURADOR
El
6 de octubre de 1998, la ciudadana Jenny María Navarro Rincón, titular de la
cédula de identidad N° 4.154.380, actuando en su condición de Síndico
Procurador Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda, consignó escrito,
mediante el cual alegó entre otras consideraciones lo siguiente:
Como
punto previo, solicitó la declinatoria de la competencia en la Sala Plena de la
entonces Corte Suprema de Justicia, por ser ésta la competente, para conocer de
las solicitudes de nulidad por inconstitucionalidad de las ordenanzas
municipales.
Acto
seguido, afirmó que resultaba falso lo alegado por el impugnante de la
ordenanza, en el sentido de que hubo falta total y absoluta del procedimiento
para la creación de la ordenanza, ya que según se evidencia de las actas de
sesión de la
Cámara Municipal del 4, 7 y 11 de junio de 1996, sí fue
sometido a discusión, el proyecto de ordenanza, el cual tuvo, no dos (2) sino
tres (3) discusiones en la Cámara Municipal, en días diferentes, cumpliéndose de ese modo
lo señalado en el Reglamento Interior de Debates del Municipio Zamora del
Estado Miranda y en la propia Ley Orgánica de Régimen Municipal.
En
cuanto al alegato de que la
Ordenanza vulnera el principio de la reserva legal y la
libertad económica, afirmó que el Concejo Municipal, actuó dentro del ámbito de
su propia competencia, con fundamento en el artículo 29 de la derogada
Constitución y los artículos 36 y 41 de la Ley Orgánica
de Régimen Municipal.
Y, en lo que respecta a la
supuesta violación de la reserva legal, por invadir competencia atribuida al
Poder Nacional, la misma fue rechazada, toda vez que, según sostuvo, el
Municipio se ciñó a lo establecido en el artículo 31, ordinal 2° del texto
constitucional, que consagra las tasas por el uso de sus bienes o servicios,
como ingresos municipales; y, a lo dispuesto
en el Código Orgánico Tributario, que es aplicable a los Municipios, y con base
a ello, se sujetó la
Ordenanza señalada a los preceptos del citado Código, por lo
tanto, la materia de intereses de mora ya había sido establecida por el Poder
Nacional.
En
cuanto a que el artículo 16 de la
Ordenanza, pretendió establecer un procedimiento judicial,
afirmó la falsedad de tal afirmación, por considerar que el procedimiento en
cuestión estaba dado por el propio Código Orgánico Tributario.
Razones
por las cuales, se acogió a la opinión expresada por el Fiscal General de la República, y
solicitó se declarara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto contra la Ordenanza Municipal
impugnada.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Debe la Sala
determinar su competencia para aceptar la declinatoria que le hiciere la Sala
Político-Administrativa, y a tal efecto observa:
En el presente caso, ha sido
ejercido un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e
ilegalidad, contra la
Ordenanza del Servicio de Aseo Urbano y Domiciliario y sus
Tarifas N° 02-96 del Municipio Zamora del Estado Miranda dictada por el Concejo
Municipal del Municipio Zamora y publicada en la Gaceta Municipal
de dicho Municipio N° 021-96 del 11 de junio de 1996, el cual ha sido remitido
a esta Sala Constitucional por la declinatoria que le ha hecho la Sala
Político-Administrativa.
La
Sala Constitucional, se había considerado
competente para conocer en el ejercicio de la jurisdicción constitucional, de
los recursos interpuestos contra los actos con rango de ley o que sean dictados
en ejecución directa de la Constitución, pero en cuanto a las Ordenanzas
Municipales luego de varias decisiones, en las cuales había atribuido, después
de un análisis de las disposiciones constitucionales sobre la materia, la
competencia a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal
Supremo de Justicia para conocer de las acciones de nulidad por razones de
inconstitucionalidad ejercidas contra Ordenanzas Municipales (Sentencias del 11
y 12 de diciembre de 2001, recaídas en los casos Ducharme de Venezuela, C.A.,
contra la Ordenanza
de Impuesto sobre Patente de Industria y Comercio del Municipio Simón Rodríguez
del Estado Anzoátegui, y Compañía Occidental de Hidrocarburos. vs. Ordenanza
sobre el Régimen de Contingencia), cambió
de criterio, por considerar que en el orden procesal existente, el análisis
de la situación en cada caso, sin existir el fundamento legal de la ley que así
lo justifique, podía llevar a una inseguridad procesal, por lo que determinó
que, mientras no se dictara la ley que expresamente establezca otra
competencia, el control constitucional de todas las ordenanzas municipales,
sería de la competencia de la Sala Constitucional, en aras de la seguridad
jurídica.
De conformidad con lo previsto en el
artículo 336.2 de la
Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, corresponde a la Sala Constitucional, declarar la nulidad total o
parcial de las Constituciones y leyes estadales y las ordenanzas municipales
impugnadas por razones de inconstitucionalidad, tal como lo decidió la Sala Plena en fallo del
23/10/02, reiterando el criterio sostenido en sentencia del 15/05/02, (caso:
Javier Elechiguerra), todo ello en concordancia con lo dispuesto en el artículo
5.7 de la Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que en su primer
aparte, confiere a la
Sala Constitucional la competencia para ejercer el control
concentrado de la constitucionalidad sobre actos legislativos.
En consecuencia de lo anteriormente expuesto,
tratándose de un recurso de nulidad por inconstitucionalidad contra una
ordenanza municipal, esta Sala, acepta la declinatoria que le hace la Sala
Político-Administrativa y se declara competente para conocer
del presente recurso.
Pasa
entonces a decidir, conforme a las siguientes consideraciones
La parte recurrente estimó que la Ordenanza Municipal
N° 296 del 11 de junio de 1996, dictada por el Concejo Municipal de Municipio
Zamora del Estado Miranda, que establece el régimen tarifario que se aplicará
en esa jurisdicción por concepto del Servicio de Aseo Urbano Domiciliario, es
nula por no haber dado cumplimiento a los procedimientos establecidos en el
Reglamento Interior de Debates.
Alegó igualmente el recurrente que, los
artículos 13 y 16 de la citada Ordenanza, son inconstitucionales, porque violan
el principio de la reserva legal, que en este caso está establecido para el
Poder Nacional, conforme lo expresa el artículo 134, numeral 24 de la Constitución
de 1961, vigente para la fecha de presentación del presente recurso.
Solicitó
la nulidad de la Ordenanza
en referencia, porque considera que en la aprobación de la misma, no se cumplió
con los extremos establecidos en el Reglamento.
Ahora
bien, en lo que respecta a la supuesta ausencia absoluta de procedimiento para
la creación de la Ordenanza
impugnada, la Sala
considera que, aun cuando, no se detallaron en forma explícita todos los pasos
seguidos en cada nivel para su discusión, la referencia que se hace en las
actas, y que señalan los propios interesados, indica que efectivamente los
concejales sí tuvieron conocimiento del texto de la Ordenanza, y que ésta,
fue sometida a discusión, hasta el punto de haberse formulado observaciones y
modificaciones. El hecho de que en las actas, no se dejara constancia de
ciertas circunstancias, tales como, si se dio lectura al proyecto, ó, si se
entregó copia del mismo a cada uno de los concejales, no es razón suficiente
para considerar que ello no ocurrió, razón por la cual resulta improcedente la
nulidad solicitada bajo las consideraciones anteriores, y así se decide.
En
cuanto a la supuesta violación de la reserva legal, y solicitud de nulidad por
inconstitucionalidad, de los artículos 13 y 16 de la Ordenanza, por
considerar que pretenden legislar en materias que son competencia exclusiva del
Poder Nacional, se observa:
Los
artículos en referencia, son del tenor siguiente:
“Artículo
13:
La
falta de pago dentro del término establecido en el artículo 6 de esta Ordenanza
hará surgir, sin necesidad de actuación de la administración municipal, la obligación
del usuario de pagar intereses de mora hasta la extinción de la deuda, conforme
al artículo 59 del Código Orgánico Tributario.
Cuando
el servicio haya sido otorgado en concesión, los intereses antes definidos
corresponderán al Concesionario”.
“
Artículo 16
Las
cantidades adeudadas, al ser exigibles, podrán ser demandadas judicialmente por
el Municipio mediante el procedimiento de la vía ejecutiva previsto en los
artículos 197 y siguientes del Código Orgánico Tributario. Las facturas
emitidas deberán cumplir en su contenido
con lo establecido en el artículo 198 de dicho Código y constituyen títulos
ejecutivos suficientes para la aplicación del procedimiento indicado.
Cuando el
servicio ha sido otorgado en Concesión, la facultad antes indicada corresponderá
al Concesionario o a la empresa en quien éste haya delegado de acuerdo al
artículo 12 de este Ordenanza”.
Dichos artículos se remiten a lo establecido en el Código
Orgánico Tributario y éstos se refieren a:
Artículo 59:
“La
falta de pago de la obligación tributaria, sanciones y accesorios, dentro del
término establecido para ello, hace surgir sin necesidad de requerimiento
previo de la Administración Tributaria, la obligación de pagar
intereses de mora desde la fecha de su exigibilidad hasta la extinción total de
la deuda, equivalentes a la tasa máxima activa bancaria incrementada en tres
(3) puntos porcentuales aplicable, respectivamente, por cada uno de los
períodos en que dichas tasas estuvieron vigentes.
A
los efectos indicados, la Administración Tributaria, publicará en la Gaceta Oficial de la República de
Venezuela, dentro de los primeros cinco (5) días hábiles de cada mes, la tasa
máxima
activa bancaria que haya regido en el mes calendario inmediato anterior,
fijada por el Banco Central de Venezuela.
PARÁGRAFO
UNICO: En el caso de ajustes provenientes de reparo por tributos cuya
determinación corresponda al sujeto pasivo, si éste acepta el reparo o el
ajuste queda firme en la vía administrativa o jurisdiccional, la Administración
Tributaria o el Tribunal, al confirmar el reparo ordenará la
actualización monetaria de la deuda y el pago de los intereses compensatorios
del doce por ciento (12%) anual; todo ello contado a partir del vencimiento del
plazo para efectuar la autoliquidación y pago del tributo. Tanto los intereses
compensatorios como la actualización monetaria serán calculados por la Administración
Tributaria en la oportunidad en que el reparo quede firme
según lo ordenado en el acto administrativo o en la sentencia, que confirme
total o parcialmente el reparo, calculándose dichos montos hasta la fecha en
que se produjo la decisión según el caso”. (Modifica el artículo 60 del
anterior y corresponde al artículo 66 del Código Orgánico
Tributario vigente).
“Artículo 197:
Cuando los créditos a favor del Fisco Nacional
por concepto de tributos, sanciones, intereses o recargos, no hayan sido
pagados al ser determinados y exigibles, de demandaran judicialmente
siguiéndose el procedimiento previsto en este Capítulo.
A tal efecto, constituirán título ejecutivo los
documentos que evidencien los créditos antes mencionados, los cuales al ser
presentados en juicio aparejan embargo de bienes”.
“Artículo 198:
Para
que los documentos a que se refiere el artículo anterior constituyan título
ejecutivo, deberán reunir los siguientes requisitos:
1.- Expresión
del lugar, fecha de la emisión y plazo o fecha para el pago.
2.-
Identificación del deudor y su domicilio tributario.
3.-
Indicación precisa del concepto y monto del crédito con especificación, en su caso,
del tributo y ejercicio fiscal que corresponda, tasa, y período del interés.
4.- Expresión
del nombre y firma del funcionario que emitió el documento”.
Debe tenerse en cuenta que la Ley Orgánica
de Régimen Municipal en sus artículos 106 y 114, establecen a su vez:
“Artículo
106:
Los créditos
a favor del Municipio o Distrito prescriben a los diez años, contados a partir
de la fecha en la cual el pago se hizo exigible. La prescripción se interrumpe
por el requerimiento de cobro, hecho personalmente o mediante publicación en la Gaceta respectiva o por la
admisión de la demanda, todo ello sin perjuicio de las disposiciones señaladas
en el Código Civil sobre la materia. No obstante lo dispuesto en este artículo
la prescripción de la obligación tributaria y sus accesorios, así como la
interrupción y suspensión de aquella, se regirán por lo dispuesto en el Código
Orgánico Tributario”.
“Artículo
114:
No podrá
exigirse el pago de impuestos, tasas o contribuciones especiales municipales
que no hubieran sido establecidas por el Concejo o Cabildo mediante la
promulgación de una Ordenanza. La
Ordenanza que lo establezca o modifique deberá determinar la
materia o acto gravado, la cuantía del tributo, el modo, el término y la
oportunidad que éste se cause y se haga exigible, las demás obligaciones a
cargo de los contribuyentes, los recursos administrativos a favor de éstos y
las penas y sanciones pertinentes.
La ordenanza
a que se refiere este artículo entrará en vigencia en un plazo no menor de
sesenta (60) días continuos a partir de su publicación.
Lo no
previsto en esta Ley ni en las Ordenanzas regirán las disposiciones del Código
Orgánico Tributario que le sean aplicables.
El Alcalde
será el órgano competente para conocer del recurso jerárquico”.
De
acuerdo al texto de los artículos en
referencia, a juicio de esta Sala, la ordenanza no está creando ningún
procedimiento nuevo, sino que se está acogiendo a lo pautado en el Código
Orgánico Tributario, aplicación subsidiaria que le permite la Ley Orgánica
de Régimen Municipal, en el artículo 114 antes trascrito.
Pero
además, la Sala
estima que en todo caso, el hecho de que la norma, en lugar de remitirse
simplemente al procedimiento pautado en los artículos del Código Orgánico
Tributario que correspondieran, establece en el texto de la Ordenanza, lo que dicho
Código permite, no puede considerarse como que se está legislando en materia de
procedimiento, que efectivamente está reservado al Poder Nacional según la
disposición constitucional, porque sólo se está acogiendo a lo dispuesto en
dicho Código, para aplicarlo, por la similitud, a la materia municipal.
Ni
siquiera está innovando ningún supuesto distinto a los que contempla el Código
Orgánico Tributario, sino que deben cumplirse los requisitos que señala el
Código, para que los comprobantes municipales que acrediten los montos
adeudados, puedan ser considerados como títulos ejecutivos, para que pueda
aplicarse el procedimiento establecido. Es mas en el proceso de ejecución de
créditos fiscales, contemplados en el Código de Procedimiento Civil, prevé la
planilla de liquidación de crédito, como título ejecutivo, sin distinguir si se
trata del Fisco Nacional, Estadal o Municipal.
En cuanto al principio de la libertad económica, es evidente, que aún la
misma recurrente hace un análisis muy enrevesado, para llegar a esa conclusión,
cuando resulta claro, que el establecimiento de un tributo, su forma de
calcularlo y sobre que bases se causa, no está afectando la libertad económica,
ya que no está influyendo de ninguna manera en la escogencia y la realización
que cada obligado al tributo pueda realizar, dependiendo de su conveniencia,
razón por la cual la Sala
no considera que se esté violando tal derecho y así se decide.
En cuanto a la violación del principio de proporcionalidad,
no considera la Sala
que al establecer la
Ordenanza las tarifas para la realización y cobro del
servicio, como lo es el del Aseo Domiciliario en dicho Municipio, se le esté
violentando tal principio, por cuanto la misma Ordenanza en su artículo 3, establece
que será prestado por el Municipio en forma directa o bien por otros entidades
a quienes delegue previo el cumplimiento de las formalidades de ley.
Y en cuanto a la proporcionalidad, la recurrente
considera que el mecanismo empleado es el más gravoso, el más extremo, porque
se trata de la reserva con carácter de exclusividad de una actividad económica.
No ve la Sala,
en donde está la desproporcionalidad, puesto que el acceso a la actividad a
realizar, solo estaría impedido sino no se cumple con las formalidades de ley,
razón por la cual desestima tal argumento y así lo declara.
Conforme
a los argumentos señalados, la
Sala considera que la citada Ordenanza no puede ser declarada
nula por cuanto no viola ninguna disposición que la haga posible. Tampoco
considera que los artículos 13 y 16 de la misma, son inconstitucionales, razón
por la cual declara el recurso incoado sin lugar y así se decide.
VI
DECISIÓN
Por
los razonamientos antes expuestos, esta Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley,
acepta la declinatoria de competencia hecha por la Sala
Político-Administrativa y se declara competente para conocer
de la presente causa. Así mismo, DECLARA SIN LUGAR el recurso de nulidad por inconstitucionalidad
interpuesto por la abogada Lila Concepción Oliveira Hernández, actuando en su
carácter de apoderada especial del ciudadano OSMAN JESÚS LOPEZ LAMPE, Procurador General del Estado Miranda
contra la
Ordenanza Municipal de Servicios de Aseo Urbano y
Domiciliario y sus Tarifas N° 02-96 del Municipio Zamora del Estado Miranda,
publicada en la
Gaceta Municipal del Municipio Zamora, del 11 de junio de 1996.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los 06 días del mes de diciembre del año 2005. Años: 195° de la Independencia y 146°
de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
Luisa Estella Morales Lamuño
El Vicepresidente-Ponente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Los Magistrados,
Pedro Rafael Rondón
Haaz
Luis Velázquez Alvaray
Francisco Carrasquero
López
Marcos Tulio Dugarte Padrón
Carmen Zuleta de
Merchán
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
Exp. Nº: 04-1362
JECR/
