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SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente: FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO
LÓPEZ
Mediante escrito presentado ante esta Sala el 7 de
noviembre de 2002, los abogados José Alfredo Sabatino Pizzolante y Ricardo
Rafael Baroni Uzcátegui, inscritos en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 35.174 y 49.220,
respectivamente, actuando en su condición de apoderados judiciales de las
sociedades mercantiles AGENCIAS GENERALES CONAVEN, C.A., inscrita en el
Registro Mercantil Tercero de
El 6 de noviembre de 2002, se dio cuenta en Sala y se ordenó pasar el legajo al Juzgado de Sustanciación.
Recibido el expediente en el Juzgado de Sustanciación de
esta Sala Constitucional, por auto del 14 de noviembre de 2002, se admitió el
recurso interpuesto y, en consecuencia, se ordenó la notificación del
Presidente de
Practicadas las notificaciones correspondientes, el 17 de diciembre de 2002, se recibió el correspondiente cuaderno separado y se designó ponente al Magistrado Jesús Eduardo Cabrera Romero, a los fines de dictar la decisión respectiva.
Mediante sentencia del 18 de mayo de 2004, se declaró
parcialmente con lugar el amparo cautelar incoado y en consecuencia, se acordó
la desaplicación del artículo 133 de
El 23 de noviembre de 2004, se libró el cartel de emplazamiento a los interesados, el cual fue retirado publicado y consignado en el lapso legal correspondiente.
Concluida la sustanciación de la causa, por auto del 16 de
febrero de 2006, el Juzgado de Sustanciación, ordenó pasar el expediente a
Sala; recibido éste, el 7 de marzo del mismo año, se fijó el tercer día de
despacho para dar inicio a la relación y
se reasignó la ponencia al Magistrado doctor Francisco Antonio Carrasquero
López, quien con tal carácter la suscribe.
El 14 de marzo de 2006, comenzó la relación y se fijó el 4
de abril del mismo año, para que tuviera lugar el acto de informes orales, el
cual se realizó con la comparecencia de los apoderados judiciales de las
accionantes, así como la representación de
El 30 de mayo de 2006, se dijo “Vistos”.
I
DEL RECURSO DE NULIDAD
Los apoderados judiciales de las sociedades recurrentes
fundamentaron su pretensión anulatoria en los siguientes argumentos:
Que todas sus representadas “son empresas cuya
principal actividad económica viene dada por la prestación de servicio de
transporte marítimo o agenciamiento marítimo, lo que les otorga un interés
legítimo, personal y directo para intentar la presente acción, por considerar
que dicha norma, que eventualmente pudiera serles aplicada, establece unas
sanciones inconstitucionales por confiscatorias”.
Que la inconstitucionalidad del artículo 121,
literales C y E de
Que el artículo 133 de la misma Ley, al establecer el
principio del solve et repete,
viola lo dispuesto en los artículos 26 y 49 de
Que “...si bien es cierto que las normas
impugnadas entraron en vigencia antes de la vigencia de
Que los literales C y E del artículo 121 de
Que “...la violación al principio de no
confiscatoriedad que se desprende de la norma ut supra mencionada, no se
desprende del establecimiento de la multa misma, cuya procedencia no es
discutible, sino por el efecto sancionador vinculado a obligaciones relacionadas
con el mismo, toda vez que la multa establecida, como se demostró en los casos
de CONAVEN, EDUARDO ROMER, C.A., Y TAUREL & CIA es inconstitucional
por irrazonable, desproporcionada y por producir efectos extintivos al derecho
de propiedad de las mismas, situación ésta de la cual no están exentas el resto
de nuestras representadas”.
Que las multas impuestas a sus representadas con base
en los literales C y E del artículo 121 de
Que son inconstitucionales por desproporcionados en
la graduación de la culpa ya que “...estos literales no gradúan las
sanciones ahí previstas entre un mínimo y un máximo, sino que establecen una
multa única que es calculada en base a cinco unidades tributarias (5 U.T.) por
cada kilogramo de peso bruto de mercancía no declarada o embarcada, según sea
el caso”.
Que en los literales C y E del artículo 121 de la ley
impugnada “...no toman para nada en cuenta el hecho de que el infractor de
las mismas haya actuado con dolo o culpa, lo que significa que sin tomar en
cuenta el grado de intencionalidad del sujeto, esto es, el dolo, la
negligencia, la imprudencia o la impericia, el agente infractor es sancionado
con la misma multa, lo cual es a todas luces discriminatorio, ya que se está
sancionando de la misma manera a personas que pudieran encontrarse en
situaciones disímiles, originándose una discriminación a la inversa”; y que
“...el artículo 127 de
Que el artículo 133 de
Los representantes de
Al respecto señalaron,
que las normas impugnadas tiene como objeto regular y garantizar la correcta
actividad aduanal, cuyo fin último sería la prevención de ilícitos que lesionen
el patrimonio de los contribuyentes.
Por otra parte
sostuvieron, que las normas impugnadas no son multas de naturaleza tributaria y
de igual modo, no deben considerarse confiscatorias, pues “...lo que aumenta
el valor de la multa es la gravedad de la infracción cometida en cuanto a la
cantidad de bultos de más o de menos que no fueron declarados a la aduana
dentro del término reglamentario.”
De allí, que “Habría
que preguntarse cuantos bultos de más o de menos se dejaron de declarar para
que las multas ascendieran a los montos que los recurrentes consideran
confiscatorios, y como y en que medida ello violó los controles establecidos en
el decreto-Ley obstaculizando la correcta aplicación de las operaciones
aduaneras, siendo esta infracción lo que se sanciona y no el incumplimiento de
obligaciones tributarias.”
Finalmente
argumentaron, que “no se trata de un gravamen sino de una sanción producto
de una infracción cometida al embarcar mercancías en el extranjero, sin
participar a la autoridad aduanera. Ahora bien, dicha sanción es proporcional a
la gravedad de la falta cometida en ejercicio del control de las operaciones
aduaneras del tráfico de mercancía, así como las sanciones de ilícito y de
las infracciones aduaneras, tienen como fundamento el artículo 112
Constitucional, por lo que en atención a dicha disposición no puede alegarse
que se viola el derecho a la libertad económica y el derecho de propiedad,
cuando el Estado mediante ley regula los derechos y obligaciones de carácter
aduanero.”
La representante de
Seguidamente, la
representación fiscal precisó, que “del cotejo del monto de dichas multas
con el capital de tales empresas no puede constatarse el referido carácter
confiscatorio, por que el monto de las multas rebase sobradamente el capital,
ya que el parámetro fijado en la norma cuestionada para determinar el monto de
la multa, está constituido por los kilogramos de las mercancías decomisadas y
no por el capital de las empresas dueñas de las mercancías.”
En tal sentido
sostuvo, que dependiendo del valor y el peso de la mercancía, pueden darse
circunstancias en que la multa impuesta conforme a la norma impugnada, absorba
incluso la totalidad de la renta o capital que se grava, incidiendo
sustancialmente en sus utilidades y evidenciando el matiz confiscatorio de los
literales C y E del artículo 121 de
Que el derecho a la
libertad económica, supone “que el Estado no lo someta al cumplimiento de
leyes que establezcan condiciones que hagan nugatorio el fin de tal actividad” y en este sentido, “observa, que la
sanción de multa contemplada en la norma cuestionada al resultar confiscatoria
por las razones que se especificaron con antelación, afecta de manera
considerable el derecho antes analizado, razón por la cual resulta apropiado en
derecho declarar procedente la denuncia de violación del referido
derecho constitucional.”
Continuó señalando,
que “las limitaciones al derecho de propiedad no pueden ser
desproporcionadas, sino que deben guardar la debida proporcionalidad, razón por
la cual al establecerse una sanción que rebasa en demasía el fin perseguido por
el Estado y afecta de manera sustancial no sólo la renta, sino también el
capital, al punto de que se produce la apropiación indirecta del bien que forma
parte del hecho sancionatorio, se viola el derecho de propiedad y por ello
respetuosamente se solicita se declare procedente tal denuncia.”
De igual forma, la
representante de
Respecto al argumento
relativo a lo desproporcionado de la multa atacada, estableció que el mismo
resulta procedente “no por lo menguo (sic) como señala el accionante
que resulta la conducta tipificada como ilícito aduanero –pues no lo es- sino
por que el monto fijado como multa absorbe la totalidad de la renta del
contribuyente al punto de resultar confiscatoria, violando en consecuencia los
principios de razonabilidad y proporcionalidad.”
Con referencia al
principio de graduación de las sanciones argumentó, que conforme al criterio de
esta Sala, “el derecho Administrativo sancionatorio no tiene la misma
rigidez del Derecho Penal, y por esta razón
la norma puede no recoger íntegramente y de manera pormenorizada la
conducta prohibida, sino que siempre que se respete la tipificación
legal de las infracciones y sanciones (derecho al debido proceso) la norma
puede delegar expresamente a otras normas la regulación de algunos elementos
que completen la aplicación del ilícito administrativo, delimitando claramente
el ámbito normativo conferido a
En lo que respecta al
argumento de discriminación esgrimido por los accionantes, señaló, que de
conformidad con la jurisprudencia de esta Sala, hay discriminación cuando
existe desigualdad injustificada y en el presente caso, ello no se produce “ya
que la sanción de multa será distinta, si es distinto el peso de la mercancía.”
Que resulta
improcedente el argumento de violación del derecho a la defensa, toda vez que
en el presente asunto, estamos ante un juicio de inconstitucionalidad, que
supone el contraste entre el Texto Fundamental y las normas recurridas, sin que
ello suponga “un procedimiento donde se le haya negado ejercer los atributos
antes anotados que configuran el derecho a la defensa, así como tampoco que
habiéndose sustanciado tal procedimiento con violación de su derecho a la
defensa se haya dictado alguna resolución y que contra ésta haya ejercido algún
recurso, motivo por el cual en criterio del Ministerio Público el alegato de
violación del derecho a la defensa debe declararse improcedente.”
Por otra parte
puntualizó, que el carácter confiscatorio de las disposiciones contenidas en
los literales C y E, del artículo 121, evidencia desapego a la ley y al derecho.
La representación
fiscal continuó estableciendo, que por cuanto las multas a que se refiere el
presente asunto, rebasan la capacidad de pago de los contribuyentes, debe
concluirse que las mismas no son equitativas y por ende, violan el principio de
equidad tributaria.
En relación al
artículo 133,
Por último señaló, que
“si bien el encabezamiento del referido precepto -anteriormente transcrito
en este informe-, contiene los sujetos pasivos de la misma, cuando nos
trasladamos al terreno de la materialización o aplicación de dicha norma, nos
encontramos con que su encabezamiento no nos permite conocer con precisión y
determinación a quién efectivamente se le aplicará la sanción de multa y es
La representación de
De este modo
precisaron, que un tributo o sanción serán confiscatorios, cuando “posea una
alícuota impositiva elevada o la sanción sea desproporcionada al daño causado o
bien el tributo o sanción detraigan sin justa razón una porción de esa renta o
patrimonio, ya sea un bolívar o una cantidad mayor.”
Al respecto señalaron,
que “los tributos no pueden confiscar la propiedad, y se está en presencia
de un impuesto de esta naturaleza cuando grave de una manera tal que haga
nugatoria las ganancias usuales por la actividad comercial o se tengan que
vender los bienes para poder pagar las obligaciones tributarias.”
Por otra parte puntualizaron, que el
ordenamiento jurídico venezolano se informa de acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 316 del Texto Fundamental, del principio de capacidad contributiva,
como garantías de justicia, capacidad económica y progresividad en el sistema
tributario.
En tal sentido alegaron, que se
atenta contra la capacidad contributiva, “cuando no se considera al momento
de concebir el tributo o imponer una sanción, una manifestación de riqueza
aceptable como reveladora de la capacidad económica de los contribuyentes.”
Las representantes de
En este orden de ideas, señalaron que
no se cumplió con la carga de probar que es necesaria la disposición de los
bienes de las accionantes, para el pago de impuestos o “que no obtengan un
margen de ganancia justa o que dicha contribución o sanción afecte el libre
desenvolvimiento de sus actividades lucrativas.”
Asimismo opusieron, que “es un
hecho conocido por todos, que el patrimonio de una sociedad mercantil, no se
encuentra representado únicamente por su capital social, y que en muchos casos
el monto o cuantía de ese capital social no refleja ni se acerca siquiera al
total del patrimonio de la misma, ya que se deben tomar en cuenta además,
conceptos como el de caja, bienes, cuentas por cobrar, utilidades, entre otros
conceptos, todo lo cual, en conjunto, revelará la verdadera situación
patrimonial y por ende la capacidad contributiva de una sociedad mercantil.”
De igual forma argumentaron, que
sobre el derecho a la libertad económica puede intervenir el Estado,
incentivando o no una determinada actividad, con base entre otros motivos a la
protección de la economía nacional y de allí, la improcedencia del alegato de
las accionantes relativo a la violación del referido derecho, por cuanto “no
trajeron al proceso elemento alguno de convicción que probase al operador de la
norma que tales disposiciones le impiden desarrollar su actividad económica, y
así pedimos sea declarado.”
Igualmente señalaron, que la invocada
desproporcionalidad de los literales C y E del artículo 121 de
Con referencia a la esgrimida
violación de los derechos a la defensa y al debido proceso, establecieron, que
“los actos administrativos de efectos particulares por medio de los cuales
se impongan las mencionadas sanciones, pueden ser recurribles en vía
administrativa, a través del recurso jerárquico o, en vía jurisdiccional, a
través del recurso contencioso tributario, por lo cual los administrados
gozarían de todas las posibilidades para ejercer todos los medios de defensas,
y alegar lo que a bien consideraran necesario para la mejor defensa de sus
derechos e intereses.”
Respecto a la nulidad del artículo
133 de
De igual modo sostuvieron, que “El
sistema aduanero no permite que la mercancía sea retirada de la zona primaria
de la aduana o de la potestad aduanera sin que sean pagadas previamente o
afianzadas, todas las obligaciones tributarias.”
Finalmente precisaron,
que “el Código Orgánico Tributario establece que la interposición del
recurso jerárquico suspende los efectos del acto recurrido. Motivo por el cual
considerar que el artículo 133 de
V
ANÁLISIS DE
Pasa esta Sala, previo estudio de los alegatos esgrimidos en
el presente recurso, a decidir sobre la pretensión anulatoria, para lo cual
procede a analizar en primer término, lo referente a la nulidad del artículo
121, literales C y E de
“Artículo 121.- Las Infracciones cometidas por los auxiliares de
...omissis...
c) Cuando descarguen
bultos de más o de menos, respecto de los anotados en la respectiva
documentación, que no fueren declarados a la aduana dentro del término que
señale el Reglamento, con multa de cinco unidades tributarias (5 U.T.) por cada
kilogramo bruto en exceso o faltante. La misma sanción será aplicable al
depositario o almacenista que no declare oportunamente a la aduana los bultos
sobrantes o faltantes en la entrega.
...omissis...
e) si se trata de vehículo de cabotaje que por cualquier circunstancia justificada, hayan tocado en el extranjero, sin participación a la autoridad aduanera, con multa de cinco unidades tributarias (5 U.T.) por cada kilogramo de peso bruto de mercancías embarcadas en dicho lugar, excluidas las provisiones de a bordo y el lastre.
Del análisis de la norma transcrita, se desprende la positivación de un tipo sancionatorio complejo (por la pluralidad de supuestos de hecho tipificados), que responde a la manifestación administrativa del ius puniendi del Estado, como parte del poder superior de sancionar la violación o incumplimiento de reglas específicas y de hacer ejecutables las competencias de índole administrativo, que le han sido conferidas a las figuras subjetivas del Estado, para garantizar el objeto de utilidad general de la actividad administrativa.
Con
ello, se atiende a la necesidad de
Ahora bien, la posibilidad de aplicar
los efectos lesivos de un ilícito administrativo determinado, es una actividad
que se encuentra sometida tanto a límites formales, como a límites sustanciales
dentro de los cuales se encuentra el principio de proporcionalidad de las
sanciones, sobre el cual Domínguez A. (Constitución y Derecho Sancionador
Administrativo, 1997, Editorial Marcial Pons. Pág. 292), ha señalado, que
proviene del valor superior de justicia según el cual, la lesión del bien
jurídico o desvalor de resultado tipificado en la norma sancionatoria, no debe
conllevar una coacción desproporcionada.
De este modo, el citado principio
constituye un límite de adecuación sobre los verdaderos alcances y finalidades
de las sanciones, que implica para el caso de las sanciones que tienen carácter
pecuniario, que la afectación patrimonial no sea distorsionada respecto del
bien que sirve de medida para castigar una determinada conducta.
De este
modo, el principio de proporcionalidad, encuentra su soporte axiológico en el
acomodamiento que debe darse entre la sanción y su finalidad, es decir, es una
garantía de equilibrio frente a lo que Comadira J. (Derecho Administrativo.
1996. Editorial Abeledo-Perrot. Pág 73), califica como el exceso de punición
que se produce cuando la pena no se ajusta a la télesis represiva que la
sustenta.
En este
contexto, Casado Ollero citado por Moreno J. (
En
efecto, el artículo 116 de
Tal
castigo, sobre la cual Voltaire expresó, que “en todos los casos, no es otra
cosa que una rapiña...,” es una sanción que de acuerdo a Dromi (Derecho
Administrativo. 1996. Editorial Ciudad Argentina. Pág. 620), procede a través
de vías penales, civiles, administrativas y fiscales e implica, un desapoderamiento
de parte esencial de los bienes de la persona, que por tanto, excede un
porcentaje razonable de punición, constituyéndose en una sanción
desproporcionada que resulta violatoria del derecho de propiedad.
En el
mismo sentido, Marienhoff M. (Tratado de derecho Administrativo. 1965.
Editorial Abeledo Perrot. Tomo IV. Pág. 499), recoge esta noción según la cual,
las confiscaciones pueden derivar de actos expresos de naturaleza civil,
administrativa, fiscal o penal y de igual forma, sostiene que se trata del
apoderamiento de todos los bienes de una persona, o al menos de la mayoría de
estos, por lo que resultará confiscatoria, aquella exigencia de pago cuyo monto
absorba todo o gran parte del capital o renta de quien resulte obligado.
Por
ello, Villegas Basavilbaso citado por
Marienhoff (Ob. Cit. Pág. 510), afirma que aparte del campo penal, no
pueden existir sanciones confiscatorias, pues “una multa, cualquiera fuere
su especie, de exagerado monto –que bien puede implicar por ello un supuesto de
exceso de punición- resulta irrazonable, derivando de esto su eventual
inconstitucionalidad” (Ob. Cit. Pág. 511).
Así, la prohibición de actividad
confiscatoria, no es una protección constitucional sobre los bienes específicos
de los administrados, sino una garantía del grado de afectación sobre sus
derechos reales, por lo que reviste un límite dogmático al quantum de
las multas, que permite valorar la legitimidad de este tipo de penas
patrimoniales.
De este modo, el Constituyente limitó
al legislador en la extensión y medida de las multas, proporcionándole unos
parámetros para resolver el dilema del exceso de punición, dentro de los cuales
debe buscar prudentemente lo que Vicente Díaz, (Criminalización de las
Infracciones Tributarias, Ediciones Depalma, 1999. Buenos Aires. pág. 3),
califica como la rehabilitación de las conductas disvaliosas.
En tal
virtud, el impedimento constitucional a la actuación confiscatoria, funge de
principio inherente a la determinación de las multas y tal como sostiene Peña Solis
(
Según
afirma el referido autor, la prohibición de confiscatoriedad se encuentra
vinculada al principio de razonabilidad que debe guiar el ajuste entre la
gravedad del ilícito y la fijación de la sanción, para lo cual, debe cuidarse
que la pena no alcance formal o sustancialmente la confiscación de los bienes
del infractor, pero que al mismo tiempo, se salvaguarde que el pago de la multa
no sea rentable para el mismo.
Se observa claramente, que la
juridicidad de una sanción no deriva sólo de su consagración legal, sino de su
adecuación a determinados límites sustanciales, que para el supuesto de las
sanciones patrimoniales bajo análisis, pueden ubicarse en la prohibición
general de incautación, lo cual ocurre ante el desapoderamiento total de los
bienes o de su equivalente, pues ello provoca en términos de Valdés (Curso de
Derecho Tributario. 1996. Ediciones De Palma. Pág. 128), un sacrificio
económico excesivo.
Se trata
así, de una regla de moderación que debe tender a ubicar la pena pecuniaria entre un monto máximo que
sería la confiscación y el monto mínimo, como es no permitir que el infractor
se beneficie económicamente de la conducta ilícita, lo cual conduce a que si la
multa presenta carácter aflictivo, pero no comprende el desapoderamiento de los
instrumentos y materiales utilizados para cometer la infracción, no ocurrirá el
efecto confiscatorio.
Sobre
la base de las consideraciones anteriores, es de principio que la sanción debe
alcanzar racionalmente el patrimonio del infractor evitando que obtenga un
beneficio por la comisión de un ilícito administrativo, sin afectar la
totalidad de los bienes o una parte sustancial de los mismos y al respecto,
cinco unidades tributarias que actualmente equivalen a ciento sesenta y ocho
mil bolívares (Bs. 168.000) por kilogramo, es un valor que al aplicarse
únicamente sobre el peso ilegalmente embarcado o del que se encuentra en
discrepancia con los documentos de importación, permite alcanzar el patrimonio
del infractor, impidiendo que éste obtenga provecho de su ilegítima actividad,
pero que del mismo modo, al no abarcar la porción de mercancía legalmente
embarcada o descargada (que partiendo del principio de buena fe, debe ser
sustancialmente mayor que la porción de mercancía ilegal), ni incorporar como
elementos determinantes de la multa a los instrumentos o materiales que
viabilizan la comisión del ilícito, permite la salvaguarda del derecho de
propiedad sobre el resto del patrimonio, que al resultar ajeno a los parámetros
de determinación de la multa, no debe ser alcanzado sustancialmente.
En
efecto, si un vehículo, de acuerdo a sus documentos de embarque tiene una carga
de mil toneladas, pero al momento de llegar al Estado venezolano, pretende
desembarcar mil cien toneladas, la multa se impone sólo respecto de las cien
toneladas de exceso, lo cual lógicamente, afectará las ganancias sobre dicha
mercancía o incluso, sobre una proporción del resto de la carga (dado que el valor
de la multa por kilogramo de peso embarcado, puede eventualmente exceder el
valor de la mercancía ilegalmente importada), pero ello, no comprende ni el
desapoderamiento de los instrumentos y materiales utilizados en la actividad de
importación (con lo cual se salvaguarda el derecho de propiedad), ni la mayor
parte de la mercancía, que en virtud de su condición legítima no se vería
afectada.
El
citado ejemplo, resulta igualmente aplicable al caso de la descarga de bultos
de menos, pues en este supuesto, el sentido común indica, que ningún importador
traerá un vehículo vacío y por tanto, la diferencia que se presente entre la
mercancía realmente embarcada y la declarada, debe ser sustancialmente menor al
peso total de la carga, resultando así que el factor conforme al cual se
impondría la multa, sería inferior al índice (peso y cantidad de mercancía),
que utilizan los auxiliares de aduana para calcular el costo de sus servicios y
la consecuencial ganancia.
Finalmente,
para la eventualidad que un vehículo de cabotaje embarque ilegalmente mercancía
en el extranjero, debe observarse que al aplicarse la sanción sólo respecto de
la mercancía embarcada y no, respecto a los bienes muebles o inmuebles que
utilizan los auxiliares de aduana para la realización de sus operaciones,
resulta evidente que no se está amenazando con absorber una parte sustancial
del derecho a la propiedad del sancionado, sino que se está evitando el lucro
por una actividad tipificada como ilícito administrativo por el legislador, sin
que ello implique la extinción la fuente generadora de la sanción.
Es
evidente entonces, que el tipo sancionatorio no presenta per se una
desproporción irracional, sino que exacerba sus efectos pecuniarios, en
respuesta directa a la gravedad de la infracción, haciendo que el perjuicio
económico dependa del grado de afectación al sistema aduanal.
Ciertamente,
la ablación que según las accionantes tiene carácter desproporcionado, no
obedece a los parámetros objetivos y racionales de imposición de la sanción,
sino a la desmedida cantidad de mercancía que de manera ilícita se pudiera
intentar descargar de más o de menos en el territorio nacional y por tanto,
observa esta Sala, que las multas dictadas conforme a los literales C y E del
artículo 121, de
En tal virtud, se desestiman los argumentos anulatorios
esgrimidos sobre la base del supuesto carácter confiscatorio y desproporcionado
de las multas impuestas conforme a las disposiciones bajo análisis y así se
decide.
Por otra parte, las accionantes argumentaron la violación
del derecho a la libertad económica, con fundamento en que las normas atacadas
producen sanciones que no son soportables por ninguna empresa, pues les impide
continuar generando utilidad.
En este
contexto, el artículo 112 de
“Artículo 112. Todas las personas pueden dedicarse
libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que
las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por
razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u
otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada,
garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la
producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la
población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio
de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la
economía e impulsar el desarrollo integral del país.”
Del análisis de la disposición transcrita se desprende,
que el Constituyente, en el contexto del principio de libertad que informa como
valor fundamental al ordenamiento jurídico venezolano, desarrolló el derecho a
la libertad económica, igualmente denominado derecho a la libertad de empresa,
como una situación jurídica activa o en términos de Santamaría Pastor, una
situación de poder, que vista desde la perspectiva positiva, faculta a los
sujetos de derecho a realizar cualquier actividad económica, mientras que se
cumpla con las condiciones legalmente establecidas para su desarrollo y del
mismo modo, siempre que ésta no esté expresamente prohibida.
Tal como señaló esta Sala en sentencia del 6 de
abril de 2001, dictada en el caso Manuel
Quevedo Fernández, lo antes expuesto, permite deducir la vertiente negativa
del derecho in commento, según la
cual la situación de libertad, conlleva la prohibición general de inmisión o
perturbación de las posibilidades de desarrollo de una actividad económica,
mientras el sistema normativo no prescriba lo contrario, con lo cual se
reconoce de igual manera, el principio de regulación, como uno de los aspectos
esenciales del estado social de derecho a que se refiere el artículo 2 del Texto
Fundamental.
Ambos valores esenciales -libertad de empresa y regulación económica-, se encuentran en la base del sistema político instaurado, donde el principio de libertad funge de regla general, que admite la injerencia pública, fundamentada en la salvaguarda del desarrollo humano, la seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social, tal como ocurre en materia aduanal, que constituye una actividad altamente regulada, sobre la cual el legislador, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, ha establecido una prohibición al desarrollo de ciertas conductas lesivas del normal funcionamiento del sistema de aduanas, todo con el objeto de salvaguardar el interés general inmanente a las materias de seguridad, salud pública, medio ambiente y en general, evitar daños al Fisco Nacional.
Con ello, siendo que la lectura del
ordenamiento jurídico debe hacerse a través del prisma de
Efectivamente, la
exégesis de las normas bajo análisis, no debe contrariar la relevancia que la
actividad aduanera presenta en el Estado Venezolano y conforme a la cual, se ha
conformado un régimen jurídico exorbitante, que responde al interés general que
se refleja en la materia y donde el legislador tipificó como ilícita, cierta
conducta de embarque y descarga de mercancía, estableciendo una
limitación legal al principio de libertad económica, que se ajusta a lo
dispuesto 112 de
Con fundamento en lo expuesto, debe este Máximo Tribunal
desestimar la supuesta violación del principio de libertad de empresa por parte
de las normas impugnadas y así se decide.
Con relación al alegato de violación del principio de culpabilidad,
es preciso señalar, que de acuerdo a lo expuesto por Domínguez (Ob. Cit. Pág.
160), el mismo es un elemento esencial de las sanciones administrativas, según
el cual, el ejercicio de dicha potestad no sólo supone la concurrencia de
circunstancias objetivas para la imposición de los efectos de un ilícito
administrativo, sino que la conducta susceptible de infringir las normas, sea
consecuencia de una acción u omisión voluntaria.
Así, el
principio de culpabilidad es un requisito inhererente a la responsabilidad
administrativa y por tanto, aun ante la inobservancia del referente
legislativo, el órgano encargado de imponer una determinada sanción debe
verificarlo, toda vez que la reprochabilidad de la conducta de aquel que con
arreglo al ordenamiento jurídico pudo haber procedido de otra manera, evitando
así desplegar una actividad típicamente antijurídica, depende precisamente de
su voluntariedad.
Ahora
bien, en materia de derecho administrativo sancionador, dicho elemento,
presenta una singularidad propia del principio de buena fe, que se refiere a la
diligencia exigible (Nieto A. Derecho Administrativo Sancionador. 2002.
Editorial Tecnos. Pág 348).
Dicha
exigencia, deviene del hecho que el repertorio de ilícitos administrativos es
tan amplio, que si se concibe la culpabilidad como la conciencia y voluntad de
alcanzar un resultado ilícito y se ignora –de hecho- que es ilícito, el sistema
se volvería inoperante, razón por la cual, el derecho administrativo
sancionador no se atiene a la culpabilidad en el sentido penal, sino que se
basa en la noción de conocimientos exigibles sobre determinada actividad, lo
cual supone una diligencia debida, que es ponderable entre otros aspectos de
relevancia, conforme al medio donde se verifica la trasgresión, la familiaridad
del infractor con la actividad que constituye el ilícito y la profesión.
Con ello, el silencio absoluto en materia de exigencia del
principio de culpabilidad, en modo alguno presenta menoscabo a su vigencia
implícita, pues la imposición de las sanciones establecidas en las normas
atacadas, supondrá de manera indefectible, un juicio de reproche que si bien no
está referido a las nociones de dolo o culpa, si responde a la noción
administrativa de diligencia exigible en el desarrollo de la actividad altamente
regulada que constituye la materia aduanera y así se decide.
Con
referencia al argumento según el cual los literales C y E del artículo 121 de
En
efecto, la dosimetría sancionadora administrativa, admite los tipos que
suprimen la escala de culpabilidad, para establecer una consecuencia jurídica
que no está sujeta a tasación conforme a los parámetros penales, sino que
responde a los caracteres propios de la culpabilidad sancionadora, de acuerdo a
los cuales, ante el límite inferior de diligencia exigible, se puede generar
una sanción cuya graduación no depende de circunstancias subjetivas.
Por
tanto, la propia naturaleza administrativa del ilícito bajo análisis, evita una
graduación sobre niveles de penalidad como los planteados por las accionantes y
en tal virtud, se desestima el argumento de violación de la graduación de la
responsabilidad administrativa conforme a las nociones de culpa y dolo. Así se
declara.
Respecto al argumento expuesto en los informes
orales, relativo a la supuesta imprecisión de la norma en la determinación del
sujeto pasivo de la medida sancionatoria, esto es, a cual de los auxiliares de
aduanas le debe ser aplicada la consecuencia jurídica de los literales C y E
del artículo 121 de
Tales principios y derechos fundamentales
conjuntamente considerados, constituyen lo que la doctrina denomina el
principio de interdicción de la arbitrariedad administrativa (artículo 49 de
Así, el principio de supremacía de
Al respecto, el sistema aduanal vigente, somete a los operadores de dicha actividad económica a un régimen exorbitante de derecho público, que en modo alguno escapa al principio de obligatoriedad del procedimiento administrativo, cuyo carácter de orden público lo hace inevitable y donde deben cumplirse las garantías supra referidas.
Ello así, la apertura del procedimiento sancionatorio no sólo debe hacer clara referencia a los hechos investigados, sino que resulta un elemento esencial del derecho a la defensa de los particulares, la notificación de aquellos (para el caso concreto, de los auxiliares de aduana) sobre los cuales verse el procedimiento de primer grado, para que de esta forma, puedan desarrollar la correspondiente actividad argumentativa y probatoria en favor de su situación jurídica.
Por tal razón, la
pluralidad de sujetos dispuestos en la norma impugnada, en modo alguno supone
indefinición del sujeto pasivo de una eventual sanción, pues su
individualización debe hacerse al momento del inicio del correspondiente
procedimiento administrativo y así se declara.
Precisado lo anterior, pasa este Alto Tribunal a proveer
sobre la pretensión anulatoria del artículo 133 de
“Artículo 133.- Cuando el acto recurrido sea de liquidación, contribución o multa, el interesado deberá pagar la obligación o caucionarla suficientemente, requisito sin el cual no será admisible el recurso.”
En cuanto a la exigencia de pago de las sanciones previo ejercicio del recurso, debe observarse que tal como señaló esta Sala en sentencia del 30 de marzo de 2004, dictada en el caso Freddy Orlando, en el expediente N° 02-1957, la labor del legislador debe tener como norte no sólo los principios generales expresamente consagrados en el Texto Fundamental, sino además los supremos fines en él perseguidos, por lo que está obligado a realizar una interpretación integral y coordinada del cuerpo constitucional, lo cual implica que la actividad legislativa no conlleva la simple ejecución de los principios constitucionales, sino que, por el contrario, comprende una amplia libertad de configuración normativa que le permite determinar y aplicar, de manera concreta, las directrices necesarias para el cumplimiento de los cometidos constitucionales.
De este modo, el legislador, al desarrollar el
principio de legalidad de las formas procesales, dispuesto en el numeral 1° del
artículo 187 de
En efecto, el legislador debe asegurar la consagración de mecanismos que aseguren el
ejercicio del derecho de defensa de los justiciables, tanto en sede
jurisdiccional como en sede administrativa. Ahora bien, ello en modo alguno
quiere significar que sea disponible para el legislador el contenido esencial
del mencionado derecho, pues éste con sus limitaciones, se halla claramente
delimitado por el Texto Fundamental y por tanto, tal como señaló esta Sala en
la sentencia N° 321 del 22 de febrero de 2002, caso Papeles Nacionales Flamingo S.A., si el
legislador amplía el espectro de tales limitaciones, las mismas devienen en
ilegítimas; esto es, la sola previsión legal de restricciones al ejercicio del
derecho de defensa no las justifica, sino en la medida que obedezcan a los
mandatos constitucionales.
En
este sentido, se observa que el referido artículo 133 de
Con
ello, la disposición transcrita establece una condición habilitante para el
ejercicio del recurso jerárquico, conocida como solve et repete, que conforme a la sentencia supra citada, colide con la concepción
garantista de los procesos administrativos y jurisdiccionales, y se aparta de
la orientación tutelar que sobre la esfera jurídica de los particulares deben
guardar las disposiciones adjetivas.
De
allí, el carácter vicioso que García de Enterría (Curso de Derecho
Administrativo, Editorial Civitas, España, Tomo II, p. 201) le ha atribuido a
las disposiciones que condicionan la impugnación de las sanciones al pago total
o parcial de su cuantía, pues "sólo
los ricos" pueden recurrir, lo cual resulta evidentemente contrario a
los principios fundamentales de igualdad y gratuidad de la justicia.
En
tal virtud, el propio Tratado de San José de Costa Rica establece en su
artículo 10°, la ilegitimidad de la exigencia de pago previo al cuestionamiento
de los tributos, situación que por el grado de afectación a la situación
jurídica de los particulares, se hace extensible a las sanciones pecuniarias,
toda vez que éstas, tal como afirma Bielsa citado por Gordillo (Tratado de
Derecho Administrativo, Tomo II, Ediciones Funeda, p. XIII-35), pueden
determinar la paralización de actividades económicas y aun la ruina del sujeto
pasivo de la sanción.
Evidentemente,
lo expuesto no supone la negación del carácter ejecutorio de las sanciones
(pues su cumplimiento es plenamente exigible una vez que ha sido dictada y
notificada al sancionado), sino que ante las mismas, el particular tiene pleno
derecho de recurrirlas aun antes de dar cumplimiento a la orden administrativa
y de solicitar cautelarmente la suspensión de los efectos del acto impugnado,
pues tal como sostiene Marienhoff (Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I,
Ediciones Abeledo Perrot. Tomo I. Pág. 677), los procedimientos
administrativos (y cabe agregar los judiciales), "no se dan precisamente a favor de
En
efecto, la vigencia del derecho a la defensa de los sancionados exige, que frente
a la actuación del Poder Público se dispongan de mecanismos adjetivos cuyo
acceso no suponga el cumplimiento de requisitos que pudieran eventualmente
causar una lesión irreparable o de difícil reparación, o que de igual forma,
establezcan una condición habilitante sustentada en la capacidad patrimonial de
aquel a quien le ha sido impuesta la medida.
En este contexto, resulta menester
reiterar, que el derecho a la tutela judicial efectiva y dentro de él, el
principio pro actione, supone
el establecimiento de procedimientos cuyo inicio debe informarse de una
concepción garantista y por tanto, el legislador debe instrumentalizar el acceso a los recursos administrativos y
judiciales, en el sentido más favorable a la efectividad de los derechos
fundamentales, facilitando la adecuada obtención de la finalidad
procesal reconocida por el artículo 49 del Texto Fundamental.
En
virtud de las consideraciones expuestas, observa esta Sala que la disposición
contenida en el artículo 133 de
Ahora bien, corresponde de acuerdo a lo previsto en
el artículo 21.17 de
“(...) de acuerdo con lo previsto en el
artículo 119 de
‘Ha sido señalado precedentemente
que la sentencia anulatoria extinguió la norma por considerarla viciada, sin
limitar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de
En el caso antes citado, si bien se dio
efecto ex tunc al fallo anulatorio, la sentencia fijó los términos de la
ejecución, es decir, los parámetros y el tiempo mediante los cuales los
afectados por la norma anulada podían ejercer sus derechos.
En el caso de autos, esta Sala por razones de
seguridad jurídica, para evitar un desequilibrio en la estructura de la
administración pública estadal y la preservación de los intereses generales,
así como en resguardo de los derechos de los beneficiados por la ley Estadal,
fija los efectos ex nunc, es decir, a partir de la publicación de este fallo
por
Conforme al criterio supra transcrito, esta
Sala, en aras de la seguridad jurídica, fija los efectos del presente fallo
anulatorio ex nunc o hacia el futuro, esto es, a partir de la
publicación por
A tenor de lo dispuesto en el artículo 21, aparte 18,
de
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de
PRIMERO: PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad
incoado por las sociedades mercantiles AGENCIAS GENERALES CONAVEN, C.A.;
CROSS ATLANTIC SHIPPING, C.A.; EDUARDO ROMER COMPAÑÍA ANÓNIMA (EDROM,
C,A,); AGENCIA SELINGER, C.A.; INTERSHIPPING, C.A.; CARGOPORT
CORPORATION, C.A.; TAUREL & CIA. SUCRS., C.A.; ROYAL
ESTIBADORES Y AGENCIAMIENTO, C.A., y MPE DE SUDAMÉRICA REPRESENTACIONES MARÍTIMAS,
C.A., contra los artículos 121, literales C y E, y 133 de
SEGUNDO: De conformidad con lo previsto en el
artículo 21 de
“Sentencia
de
Igualmente, se acuerda la publicación en
la página web de este alto Tribunal.
TERCERO: FIJA el inicio de los efectos del presente fallo con carácter ex
nunc, a partir de la publicación que haga
Publíquese, regístrese
y comuníquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Despacho de
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Ponente
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS
DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
FACL/
Exp. n° 02- 2773
Quien suscribe, Magistrada Luisa Estella
Morales Lamuño, consigna el presente voto concurrente del fallo que
antecede en el cual esta Sala Constitucional
declaró parcialmente con lugar el recurso de nulidad conjuntamente con
solicitud de amparo constitucional interpuesto por las sociedades mercantiles
Agencias Generales Conaven, C.A., Cross Atlantic Shipping, C.A., Eduardo Romer
Compañía Anónima (Edrom, C.A.), Agencia Selinger, C.A., Intershipping, C.A.,
Cargoport Corporation, C.A., Taurel & Cia. Sucrs., C.A., Royal Estibadores
y Agenciamiento, C.A. y MPE de Sudamérica Representaciones Marítimas, C.A.
contra los artículos 121, literales C y E, y 133 de
1.- La decisión que antecede declara parcialmente con lugar el recurso de
nulidad interpuesto contra los artículos 121, literales C y E, y el 133 de
2.- El cuestionamiento en el que se fundamenta la presente concurrencia
está referido al análisis presentado por la anterior decisión, según el cual se
llega a la conclusión de anular el artículo 133 de
3.- Tal nulidad decretada se hace luego de establecer que lo preceptuado por la referida norma es el llamado solve et repete, explicando que éste supone “(…) la negación del carácter ejecutorio de las sanciones (…)”.
4.- Quien aquí concurre concuerda con la nulidad decretada, sin embargo considera que debe ir un poco más allá esta Sala Constitucional, haciendo una nueva lectura de la norma cuestionada y anulada.
5.- Resulta cierto que la imposición de condiciones como la del solve et repete para el ejercicio de un recurso administrativo, es decir, para el ejercicio mismo de un mecanismo de tutela administrativa, es inconstitucional. Pero cuando se anula una norma, la labor jurisdiccional debe proveer sobre la ausencia normativa que implica el ejercicio de los poderes de anulación. En ese sentido, debe considerarse que si bien no debe exigirse el pago de la sanción u obligación o la consignación de caución suficiente como requisito para acceder a los recursos en sede administrativa, el referido pago o consignación puede erigirse como requisito para la posible suspensión del acto.
6.- Tal interpretación, si bien supone retrasar el posible cumplimiento de ejecución del acto dictado por la administración, garantiza dicha ejecución en el caso de que el acto sea confirmado, con el beneficio que implica no tener que analizar los requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensión del acto, siendo que los mismos superviven a pesar de la posibilidad de suspensión ope legis con el pago o caucionamiento.
Queda así expresado el criterio de la concurrente.
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Magistrada Concurrente
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Ponente
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO
DE JESÚS DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. Nº 02-2773
LEML/