SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente: Antonio García García
Corresponde
a esta Sala decidir la demanda de nulidad interpuesta en fecha 25 de junio de
1998, ante la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia, por el
ciudadano Pedro Antonio Pérez Alzurutt, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N°
419, contra la Ley de Privatización sancionada por el extinto Congreso de la
República de Venezuela, publicada en Gaceta Oficial N° 36.075, de fecha 30 de
octubre de 1996, reformada parcialmente por Ley de fecha 30 de diciembre de
1997, publicada en Gaceta Oficial N° 5199, Extraordinario, de esa misma fecha,
todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución
de 1961 en concordancia con el artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia.
I
Antecedentes
En fecha 30
de junio de 1998, se dio cuenta a la Sala Plena de la señalada demanda de
nulidad y la Secretaría de dicha Sala ordenó pasar los autos al Juzgado de
Sustanciación.
Por auto de
fecha 7 de julio de 1998, el Juzgado de Sustanciación de la Sala Plena admitió
la demanda de nulidad y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordenó la notificación del
Presidente de la República, así como la de los ciudadanos Fiscal General de la
República, Presidente del Fondo de Inversiones de Venezuela y Procurador de la
República. Asimismo, en el identificado auto se ordenó el emplazamiento de los
interesados mediante Cartel. Por último, en ese mismo auto se ordenó la
remisión del expediente a la Sala a los fines de que la misma se pronunciara
sobre la medida cautelar innominada solicitada en el escrito libelar.
Una vez
practicadas las notificaciones de Ley, por auto del 6 de octubre de 1998, se
designó Ponente a la Magistrada Hildegard Rondón de Sansó a los fines de
resolver sobre la solicitud de medida cautelar solicitada por el demandante.
Por
diligencia de fecha 8 de diciembre de 1998, compareció el ciudadano Iván Darío
Pérez Rueda, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 1.955 y consignó
instrumento poder que lo acreditaba como apoderado del Fondo de Inversiones de
Venezuela, junto a las abogados Luisa Ron Iglesias y Rosana Bielinis Spada. De
la anterior diligencia se dio cuenta en Sala mediante auto de fecha 15 de
diciembre de 1998.
En fecha 15
de diciembre de 1998, la Sala Plena dictó decisión mediante la cual se declaró
improcedente la medida cautelar solicitada.
En fecha 16
de diciembre de 1998, la representación judicial del Fondo de Inversiones de
Venezuela, siendo la oportunidad procesal para oponer al accionante las
defensas de la Ley cuya nulidad se demanda, consignó escrito contentivo de
dichas defensas, el cual se agregó al presente expediente mediante auto de
fecha 14 de enero de 1999.
Por auto del
10 de marzo de 1999, el Juzgado de Sustanciación acordó la remisión del
presente expediente a la Sala Plena en virtud de haber transcurrido
íntegramente el lapso probatorio.
Por auto del
23 de marzo de 1999, se recibió el expediente en la Sala Plena y se designó
ponente a la Magistrada Hildegard Rondón de Sansó. En ese mismo auto se fijó el
inicio de la relación de la causa.
El 13 de
abril de 1999, se dejó constancia del inicio de la etapa de relación de la
causa y, de conformidad con el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, se fijó la oportunidad procesal para que tuviera lugar el
acto de informes.
En fecha 20
de abril de 1999, la representación judicial del Fondo de Inversiones de
Venezuela consignó escrito contentivo de los mismos, el cual se agregó a los
autos en esa misma fecha.
En fecha 28
de abril de 1999, compareció la abogado Lennia Suárez Balza en su carácter de
apoderada judicial de la República de Venezuela, según carta poder que le fuera
otorgada por el Procurador General de la República, y consignó su escrito de
informes. Se dejó constancia de que la representación del Fondo de Inversiones
de Venezuela presentó sus informes con antelación.
El 16 de
junio de 1999, se dejó constancia de que terminó la relación de la causa.
Por auto de
fecha 15 de febrero de 2000, la Secretaría de la Sala Plena de este Tribunal
Supremo de Justicia, remitió a esta Sala Constitucional el presente expediente,
de lo cual se dio cuenta en Sala en fecha 3 de marzo de 2000 y se designó
ponente al Magistrado Héctor Peña Torrelles.
Por auto de
fecha 3 de marzo de 2000, acordó dictar auto para mejor proveer a los fines de
notificar a los interesados de la remisión efectuada a esta Sala y de la
designación de nuevo ponente, todo ello de conformidad con el artículo 99 de la
Ley Orgánica que rige las funciones de este Máximo Tribunal.
Realizada la
nueva designación de los Magistrados de esta Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, mediante Decreto emitido por la Asamblea Nacional, la cual
ha quedado constituida por los Magistrados Iván Rincón Urdaneta, Jesús Eduardo
Cabrera Romero, Antonio García García, José M. Delgado Ocando y Pedro Rondón
Haaz, en fecha 9 de enero de 2001, se designó Ponente al Magistrado que con tal
carácter suscribe el presente fallo.
Siendo la
oportunidad para dictar sentencia y habiéndose efectuado la lectura individual
del expediente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Sala a decidir en atención
a las consideraciones siguientes:
II
Fundamentos de la Acción de Nulidad
En primer
término, señaló el recurrente que las leyes se elaboran siguiendo un
procedimiento contemplado en la Constitución, y su contenido no es más que el
desarrollo de un principio o postulado contemplado en la propia Constitución,
de modo que una norma jurídica suprema regula la creación de otra norma
jurídica.
Posteriormente
desarrolló en su libelo el concepto y alcance de lo que se denomina “la función
pública”. Asimismo, expuso una serie de antecedentes de las políticas
privatizadoras que se han llevado a cabo en la República, llamando la atención
sobre la inminencia de los procesos de privatización de determinadas empresas
públicas.
Seguidamente,
transcribió las normas contenidas en los artículos 1 al 12 de la Ley de
Privatización y de aquellas normas que, en su criterio, consagran los
principios constitucionales en materia económica (artículos 95, 97, 99, 101,
107 y 231 de la Constitución de 1961), artículos estos que, según alega, no
fueron respetados ni por el Legislador Nacional ni por el Poder Ejecutivo
Nacional.
Para
sostener la inconstitucionalidad de la Ley de Privatización, alegó que el
artículo 1 de dicha ley, el cual establece el objeto de la misma, contraría la
Constitución (de 1961) por cuanto “la política de privatización no es un
principio establecido en la norma fundamental”, sino que, por el contrario,
el artículo 97 constitucional “sólo permite al Estado reservarse industrias,
explotaciones o servicio de interés público por razones de conveniencia
nacional”. Así, pues, según las palabras del demandante en nulidad, la Ley
impugnada requiere para su existencia una norma constitucional que la
establezca.
Igualmente,
alegó que “al no desarrollar, entonces, un principio contemplado en la
Constitución , la Ley de Privatización carece de validez porque no se
fundamenta en una Ley anterior válida, porque no existe norma constitucional
alguna que contemple la privatización de los bienes de la Nación y de sus
empresas públicas...”.
Asimismo,
señaló que en las ventas de las empresas llevadas a cabo por el Fondo de
Inversiones de Venezuela, como es el caso de SIDOR “se atenta contra el
principio de la soberanía económica del país, consagrado en el artículo 95 de
la Constitución, porque existe una empresa básica para el Estado dirigida por
personas que atiendan fundamentalmente a sus propios intereses y no a los
intereses públicos y se infringe, igualmente, el artículo 97 ejusdem, porque la
actividad siderúrgica va a ser explotada únicamente por la empresa privada
llamada SIDOR”.
Por otro
lado, sostuvo que al realizarse la transferencia de bienes del sector público
al sector privado, conforme al procedimiento establecido en la Ley de
Privatización, “se está produciendo una expropiación, sin la intervención
del Poder Judicial, que sólo es permitida a la inversa, del sector privado al
sector público, precisamente, por razones de interés público o social, por cuya
razón se infringe el artículo 101 de la constitución”.
Por último expuso
que al regularse el proceso de privatización
“no contemplado en la constitución, se está reformando en su
totalidad el régimen económico de la República establecido en los artículos 95,
97, 99, 101, 107 y 231 de la Constitución”, y, por lo tanto, “el
contenido de la Ley de Privatización es una reforma constitucional, de lo que
se originaría su implícita inconstitucionalidad al no observarse en ella el
procedimiento previsto en el 246 de la Ley Fundamental”.
III
Fundamentos de Defensa de la Constitucionalidad de la
Ley de Privatización Expuestos por la
Representación Del Fondo de Inversiones de Venezuela.
En primer
término señaló que no es posible limitar la Ley exclusivamente al desarrollo de
un principio o postulado contemplado expresamente en la Constitución, y mucho
menos sostener la inconstitucionalidad de una Ley por el hecho de que la misma
no desarrolle tales principios o postulados, “ya que, así como es posible
hablar del amparo de derechos y garantías aún cuando no figuren expresamente en
la Constitución, pero que sin embargo sean inherentes a la persona humana, tal
como lo prevé al artículo 50 de nuestra Constitución, de esta misma manera
podemos hablar de regulación de una determinada materia por parte de la ley aún
cuando dicha materia no esté consagrada expresamente en la Constitución
Nacional (sic)”.
En base a lo
anterior, señaló que según la parte in fine del artículo 50 de la
Constitución (de 1961) se puede afirmar que la falta de reglamentación por
parte de la Constitución de una determinada materia no menoscaba el desarrollo
y el ejercicio de los principios que rijan tal materia y mucho menos su
regulación a través de la ley; “ no siendo admisible en ningún caso hablar
de la inconstitucionalidad de dicha regulación por el solo hecho de que dicha
materia no esté expresamente consagrada en el Texto Constitucional”, si
ello fuese así –agregó-,
únicamente sería posible solicitar el amparo de los derechos y garantías
expresamente consagrados constitucionalmente.
Según la
representación del Fondo de Inversiones de Venezuela, no puede pretenderse que
la Constitución regule todas y cada una de las materias que puedan
desarrollarse dentro de un Estado a través de sus diferentes manifestaciones,
aun cuando la Constitución es la norma suprema.
Alegó,
igualmente, que la Ley de Privatización no altera el espíritu, propósito o
razón de la Constitución, toda vez que, en primer lugar, nuestra Constitución
(de 1961) consagra un régimen económico mixto, es decir, intermedio entre el
sistema capitalista, en el cual el Estado funge como programador de la
economía, y el sistema socialista, según el cual el Estado interviene
activamente dentro de la economía. Añadió que dicho sistema intermedio se
desprende del contenido de los artículos constitucionales (de 1961) 95 y 97.
Con relación
al Estado-Interventor señaló que la crisis del intervensionismo económico del
Estado ha originado una tendencia mundial de reconocimiento de la conveniencia
de desvincular al Estado de aquellos servicios que dada su naturaleza no le
corresponde prestar, o que podrían ser mejor prestados por los particulares,
pudiendo el Estado en ese caso traspasar a los particulares aquellas empresas
que preferiblemente deben ser explotadas por el sector privado, y una de esas
maneras es precisamente la privatización.
A lo
anterior agregó que “aun cuando nuestra Constitución no consagra
expresamente la privatización...(omissis)...la especial connotación de la
privatización se encuentra tácitamente regulada en nuestra Constitución ya que
si la participación del Estado en
empresas se enmarca dentro de determinada política económica, embuída dentro
del postulado general de justicia social, “la privatización –entendida como la
acción negativa de la gestión económica directa del Estado- debe igualmente
enmarcarse dentro de una política económica y por ello, dentro de las formas
del Estado Social de Derecho: diversificación de la producción, la creación de
nuevas fuentes de producción, el bienestar general y sobre todo, la justicia
social...”.
Asimismo,
expuso las ventajas y fines que, según su criterio, se persiguen con la
privatización y, en base a tales ventajas y fines, afirmó que no hay dudas de
que los principios en que reposa la fundamentación de la Constitución Económica
de Venezuela, son plenamente aplicables a la privatización, ya que lejos de
atentar contra la soberanía del Estado, “ésta más bien aparece como un
instrumento que permite la diversificación y renovación de la participación del
Estado dentro del marco de la actividad económica.”.
Por último
señaló que, en base a todo lo expuesto, es falso que la privatización atente
contra los principios consagrados en los artículos 95, 97, 99 y 101 de la
Constitución ( de 1961), por lo que solicitó la declaratoria Sin Lugar de la
acción de nulidad de autos.
IV
De la Opinión de la Procuraduría General de la
República
La representación de la República
insistió en solicitar la declaratoria de improcedencia de lo demandado por el
recurrente, toda vez que por el hecho
de que la Ley de Privatización no se fundamente en una ley anterior “válida”,
ello en ningún modo significa que se configure lesión alguna a principios
constitucionales en materia económica.
Señaló que
la política de privatización contenida en la Ley de Privatización no colide con
el principio de soberanía económica y de los artículos 95 y 97 de la
Constitución, como lo afirma el recurrente; lo cual se evidencia del propio
texto de la mencionada ley, específicamente en su artículo 6, que define los
objetivos de la política de privatización.
Concluyó
expresando que la política de privatización, aun cuando no esté expresamente
contemplada en la Constitución, no implica la invalidez de la ley que
desarrolle dicha política y, en consecuencia, mal podría haberse incurrido en
una reforma del Texto Constitucional mediante la promulgación de la ley cuya
impugnación se pretende.
V
Análisis de la
Situación
Presentada
la controversia en los términos descritos, pasa esta Sala a emitir su decisión
en atención a las consideraciones siguientes:
Advierte
esta Sala que con motivo de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999,
se hace menester analizar y precisar tanto las normas constitucionales que el
accionante señala como violadas, previstas en la Constitución de 1961, como
aquellas normas equivalentes establecidas en el vigente Texto Constitucional,
de tal manera que dicho análisis permita verificar si la Ley de Privatización
resulta hoy en día ajustada a derecho, o si, por el contrario, se ha verificado
respecto de ella una inconstitucionalidad sobrevenida.
Al respecto,
la Sala observa que el texto de los artículos constitucionales derogados y que,
según alega el recurrente, resultaban infringidos por la ley cuya nulidad se
demanda, son del tenor siguiente:
Artículo 95: “El régimen económico
se fundamentará en principios de justicia social que aseguren a todos una
existencia digna y provechosa para la colectividad.
El Estado promoverá el desarrollo
económico y la diversificación de la producción con el fin de crear nuevas
fuentes de riqueza, aumentar el nivel de ingresos de la población y fortalecer
la soberanía económica del país”
Artículo 97: “No se permitirán
monopolios. Sólo podrán otorgarse, en conformidad con la ley, concesiones con
carácter de exclusividad, y por tiempo limitado, para el establecimiento y la
explotación de obras y servicios de interés público. El Estado podrá reservarse
determinadas industrias, explotaciones o servicios de interés público por
razones de conveniencia nacional, y propendrá a la creación y desarrollo de una
industria básica y pesada bajo su control.
La ley determinará lo concerniente a
las industrias promovidas y dirigidas por el Estado.”
Artículo 99: “Se garantiza el
derecho de propiedad. En virtud de su función social la propiedad estará
sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la
ley con fines de utilidad pública o de interés general”.
Artículo 101: Sólo por causa de
utilidad pública o de interés social, mediante sentencia firme y pago de justa
indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de
bienes. En la expropiación de inmuebles, con fines de reforma agraria o de
ensanche y mejoramiento de poblaciones, y en los casos que por graves razones
de interés nacional determine la ley, podrá establecerse el diferimiento del
pago por tiempo determinado o su cancelación parcial mediante la emisión de
bonos de aceptación obligatoria, con garantía suficiente.”
Ahora bien,
la Sala observa que si bien es cierto la Constitución de 1999 incorporó
múltiples cambios, tanto de mera forma como sustanciales, a la normativa
constitucional derogada, también es cierto que el espíritu de éstas últimas
permanece, en mayor o menor medida, en las normas constitucionales vigentes que
se señalan infra, y es a la luz de tales disposiciones contenidas en la
Carta Magna que esta Sala estimará la procedencia o improcedencia de la acción
de autos.
Artículo 299 (artículo 95 de la
Constitución de 1961): “El régimen socioeconómico de la República Bolivariana
de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democracia,
eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y
solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una
existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado, conjuntamente
con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía
nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado
nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía
económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo,
sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, para
lograr una justa distribución de la riqueza mediante una planificación
estratégica democrática, participativa y de consulta abierta.”
Artículo 300 (artículo 97 de la
Constitución de 1961): “La ley nacional establecerá las condiciones para la
creación de entidades funcionalmente descentralizadas para la realización de
actividades sociales o empresariales, con el objeto de asegurar la razonable
productividad económica y social de los recursos públicos que en ellas se
inviertan”.
Artículo 302 (artículo
97 de la Constitución de 1961): “El Estado se reserva, mediante la ley orgánica
respectiva, y por razones de conveniencia nacional, la actividad petrolera y
otras industrias, explotaciones, servicios y bienes de interés público y de
carácter estratégico. El Estado promoverá la manufactura nacional de materias
primas provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables,
con el fin de asimilar, crear e innovar tecnologías, generar empleo y
crecimiento económico, y crear riqueza y bienestar para el pueblo.”
Artículo 113 (artículo 97 de la Constitución de 1961): No
se permitirán monopolios. Se declaran contrarios a los principios fundamentales
de esta Constitución cualquier acto, actividad, conducta o acuerdo de los o las
particulares que tengan por objeto el establecimiento de un monopolio o que
conduzcan, por sus efectos reales e independientemente de la voluntad de
aquellos o aquellas, a su existencia, cualquiera que fuere la forma que
adoptare en la realidad. También es contraria a dichos principios el abuso de
la posición de dominio que un particular, un conjunto de ellos o ellas o una empresa
o conjunto de empresas, adquiera o haya adquirido en un determinado mercado de
bienes o de servicios, con independencia de la causa determinante de tal
posición de dominio, así como cuando se trate de una demanda concentrada. En
todos los casos antes indicados, el Estado adoptará las medidas que fueren
necesarias para evitar los efectos nocivos y restrictivos del monopolio, del
abuso de la posición de dominio y de las demandas concentradas, teniendo como
finalidad la protección del público consumidor, los productores y productoras y
el aseguramiento de condiciones efectivas de competencia en la economía.
Cuando se trate de explotación de
recursos de recursos naturales propiedad de la Nación o de la prestación de
servicios de naturaleza pública con exclusividad o sin ella, el Estado podrá
otorgar concesiones por tiempo determinado, asegurando siempre la existencia de
contraprestaciones o contrapartidas adecuadas al interés público”
Artículo 115 (artículos 99 y 101 de
la constitución de 1961): “Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona
tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad
estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que
establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por
causa de utilidad pública o interés social mediante sentencia firme y pago
oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de
cualquier clase de bienes.”
Tal como
quedó expresado supra, el accionante fundamentó su demanda de nulidad en
el hecho de que la política de privatización no se encuentra prevista en norma
constitucional alguna, cuestión que, a su juicio, implica de plano la
inconstitucionalidad de la Ley de Privatización.
Ahora bien,
la Sala observa del contenido de las normas constitucionales vigentes que
conforman la denominada Constitución Económica, así como de las demás
disposiciones constitucionales que constituyen el Texto Fundamental, que
tampoco hoy en día se encuentra prevista la política de privatización como
principio constitucional, de tal modo que debe esta Sala precisar si ello
constituye, como invoca el actor, un motivo suficiente para declarar la nulidad
por inconstitucionalidad de la Ley de Privatización.
Al efecto,
esta Sala se ve forzada a reiterar lo expuesto en el fallo interlocutorio de
fecha 15 de diciembre de 1998, recaído en el presente juicio, mediante el cual
se declaró la improcedencia de la medida cautelar innominada solicitada por la
parte actora en su escrito libelar. En tal sentido resulta oportuno transcribir
el extracto pertinente del aludido fallo:
“Las Constituciones modernas de los
distintos países, si bien establecen de manera general la forma de actuación de
los Poderes Públicos y de los individuos en la actividad económica, dicha
consagración se hace en términos principistas; de esta forma, la Constitución
Económica, entendida como el conjunto de normas constitucionales destinadas a
proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de
la actividad económica, no está destinada –salvo el caso de las constituciones
socialistas de modelo soviético- a garantizar la existencia de un determinado
orden económico, sino que actúan como garantes de una economía social de
mercado, inspiradas en principios básicos de justicia social y con una “base
neutral” que deja abiertas distintas posibilidades al legislador, del cual sólo
se pretende que observe los límites constitucionales.
En el caso concreto de la
Constitución venezolana de 1961, ésta propugna una serie de valores normativos
superiores del régimen económico, consagrando como tales la libertad de empresa
en el marco de una economía de mercado y fundamentalmente el del Estado Social
de Derecho (Welfare State, Estado de Bienestar o Estado Socialdemócrata), esto
es un Estado social opuesto al autoritarismo. Los valores aludidos se
desarrollan mediante el concepto de libertad de empresa, que encierra, tanto la
noción de un derecho subjetivo “a
dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia”, como un
principio de ordenación económica dentro del cual se manifiesta la voluntad de
la empresa de decidir sobre sus objetivos. En este contexto, los Poderes
Públicos, cumplen un rol de intervención, la cual puede ser directa (a través
de empresas) o indirecta (como ente regulador del mercado).
Las premisas señaladas
precedentemente permiten determinar el grado de flexibilidad de nuestra
Constitución Económica dentro de la economía de mercado, el cual puede tener
como contenido la economía social de mercado o la economía dirigida o
controlada de mercado, adaptándose de esta forma, a las necesidades de su
tiempo, atendiendo a principios ideológicos.
Efectivamente, tal como señala el
actor, la Constitución venezolana no hace referencia alguna a la política de
privatización, pero ello no significa por sí solo que toda decisión que en
materia económica se tome en tal sentido sea contraria a la misma. El Legislador y el Ejecutivo, de
conformidad con sus competencias constitucionales, desarrollarán esos
principios económicos establecidos en la constitución, de acuerdo con las
exigencias reales del país en determinado momento. No obstante, para ello
deben respetarse determinadas garantías constitucionales que en materia
económica allí se establecen. Si en términos generales la “privatización” alude
a un cambio de la titularidad de la propiedad de bienes o de la prestación de
servicios del sector público al sector privado, hay que atender necesariamente
al régimen de la propiedad, y de la libertad económica establecidos en la
Constitución, por un lado y a las facultades de intervención del Estado en la
economía, por otro lado, principios que, en nada obstaculizan las
transferencias de bienes del sector público al sector privado, por lo cual,
esta decisión recae dentro de la esfera de actuación de los Poderes Públicos de
acuerdo con sus necesidades. De manera que, sin perjuicio de que puedan existir
violaciones puntuales de la Ley de Privatización a la Constitución, desde el
punto de vista analizado no hay indicios de que una norma que pretenda
transferir activos del sector público al sector privado pueda lesionar los
principios constitucionales en materia económica. De allí que, no observa esta
Corte ninguna presunción favorable respecto a la legitimidad de las
pretensiones del actor, y así se declara”. (Resaltado de esta Sala).
Esta Sala
estima claramente ajustado a derecho el criterio sostenido en el fallo
transcrito precedentemente, puesto que, evidentemente, no puede afirmarse que
por el hecho de que la Constitución Económica –plasmada tanto en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como en la derogada
Constitución de 1961- no consagrare de manera expresa la “política de
privatización”, ello no resulta per se un motivo suficiente para
considerar inconstitucional la ley que sí desarrolle y regule dicha política.
Tal como se aludiera supra, la Constitución Económica se constituye de
un conjunto de normas con carácter de directrices generales o principios
esenciales que garantizan una economía social de mercado, que se
inspiran en el fin de la justicia social, pero tales normas constitucionales
poseen una indiscutible naturaleza “neutral”, lo cual implica la
posibilidad del legislador de desarrollar esas directrices generales o principios
básicos constitucionales atendiendo a las necesidades reales de la Nación y
respetando los límites que la propia Constitución impone.
A la luz de
todos los principios de ordenación económica contenidos en la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, se patentiza el carácter mixto de la
economía venezolana, esto es, un sistema socioeconómico intermedio entre la
economía de libre mercado (en el que el Estado funge como simple programador de
la economía, dependiendo ésta de la oferta y la demanda de bienes y servicios)
y la economía interventora (en la que el Estado interviene activamente como el
“empresario mayor”). Efectivamente, la anterior afirmación se desprende del
propio texto de la Constitución, promoviendo, expresamente, la actividad económica
conjunta del Estado y de la iniciativa privada en la persecución y concreción
de los valores supremos consagrados en la Constitución.
Lo dicho en
el párrafo que antecede encuentra su fundamento en la norma contenida en el
artículo 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el
cual es del tenor siguiente:
Artículo 299 (artículo 95 de la
Constitución de 1961): “El régimen socioeconómico de la República Bolivariana
de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democracia,
eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y
solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una
existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado, conjuntamente
con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía
nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado
nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía
económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo,
sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, para
lograr una justa distribución de la riqueza mediante una planificación
estratégica democrática, participativa y de consulta abierta.” (Resaltado de la Sala).
En un análisis de la norma transcrita, la
jurista Hildegard Rondón de Sansó ha expuesto en su más reciente obra ‘Ad imis
fundamentis, Análisis de la Constitución Venezolana de 1999’, lo siguiente:
“Régimen Socioeconómico y la Función
del Estado en la Economía:
En el artículo 299 se establece la
opción político-económica escogida por el constituyente que en nuestro criterio
está representada por una búsqueda de equilibrios entre las grandes corrientes
económicas existentes en el mundo actual. En efecto, si se analiza el enunciado
de la fundamentación socioeconómica basado en el artículo 299, y se coloca a
cada uno de los postulados que al efecto enuncia en alguno de los renglones
básicos que se manejan en el texto, nos encontraremos con resultados sorprendentes.
Los dos renglones donde hemos de ubicar a los conceptos empleados por el
constituyente son: A. Economía dirigida y, B. Economía de Mercado.
Economía Dirigida: Justicia Social,
Protección del ambiente, Solidaridad, Economía dirigida, Desarrollo humano integral,
Existencia provechosa para la comunidad, Existencia digna. Economía de Mercado: Democratización,
Eficiencia, Libre competencia, Productividad, Economía de Mercado.
Los anteriores son los principios en
los cuales la Constitución estima se fundamenta el régimen socioeconómico de la
República. Es decir, que si se computan sólo numéricamente los conceptos dados
en cada renglón, hay cinco elementos que indican los valores de la economía
dirigida y cuatro a la economía de mercado. Estamos conscientes de que la
mayoría de los enunciados son objetivos comunes de todos los sistemas y que por
ello su ubicación en alguno específico, obedece sólo a la mayor prioridad que
el mismo le otorgue, sin que implique el desconocimiento de que también es un valor
perseguido por la ideología que hemos colocado como fuerza contrastante.
Ahora bien, de inmediato el artículo
indica que el Estado conjuntamente con la iniciativa privada,(lo cual implica
una conjunción de actuaciones de los sectores contrapuestos), deberá promover
el desarrollo armónico de la economía nacional para obtener una serie de fines
los cuales pasa a enunciar, y que nuevamente vamos a ubicar de acuerdo con su
tendencia predominante en uno u otro sector. (Ob. Cit., Editorial Exlibris, pág. 237, 238,
Caracas).
Así las
cosas, precisado como ha sido el carácter mixto del sistema socioeconómico de
Venezuela, en tanto persigue el equilibrio de todas las fuerzas del mercado y
la actividad conjunta del Estado e iniciativa privada, y siendo como ha sido
declarado supra que el hecho de que la política de privatización no esté
consagrada expresamente en norma constitucional alguna, no constituye razón
suficiente para considerar inconstitucional la Ley de Privatización, se hace
obligante para esta Sala declarar, como en efecto así se declara, improcedente
el alegato del recurrente expuesto en tal sentido. Así se decide.
Ahora bien,
esta Sala considera pertinente advertir con relación a la supuesta violación de
la soberanía económica alegada por el recurrente, que, tal como se desprende de
los artículos arriba señalados, el régimen económico de la República se
fundamenta en principios de justicia social, promoción del desarrollo económico
y la prohibición de los monopolios, principios estos que en ningún modo se
encuentran quebrantados por la ley cuya impugnación se solicita, más aún, la
Ley de Privatización contiene objetivos claros que fomentan, fortalecen y
desarrollan los principios constitucionales aludidos precedentemente.
En efecto,
el artículo 6 de la Ley de Privatización dispone textualmente que:
Artículo 6: “Los objetivos de la
política de privatización son:
1.- La libre competencia y el
desarrollo de la capacidad competitiva de las empresas;
2.- La democratización y ampliación
del régimen de propiedad de los bienes de producción de capital y de la
tenencia accionaria;
3.- El estímulo a la conformación de
nuevas formas de organización empresarial, cooperativa, comunitaria,
cogestionaria, o autogestionaria; y,
4.- La modernización de la actividad
o servicio, transferencia de tecnología y su dotación de equipos, bienes o
recursos que incidan favorablemente en la eficiencia de la producción y
administración”
Por su
parte, el artículo 7 ejusdem expresamente dispone lo siguiente:
Artículo 7: “ El Fondo de Inversiones
de Venezuela evitará la concentración de bienes, acciones, concesiones de
servicios públicos que sean o hayan sido objeto de acciones de privatización en
empresas, grupos de empresas o empresas que respondan a los mismos intereses o
que puedan incurrir en conductas monopólicas u oligopólicas para llevar a cabo
maniobras que puedan impedir, restringir, falsear o limitar el goce de la
libertad económica y la libre competencia. La violación de estas disposiciones
será causal de nulidad absoluta del proceso licitario o de los procesos de
colocación en el mercado de capitales”.
A la luz de
las disposiciones normativas bajo análisis, se hace evidente que la política de
privatización no quebranta en forma alguna los postulados de la soberanía
económica consagrados en la Carta Magna, sino que, por el contrario, a través
del mecanismo racional de privatización la República fortalece la
economía nacional en beneficio colectivo y se permite deslastrarse de aquellos
entes o vehículos económicos que hasta el presente hayan resultado una carga
innecesaria para el sector público y que además podría ser eficientemente
soportada por el sector privado, lo que a su vez –lógicamente- debe significar
un beneficio nacional desde el punto de vista impositivo, toda vez que las
mismas tributarán directamente proporcional a su capacidad contributiva, esto
es, a mayor eficiencia y mayor utilidad, mayor carga fiscal.
Asimismo, es
pertinente resaltar que el Estado mantiene la posibilidad de controlar las
empresas objeto de privatización, a los fines de asegurar el cumplimiento de
los principios constitucionales desarrollados por la política de privatización,
lo cual se fundamenta jurídicamente en el artículo 8 de la ley impugnada.
En efecto,
el citado artículo 8 señala:
Artículo 8: “El Ejecutivo Nacional podrá
someter a las personas jurídicas encargadas de la prestación de servicios
públicos o dedicadas a actividades de producción objeto de procesos de
privatización, al cumplimiento de condiciones especiales las cuales podrán
estar referidas a regímenes de precios o tarifas de los bienes o servicios que
produzcan; requerimientos y obligaciones específicas de inversión; aportes
especiales de capital; incorporación de bienes, equipos y de nuevas tecnologías
en determinados plazos; y al mantenimiento de determinados supuestos para
preservar el interés público, tales como la democratización del capital o el
establecimientos de restricciones o condiciones para la venta o traspaso de
acciones o cuotas sociales de personas jurídicas privatizadas o en proceso de
privatización”.
(Resaltado de la Sala).
Así, pues,
queda claro que el Estado, a través del Ejecutivo Nacional, es titular de la
posibilidad de exigir de las personas jurídicas encargadas de la prestación de
servicios públicos o dedicadas a actividades de producción objeto de procesos
de privatización, el cumplimiento de condiciones especiales, todo ello a los
fines de preservar el interés que el colectivo tiene sobre tales actividades,
es decir, la norma guarda la posibilidad de intervención del Estado a objeto de
dar cumplimiento a los valores primarios contenidos en la Constitución
Económica. Lo anterior evidencia la improcedencia de lo alegado por el
accionante, relativo a la supuesta violación de la soberanía económica del país.
Así se declara.
Esta Sala
estima necesario, igualmente, llamar la atención sobre el destino de los
recursos provenientes de los procesos de privatización. Al respecto se observa
que el artículo 18 de la Ley de Privatización prevé la obligación de ser aportados
dichos recursos por el Fondo de Inversiones de Venezuela, al Patrimonio del
Fondo de Rescate de la Deuda Pública de la República.
La norma en
comento dispone lo siguiente:
Artículo 18: “Los ingresos netos
provenientes de la privatización de bienes, empresas o servicios propiedad de
la República, serán aportados a través del Fondo de Inversiones de Venezuela al
Patrimonio del Fondo de Rescate de la Deuda Pública de Venezuela, de
conformidad con lo establecido en el artículo 3° de la Ley Orgánica de Creación
del Fondo de Rescate de la Deuda Pública”.
Se evidencia
pues, que la propia Ley de Privatización establece de forma categórica el
destino de los recursos provenientes de los procesos de privatización (Rescate
de la Deuda Pública), el cual no colide en forma alguna con los principios que
nutren a la Constitución Económica, toda vez que la disminución de la deuda
pública implica, indiscutiblemente, un beneficio económico colectivo. Por la
razón que antecede debe igualmente desestimarse el alegato del recurrente
relativo a la supuesta violación de la soberanía económica del país por la ley
objeto de impugnación. Así se declara.
Por todas
las razones precedentemente expuestas, resulta forzoso para esta Sala
Constitucional, declarar sin lugar el
presente recurso de nulidad. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las consideraciones
anteriormente expuestas, esta Sala, en nombre de la República y por autoridad
de la ley, declara Sin Lugar
la acción de nulidad interpuesta en fecha 25 de junio de 1998, por el ciudadano
Pedro Antonio Pérez Alzurutt, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 419,
contra la Ley de Privatización sancionada por el extinto Congreso de la
República de Venezuela, publicada en Gaceta Oficial N° 36.075, de fecha 30 de
octubre de 1996, reformada parcialmente por Ley de fecha 30 de diciembre de
1997, publicada en Gaceta Oficial N° 5199, Extraordinario, de esa misma fecha.
Publíquese, regístrese y
notifíquese. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada en
la Sala de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas a los 06 días del
mes de febrero del año 2001. Años: 190° de la Independencia y 141° de la
Federación.
El Presidente,
Iván Rincón Urdaneta
El
Vicepresidente,
Jesús
Eduardo Cabrera Romero
Magistrados,
José M. Delgado Ocando
Antonio García García
Ponente
Pedro Rafael Rondón Haaz.
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA
AGG/jcb