SALA CONSTITUCIONAL
MAGISTRADO PONENTE: ANTONIO
J. GARCÍA GARCÍA
Realizada la nueva designación de
los Magistrados de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
mediante Decreto de la Asamblea Nacional, la cual ha quedado integrada por los
Magistrados IVAN RINCÓN URDANETA, JESÚS EDUARDO CABRERA, ANTONIO GARCIA GARCÍA,
JOSÉ M. DELGADO OCANDO y PEDRO RONDÓN HAAZ , en fecha 9 de enero de 2001 se
designó Ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo.
Efectuado
el estudio del expediente, para decidir se hacen las siguientes
consideraciones:
I
ANTECEDENTES.
En fecha 8 de febrero de
1994 se interpuso la acción de nulidad antes descrita.
El 1º de marzo de 1994 se
dio cuenta ante la entonces Corte suprema de Justicia en Pleno del escrito
presentado y sus anexos y, se acordó pasar el expediente al Juzgado de
Sustanciación, a los fines de que emitiera pronunciamiento sobre la
admisibilidad de la acción de nulidad por inconstitucionalidad interpuesta.
Mediante auto de fecha 22 de
marzo de 1994 el Juzgado de Sustanciación admitió la acción de nulidad por
inconstitucionalidad y, se ordenó notificar a los ciudadanos Procurador General
de la República, Fiscal General de la República, Presidente de la entonces
Asamblea Legislativa del Estado Sucre y al Sindico Procurador Municipal del
Municipio Cruz Salmerón Acosta del Estado Sucre. Asimismo ordenó el
emplazamiento de los interesados mediante carteles de conformidad con el
artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 27 de julio de
1995, previa constancia en autos de las notificaciones efectuadas a las
referidas autoridades y de la publicación del cartel, se dio cuenta ante la
entonces Corte Suprema de Justicia en pleno de las actuaciones remitidas por el
Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación del procedimiento y, se
designó ponente al Magistrado Humberto J. La Roche, fijándose, el quinto día
para de despacho siguiente para dar comienzo a la primera etapa de la relación,
por un lapso de quince días continuos, todo de conformidad con lo previsto en
el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
El 9 de agosto de 1995,
comenzó la primera etapa de la relación, al término de la cual se fijó el día
de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes.
En fecha 26 de septiembre de
1995, día fijado para la celebración del acto de informes, se dejó constancia
de que las partes no concurrieron a dicho acto.
El 14 de noviembre de 1995
terminó la relación de la causa y se dijo “vistos”.
II
ALEGATOS
DEL ACCIONANTE.
Los representantes
judiciales del Municipio accionante solicitaron la nulidad por razones de inconstitucionalidad
de las normas contenidas en los artículos 20 y 23 de la Ley de Régimen,
Administración y Aprovechamiento de Salinas y sus Productos del Estado Sucre,
publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Sucre Nº 101 del 29 de
noviembre de 1993, por considerar que las normas impugnadas contrariaban las
disposiciones previstas en el ordinal 1º del artículo 31 y el ordinal 3º del
artículo 29 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, relativas
a la autonomía Municipal en la inversión de sus ingresos y que el producto de
los terrenos ejidos constituyen ingresos
del municipio.
En este sentido,
consideraron los apoderados actores que el artículo 20 de la Ley de Régimen,
Administración y Aprovechamiento de Salinas y sus Productos del Estado Sucre,
al declarar ingresos del Estado el producto de los terrenos ejidos del
Municipio (sic), infringió el ordinal 1º del artículo 31 de la Constitución de
la República de Venezuela de 1961, en virtud de que dicho ordinal establece
como ingreso del Municipio el producto de sus ejidos. En consecuencia, no puede
una ley estadal disponer lo contrario.
Asimismo, los representantes
de la Municipalidad argumentaron que el artículo 23 de la Ley de Régimen,
Administración y Aprovechamiento de Salinas y su Producto del Estado Sucre
vulneran la disposición consagrada en el ordinal 3º del artículo 29 de la
Constitución de la República de Venezuela de 1961, toda vez que al establecer
la Ley cuánto se adjudicarán a los
Municipios donde se desarrollen actividades de explotación y administración de
salinas, consagra una intromisión a la autónoma del Municipio, en el ejercicio
de la cual puede invertir sus ingresos conforme éste lo disponga.
III
DE LA COMPETENCIA
En el presente caso se ha
ejercido una acción de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra la
normativa contenida en los artículos 20 y 23 de la Ley de Régimen,
Administración y Aprovechamiento de Salinas y sus Productos del Estado Sucre,
publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Sucre Nº 101, el 29 de
noviembre de 1.993.
En tal sentido, observa esta
Sala que durante la vigencia de la Constitución de 1961, correspondía a la Sala
Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 215, ordinal 4º y 216 eiusdem, en concordancia con lo previsto en los artículos 42,
ordinal 3º y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la
competencia para declarar la nulidad total o parcial de las constituciones o
leyes Estadales y demás actos generales de los cuerpos deliberantes de los
Estados que colidieran con la Constitución.
Ahora bien, con la entrada
en vigencia de la Constitución de 1999 se observa que tal competencia,
atribuida anteriormente a la Corte en Pleno, según lo establecido en el numeral
2 de los artículos 336 de la Carta Magna, el cual dispone que es atribución de
la Sala Constitucional “Declarar la nulidad total o parcial de las
Constituciones y Leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás
actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta
Constitución y que colidan con ella” (subrayado de la Sala).
En razón a lo anterior, esta
Sala observa que en el caso planteado los apoderados judiciales del Municipio
Cruz Salmerón Acosta del Estado Sucre interpusieron acción de nulidad por
razones de inconstitucionalidad, en contra de la normativa contenida en los
artículos 20 y 23 de la Ley de Régimen, Administración y Aprovechamientos de
Salinas y sus Productos del Estado Sucre, dictada por la entonces Asamblea
Legislativa (hoy Consejo Legislativo) de dicho Estado.
En consecuencia, visto que
de conformidad con lo establecido en la norma contenida en el numeral 2 del
artículos 336 de la Constitución de 1999, corresponde a la Sala Constitucional
declarar la nulidad de las leyes estadales impugnadas por razones de
inconstitucionalidad, esta Sala se declara competente para decidir la acción de
nulidad que cursan en autos. Así se decide.
IV
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Esta
Sala Constitucional para decidir sobre la acción de nulidad interpuesta por
razones de inconstitucionalidad, observa lo siguiente:
El
Municipio accionante consideró que la ley parcialmente impugnada violaba los
dispositivos normativos consagrados en el ordinal 3º del artículo 29 y el
ordinal 1º del artículo 31 de la Constitución de la República de Venezuela de
1961, los cuales eran del tenor siguiente:
“Artículo 29: La autonomía del Municipio comprende:
(...)
3º La creación, recaudación e inversión de sus
ingresos”
“Artículo 31: Los Municipios tendrán los siguientes
ingresos:
1º El producto de sus ejidos y sus bienes propios”.
Observa
esta Sala que, los dispositivos alegados como violados en el presente proceso,
fueron previsto de idéntica manera en el recién promulgado Texto Constitucional
de 1999, en el artículo 168, numeral 3 y el artículo 179, numeral 1
respectivamente, en los términos siguientes:
“Artículo 168: Los Municipio Constituyen
la unidad Política
primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y
autonomía dentro de los límites de la Constitución y de la ley. La autonomía
municipal comprende:
(…)
3º La creación, recaudación
e inversión de sus ingresos.”
Artículo 179: los Municipios tendrán los
siguientes ingresos:
1º Los procedentes de su patrimonio, incluso el
producto de sus ejidos y bienes.”
En
tal virtud, debe esta Sala entrar a conocer las denuncias de
inconstitucionalidad formuladas y ejercer el control constitucional respectivo
conforme a lo establecido en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela de 1999.
Ahora
bien, el artículo 137 de la Constitución de la República de Venezuela de 1961, establecía lo
siguiente:
“Artículo 137: El congreso, por el voto de las dos
terceras partes de los miembros de cada Cámara, podrá atribuir a los Estados o
a los Municipios determinadas materias
de la competencia nacional, a fin de promover la descentralización
administrativa.”
Conforme a las normas
anteriormente transcritas, se promulgó en fecha 28 de abril de 1989 (G.O. No.
4.153 Extraordinario), la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público, con el objeto de transferir a
las entidades territoriales menores competencias del Poder Nacional, para la
promoción de la descentralización administrativa del Estado Venezolano y
reforzar la autonomía Estadal y Municipal previstas en el texto constitucional
de 1961.
Así las cosas, la Ley
anteriormente referida, dispuso en la norma contenida en su artículo 11,
ordinal 2º, lo siguiente:
“Artículo 11: A fin de promover la
descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el artículo 137
de la Constitución, se transfiere a los Estados la competencia exclusiva
en las siguientes materias:
(…)
2º El régimen, administración y explotación
de las piedras de construcción y de adorno y de cualquier otra especie, que no
sean preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras,
arcillas, calizas, yeso, punzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las
salinas y los ostrales de perlas, así como la organización, recaudación y
control de los ingresos respectivos. El ejercicio de esta competencia está
sometido a la Ley Orgánica para la ordenación del Territorio y a las leyes
relacionadas con la protección del ambiente y de los recursos naturales
renovables;
(…)”
(subrayado de la Sala)
De
esta manera el Legislador atribuyó de manera exclusiva a los Estados la
competencia del Poder Nacional contenida en el ordinal 10º de la Constitución
de la República de 1961, entre otras, la referente al régimen de administración
y explotación de salinas.
En
este orden de ideas, el Constituyente de 1999 concibió la competencia de los
Estados en materia de salinas, como una competencia originaria de los
mismos, razón por la cual se consagró
expresamente en el artículo 164, numeral 5 la competencia de los Estados sobre
“El régimen y aprovechamiento de
minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales
y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad
con la ley”.
Sobre
la base de lo anteriormente expuesto, es importante señalar que la competencia
de los Estados, en materia de salinas, ya no constituye una competencia
atribuida por vía legal y por una delegación del Poder Nacional, sino por el
contrario, una competencia natural y exclusiva, derivada de la promulgación del
nuevo texto constitucional.
Ahora
bien, los apoderados judiciales del Municipio accionante, circunscriben su
denuncia de inconstitucionalidad sobre dos puntos cardinales, a saber: a) que
el Estado Sucre invadió su esfera de competencia al declarar como ingresos del
Estado el producto de los terrenos ejidos del Municipio violentando lo
dispuesto en el ordinal 1º del artículo
31 de la Constitución de 1961 (artículo 179, ordinal 1º de la Constitución de 1999.) y, b) que el Estado Sucre violentó
la autonomía municipal, toda vez que dispuso en la ley parcialmente impugnada
cómo se manejaría los ingresos del Municipio, infringiendo de esta manera la
disposición contenida en el ordinal 3º del artículo 29 de la Constitución de
1961 (artículo 168, numeral 3 de la Constitución de 1999).
Delimitados
los motivos de la acción por inconstitucionalidad planteada, esta Sala observa:
La
Ley de Régimen, Administración y Aprovechamiento de Salinas y sus Productos del
Estado Sucre, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria del Estado Sucre Nº
101, el 29 de noviembre de 1993, en la norma contenida en su artículo 20,
establece lo siguiente:
“Artículo 20: Constituyen ingresos del Estado
Sucre, por concepto de las actividades reguladas en la presente Ley, los
siguientes:
1.- El total de los ingresos provenientes de la
administración y explotación de las salinas y otras fuentes productivas y de comercialización
de las especies explotadas, cuando
tales actividades sean ejercidas directamente por el Poder Ejecutivo del Estado
Sucre;
2.- El total de las cantidades liquidas que deban
ser enteradas en la tesorería del Estado Sucre, conforme al régimen que se
establezca en el Reglamento, cuando las actividades a que se refiera el ordinal
anterior sean ejercidas mediante delegación o contratación, según las
previsiones de los artículos 7, ordinales 2º,3º y 19 de esta Ley;
3.- El total del precio que se pague en las
concesiones por el derecho mismo de la concesión, en el caso de optarse por
esta modalidad de administración y aprovechamiento, de conformidad con la base
2 del artículo 11º de esta Ley.
4.- La totalidad de las regalías que, la explotación
y aprovechamiento mismo de sal y otras especies salinas, debe pagar todo
explotador distinto del Poder Ejecutivo del Estado Sucre, sea que actúe por
delegación, sea que actúe por contrato, sea que actúe mediante concesión, la
regalía no podrá ser menor del (3%) del `precio de referencia de la sal o
especies explotadas. Precio de referencia que será establecido de común acuerdo
entre el Ejecutivo del Estado y el Concesionario, tomando en cuenta las
realidades del mercado nacional e internacional y el objetivo de eficiencia y
rentabilidad en el aprovechamiento e industrialización de los recursos
saliníferos del Estado Sucre.
Único: Si dentro de un mismo año se presentaren
circunstancia que determinaren una variación mayor de un quince por ciento
(15%) hacia la alza o hacia la baja en los elementos considerados en el precio
de referencia, las partes podrán realizar ajustes hacia arriba o hacia abajo en
dicho precio referencial tantas veces cuantas se presentaren la variación.
5.- La totalidad de las cantidades por conceptos de
multas, tasas por los servicios que el Poder Ejecutivo presentare en relación a
esta Ley y que se determinarán en el Reglamento y por cualquier otro concepto
legalmente establecido”.
De
las normas transcritas se desprende claramente, que la Asamblea Legislativa del
Estado Sucre en ningún momento ha declarado como ingreso estadal el producto de
los terremotos ejidos del Municipio Cruz Salmerón Acosta del Estado Sucre.
En
efecto, se evidencia del texto de la Ley Parcialmente impugnada, que el Estado
Sucre únicamente asumió la competencia en materia de explotación y
aprovechamiento de Salinas, en virtud de la promulgación de la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder
Público y del mandato contenido en el parágrafo único del artículo 11 de dicha
Ley, toda vez que para poder asumir la competencia delegada a los Estados,
estos tenían la obligación de dictar la Ley respectiva que regulara la
competencia asumida.
De
esta manera, considera esta Sala que el Municipio accionante incurrió en una
errónea interpretación de dichas normas, ya que como las Salinas de Araya están
ubicadas en terrenos ejidos del Municipio, consideraron que la asunción de
competencias por parte de Estado declaraba como ingresos del Estado el
productos de sus ejidos, cuando en realidad sólo se estaba asumiendo la
competencia legítimamente atribuida en materia de explotación y aprovechamiento
de salinas, con indiferencia de quien fuera el titular de los derecho de propiedad
del terreno sobre el cual se realiza la explotación de la sal.
En
esfuerzo de lo anterior, la propia Ley Orgánica de Rentas de Salinas (G.O.No.
25.425 del 7 de agosto de 1945) en su artículo 2 al prever la cantidad con que
será gravada la explotación e industrialización de la sal- entre Bs. 0,01 y Bs.
0,05 por kilogramo- establece la
posibilidad de que la explotación de las salinas se encuentre dentro de los
terrenos ejidos del Municipio o dentro de terrenos de propiedad privada. Es por
ello, que el Estado Sucre al asumir la
competencia otorgada por la Ley en materia de Salinas, mediante la promulgación
de la ley objeto de impugnación en el presente proceso, no incurrió en el vicio
de inconstitucionalidad alegado, toda vez que la norma impugnada no contraría
el Texto Fundamental. Así se decide.
Por
otra parte, en lo que respecta a que el Estado Sucre dispuso como invertir los
ingresos del Municipio Cruz Salmerón Acosta, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 23 de la Ley impugnada, esta sala observa que el dispositivo
normativo contenido en el artículo 23, establece que:
Artículo 23: El Poder Ejecutivo del
Estado Sucre, en orden de la descentralización administrativa, incluirá en el
presupuesto de cada Ejercicio Fiscal una partida no menor de veinticinco por
ciento( 25% ) y hasta el cincuenta por
ciento de los ingresos percibidos en el ejercicio inmediato anterior por los
conceptos previstos en los ordinales 2,3 y 4 del artículo 20, según los casos,
para ser adjudicada mediante planes coordinados de inversión, a los Municipios
en los cuales se desarrollen actividades de explotación y de administración
principal de las fuentes y productos a que se refiere esta Ley”.
En
razón de la norma transcrita, es evidente que la misma no prevé mecanismo
alguno de control de la inversión autónoma del Municipio, sino un mecanismo de
adjudicación a los Municipios en cuyas jurisdicciones se lleva a cabo el
aprovechamiento y explotación de las salinas, como forma de retribución de los
ingresos estadales generado por la actividad desplegada con ocasión de la Ley,
en los Municipios que tengan salinas, es decir, la norma prevé una inversión en
aquellos Municipios donde se encuentran las áreas de explotación.
Así
pues, los apoderados judiciales del accionante al señalar que “el artículo 23…al establecer que cuanto
(sic) se adjudicará a los Municipios donde se desarrollen actividades de
explotación y administración de salinas, deberá ser invertido en planes
coordinados de inversión (sic), consagra una intromisión en la autónoma
facultad del Municipio para invertir sus ingresos contenidos el la disposición
Constitucional citada”, incurrieron en un error de interpretación de la
norma, ya que los planes coordinados de inversión se refiere a los llevados por
el Estado conjuntamente con los Municipios para el otorgamiento de una porción
de los ingresos generados con ocasión de la Ley y nunca se refieren a que los
Municipios, una vez recibida la erogación estadal, deben invertir el ingreso
percibido mediante planes coordinados.
Asimismo,
es importante recalcar, tal y como se ha señalado con anterioridad, que la Ley
no le ha cercenado al Municipio su autonomía en lo que respecta a la obtención
del producto de sus ejidos, razón por
la cual al no existir en la ley disposición normativa alguna que menoscabe los
ingresos municipales de los productos de sus ejidos, por vía de consecuencia,
tampoco existe una intromisión en el manejo de los ingresos del mismo. Así se
declara.
V
DECISIÓN
Por las consideraciones que anteceden,
este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN
LUGAR la acción de nulidad interpuesta por razones de inconstitucionalidad
por los abogados Antonio José Puppio León y Antonio Estrada Boyer, actuando en
su carácter de apoderados judiciales del MUNICIPIO AUTÓNOMO CRUZ SALMERÓN
ACOSTA DEL ESTADO SUCRE, contra las normas contenidas en los artículos 20 y 23
de la Ley Orgánica de Régimen, Administración y Aprovechamiento de Salinas y
sus productos del estado Sucre, publicada en la Gaceta Oficial
Extraordinaria del Estado Sucre Nº101,
el 29 de noviembre de 1993.
Publíquese,
regístrese y comuníquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en
el Salón de despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
en Caracas a los 30 días del mes de
enero del año 2000. Años: 190º de la independencia y 141 de la
federación.
El Presidente,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El Vicepresidente,
JESUS EDUARDO CABRERA
ROMERO
Magistrados,
Ponente
PEDRO RONDÓN HAAZ,
El
secretario,