SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente: Antonio García García
Corresponde
a esta Sala decidir la demanda de nulidad interpuesta en fecha 27 de abril de
2000, por los ciudadanos Fermín Toro Jiménez y Luis Britto García, inscritos en
el Inpreabogado bajo los Nros. 2.546 y 2.305, respectivamente, contra los
artículos 17, 22 y 23 del Decreto con rango y fuerza de Ley de Promoción y
Protección de Inversiones, dictado por el ciudadano Presidente de la República
y publicado en Gaceta Oficial N° 5.390, Extraordinario, de fecha 22 de octubre
de 1999, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo
336 de la Constitución.
I
Antecedentes
En fecha 27
de abril de 2000, se dio cuenta a la Sala de la señalada demanda de nulidad y
se acordó pasar los autos al Juzgado de Sustanciación.
Por auto de
fecha 13 de junio de 2000, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda de
nulidad y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia, se ordenó la notificación del Presidente de la
República, así como la de los ciudadanos Fiscal General de la República y
Procurador General de la República. Asimismo, en el identificado auto se ordenó
el emplazamiento de los interesados mediante Cartel.
En fecha 26
de octubre de 2000, los abogados Hilmar Armada Jiménez y Alberto Mestas Pérez,
inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 75.421 y 28.222, respectivamente,
actuando en su carácter de apoderados judiciales de la Asociación Civil Consejo Nacional de Promoción de
Inversiones (CONAPRI), consignaron escrito mediante el cual la mencionada
Asociación Civil se hizo parte en el
presente juicio de nulidad a los fines de defender la constitucionalidad de las
normas impugnadas.
Una vez
vencido íntegramente el lapso de 60 días previsto en el artículo 117 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, para la promoción y evacuación de
pruebas, por auto de fecha 29 de noviembre de 2000, el Juzgado de Sustanciación
ordenó la remisión del expediente a la Sala.
En fecha 12
de diciembre de 2000, se fijó el inicio de la relación de la causa y se designó
Ponente al Magistrado Héctor Peña Torrelles.
Realizada la
nueva designación de los Magistrados de esta Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, mediante Decreto emitido por la Asamblea Nacional, la cual
ha quedado constituida por los Magistrados Iván Rincón Urdaneta, Jesús Eduardo
Cabrera Romero, Antonio García García, José M. Delgado Ocando y Pedro Rondón
Hazz, en fecha 24 de enero de 2001, se designó Ponente al Magistrado que con
tal carácter suscribe el presente fallo.
Por auto de
fecha 9 de enero de 2001, se fijó el día 17 de enero de 2001 para que tuviera
lugar el acto de informes, el cual se acordó llevar a cabo en forma oral, en
virtud de la solicitud formulada por la parte accionante, todo ello de
conformidad con el artículo 95 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia.
Llegada la
oportunidad fijada para el acto de informes orales, el mismo tuvo lugar en el salón
de Audiencias de esta Sala. Se dejó constancia de la no comparecencia de la
Procuraduría General de la República, cuya representación presentó sus informes
por escritos momentos antes de darse inicio al acto de informes orales.
Siendo la
oportunidad para dictar sentencia y habiéndose efectuado la lectura individual
del expediente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Sala a decidir en atención
a las consideraciones siguientes:
II
Fundamentos de la Acción de NULIDAD
En primer
término, la parte recurrente señaló que el artículo 17 del Decreto de Promoción
y Protección de Inversiones colide con los artículos 187, numeral 1 y 317 de la
Constitución, por cuanto, según sus dichos, “(...) resulta evidente que la
celebración por la República de ‘contratos de estabilidad jurídica’ que a
través de un consenso de voluntades con particulares pudieran garantizar la
‘estabilidad de los regímenes de impuestos nacionales vigentes al momento de
celebrarse el contrato’, o lograr la ‘estabilidad de los regímenes de promoción
de exportaciones’ o contratar la ‘estabilidad de uno o más de los beneficios o
incentivos específicos a los que se hubiese acogido el inversionista o la
empresa en la cual se realice la inversión’, constituye una inaceptable
limitación de la soberana potestad tributaria. Por mandato de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, la Asamblea Nacional es soberanamente
libre y competente para legislar en el momento y circunstancia y en la forma
que estime apropiada sobre las materias de su competencia”.
Asimismo,
señaló que el artículo 17 impugnado, establece una discriminación en perjuicio
de los inversionistas nacionales, toda vez que establece requisitos más complejos
a estos inversionistas, cuestión que, en su criterio, viola la norma contenida
en el artículo 301 de la Constitución.
Igualmente,
luego de transcribir el artículo 22, cuya impugnación se solicita, así como los
artículos 157 y 253 constitucionales, señaló lo siguiente: “Es oportuno
recalcar la obligatoria aplicación de estos artículos en controversia que, como
las que pudieren surgir con motivo del varias veces mencionado Decreto con
fuerza de Ley, versan sobre cuestiones de orden público y están regidas por
normas de Derecho Público, tales como los regímenes impositivos y las políticas
estatales de fomento de la economía. Como es sabido, no es posible abrogar,
dejar sin efecto ni eludir el cumplimiento de disposiciones de orden público
por mero acuerdo de voluntades entre los interesados. Y en el supuesto previsto
en el citado artículo 22 del Decreto con fuerza de Ley, justamente se intenta
autorizar a los particulares para que dejen de lado la aplicación de normas de
derecho público venezolanas, a favor de órganos arbitrales, que como es sabido
aplican criterios de equidad, sin atenerse necesariamente a las normas del
derecho positivo”.
Concluyó
alegando que el artículo 23 del mencionado Decreto Ley, es inconstitucional por
cuanto, según sus dichos, pretende autorizar que “(...) se deje de lado la
administración de justicia, obligada a la aplicación precisa de las normas de
derecho público, a favor del recurso ante ‘Tribunales Arbitrales’, que en su
condición de árbitros dejarían de lado las normas no negociables y soberanas de
orden público, para aplicar asimismo debatibles criterios de equidad que no
necesariamente se ajustan a derecho ni acuerdan a la República todos los
derechos que asisten a ésta para la defensa de los intereses de la colectividad”.
III
Fundamentos de Defensa
de la Constitucionalidad de las Normas Impugnadas, expuestos por la Representación Del Consejo Nacional de Promoción
de Inversiones (conapri).
En primer
término, señaló que a tenor del artículo 17 cuya nulidad se demanda, la
República puede suscribir contratos de estabilidad jurídica, con el objeto de
asegurar, tanto a la inversión venezolana como extranjera, la estabilidad de
algunas condiciones económicas durante la vigencia de los mismos. Asimismo, el
parágrafo único de la mencionada norma, prevé como requisito adicional y
obligatorio para los contratos que se refieran a estabilidad de regímenes de
impuestos nacionales, la opinión favorable del SENIAT y sólo entrarán en
vigencia previa autorización del Congreso de la República, hoy Asamblea
Nacional, de lo cual resulta evidente, según sus dichos, que el legislador al
regular los contratos en referencia, fue muy cuidadoso en el respeto del
principio de la legalidad tributaria.
Señaló
además, que el artículo 17 del Decreto Ley de Promoción y Protección de
Inversiones, en ningún momento violenta el señalado principio de legalidad
tributaria contenido en el artículo 317 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, y desarrollado en el artículo 4 del Código Orgánico
Tributario, puesto que en el aludido Decreto no se crean, modifican o suprimen
tributos, ni sus elementos esenciales, así como tampoco se otorgan exenciones,
rebajas de impuestos, ni exoneraciones; todo lo cual sólo es posible de ser
regulado mediante Ley.
Asimismo,
alegó que dada la importancia de los contratos de estabilidad jurídica
previstos en el aludido Decreto, la eficacia de los mismos queda supeditada a
dos requisitos obligatorios: La opinión favorable del SENIAT y la autorización
de la Asamblea Nacional. Tal autorización emanada de la Asamblea Nacional como
cuerpo legislador, será la consecuencia de un procedimiento de formación de
leyes pautado en la propia Constitución, es decir, es un acto legislativo por
cuanto emana del órgano legislador como consecuencia de un proceso de discusión
en el seno de la Asamblea Nacional.
Agregó que,
como consecuencia de lo anterior, el acto por medio del cual la Asamblea
Nacional autoriza un contrato de estabilidad jurídica que garantice la
estabilidad de regímenes de impuestos nacionales, hace que dichos contratos
debidamente autorizados adquieran el carácter de actos con fuerza de ley y, por
lo tanto, se constituyan en fuente de derecho tributario.
Alegó que la
parte recurrente obvia que los regímenes de incentivos previstos en el Decreto
contentivo de las normas impugnadas, no son necesaria ni excluyentemente de
naturaleza tributaria, por cuanto el Gobierno Nacional pudiera destinar
recursos a sistemas de promoción de exportaciones como apoyo a actividades de
inteligencia de mercados exteriores, o a producción de productos originarios de
Venezuela en el exterior y formas contractuales como arrendamientos o
comodatos, por los que se transfiera el uso de propiedades inmobiliarias en
condiciones ventajosas a los inversionistas que dediquen su producción a la
exportación. Igualmente, que la Administración puede llevar a cabo programas de
apoyo al desarrollo tecnológico o la conservación ambiental que se traducen en
incentivos a la competitividad de las industrias y cuyos recursos pueden emanar
de fondos de financiamientos.
Con relación
al alegato de la parte accionante relativo a que los contratos de estabilidad
jurídica están reservados en principio a los capitales o inversionistas
extranjeros, argumentó que es un alegato sin fundamento, toda vez que el mismo
es mera conjetura del actor, tal como se evidencia de la propia redacción
empleada por éste en su escrito libelar.
En su
criterio, los recurrentes incurren en el error de diferenciar lo que no ha
diferenciado el legislador, al señalar una hipotética reserva a favor de los
inversionistas extranjeros, quienes serían los únicos legitimados para
suscribir los mencionados contratos, lo cual no consta del artículo 17
impugnado ni puede inferirse de su espíritu, propósito y razón.
Alegó que
los recurrentes yerran al entender como “Regímenes de Impuestos Nacionales”
únicamente aquellos referidos a la tributación por parte de inversionistas
nacionales, confundiendo el carácter nacional del régimen impositivo con la
condición de nacional del contribuyente, puesto que tanto inversionistas
nacionales como extranjeros, deben someterse a la opinión favorable del SENIAT
y posterior autorización por parte de la Asamblea Nacional de los contratos de
estabilidad jurídica.
Con relación
a la solicitud de declaratoria de nulidad del artículo 22 del Decreto Ley de
Promoción y Protección de Inversiones, señaló que el mismo es constitucional,
puesto que la vigente Constitución dispone en su artículo 253 el expreso
reconocimiento de los medios alternativos de justicia como parte integrante del
sistema de justicia venezolano.
En su
criterio, el impugnado artículo 22 concuerda perfectamente con el artículo 253
constitucional, al reconocer el arbitraje internacional como parte del sistema
de solución de las controversias que surjan entre un inversionista
internacional, cuyo país de origen tenga con Venezuela un tratado o acuerdo
sobre promoción y protección de inversiones, o aquellas respecto de las cuales
sean aplicables las disposiciones del Convenio Constitutivo del Organismo
Multilateral de Garantía de Inversiones o del Convenio sobre Arreglo de
Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de otros
Estados. Asimismo, el citado artículo 22 –indicó- reconoce la incorporación al
derecho interno venezolano de los referidos acuerdos e instrumentos
internacionales, los cuales cumplieron su proceso constitucional de adopción en
el ordenamiento interno venezolano al ser aprobados mediante las leyes
aprobatorias respectivas.
Asimismo,
señaló que el indicado artículo 22 concuerda plenamente con el artículo 258
constitucional “(...) al constituirse en la evidencia de la promoción del
arbitraje por medio de la ley, en este caso, de un acto con rango y fuerza de
ley, cual es el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Promoción y Protección de
Inversiones, dictado por el Ejecutivo Nacional con base en su potestad
normativa y plenamente habilitado para ello”.
A lo
anterior, agregó que las controversias señaladas en el artículo 22 del
mencionado Decreto Ley, no son controversias entre particulares y, por tanto,
no procede un acuerdo de voluntades entre tales sujetos para dejar de lado
normas de derecho público venezolano, sino que alude a las que puedan
producirse entre los inversionistas internacionales y el país receptor de la
inversión. Expresó, igualmente, que esas controversias no versarán exclusiva ni
necesariamente sobre cuestiones de orden público, puesto que el propio artículo
22 deja a salvo el uso de las vías contenciosas contempladas en la legislación
venezolana vigente, con lo cual no procedería la utilización del mecanismo
arbitral previsto para la solución de dicha controversia.
Por otra
parte, señaló que de conformidad con el artículo 151 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, existe un régimen excepcional a la
promoción del mecanismo arbitral como opción válida para la solución de
disputas, y esa excepción viene dada por el interés público.
Con relación
a la demanda de nulidad del artículo 23 del Decreto Ley de Promoción y
Protección de Inversiones, basada en el argumento de que el mismo es
inconstitucional por cuanto intenta
autorizar que se deje de lado la administración de justicia, señaló que de
conformidad con el ya citado artículo 253 constitucional, el arbitraje, como
medio alternativo de controversia, es parte integrante del sistema de justicia
venezolano. Así, -refirió- el aludido artículo 23 reconoce la coexistencia de
los organismos jurisdiccionales nacionales y el mecanismo arbitral.
Concluyó
señalando que el propio artículo 258 constitucional establece un mandato a los
órganos del Poder Público de promover los medios alternativos de solución de
conflictos.
IV
De la Opinión de la
Procuraduría General de la República
La representación
de la República, siendo la oportunidad para la realización del acto de informes
orales, presentó escrito contentivo de tales informes, en el cual señaló lo
siguiente:
En primer
término, señaló que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del
Decreto Ley de Promoción y Protección de Inversiones, el objetivo primordial de
tal cuerpo normativo obedece al cumplimiento de los parámetros trazados en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, especialmente a lo
establecido en su Exposición de Motivos, Título VI “Del Sistema Económico”, que
tiene por norte reconocer como esencial la acción reguladora del Estado para
establecer un marco normativo estable, que brinde la seguridad jurídica a la
actividad económica, postulando para ello una economía abierta a las
inversiones extranjeras y garantizando que éstas estarán sujetas a las mismas
condiciones que la inversión nacional.
Con relación
a la impugnación del artículo 17 del Decreto Ley bajo estudio, señaló que tal
norma no se dirige únicamente al campo tributario, sino que el mismo se amplía
a fin de garantizar otras condiciones económicas, como por ejemplo, el
desarrollo tecnológico y ambiental. Por otra parte, argumentó que si bien es cierto el numeral 1 del indicado
artículo consagra como derecho la estabilidad de los regímenes de impuestos
nacionales durante la vigencia del contrato, ello no irrumpe la reserva legal
tributaria, ni discrimina a los nacionales frente a los inversionistas
extranjeros, por el hecho de requerir la opinión favorable del SENIAT y la
autorización previa del Legislativo Nacional, porque esas atribuciones de
dichos organismos se ejercen sin atender a las discriminaciones a que aluden
los recurrentes.
Expresó que
a partir del 1° de enero de 2001, entró en vigencia el régimen de renta
mundial, previsto en el artículo 149 de la Ley de Impuesto Sobre la Renta, con
lo cual se amplía lo atinente a la regulación internacional en cuanto al
enriquecimiento neto de la fuente extranjera, admitiendo sólo los gastos incurridos
en el extranjero cuando sean normales y necesarios para la operación del
contribuyente que tribute con sus rentas mundiales. Sin embargo –señaló- que de
conformidad con el artículo 4 del Anexo 1 de la Decisión 40 de la Comisión del
Acuerdo de Cartagena, para los contribuyentes domiciliados en cualesquiera de
los países miembros de dicho Acuerdo, rige exclusivamente el principio de la
“fuente productora”. Alegó que en base a lo anterior debe concluirse que las
diversas circunstancias que envuelven el ámbito de las inversiones en el campo
internacional, requieren la implementación de un trato distinto, lo que, en su
criterio, no significa una discriminación en perjuicio de los contribuyentes
nacionales.
Alegó que el
parágrafo único del artículo 17 del Decreto Ley de Promoción y Protección de
Inversiones en ningún modo prohíbe que los mecanismos que se utilicen
internacionalmente en materia de inversiones, no sean sujetos a la aprobación
respectiva, lo cual sería inaceptable en nuestro ordenamiento jurídico y en las
prácticas internacionales.
En cuanto a
la supuesta colisión del Decreto Ley de Promoción y Protección de Inversiones y
el artículo 301 constitucional, alegó que la Constitución venezolana adopta el
mecanismo de igualación de las condiciones de la inversión extranjera y la
inversión nacional, es decir, las reglas aplicables a una u otra deben ser las
mismas. “De ahí que el análisis de la situación aplicable a la inversión
extranjera en cada caso particular debe partir de la determinación del régimen
adecuado a la inversión nacional en el contexto del asunto de que se trate, de
manera de aplicar las normas aplicables a esa inversión en ese sector de la
actividad económica, en ese lugar, en ese momento”.
Alegó que el
artículo 301 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo
que prohíbe es el establecimiento de normas que consagren en favor de las
personas, empresas y demás organismos extranjeros, derechos mayores o regímenes
más beneficiosos que los que ya están establecidos en esos mismos tratados.
“Es decir, que supere los regímenes ya implantados en el mismo cuerpo
normativo, lo que se traduce que debe privar el principio primigenio
internacional de la reciprocidad, pues la intención más importante de los
Estados al celebrar los convenios sobre inversiones, es lograr la atracción de
la inversión extranjera en sus territorios bajo la premisa de la reciprocidad”.
Con relación
a la supuesta violación por parte de los artículos 22 y 23 del Decreto Ley de
Promoción y Protección de Inversiones de los artículos 253 y 258 de la
Constitución, indicó que el arbitraje está admitido en nuestra legislación como
medio alternativo de justicia, por lo que mal podría afirmarse que
existe la colisión en la que se fundamentan los recurrentes.
V
Análisis de la
Situación
Presentada
la controversia en los términos descritos, pasa esta Sala a emitir su decisión
en atención a las consideraciones siguientes:
1.- De
la impugnación del artículo 17 del Decreto Ley de Promoción y Protección de
Inversiones:
1.1.-
De la supuesta violación al Principio de Legalidad Tributaria:
Tal como se
señaló supra, la parte actora fundamenta su demanda de nulidad del
mencionado artículo, en el supuesto hecho de que dicha norma violenta el principio de la legalidad tributaria,
previsto en el artículo 317 constitucional, así como la reserva legal del Poder
Nacional prevista en el ordinal 1° del artículo 187 eiusdem.
Al respecto
observa esta Sala que el artículo 17, cuya nulidad se solicita, es del tenor
siguiente:
Artículo 17: La República podrá
celebrar contratos de estabilidad jurídica, con el propósito de asegurar a
la inversión la estabilidad de algunas condiciones económicas en el tiempo
de vigencia de los mismos. Dichos contratos serán celebrados, según el sector de
actividad económica de que se trate, por el Organismo Nacional Competente al
que corresponda la aplicación de las disposiciones contenidas en la normativa
comunitaria andina sobre capitales extranjeros y podrán garantizar a la
inversión uno o más de los siguientes derechos:
1.- Estabilidad de los regímenes de
los impuestos nacionales vigentes al momento de celebrarse el contrato;
2.- Estabilidad de los regímenes de
promoción de las exportaciones;
3.- Estabilidad de uno o más beneficios
o incentivos específicos a los que hubiese acogido el inversionista o la
empresa en la cual se realice la inversión, según fuere el caso, en virtud de
los dispuesto en el artículo 15 del presente Decreto-Ley.
Parágrafo Único: Los contratos
que se refieran a la estabilidad de regímenes de impuestos nacionales requerirán
de la opinión favorable del Servicio Nacional Integrado de Administración
Tributaria (SENIAT) y sólo entrarán en vigor, previa autorización del Congreso
de la República”.
(Resaltado de la Sala).
Por su
parte, el artículo 317 de la Constitución dispone claramente, en su extracto
pertinente, lo siguiente:
Artículo 317: “No podrán cobrarse
impuestos, tasas, ni contribuciones que no estén establecidos en la ley, ni
concederse exenciones o rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales, sino
en los casos previstos por las leyes. Ningún tributo podrá tener efecto
confiscatorio.”
Ahora bien,
ese principio constitucional de la legalidad tributaria, contemplado al más
alto rango dentro del ordenamiento jurídico venezolano, encuentra su desarrollo
en el Código Orgánico Tributario. En efecto, el artículo 4 del Código en
comento establece textualmente lo siguiente:
Artículo 4: “Sólo a la ley
corresponde regular con sujeción a las normas generales de este Código, las
siguientes materias:
1.- Crear, modificar o suprimir
tributos; definir el hecho imponible, fijar la alícuota del tributo, la base de
su cálculo e indicar los sujetos pasivos del mismo;
2. Otorgar exenciones y rebajas de
impuesto;
3.- Autorizar al Ejecutivo Nacional
para conceder exoneraciones y otros beneficios o incentivos fiscales; y
4.- Las demás materias que le sean
remitidas por este Código”.
Así, pues,
se aprecia con claridad meridiana de las normas precedentemente transcritas,
que sólo a la ley le corresponde regular la creación, modificación o extinción
de los tributos; y es ese acto legislativo denominado ley, el único que puede y
debe indicar los elementos constitutivos –cuantitativos y cualitativos- de la
relación jurídico tributaria, estos son: sujeto activo (acreedor), sujeto
pasivo (deudor), base de cálculo o base imponible, alícuota impositiva y la
materia imponible (sobre la cual recae el tributo, verbigracia: la renta, una
determinada actividad económica, patrimonio hereditario, etc). Esto es lo que
se ha dado en llamar el Principio de Legalidad Tributaria.
Ahora bien,
de la lectura del artículo 17, objeto de la acción de nulidad que se decide en
el presente fallo, no se desprende, bajo ningún concepto, que se esté arrebatando
al Poder Legislativo Nacional la potestad de normar sobre la materia
tributaria. Efectivamente, de la lectura hecha a la norma bajo examen, no se
evidencia que la misma cree, modifique o extinga tributos, ni mucho menos
regule o defina alguno de los elementos constitutivos de la relación
tributaria, elementos estos señalados en el párrafo que antecede, circunstancia
que resulta suficiente para que esta Sala deseche el alegato esgrimido por la
parte actora en relación a la supuesta violación al Principio de Legalidad
Tributaria, previsto en el artículo 317 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y así se declara.
No obstante
la declaratoria anterior, esta Sala estima pertinente hacer el señalamiento
siguiente: Resulta evidente que los contratos de estabilidad jurídica a que se
refiere el numeral 1 del artículo 17 del Decreto Ley de Promoción y Protección
de Inversiones, a saber, los contratos de estabilidad de los regímenes de
impuestos nacionales vigentes al momento de celebrarse el contrato, poseen una
singular importancia para el Estado venezolano, y es por tal razón que el
legislador incorporó a dicha norma, como requisitos concurrentes y esenciales
para la eficacia de tales contratos, la opinión favorable del Servicio
Nacional Integrado de Administración Tributaria y la autorización previa del
Poder Legislativo Nacional.
Es
importante recalcar que los requisitos en referencia no son ni alternativos, ni
facultativos de las partes contratantes, sino, por el contrario, deben darse
ambos concurrentemente, so pena de resultar ineficaz el contrato de estabilidad
de régimen impositivo.
Ahora bien,
ese acto autorizatorio emanado de la Asamblea Nacional, al cual se supedita la
eficacia del aludido contrato, posee un eminente rango y fuerza de ley, toda
vez que el mismo nace como consecuencia de un proceso –constitucionalmente
establecido- de formación de las leyes, en tanto que, tal como lo señaló la
representación judicial de CONAPRI, supone una discusión y aprobación por parte
de los miembros de dicha Asamblea.
A tal
efecto, se hace menester recordar que a tenor de lo dispuesto en el artículo
202 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, todo “acto
sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislador” debe ser entendido como ley. Así, pues, no
es el contenido del acto lo que determina su rango dentro del ordenamiento
jurídico, sino el procedimiento seguido para su promulgación y el órgano del
cual emana.
Entendido lo
anterior, se obtiene una evidente conclusión: El acto que emana del Poder
Legislativo Nacional, por medio del cual se autoriza la suscripción de los
contratos de estabilidad de los regímenes impositivos, vigentes al momento de
la suscripción de los mismos, se constituye en fuente de Derecho Tributario, de
conformidad con la norma contenida en el artículo 2 del Código Orgánico
Tributario, el cual señala expresamente:
Artículo 2: Constituyen fuente del
derecho tributario:
1.
Las
disposiciones constitucionales.
2.
Los
tratados, convenios o acuerdos internacionales celebrados por la República.
3.
Las
leyes y los actos con fuerza de ley.
4.
Las
reglamentaciones y demás disposiciones de carácter general establecidas por los
órganos administrativos facultados para ello. (Resaltado de la Sala).
Así las
cosas, aunado al hecho de que, tal como se indicara supra, la norma
contenida en el artículo 17 impugnado no violenta el principio de legalidad
tributaria por cuanto el mismo no crea, extingue o modifica tributos, ni regula
en forma alguna los elementos constitutivos de la relación jurídico tributaria,
debe tenerse en cuenta la naturaleza jurídica del acto autorizatorio de los
contratos de estabilidad de los regímenes impositivos (acto con fuerza de ley)
y en virtud de ello, se constituyen en fuente de derecho tributario, de
conformidad con el propio ordenamiento jurídico venezolano. En tal sentido,
todo contrato que garantice la estabilidad de un régimen impositivo, va a estar
necesariamente, a los fines de su eficacia, autorizado por un acto con fuerza
de ley, lo cual no significa que el contrato en cuestión pueda contener
disposiciones o cláusulas contractuales violatorias del ordenamiento jurídico,
sino que, atendiendo a cada caso concreto, siempre podrá revisarse si los
mismos se encuentran cabalmente ajustados a derecho, tanto su
constitucionalidad como su legalidad.
Por otra
parte, esta Sala estima pertinente señalar, tal como así lo aludieron tanto la
representación de CONAPRI como la representación de la República, que no es correcto
limitar el ámbito de aplicación de la norma contenida en el artículo 17
impugnado, al campo tributario, como así lo interpreta la parte actora. En
efecto, el Ejecutivo Nacional podría garantizar a los inversionistas mediante
los contratos de estabilidad jurídica, una serie de beneficios o incentivos que
escapan de la esfera fiscal, tales como destinar recursos a la promoción de
exportaciones a los fines de ubicar productos nacionales en el exterior, o
asumir formas contractuales como arrendamientos o comodatos mediante los cuales
se transfiriera el uso de propiedades inmobiliarias, en condiciones ventajosas,
a aquellos inversionistas que se dediquen a producir con la finalidad de
exportar, contratos éstos cuya constitucionalidad y legalidad podría ser
perfectamente controlada por este Supremo Tribunal de Justicia, los cuales, sin
embargo, no requerirían de la opinión favorable del Servicio Nacional Integrado
de Administración Tributaria, ni de la autorización del Poder Legislativo
Nacional, por no ser subsumibles dentro del supuesto de hecho previsto en el
parágrafo único del tantas veces señalado artículo 17, es decir, que siendo
contratos de estabilidad jurídica, no son contratos que garantizan la
estabilidad de régimen impositivo alguno.
Por todas las
razones que anteceden, debe declararse improcedente el alegato expuesto por la
parte actora, relativo a la supuesta violación de los artículos 317 y 187
numeral 1 constitucionales, por parte del artículo 17 del Decreto Ley de
Promoción y Protección de Inversiones. Así se decide.
1.2.- De la supuesta violación al
Principio de la No Discriminación:
En su
escrito libelar la parte actora argumentó textualmente lo siguiente:
“Por otra parte, una lectura
cuidadosa del referido artículo 17 del Decreto con fuerza de Ley lleva a la
interpretación de que los “contratos de estabilidad jurídica” previstos en él
están reservados en principio para los capitales o inversionistas
extranjeros, mientras que, según pauta el parágrafo único de dicha norma, “los
contratos que se refieran a estabilidad de regímenes de impuestos nacionales,
requerirán la opinión favorable del Servicio Nacional Integrado de
Administración Tributaria (SENIAT) y sólo entrarán en vigor previa autorización
del Congreso de la República”. Los contratos de estabilidad jurídica
promovidos a favor de inversionistas nacionales, por tanto, requerirán
autorización previa del supremo órgano legislativo y de la administración
tributaria. Por argumento a contrario, se entiende que aquellos que
celebren los inversionistas extranjeros no están sometidos a tales requisitos,
ya que en materia de Derecho Público todas las obligaciones han de estar
taxativa y explícitamente expresadas por una norma específica.
En virtud de ellos, habría dos
regímenes: uno aplicable a los extranjeros, que sólo requiere la celebración de
tales contratos por “la República”, y otro aplicable a los nacionales, que
requeriría además la autorización del supremo órgano legislativo y de la
administración tributaria.
Esta desigualdad discriminatoria,
que impone requisitos adicionales y más complejos a los inversionistas
venezolanos,
colide abiertamente con el artículo 301 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela...” (Resaltado de la Sala).
En base a
las anteriores afirmaciones, expuestas por los accionantes, considera esta Sala
pertinente hacer el siguiente señalamiento:
En primer
lugar, la parte actora evidencia con la redacción de su demanda, que su
pretensión se fundamenta en conjeturas o suposiciones, mas no en violaciones
concretas al Texto constitucional. En efecto, la frase “en principio los
contratos de estabilidad jurídica están reservados para capitales o
inversionistas extranjeros”, resulta claramente una conjetura que de ningún
modo se desprende del texto de la norma contenida en el artículo 17 del Decreto
Ley de Promoción y Protección de Inversiones.
Más aún, de
la lectura del artículo en comento se aprecia con suma claridad que el mismo se
refiere a la inversión, en término genérico, sin distingo de la
procedencia o nacionalidad del capital o persona que realice la inversión.
Efectivamente, se observa que el artículo 17 impugnado dispone en su extracto
pertinente:
Artículo 17: La República podrá celebrar
contratos de estabilidad jurídica, con el propósito de asegurar a la
inversión la estabilidad de algunas condiciones económicas en el tiempo de
vigencia de los mismos. Dichos contratos serán celebrados, según el sector de
actividad económica de que se trate, por el Organismo Nacional Competente al
que corresponda la aplicación de las disposiciones contenidas en la normativa
comunitaria andina sobre capitales extranjeros y podrán garantizar a la
inversión uno o más de los siguientes derechos:...” (Resaltado de la Sala).
Así las
cosas, se aprecia claramente que los demandantes en nulidad incurren en el
error de distinguir donde el legislador no lo ha hecho, de lo cual desprenden
la errada conclusión de limitar los contratos de estabilidad jurídica sólo a
los capitales o inversionistas extranjeros. En tal sentido y en atención al
texto de la norma precedentemente transcrita, resulta obvio para esta Sala que
tanto inversionistas venezolanos como extranjeros tienen igual derecho de
suscribir contratos de estabilidad jurídica, a los fines de que se les aseguren
ciertas condiciones económicas durante el lapso de vigencia de tales contratos.
Por otra
parte, se hace menester aclarar que cuando el parágrafo único en concordancia
con el numeral 1 del tantas veces aludido artículo 17, se refieren a contratos
de estabilidad de regímenes de impuestos nacionales, no significa en
modo alguno que sólo los inversionistas nacionales estén sujetos al
cumplimiento de los requisitos previstos en la mencionada norma.
Dispone el
comentado parágrafo único lo siguiente:
Parágrafo Único: “Los contratos
que se refieran a la estabilidad de regímenes de impuestos nacionales requerirán
de la opinión favorable del Servicio Nacional Integrado de Administración
Tributaria (SENIAT) y sólo entrarán en vigor, previa autorización del Congreso
de la República”.
(Resaltado de la Sala).
Es evidente
el error de interpretación en el que incurren los demandantes, puesto que de la
norma bajo examen lo que se desprende es que los contratos suscritos tanto por
los inversionistas extranjeros como por los nacionales, que se refieran a la
estabilidad de regímenes de impuestos nacionales, deberán cumplir los
requisitos especiales que la norma prevé a los fines de su eficacia,
entendiendo el término “impuestos nacionales”
en contraposición a los impuestos creados por los entes
político-territoriales menores. No puede entenderse, como así lo hacen los
demandantes, a los impuestos nacionales como aquéllos en los que los sujetos
pasivos son sólo los contribuyentes nacionales, es decir, no es correcto
equiparar el carácter nacional del régimen impositivo con el carácter nacional
del contribuyente.
A modo
meramente pedagógico, esta Sala estima necesario acotar que el “régimen de
impuestos nacionales” debe entenderse como el conjunto y sistematización
normativa relativa a la creación, organización, recaudación, administración y
control de impuestos que correspondan al Poder Nacional, de conformidad con lo
preceptuado en el ordinal 12 del artículo 156 de la vigente Constitución, así
como aquellos impuestos, tasas y rentas que no hayan sido atribuidos por la
Constitución y las Leyes a los Estados y Municipios.
Precisado lo
anterior se hace enteramente lógico admitir que el ordenamiento jurídico patrio
no puede, bajo ningún concepto, establecer discriminaciones o desigualdades
fiscales en base a la nacionalidad de los contribuyentes y, menos aún, en
perjuicio de los venezolanos, todo ello a tenor de lo previsto en el artículo
301 de la Carta Magna, el cual señala:
Artículo 301: “El Estado se reserva
el uso de la política comercial para defender las actividades económicas de las
empresas nacionales públicas y privadas. No se podrá otorgar a personas,
empresas u organismos extranjeros regímenes más beneficiosos que los
establecidos para los nacionales. La inversión extranjera está sujeta a las
mismas condiciones que la inversión nacional.”
Es claro,
pues, que en el caso sub judice –se reitera- no se está en presencia de
la discriminación o desigualdad alegada por la parte actora, sino que, por el
contrario, la norma impugnada es de un contenido perfectamente armónico con la
parte in fine del artículo constitucional, precedentemente transcrito,
toda vez que de aquélla se desprende que tanto nacionales como extranjeros están
sujetos al cumplimiento de los requisitos previstos en su parágrafo único
cuando el contrato verse sobre la estabilidad de los regímenes de impuestos
nacionales, entendiendo tales regímenes en la forma precisada supra.
Surge, igualmente, la importancia de
analizar el sentido de la norma contenida en el artículo 17 impugnado, esto es,
la finalidad que la misma reviste dentro del ordenamiento jurídico o el
objetivo perseguido por el legislador al momento de incorporarla en el
denominado bloque de la legalidad. En tal sentido, cabe destacar que el fin
primario de los contratos de estabilidad jurídica previstos en la norma
aludida, es la de dar la mayor seguridad jurídica, tanto a los inversionistas
extranjeros como a los nacionales, y con ello garantizar una regulación de
derecho determinada durante el tiempo en que los contratos permanezcan en
vigor.
Es obvio que
la seguridad jurídica, como fin esencial de un Estado de Derecho y de Justicia,
es un “valor social” que beneficia a todos cuantos cohabitan en un determinado
territorio, en tanto permite saber con certeza las reglas que rigen todas las
actividades de los distintos elementos que constituyen el Estado. No puede
haber seguridad jurídica cuando las reglas en referencia no poseen una
permanencia racional en el tiempo.
En materia
económica la seguridad jurídica posee especial importancia, puesto que, como es
sabido, los capitales –nacionales y extranjeros- sólo se asientan y desarrollan
en los estadios que aseguran esa permanencia de las reglas en períodos
racionales de tiempo. Por ello el Decreto Ley de Promoción y Protección de
Inversiones, tiene como objetivo primordial establecer un marco normativo
estable que brinde seguridad jurídica a la actividad económica, abierto a las
inversiones extranjeras y garantizando que tanto extranjeros como nacionales se
regirán bajo las mismas condiciones, tal como así lo prevé la Exposición de
Motivos del Título VI “Del Sistema Económico” de la Constitución vigente.
Establecido
todo lo anterior, esta Sala se ve forzada a declarar la improcedencia de lo
alegado por la parte actora, en el sentido de la supuesta violación del
Principio de la No Discriminación, previsto en el artículo 301 de la
Constitución, por parte del tantas veces citado artículo 17 impugnado. Así se
decide.
2.- De
la impugnación de los artículos 22 y 23 del Decreto Ley de Promoción y
Protección de Inversiones:
Tal como se
señaló en la primera parte de este fallo, los accionantes consideran
inconstitucionales los mencionados artículos, por cuanto estos –estiman-
coliden con los artículos 157 ordinal 31 (sic.) y 253 de la Carta Magna.
En criterio
de la parte actora, el artículo 22 “intenta autorizar a los particulares
para que dejen de lado la aplicación de normas de derecho publico venezolanas,
a favor de órganos arbitrales, que como es sabido aplican libremente criterios
de equidad, sin atenerse necesariamente a las normas del derecho positivo”.
Agregaron los demandantes que el artículo 23 “también es inconstitucional
por cuanto intenta autorizar asimismo que se deje de lado la administración de
justicia, obligada a la aplicación precisa de las normas de derecho público, a
favor del recurso ante “Tribunales Arbitrales”, que en su condición de árbitros
dejarían de lado las normas no negociables y soberanas de orden público...”.
Visto que el
fundamento por el cual se pretende la nulidad del artículo 22 del Decreto Ley
de Promoción y Protección de Inversiones, es el mismo que para el artículo 23 ejusdem,
esta Sala estima apropiado el análisis conjunto de tales impugnaciones en este
mismo capítulo y al efecto observa:
Señala
expresamente el artículo 22 impugnado:
Artículo 22: “Las controversias que
surjan entre un inversionista internacional, cuyo país de origen tenga vigente con
Venezuela un tratado o acuerdo sobre promoción y protección de inversiones, o
las controversias respecto a las cuales sean aplicables las disposiciones del
convenio Constitutivo del Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones
(OMGI-MIGA) o del convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones
entre Estados y Nacionales de Otros Estados (CIADI), serán sometidas al
arbitraje internacional en los términos del respectivo Tratado o Acuerdo, si
así éste lo establece, sin perjuicio de la posibilidad de hacer uso, cuando
proceda, de las vías contenciosas contempladas en la legislación venezolana
vigente”.
Por su
parte, el artículo 23 ejusdem dispone:
Artículo 23: “Cualquier controversia
que se suscite en relación con la aplicación del presente Decreto-Ley, una vez
agotada la vía administrativa por el inversionista, podrá ser sometida a los
Tribunales Nacionales o a los Tribunales Arbitrales venezolanos, a su elección”.
A juicio de
esta Sala Constitucional, los demandantes incurren en el error de considerar
que en virtud de las normas impugnadas, precedentemente transcritas, se intenta
hacer una autorización para dejar de lado normas de derecho público a favor de
órganos arbitrales, arrebatando de tal forma a los tribunales nacionales, la
potestad de decidir las eventuales controversias que pudieran surgir con
ocasión de la aplicación del Decreto Ley de Promoción y Protección de
Inversiones. En efecto, estima esta Sala que la anterior aseveración constituye
un error por cuanto es la propia Carta Fundamental la que incorpora los medios
alternativos de justicia, dentro de los cuales obviamente se ubica el
arbitraje, al sistema de justicia.
Al respecto,
se observa que las normas constitucionales pretendidamente conculcadas, son del
tenor siguiente:
Artículo 156: “Es de la competencia
del Poder Público Nacional:
31. La organización y administración
nacional de la justicia, del Ministerio Público y de la Defensoría del Pueblo”.
Artículo 253: “La potestad de
administrar justicia emana de los ciudadanos y ciudadanas y se imparte en
nombre de la República y por autoridad de la ley.
Corresponde a los órganos del Poder
Judicial conocer de las causas y asuntos de su competencia mediante los
procedimientos que determinen las leyes, y ejecutar y hacer ejecutar sus
sentencias.
El sistema de justicia está
constituido por el Tribunal Supremo de Justicia, los demás tribunales que
determine la ley, el Ministerio Público, la Defensoría Pública, los órganos de
investigación penal, los o las auxiliares y funcionarios o funcionarias de
justicia, el sistema penitenciario, los medios alternativos de justicia,
los ciudadanos o ciudadanas que participen en la administración de justicia
conforme a la ley y los abogados autorizados o abogadas autorizadas para el
ejercicio.” (Resaltado
de la Sala).
Llama la
atención de esta Sala que los demandantes en nulidad no hayan advertido, de la
norma constitucional que invocan como violentada, que los medios alternativos
de justicia también forman parte del sistema de justicia venezolano y que la
transcripción hecha en su escrito libelar del citado artículo 253 no contenga
el último aparte de dicha norma.
Ahora bien, no obstante esa inadvertencia por
parte de la parte actora –que la Sala presume como error involuntario- se hace
necesario analizar los artículos impugnados, arriba transcritos, a la luz de
las normas contenidas en los artículos 253 y 258 de la Carta Fundamental,
debido a que son estas últimas las que de una manera acertada y armónica
reconocen e incorporan los medios alternativos de conflictos, como parte
integrante del sistema de justicia patrio y, aunado a ello, establece una
directriz a los órganos legislativos a los fines de que éstos promuevan al
arbitraje, conciliación, mediación y demás vías alternativas para solucionar
las controversias.
En efecto,
el artículo 258 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en
forma categórica expresa:
Artículo 258: “La ley organizará la
justicia de paz en las comunidades. Los jueces o juezas de paz serán elegidos o
elegidas por votación universal, directa y secreta, conforme a la ley.
La ley promoverá el arbitraje, la
conciliación, la mediación y cualesquiera otros medios alternativos para la
solución de conflictos”.
(Resaltado de la Sala).
Se observa que
la ley, en este caso un acto con rango y fuerza de tal, promovió y desarrolló
el mandato constitucional en referencia, al establecer el arbitraje como parte
integrante de los mecanismos de solución de controversias que surjan entre un
inversionista internacional, cuyo país de origen tenga vigente con
Venezuela un tratado o acuerdo sobre promoción y protección de inversiones, o
las controversias respecto a las cuales sean aplicables las disposiciones del
convenio Constitutivo del Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones
(OMGI-MIGA) o del Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones
entre Estados y Nacionales de Otros Estados (CIADI). Debe dejarse claro que de
conformidad con la propia norma impugnada, queda abierta la posibilidad de
utilizar las vías contenciosas contempladas en la legislación venezolana
vigente, cuando surja la eventual controversia y tales vías sean procedentes.
Estima esta
Sala que con la previsión del arbitraje en los términos desarrollados en la
normativa impugnada, no se violenta la soberana potestad de los tribunales
nacionales para administrar justicia, tal como lo afirma la parte actora, sino
que, efectivamente –se reitera- se desarrollan las normas programáticas arriba
señaladas, contenidas en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
Es acertada
la afirmación esgrimida por la representación de CONAPRI, en el sentido de que
los recurrentes incurren en el error de considerar que “por acuerdo de
particulares” se deja de lado la administración de justicia venezolana, toda
vez que las controversias que pudieran presentarse, no surgirían en ningún
momento entre particulares, sino entre el inversionista internacional y el país
receptor de la inversión, es decir, la República Bolivariana de Venezuela,
controversias éstas que no necesariamente versarán sobre cuestiones de interés
público o afectarán el orden público, casos en los cuales sí sería procedente
la aplicación de las vías contenciosas vigentes en nuestro ordenamiento
jurídico, ello de conformidad con la propia normativa cuya impugnación se
solicita, lo cual, además, se fundamenta constitucionalmente en el artículo 151
de la Carta Magna, que expresamente señala:
Artículo 151: “En los contratos
de interés público, si no fuere improcedente de acuerdo con la naturaleza de
los mismos, se considerará incorporada, aún cuando no estuviere expresa, una
cláusula según la cual las dudas y controversias que pudieran suscitarse sobre
dichos contratos y que no llegaren a ser resueltas amigablemente por las partes
contratantes, serán decididas por los tribunales competentes de la República,
de conformidad con sus leyes, sin que por ningún motivo ni causa puedan dar
origen a reclamaciones extranjeras”.
Así las
cosas, de la lectura de la normativa constitucional bajo examen se evidencia
que, tal como lo señaló la representación judicial de la República en su
escrito de informes, el arbitraje –nacional e internacional- está admitido en
nuestra legislación como parte integrante del sistema de justicia. Es por ello
que la solución arbitral de controversias, prevista en los artículos 22 y 23
impugnados, no colide en forma alguna con el Texto Fundamental.
En razón de
todo lo anterior, resulta improcedente la pretensión de la parte actora de ser
declarados inconstitucionales los citados artículos 22 y 23 del Decreto Ley de
Promoción y Protección de Inversiones. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las consideraciones
anteriormente expuestas, esta Sala, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley, declara Sin Lugar la acción de nulidad interpuesta en fecha 27 de
abril de 2000, por los ciudadanos FERMÍN TORO JIMÉNEZ y LUIS BRITTO GARCÍA,
inscritos en el inpreabogado bajo los Nros. 2.546 y 2.305, respectivamente,
contra los artículos 17, 22 y 23 del Decreto con rango y fuerza de Ley de
Promoción y Protección de Inversiones, dictado por el ciudadano Presidente de
la República y publicado en Gaceta Oficial N° 5.390, Extraordinario, de fecha
22 de octubre de 1999.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en
el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas a los 14 días
del mes de FEBRERO del año 2001. Años: 190° de la
Independencia y 141° de la Federación.
El Presidente,
IVÁN
RINCÓN URDANETA
El
Vicepresidente,
JESÚS
EDUARDO CABRERA ROMERO
Magistrados,
JOSÉ
M. DELGADO OCANDO ANTONIO GARCÍA GARCÍA
Ponente
PEDRO RONDÓN HAAZ.
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
AGG/jcb
Exp.
N°:00-1438