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SALA CONSTITUCIONAL
El 15
de febrero de 2000,
Designada
ponente
El
recurso de nulidad referido se interpuso el día 25 de enero de 1999 ante la
extinta Corte Suprema de Justicia en Pleno, y el 3 de febrero de ese año se dio
cuenta del escrito y de sus anexos, ordenándose el pase de los autos al Juzgado
de Sustanciación.
El
11 de febrero de 1999 se admitió la acción y se ordenó la notificación del
Presidente de la entonces Asamblea Legislativa del Estado Yaracuy y del Fiscal
General de
El
25 de febrero de 2000, una vez suprimida
El
25 de abril de 2000 esta Sala concedió la medida cautelar solicitada, la cual
consistió en la orden al Gobernador del Estado Yaracuy de no aplicar, mientras
se producía decisión en el presente recurso, el artículo 82 del Código Policial,
que le permite a ese funcionario ordenar arrestos.
El
1º de junio de 2000 el Juzgado de Sustanciación de esta Sala ordenó expedir el
cartel de emplazamiento a los interesados.
El
30 de mayo de 2001 se recibió en
El
4 de octubre de 2001 la parte actora solicitó certificación de la copia del
escrito presentado por el Ministerio Público y el 15 de ese mes se ordenó
efectuar la certificación requerida.
El
29 de mayo de 2003
Devueltos
los autos al Juzgado de Sustanciación, se notificó al Fiscal General de
El
17 de junio de 2003 se asignó la ponencia al Magistrado Antonio García García y
se fijó el día para la celebración del acto de informes.
El
1º de julio de 2003, fecha fijada para el acto de informes, se dejó constancia
de que las partes no comparecieron.
El
16 de septiembre de 2003 se dijo “Vistos”.
Por acuerdo de
El
13 de octubre de 2005 se reconstituye
II
TEXTO DE
Las
normas del Código de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Yaracuy (también
llamado Código Policial o Código Policial Único), publicado en
“Artículo 82: El Gobernador de
Parágrafo
Único: El Gobernador del Estado Yaracuy queda exclusivamente facultado para
imponer las penas de confinamiento o expulsión.
Artículo
83: El Comandante General de las Fuerzas Armadas Policiales podrá imponer
sanción de arresto hasta por cinco días.
Artículo
84: Los Comandantes de Policía de Unidades Operativas podrán imponer sanción de
arresto hasta por setenta y dos horas.
Artículo
85: Los Prefectos de Distritos podrán imponer sanción de arresto hasta por
setenta y dos horas.
Artículo
86: Los Alcaldes de Municipio, Jefes Civiles, y los Comandantes de Policía de
esas jurisdicciones, podrán imponer sanción de arresto hasta por setenta y dos
horas
Artículo
94: Cuando se hubiere impuesto una multa y el sancionado no pudiera satisfacerla
tendrá derecho a solicitar que se le conmute en arresto”.
III
FUNDAMENTO DE
Los demandantes
sostuvieron que los artículos impugnados “violan
gravemente disposiciones legales y constitucionales del ordenamiento
venezolano, ya que la potestad para acordar detenciones e imponer penas de
privación de libertad está expresamente encomendada al Poder Judicial por la
propia Constitución, además de corresponder exclusivamente al Poder Legislativo
Nacional la creación de normas reglamentarias de las garantías que otorga el
Texto Fundamental y la legislación penal vigente entre otras, que de acuerdo
con (…)
Por tanto, es criterio de
los demandantes que las normas impugnadas deben ser anuladas, pues
“prevén sanciones por hechos que en ella se estiman como punibles y se
le atribuyen al Gobernador de
En detalle, las denuncias
de los accionantes son las siguientes:
1. Violación del derecho a la libertad
personal:
Los
recurrentes, respecto de esta denuncia, afirmaron:
-
Que
-
Que
son los jueces, mediante autos, los que pueden ordenar detenciones “en ejercicio de la función jurisdiccional
que les es constitucionalmente encomendada”.
-
Que
los jueces, para dictar sus autos, deben proceder a la “apertura del respectivo sumario, al cual tendrá acceso el indiciado, a
la vez que podrá hacer uso de todos los medios de defensa desde que se ejecute
el correspondiente auto de detención”.
-
Que
sólo se permiten las detenciones provisionales, “como excepción al principio general antes citado”, en caso “de haberse cometido un hecho punible”. En
tal sentido, las “autoridades de policía
que de acuerdo con la ley tengan carácter de Auxiliares de Justicia” pueden
llevar “a cabo la detención provisional
del presunto culpable el cual deben poner a la orden del Tribunal
correspondiente (….), junto con las actuaciones que hubiesen practicado”, para
que sea el juez quien decida “acerca de
la detención” y se inicie “el
respectivo proceso penal, conforme a las normas sustantivas y procedimentales
que rigen el enjuiciamiento”.
-
Que
es sólo cuando el juez interviene, aunque lo hayan hecho primero las
autoridades de policía, que “el detenido
puede ser condenado a la pena de privación de libertad cuya aplicación
correspondiere”.
-
Que,
en conclusión, “a nadie se le puede
privar de su libertad sino mediante auto de detención dictado por un juez
competente, o por sentencia judicial firme, previo cumplimiento de todas las
formalidades que determina la ley”.
-
Que
como “las disposiciones legales cuya
nulidad se demanda, no autorizan a un
juez, sino al Gobernador y a otras autoridades del Estado Yaracuy, para
decretar la privación de libertad (…) y tampoco contemplan ningún procedimiento
a seguir aparte de la mera decisión de imponer la correspondiente pena, (…) las
mismas son abiertamente inconstitucionales, y en consecuencia nulas
absolutamente”.
2. Violación del derecho al juez natural:
La
parte actora denunció al respecto lo siguiente:
-
Que
“surge de la sola lectura de los
artículos denunciados en este recurso, que la aplicación de este infamante Código
Policial, que recuerda los más tenebrosos episodios de nuestra historia por
parte del poder abusivo y antidemocrático, (…) configura una usurpación de
funciones en desacato a
-
Que
“las libertades públicas no pueden
existir si no hay una separación de poderes que permita una distribución
horizontal que garantice el equilibrio y control mutuo de las tres potestades
del Estado”.
-
Que
la “Administración de
-
Que
“ninguna norma de
-
Que
aunque las normas impugnadas sólo prevén “la
facultad de imponer medidas de arresto” y que éstas “técnicamente no constituyen una pena”, sí “son privativas de la libertad”, siendo que “las sanciones administrativas no pueden ser de privación de libertad”.
-
Que
“inclusive las medidas preventivas de
privación de libertad deben estar
precedidas de un pronunciamiento judicial, y aún las medidas provisionales
deberán ser comunicadas en término breve y perentorio a las autoridades
judiciales”.
-
Que
“si los jueces naturales para detener,
juzgar y sancionar son los Tribunales competentes que constituyen el Poder
Judicial, ningún funcionario de otra rama del Poder Público puede detener e
imponer sanciones a quienes cometen hechos punibles”.
-
Que
“el principio de
-
Que
“normas como las contenidas en el
referido Código Policial del Estado Yaracuy, y de otros Estados de
3. Violación del derecho a la defensa:
Los
recurrentes, asimismo, denunciaron que las normas impugnadas violan el derecho
a la defensa, por las siguientes razones:
-
Que
“las normas legales cuya nulidad es
solicitada no contemplan ningún procedimiento mediante el cual el indiciado
pueda ser notificado personalmente de los cargos esgrimidos en su contra, ni le
brindan oportunidad para que se oigan sus alegatos”.
-
Que
“bajo el imperio de dichas normas al
ciudadano se le condena sin ser oído y sólo se entera de que ha sido condenado
cuando los cuerpos policiales ejecutan su detención”, con lo que “no tiene oportunidad para ejercer el
derecho a defensa, ni por sí mismo, ni por medio de defensor, tampoco se le da
oportunidad para que promueva y se evacúen las pruebas de ley, ni se le otorgan
plazos para recurrir del fallo”.
-
Que
“la orden discrecional e inconstitucional
dada por una autoridad administrativa es el único acto de este singular modo de
imponer sanciones, en un esquema propio de las actuaciones de tiranos y
déspotas inadmisible en
-
Que,
además, “las normas impugnadas utilizan
fórmulas vagas que dan a la administración las más amplias facultades para
motivar la aplicación de las penas”, tales como: “Velar por el mantenimiento del orden, la moral y la decencia pública,
la seguridad social y por la protección de las personas y de las propiedades”.
-
Que,
en ese sentido, “al no estar
perfectamente definidos los tipos y solamente hacer una enumeración de tipos
genéricos la norma deja a la apreciación subjetiva y poder discrecional del
órgano administrativo la imposición de una pena de privación de libertad, lo
cual es violatorio de los principios que rigen el ordenamiento penal
venezolano”.
4. Violación del derecho al libre tránsito:
Al efecto, los
recurrentes denunciaron ante esta Sala:
-
Que
uno de los artículos impugnados (el 82, en su Parágrafo Único) viola el derecho
al libre tránsito, por cuanto “faculta al
Gobernador del Estado Yaracuy para imponer penas de confinamiento o expulsión”,
en violación del derecho constitucional al libre tránsito por todo el
territorio nacional.
-
Que
los órganos del Poder Público no pueden “establecer
penas de extrañamiento, salvo a solicitud del mismo reo y como conmutación de
otra pena, es decir, debe existir una sentencia judicial condenatoria previa”.
IV
OPINION DEL MINISTERIO PÚBLICO
La representación del
Ministerio Público coincidió con la parte accionante y, por tanto, solicitó
también de esta Sala la anulación de las normas impugnadas. Al efecto, sostuvo:
1.
Sobre la denuncia de violación del derecho a la libertad personal:
En lo relacionado con la
denuncia de que las normas impugnadas violan el derecho a la libertad personal,
el Ministerio Público señaló:
-
Que “el derecho a la libertad, dado su rango constitucional, sólo puede ser
objeto de limitaciones por mandato de una ley emanada del Poder Nacional y
siguiendo con los postulados básicos del Estado de Derecho, mediante una orden
judicial y por conductas definidas previamente por la ley como delito o falta”.
-
Que “la esencia del arresto es la restricción a la libertad, que en
principio es privativo de los órganos jurisdiccionales habida cuenta que el
Código Penal lo prevé como pena corporal (artículo 9, ordinal 3º) , cuyo sitio
de reclusión debe ser establecido por el Tribunal a quien corresponda la
ejecución de la sentencia (artículo 17)”.
-
Que lo anterior ya fue criterio
de
-
Que “el arresto como sanción tiene excepcionalmente cabida en el campo del
poder sancionador de
-
Que la finalidad del arresto
administrativo es “en principio (…)
correctiva, ejemplarizante, con el fin de evitar la comisión de la infracción
administrativa, pero como limitación al derecho constitucional a la libertad
personal debe estar fundamentada en la función pública desempeñada,
indispensable para el cumplimiento de los fines del Estado y es materia
reservada a
-
Que existen leyes –se invocan
en concreto la hoy derogada Ley Orgánica de
-
Que en “el caso del Código de Policía del Estado Yaracuy, el arresto que
prevén las normas cuestionadas está circunscrito a la sanción de conductas que
si bien guardan relación con el orden público, no afectan de manera directa la
función pública desempeñada, en consecuencia, no es constitucionalmente el
mecanismo permitido para limitar la libertad individual”.
-
Que, además, “los conceptos mediante los cuales se
definen las conductas que pueden acarrear la imposición de sanciones, son vagos
e imprecisos, por lo tanto no aptos para tipificar los hechos contrarios a
-
Que “la garantía constitucional impone a los órganos del Poder Público el
establecimiento de un modo preciso de los llamados tipos penales, a fin de
permitir al administrado el conocimiento de los hechos constitutivos de delitos
o faltas para que adecúe su conducta a ellos y evitar la arbitrariedad por
parte de los funcionarios públicos”.
-
Que “las menciones contenidas en el artículo 82 del Código de Policía del
Estado Yaracuy, acerca del mantenimiento del orden, la moral, la decencia
pública, la seguridad social y la protección de las personas y sus bienes,
constituyen cláusulas generales que no precisan los hechos o conductas sancionables”.
2. Sobre la denuncia de violación del
derecho al juez natural:
Respecto de la denuncia
de violación al derecho al juez natural, el Ministerio Público alegó:
-
Que
“corresponde al Poder Judicial garantizar
la libertad individual, que sólo los Tribunales pueden afectar previa
comprobación de la comisión de algún hecho que amerite una sanción que la
restrinja”.
-
Que
“si el arresto implica restricción de
libertad, sólo un Juez competente puede ordenarla” y no el Gobernador de un
Estado, que “es el Jefe del Ejecutivo
Estadal y Agente del Poder Nacional que ostenta potestad sancionatoria en el
ámbito administrativo pero no integra la estructura del Poder Judicial, por lo
que no tiene competencia para ejercer funciones jurisdiccionales y ordenar
sanciones que priven de la libertad a un ciudadano”.
3. Sobre la denuncia de violación al
derecho a la defensa:
Sostuvo la representación
fiscal, en lo relacionado con la supuesta violación del derecho a la defensa:
-
Que
“el Código de Policía del Estado Yaracuy no
prevé en ninguna de sus disposiciones procedimiento alguno para que el
Gobernador imponga la sanción de arresto, ni oportunidad para que el potencial
afectado por la decisión administrativa promueva pruebas en su favor y sea
oído, así como tampoco, recurso administrativo judicial (sic) para impugnar la
sanción como quiera que el arresto acarrea privación a la libertad individual,
debe ser impuesta por un Juez, previo cumplimiento de las formalidades
procedimentales”.
-
Que
“aun cuando el Código no establezca con
precisión el procedimiento previo a la imposición de la sanción, podría remitir
al establecido en
-
Que,
tal como lo denuncian los recurrentes, “el
Código de Policía del Estado Yaracuy, responde a una concepción absoluta del
Poder y los ciudadanos no tenían ningún tipo de garantías de defensa”.
-
Que
“la constitucionalización del derecho a
la defensa y al debido proceso, así como la obligatoria sujeción de
4.
Sobre la denuncia de violación del
derecho al libre tránsito:
Por último, sobre la
denuncia de violación del derecho al libre tránsito sostuvo el Ministerio
Público:
-
Que
“la norma contenida en el Parágrafo Único
del artículo 82, confiere al Gobernador la imposición de las penas de expulsión
y confinamiento”, que “están
establecidas en el artículo 9 del Código Penal como penas corporales de
naturaleza represiva y restrictivas de la libertad y son competencia exclusiva
de los jueces penales”.
-
Que
“sólo a través de una ley nacional es
posible establecer limitaciones al derecho al libre tránsito por el territorio
nacional, sin embargo no pueden aplicarse penas de expulsión del país y menos
aún puede
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Declarada como fue la competencia de
1. Precisión previa sobre el objeto de
la presente acción:
Se han impugnado los
artículos 82 al 86 y el artículo 94 del Código de las Fuerzas Armadas
Policiales del Estado Yaracuy, y esta Sala, antes de emitir sus consideraciones
respecto de las diversas denuncias, ha estimado conveniente advertir sobre la
imprecisión del nombre de dicha ley. Al respecto se observa:
-
-
El
texto publicado lleva por nombre Código
de las Fuerzas Armadas Policiales, lo que se corresponde con su contenido,
pues la expresión Fuerzas Armadas Policiales está repetida a todo lo largo de
la ley.
-
El
artículo 100 de la ley dispone que ese “Código
Policial” entraría en vigencia con su publicación.
-
La
parte accionante, como es natural, ha vacilado respecto de la denominación del
texto impugnado: la llama Código Policial
Unico y Código de Policía. Lo
mismo hace el Ministerio Público, que recurre a las expresiones Código Policial y Código de Policía.
-
El
Gobernador del Estado Yaracuy, al ordenar arrestos con base en la ley (que
dieron lugar a la medida cautelar que acordó esta Sala) lo llama Código Policial.
-
Esta
Sala identificó la ley como Código de
Policía, en la oportunidad de acordar la medida cautelar, y como Código Policial, cuando rechazó la
perención y ordenó continuar el proceso.
2. Sobre la sanción de arresto y las
denuncias de violación a los derechos de libertad personal, juez natural y
defensa:
La parte actora, con la
que coincidió el Ministerio Público, afirmó que los artículos
Al respecto esta Sala observa
que se ha demandado la anulación parcial de una ley estadal por conferir
competencia a órganos administrativos, tanto estadales como municipales
(Gobernador de Estado, Comandante General de las Fuerzas Armadas Policiales,
Comandantes de Policía de Unidades Operativas, Prefectos de Distrito, Alcaldes,
Jefes Civiles, Comandantes de Policía Municipal) para imponer “sanción de arresto”. Se trata de los
artículos
“Artículo
82: El Gobernador de
Parágrafo
Único: El Gobernador del Estado Yaracuy queda exclusivamente facultado para
imponer las penas de confinamiento o expulsión”.
Artículo
83: El Comandante General de las Fuerzas Armadas Policiales podrá imponer
sanción de arresto hasta por cinco días.
Artículo
84: Los Comandantes de Policía de Unidades Operativas podrán imponer sanción de
arresto hasta por setenta y dos horas.
Artículo
85: Los Prefectos de Distritos podrán imponer sanción de arresto hasta por
setenta y dos horas.
Artículo
86: Los Alcaldes de Municipio, Jefes Civiles, y los Comandantes de Policía de
esas jurisdicciones, podrán imponer sanción de arresto hasta por setenta y dos
horas”.
Como
se observa, en esas normas se faculta a las distintas autoridades
administrativas para ordenar arrestos, con una sola diferencia: la privación de
libertad será de menor o mayor duración dependiendo del funcionario que la
imponga (desde las 72 horas hasta los 8 días). Por su parte, el artículo 94 del
Código impugnado permite otra manera de ordenar el arresto: mediante la
conversión de las multas. Dicho artículo establece:
“Artículo
94: Cuando se hubiere impuesto una multa y el sancionado no pudiera
satisfacerla tendrá derecho a solicitar que se le conmute en arresto”.
Los impugnantes
expusieron en su libelo que, con base en el transcrito artículo 82, el
Gobernador del Estado Yaracuy dictó los Decretos Nº 520 y 524, del 14 y 17 de
diciembre de 1998, y ordenó el arresto por ocho días de trece ciudadanos, entre
los que se encontraba uno de los accionantes (Nelson Adonis León), por
subvertir el orden público, la decencia pública, la seguridad social y por
irrespetar la investidura del Gobernador del Estado. En criterio de la parte
actora, la existencia del referido Código de Policía del Estado Yaracuy amenaza
continuamente a la ciudadanía, y permite violaciones al derecho a la libertad
personal, al debido proceso, a la defensa, a ser juzgado por el juez natural y
al libre tránsito. Por ello, solicitaron la anulación de las seis disposiciones
transcritas.
Ahora bien, resulta
oportuno destacar que en sentencia del 29 de mayo de 2003 (Nº 1372, dictada en
este mismo caso, con ocasión del pronunciamiento sobre la posible perención de
la instancia),
De hecho -y así lo
resaltó también
Otro de esos principios
cardinales es el de la reserva legal. Así, la historia constitucional venezolana ha venido
marcada por la permanente previsión de una reserva de ley a favor del Poder
Nacional, inspirada en las más avanzadas corrientes políticas y jurídicas, a
fin de evitar que ciertas materias de especial trascendencia sean reguladas por
órganos distintos al Parlamento, depositario de la voluntad popular -según la
concepción clásica-, ni por actos diferentes a la ley, único texto -también
según la doctrina clásica- rodeado de las garantías imprescindibles para
legitimar la imposición de conductas a la población.
La lista de materias reservadas al legislador
nacional siempre ha sido larga, en especial en un Estado como el venezolano,
que incluso en épocas de sedicente federalismo, ha adoptado figuras cercanas al
Estado unitario y centralizado. Por supuesto, la única manera de saber en cada
ordenamiento cuáles son las materias de la reserva legal es a través de la
consulta del texto constitucional: éste enumera los casos; fuera de ellos, se
autoriza la normación por otros órganos o por otros actos, siempre que se
respeten los principios de la competencia y de jerarquía.
La legislación penal
tradicionalmente ha sido reservada entre nosotros al Poder Nacional, de la
misma manera en que se ha hecho en los ordenamientos jurídicos que han servido
de inspiración o referencia al nuestro. Así lo establecía el número 24 del artículo 136 de
La razón de esa reserva
legal al Poder Nacional es evidente, sobre todo al pensar en la realidad
histórica en que surgió dicho principio: la tipificación de ciertas conductas
como punibles debe venir rodeada de las máximas garantías, y la mayor de ellas
es la de ser establecida por el propio pueblo a través de los representantes
que ha elegido y por un acto con vocación de estabilidad y que es fácilmente
conocido por todos, como es la ley. Así, ningún órgano distinto de
Reconoce
No puede olvidarse que la
libertad personal es un derecho inalienable de todos los venezolanos y
extranjeros que residen en el territorio de
La necesidad de proteger
a la sociedad frente a ciertas conductas –castigándolas, dando con ello a la
vez ejemplo de desaprobación y procurando luego la corrección de una conducta
delictual- aconsejan privar a ciertas personas de su libertad, pero no implica
la posibilidad de desproteger a la colectividad, sometiéndola a la
incertidumbre. La reserva legal nacional, sin que sea tal vez el medio óptimo
para ello, es hasta ahora el mejor que se ha ideado.
Por supuesto, la reserva
de la materia penal a favor del Poder Legislativo Nacional no implica el
rechazo a la posibilidad, para órganos distintos al Parlamento Nacional, de
calificar como faltas ciertas conductas y, al hacerlo, prever una sanción. Por
ello, desde hace mucho se reconoce la existencia de un Derecho Administrativo
Sancionador como disciplina jurídica distinta del Derecho Penal, y a la
precisión del ámbito de cada uno se han dedicado ingentes esfuerzos
doctrinales.
Se parte de esta idea: la
penalización de conductas exige celo
especial, debido a sus graves consecuencias, pero no puede extremarse al punto
de desconocer la necesidad de que conductas menores, pero censurables,
encuentren sanción sin tener que estar previstas en la ley nacional. Ello es
frecuente, en el sistema venezolano de repartición del poder, en el ámbito
municipal, pues los Municipios deben contar con la potestad para sancionar
conductas que violen deberes que se imponen a los administrados con ocasión de
las diversas competencias locales, como puede ser el caso del urbanismo.
Para comprender lo
anterior debe tenerse en cuenta que resulta excesivo pretender que sólo
Si bien los límites entre
Derecho Penal y Derecho Administrativo Sancionador pueden en ocasiones parecer
difusos, con el peligro de que se confundan
uno y otro, lo cierto es que existen. Pena
y sanción son nociones equivalentes en el lenguaje ordinario, pero que admiten
una diferenciación. Cada noción es el
centro de atención de cada una de esas disciplinas jurídicas, y desde el nombre
mismo de éstas puede ello notarse.
Lo imprescindible,
entonces, es precisar si se está realmente en presencia de una materia penal,
que como tal está reservada al legislador nacional: la tipificación de delitos
y la previsión de penas constituye el ámbito del Derecho Penal, mientras que la
consagración de faltas administrativas y sus correspondientes sanciones es el
centro del Derecho Administrativo Sancionador. El primer caso pertenece al
Poder Nacional; el segundo a cualquiera de los entes territoriales (ver el
fallo citado supra de fecha 22 de
julio de 2003).
No se trata, advierte
Así, pese a las
dificultades teóricas –en las que no debe entrar
El legislador nacional
podría convertir en delito, y sancionar con privación de libertad, conductas
que podrían juzgarse como de escasa gravedad. Sin duda sería un exceso
–controlable por la jurisdicción constitucional, en todo caso-, pero que en
principio reúne las condiciones exigidas. Lo contrario sí sería totalmente
inaceptable: la privación o restricción de la libertad personal es un límite
infranqueable, sólo superable por
Los estados y los
municipios pueden legislar sobre faltas administrativas, las cuales consisten
en la violación de una regla de conducta cuyo control está a cargo de
Pero no se trata sólo de
un asunto de reserva legal. La relevancia del derecho a la libertad personal
implica la necesidad de una garantía adicional: la imposición de las penas a que haya lugar sólo es competencia del Poder
Judicial. Así, respecto de las penas sólo pueden actuar el legislador
nacional y los jueces: el primero para reglar la situación y el segundo para
castigar al culpable según la tipificación previa.
Lo anterior implica otra
diferencia entre penas y faltas administrativas. Cuando se trata de estas
últimas la reserva legal no implica que la ley sea nacional, así como tampoco exige que el órgano que imponga la sanción sea
un juez, sino que ello le está permitido a la propia Administración, siempre
que se respeten además las debidas garantías procedimentales. Los delitos y las
penas, en cambio, están circunscritos al ámbito jurisdiccional.
La necesidad de
intervención judicial para imponer penas que afecten la libertad personal
también está prevista en
“Artículo 44. La libertad
personal es inviolable, en consecuencia:
1. Ninguna persona puede ser arrestada o
detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti. En este caso será llevada
ante una autoridad judicial en un tiempo no mayor de cuarenta y ocho horas a
partir del momento de la detención. Será juzgada en libertad, excepto por las
razones determinadas por la ley y apreciadas por el juez o jueza en cada caso.
La constitución de
caución exigida por la ley para conceder la libertad de la persona detenida no
causará impuesto alguno.
2. Toda persona detenida tiene derecho a
comunicarse de inmediato con sus familiares, abogado o abogada o persona de su
confianza, y éstos o éstas, a su vez, tienen el derecho a ser informados o
informadas sobre el lugar donde se encuentra la persona detenida, a ser
notificados o notificadas inmediatamente de los motivos de la detención y a que
dejen constancia escrita en el expediente sobre el estado físico y psíquico de
la persona detenida, ya sea por sí mismos o por sí mismas, o con el auxilio de
especialistas. La autoridad competente llevará un registro público de toda
detención realizada, que comprenda la identidad de la persona detenida, lugar,
hora, condiciones y funcionarios o funcionarias que la practicaron.
Respecto a la detención
de extranjeros o extranjeras se observará, además, la notificación consular
prevista en los tratados internacionales sobre la materia.
3. La pena no puede trascender de la
persona condenada. No habrá condenas a penas perpetuas o infamantes. Las penas
privativas de la libertad no excederán de treinta años.
4. Toda autoridad que ejecute medidas
privativas de la libertad estará obligada a identificarse.
5. Ninguna persona continuará en
detención después de dictada orden de excarcelación por la autoridad competente
o una vez cumplida la pena impuesta”.
En ese artículo están
contenidas las reglas para tutelar la libertad personal. En ellas se observa
claramente la existencia de otros derechos: defensa
y debido proceso. Recuérdese que la defensa es el instrumento básico del
proceso y ambos son esenciales en la garantía del derecho a la libertad. Son
derechos íntimamente unidos, lo que
se ve con facilidad en el presente recurso, en el cual los actores
continuamente los relacionan. De la libertad puede privarse, en ciertos casos
(tipificación legal), pero es necesario que se haga de cierta manera (por
previsión de ley nacional, con decisión judicial y mediante un proceso con
garantías).
Precisamente es esta
última palabra la fundamental: garantías.
Todo, desde el principio de legalidad, pasando por el derecho al juez natural y
el debido proceso con oportunidad de defensa, son las garantías ciudadanas, que
protegen muchos de sus derechos (y los valores de la sociedad), pero en
especial el de la libertad.
De los cinco cardinales
del transcrito artículo 44 de
En ese cardinal se pueden
distinguir varios aspectos, todos relevantes en cuanto al derecho a la
libertad:
-
La
libertad es la regla. Incluso las personas que sean juzgadas por la comisión de
delitos o faltas deben, en principio, serlo en libertad.
-
Sólo
se permiten arrestos o detenciones si existe orden judicial, salvo que sea la
persona sorprendida in franganti.
-
En
caso de flagrancia, sí se permite detención sin orden judicial, pero sólo
temporal, para que en un plazo breve (48 horas) se conduzca a la persona ante
la autoridad judicial.
Ese artículo impone una
obligación en salvaguarda del derecho: la de intervención de los jueces para
privar de libertad a una persona. De hecho, la garantía del juez natural presupone la existencia de
un juez. El Poder Judicial se
entiende, al menos así ha sido el resultado de la evolución de las
instituciones públicas, como el garante de los derechos, protegiéndolos del
aparato administrativo del Estado, al cual se le reservan otras tareas.
Precisamente a ese
aparato administrativo, enorme y por lo general más dotado en personal y
recursos materiales que el judicial, se le encomienda una labor básica en
relación con la justicia: la de colaborar
con ella. Las fuerzas de policía son, en realidad, imprescindibles en la
labor de los tribunales penales. Las policías aprehenden a personas en el mismo
momento en que se les observa cometiendo el hecho tipificado como punible o
investigan para dar con los sospechosos y solicitar del tribunal que les
permita capturarlos y ponerlos luego a sus órdenes.
Los jueces, así, juzgan a
quienes los órganos policiales suelen traer ante ellos. Sin órganos de policía
el sistema de justicia estaría incompleto. Negar a los cuerpos policiales el
poder para efectuar detenciones cuando en sus tareas diarias observan cómo
algunas personas violan la ley o cuando se esfuerzan en investigar para
descubrir quién lo ha hecho, implicaría vaciar de contenido su misión, en
franco perjuicio para la colectividad.
Lo que no puede
permitirse es que los órganos policiales cuenten con el poder para ser ellos
mismos los que sancionen o que se les permita alargar las detenciones antes de
poner a las personas frente a los jueces.
Tal vez sólo en sociedades extremadamente refinadas los cuerpos policiales
pueden proporcionar garantías suficientes.
La misión de los órganos
de policía es, entonces, fundamental (la seguridad de los ciudadanos) y sus
medios deben ser proporcionales, pero
no puede ocultarse que, por su magnitud,
Ahora bien, la relevancia
de las competencias de los cuerpos policiales no elimina su carácter de órganos
auxiliares de los órganos que imparten justicia (los jurisdiccionales). Los
órganos de policía tienen competencias que no son de auxilio judicial, como la
vigilancia callejera, el control del orden público, la advertencia a la
ciudadanía sobre su proceder indebido, entre otras. Su sola presencia es
motivo, cuando trabajan correctamente, para dar tranquilidad a la colectividad.
Lo que no tienen autorizado es, so pretexto del control del orden público y de
la seguridad ciudadana, detener personas. Los dos únicos supuestos en que
pueden hacerlo ya se han mencionado: si son capturadas in fraganti en la comisión de un delito o si un juez dicta una
orden en tal sentido para que sea ejecutada por
En esos casos, en los que
la conducta del ciudadano podría dar lugar a la sanción de privación de
libertad, los cuerpos policiales son auxiliares de los tribunales y, como
tales, parte del sistema de justicia, como lo son incluso los ciudadanos por
mandato expreso de
En fin, las detenciones
(como vocablo genérico para identificar a cualquier medida de privación de
libertad) pueden ser de dos tipos:
-
Como
sanción (presidio, prisión o arresto, según el Código Penal venezolano).
-
Como
medida preventiva (detención administrativa preliminar a efectos de poner a la
persona en manos de los tribunales; o detención ordenada por un juez
directamente por estimar que hay razones que aconsejan el proceso sin
libertad).
En realidad las detenciones,
si se observa con el debido detenimiento, sólo pueden venir justificadas por la
existencia de una sanción o la posibilidad de imponerla. No existe posibilidad
de detenciones si no hay la comisión de un hecho punible (respecto del cual se
haya capturado in franganti a una persona o se sospeche su culpabilidad). No
tienen cabida, pues, las detenciones –ni judiciales ni administrativas- en las
que no haya hecho punible (previsto en ley nacional) que imputar, quedando a
salvo, por supuesto, el poder disciplinario de los Jueces, que no es parte de
su función jurisdiccional, que encuentra su fundamento en la necesidad de
ordenar adecuadamente el desarrollo de la actividad procesal (ver sentencia Nº
1212 del 23 de junio de 2004, caso:
“Carlo Palli”).
De esta manera, aunque
existen dos razones por las que una persona puede estar detenida (porque ha
sido ya sancionada con esa medida o porque está camino de ser procesado o
siendo ya objeto del enjuiciamiento) en realidad la segunda está relacionada
con la primera: si no hay posibilidad de
sanción (como medida definitiva) no hay posibilidad de detención provisional,
por más breve que ésta sea.
Los cuerpos policiales
del Estado Yaracuy (y los de cualquier entidad federal o municipio; ni siquiera
a través de sus Gobernadores o Alcaldes) jamás pueden arrestar como sanción
definitiva. Sólo pueden hacerlo en los casos en que la ley nacional haya
establecido un delito y haya previsto para esos hechos una sanción privativa de
libertad. En esos casos, se ha visto, su tarea se limita a poner en manos del
juez a la persona. Son auxiliares de la
justicia nacional; nunca –como se pretende en el caso del Código impugnado- la
justicia misma.
En conclusión:
1)
Para
todas las sanciones existe la reserva legal (ley nacional, ley estadal u
ordenanza).
2)
Para
las penas la reserva legal es nacional.
3)
Si
se está en presencia de infracciones de naturaleza administrativa, los órganos
ejecutivos son competentes para imponer la sanción.
4)
Si
se trata de penas su imposición está reservada al Poder Judicial.
5)
En
los casos de previsión de delitos y penas, los órganos policiales pueden
efectuar detenciones preventivas, siempre que hubieren sorprendido in franganti al infractor o que hayan
sido autorizados por un juez.
Por todo lo anterior, la inconstitucionalidad de los
artículos 82 al 86 del Código de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado
Yaracuy radica en que en ellos se prevén arrestos administrativos como
sanciones definitivas, olvidándose de
que constitucionalmente sólo corresponde al Poder Nacional: 1) la tipificación
de delitos y la previsión sobre su sanción (Poder Legislativo); y 2) el
enjuiciamiento de la persona que ha cometido el hecho punible y la imposición
de la pena (Poder Judicial).
La situación es
especialmente grave en un caso como el de autos cuando se repara en las causas
que pueden llevar al arresto: “mantener
el orden, la moral, la decencia pública, la seguridad social y la protección de
las personas y sus bienes”. Podría
afirmarse que todo el Código Penal (texto legal de nivel nacional) y todas las
normas penales contenidas en leyes especiales (tambien nacionales) se han
dictado para proteger esos valores y bienes (llamados jurídicamente
tutelables). Ello, sin embargo, no es motivo para olvidar un principio básico:
el de tipicidad.
Resulta realmente asombroso constatar cómo en un solo
artículo (el 82, pues los siguientes sólo constituyen limitaciones a la
duración del arresto según el órgano que lo impone) se pretende resumir todo el
ordenamiento penal. Por
más que el artículo 82 exija una resolución motivada para que se ordene el
arresto, lo cierto es que será muy fácil motivarlo: bastará afirmar (quizás con
razón) que se ha pretendido mantener el orden o proteger personas y bienes.
Esa redacción del artículo 82 constituye un retroceso en el
Derecho Penal (en
realidad en el Derecho Constitucional, que es su base). Sin descripción del tipo no cabe hecho punible. No es posible, en un artículo, compendiar
todas las infracciones sancionables y dejarlas, además, en manos de la policía
y no de los tribunales.
Como se ve,
-
Los
estados ni los municipios pueden dictar normas penales que tipifiquen delitos o
faltas sancionables con privación (o restricción) de libertad.
-
Las
normas penales no pueden conferir potestad a los órganos administrativos para
que sean éstos los que impongan las sanciones privativas (o restrictivas) de
libertad, salvo que se trate del caso previsto en
-
Las
normas penales deben necesariamente contener la descripción del tipo (nulum crimen nullum poena sine lege).
-
Invade
la reserva legal (artículo 156.32 de
Nada de eso ocurre en el
caso de autos: una ley estadal (en lugar de nacional) faculta a una autoridad
administrativa (y no a la judicial) imponer una medida privativa de libertad
con carácter de sanción definitiva (en lugar de cautelar) en casos en que la
falta ni siquiera es precisa (sin atender al deber de tipificación), con lo que
en definitiva se corre el riesgo de la arbitrariedad y el descontrol, y la
negación de la función de administración de justicia, que es garantía del Estado
Democrático y Social de Derecho y de Justicia, según lo consagra el artículo 2
de
Las anteriores
consideraciones obligan tambien a declarar que la conversión de multas en
arrestos que permite el artículo 94 del Código impugnado es inconstitucional,
por cuanto aunque las autoridades administrativas sí pueden imponer multas
(siempre que exista una legislación nacional en tal sentido) no puede
habilitarse a cualquier órgano administrativo a convertir la multa en arresto,
todo ello sin que
Por todo lo expuesto,
3. Sobre las penas de confinamiento y
expulsión y la denuncia de violación del derecho al libre tránsito:
Aparte
de la sanción de arresto, el Código de las Fuerzas Armadas Policiales contiene
dos penas más: confinamiento y expulsión. Lo dispone así el parágrafo único del
artículo 82, según el cual:
“El
Gobernador de
Según la parte actora esa
disposición es nula, por cuanto “faculta
al Gobernador del Estado Yaracuy para imponer penas de confinamiento o
expulsión”, en violación del derecho constitucional al libre tránsito por todo
el territorio nacional. En criterio de los accionantes, los órganos del Poder
Público no pueden “establecer penas de
extrañamiento, salvo a solicitud del mismo reo y como conmutación de otra pena,
es decir, debe existir una sentencia judicial condenatoria previa”.
El Ministerio Público
sostuvo, al respecto, que “las penas de
expulsión y confinamiento (…) están establecidas en el artículo 9 del Código
Penal como penas corporales de naturaleza represiva y restrictivas de la
libertad y son competencia exclusiva de los jueces penales”. Es parecer de
la representación fiscal que “sólo a
través de una ley nacional es posible establecer limitaciones al derecho al
libre tránsito por el territorio nacional”, si bien aclara que “sin embargo no pueden aplicarse penas de
expulsión del país y menos aún puede
Al respecto observa
Aunque
los demandantes centraron su denuncia contra las penas de confinamiento y
expulsión en la violación del libre tránsito, lo cierto es que esa disposición está afectada por el mismo vicio
existente en el resto de las normas impugnadas: la violación de la reserva
legal nacional y el derecho a ser condenado por jueces.
De
esta manera, se ha insistido en el apartado anterior que no existe posiblidad
alguna de que las entidades federales tipifiquen delitos y faltas para
sancionar tales hechos con penas privativas o restrictivas de la libertad, por lo que escapan de su poder no sólo
los arrestos sino también las medidas de
confinamiento y expulsión.
En efecto, existen penas privativas de libertad (como es entre
nosotros el presidio, la prisión y el arresto) y otras que se entienden como restrictivas de la libertad. En las
primeras se coloca al penado en lugar cerrado (pena de tipo carcelario), por lo
que se le priva de su libertad. En
las segundas, en cambio, se le restringe
su libertad y el libre tránsito, sin que implique su encierro en una
institución. A las segundas corresponden las penas de confinamiento y
expulsión. Ambas medidas han sido objeto de críticas y defensas, pues no han
faltado quienes las consideran justas y provechosas para la sociedad y quienes
las juzgan, por el contrario, innecesariamente injustas y carentes de ventajas.
Es
el Código Penal –no lo hace en ningún momento el Código de las Fuerzas Armadas
del Estado Yaracuy- el texto que define tanto a la pena de confinamiento como a
la de expulsión, de la manera siguiente:
“Artículo 20: La pena de confinamiento consiste
en la obligación impuesta al reo de residir durante el tiempo de la condena, en
el municipio que indique la sentencia firme que la aplique, no pudiendo
designarse al efecto ninguno que diste menos de cien kilómetros, tanto de aquel
donde se cometió el delito, como de aquellos en que estuvieren domiciliados, el
reo al tiempo de la comisión del delito, y el ofendido para la fecha de la
sentencia de Primera Instancia.
El penado estará obligado, en comprobación de
estar cumpliendo la sentencia y mientras dure la condena, a presentarse a
Es pena accesoria a la de confinamiento la
suspensión, mientras se la cumple, del empleo que ejerza el reo”.
Artículo 21: La expulsión del espacio geográfico
de
Según las normas
transcritas, la pena de confinamiento consiste en la obligación de residir en
una población determinada durante el tiempo de ejecución de la condena. Así,
sin necesidad de encierro en un estableciendo penitenciario, se impide que el
penado salga de un lugar que se le fija como residencia obligatoria.
La finalidad del
confinamiento es alejar al condenado del lugar en que se cometió el hecho
punible, ya sea para poner distancia entre él y las personas víctimas del
delito o sus familiares y allegados (en especial si se trata de una pena
sustitutoria del presidio o la prisión), o para dificultar la influencia que la
persona tiene en el lugar de su residencia habitual (lo que ha sido especial y
desafortunadamente aplicado en regímenes de limitación de derechos de expresión
política, con la intención de que el penado tenga escasa ocasión de divulgar su
mensaje, sin tener que recurrir a la cárcel).
La pena de expulsión
tiene finalidad similar, pero por medio enteramente distinto: en lugar de
confinar a la persona a una población concreta, se le destierra del lugar donde se le condena, quedando en libertad para
desplazarse por cualquier otro. La expulsión o destierro del país, como el
confinamiento, ha sido también mecanismo de represión de la disidencia, hoy en
día prohibido por
En
efecto, el único aparte del artículo 50 de
“Ningún acto del Poder
Público podrá establecer la pena de extrañamiento del territorio nacional
contra venezolanos o venezolanas”.
Ya
“Ningún acto del poder público podrá
establecer la pena de extrañamiento del territorio nacional contra venezolanos,
salvo como conmutación de otra pena y a solicitud del reo”.
La prohibición del
extrañamiento (expulsión, destierro, deportación) de nacionales fue, durante
años, reclamo de los especialistas en materia penal y penitenciaria, al
entender que se trata de una medida injusta, por desproporcionada y dolorosa.
De hecho, implica incluso una contradicción con otros principios penales, como
el de prohibición de la extradición de nacionales: de esta manera, si un
nacional de un Estado no puede ser extraditado a otro Estado, sin importar el
delito, existe poca o ninguna justificación para que sí se le pueda expulsar
del territorio, impidiéndole el retorno a su país.
El
confinamiento y la expulsión están hoy concebidas como dos penas distintas,
pero antaño se fundían en una: la expulsión y el confinamiento coincidían, ya
que se enviaba a la persona normalmente a un lugar en que su movilidad era en
exceso reducida, con frecuencia una isla. El Derecho Romano conocía bien esa
figura: la deportatio in insulam, hoy
superviviente en escasos países.
Las penas de
confinamiento y expulsión existen en los códigos penales venezolanos desde
tiempo ya lejano (1863, concretamente), pero la de expulsión ha sido la más
discutida en los momentos en que se ha planteado la reforma de nuestra
legislación penal. De hecho, la exposición de motivos del proyecto (no
sancionado) de reforma del Código Penal de 1954 se lee:
“La
pena de expulsión del territorio de
Por
su parte, en la exposición de la reforma de 1974 se lee:
“La
inconveniencia de mantener como pena principal el extrañamiento surge tambien
del artículo 64 de
Creemos
que tampoco puede establecerse como pena reemplazante dentro del sistema del
Código, porque ésta es jurisdiccional y la mencionada Ley de Conmutación de
Penas atribuye competencia al Ejecutivo para acordar la conmutación en razón de
la índole política de los delitos a que dicha ley se refiere”.
No corresponde a esta
Sala pronunciarse ahora sobre la validez, en sí, de la pena de expulsión
judicial de extranjeros. Lo cierto es que se trata de una competencia del Poder
Nacional, y nunca de los estados, por mandato expreso del Texto Fundamental
(artículo 156, número 4: “Es de la
competencia del Poder Público Nacional (…) 4. La naturalización, la admisión,
la extradición y expulsión de extranjeros o extranjeras.(…)”.
De esta manera, la
expulsión de extranjeros sí persiste en nuestro ordenamiento constitucional, lo
que puede explicarse con facilidad, por cuanto es valido constitucionalmente que
una persona que no sea nacional del Estado donde delinque o comete falta se le
conmine a abandonar el territorio. Es ello muy distinto al caso de un nacional
que se le destierra de su propia patria: al extranjero se le permitía residir
en ese Estado, pero nada obliga a mantener esa situación si el Estado considera
que existen motivos para expulsarlo. Ello, por supuesto, tiene que ser objeto
de gran ponderación, pues la expulsión de extranjeros, si bien permitida, nunca
debe convertirse en mecanismo de represión.
Lo que carece de sustento
constitucional es la expulsión de nacionales, tal como se ha indicado, lo que
tampoco es una novedad en nuestro ordenamiento. Por el contrario, ya en decreto
del Presidente Juan Crisóstomo Falcón, del 18 de agosto de 1836, se establecía
la prohibición del extrañamiento de venezolanos del territorio nacional e
incluso el confinamiento.
En cualquier caso, el
establecimiento de penas de confinamiento y de expulsión es competencia
exclusiva de
4.
Consideración final sobre los efectos de la
presente decisión:
La
declaratoria de inconstitucionalidad de las normas derogadas y la anulación de
las nuevas disposiciones obliga a esta Sala a fijar los efectos del fallo, para
lo cual observa:
Ahora
bien, el principio de seguridad jurídica no puede amparar casos en los que una
entidad territorial –cualquiera que sea- dicte normas que son evidente y
groseramente inconstitucionales.
El
principio de seguridad jurídica protege a los ciudadanos, quienes no deben
verse afectados por las conductas irregulares de los órganos del Poder Público,
pero no puede ser el refugio de los entes estatales para desentenderse de su
responsabilidad.
Cuando
El
principio de seguridad jurídica, pues, nunca puede ser el medio por el cual los
entes públicos logren burlar –así sea sin intención de hacerlo- sus deberes. La
fijación de efectos meramente prospectivos a fallos como el presente constituye
una incitación a la violación del Derecho, sabiéndose que, a lo sumo, se
anularán las normas, pero lo realizado quedará inmutable.
Por tanto, se fijan efectos
retroactivos a la presente declaratoria, con lo que se entienden nulas todas
las actuaciones que hubiesen sido dictadas con base en las normas anuladas. En
consecuencia: a) debe concederse libertad inmediata a quien esté cumpliendo la
sanción de arresto ordenada con base en las normas anuladas; b) debe cesar
cualquier pena de confinamiento o expulsión ordenada según ese mismo Código; y
c) deberá eliminarse cualquier referencia en expedientes y archivos, así como
en registros, a la detención, confinamiento o expulsión a que hubieran sido
objeto quienes sufrieron la aplicación de esas disposiciones.
Asimismo,
esta Sala estima necesario exhortar a los Consejos Legislativos estadales y a
los Concejos Municipales a derogar cualquier disposición de contenido similar a
las que han sido anuladas por este fallo. Estima
Publíquese, regístrese y
comuníquese. Cúmplase lo ordenado. Archívese el expediente.
Dada,
firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia,
en Sala Constitucional, en Caracas, a los 01 días del mes de FEBRERO del año
dos mil seis. Años 195º de
Luisa EstelLa Morales Lamuño
El
Vicepre/…
…/sidente,
Jesús
Eduardo Cabrera Romero
Los
Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Luis V. Velázquez Alvaray
Francisco A. Carrasquero López
MarcoS Tulio Dugarte Padrón
Ponente
El
Secretario,
Exp.:00-0858
CZM/asa