SALA CONSTITUCIONAL

MAGISTRADA PONENTE: CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

 El 21 de diciembre de 2006 fue recibido en esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, proveniente de la Presidencia de este Alto Tribunal, memorando fechado el 14 de diciembre de 2006, adjunto al cual se remitió la “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia”, sancionada por la Asamblea Nacional el 25 de noviembre de 2006, para que este órgano jurisdiccional se pronuncie acerca del carácter orgánico del aludido texto normativo, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En esa misma oportunidad se dio cuenta en Sala y se designó ponente a la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán quien, con tal carácter, suscribe la presente decisión.

I

 

Examinado el contenido de la “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia” y estando dentro del término previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela para la emisión del pronunciamiento correspondiente, se observa:

La Ley sancionada objeto de análisis tiene por finalidad “garantizar y promover el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, creando las condiciones para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en cualquiera de sus manifestaciones y ámbitos”. En su capítulo I, denominado “Disposiciones Generales” (artículos 1 a 3), contiene los principios rectores y una enunciación de los derechos protegidos por la Ley; a saber: a la vida, la dignidad e integridad psicológica, sexual, patrimonial y jurídica de las mujeres víctimas de violencia; igualdad, la protección de las mujeres particularmente vulnerables, a la información y asesoramiento, así como los demás derechos establecidos en la Ley aprobatoria de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer.

De igual modo, la mencionada Ley estatuye las medidas de seguridad, protección y medidas cautelares para salvaguardar la vida, proteger la integridad física, emocional, psicológica y los bienes patrimoniales víctimas de violencia; crea un fuero especial para el conocimiento de los delitos de género así como el procedimiento para su juzgamiento. Define los tipos de violencia contra las mujeres y le asigna las penas correspondientes, y en el Capítulo IV describe la estructura administrativa encargada de velar por las políticas públicas de prevención y atención de las mujeres víctimas de la violencia.

En el capítulo VII se dispone todo lo relativo para el establecimiento de la responsabilidad civil, y en el capítulo siguiente se regula las penas accesorias encaminadas a la orientación del trasgresor. Asimismo, regula el procedimiento para juzgar los delitos de género y ordena la creación de los Tribunales de Violencia Contra la Mujer.

 

 

II

 

Señalado lo anterior corresponde a esta Sala determinar su competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico de la “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia”, sometida a su análisis. En tal sentido, se observa que, de acuerdo con la previsión contenida en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a la Sala Constitucional le corresponde determinar, mediante un control constitucional a priori, si revisten el carácter invocado las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado orgánicas”, al disponer la aludida disposición que: Las leyes que la Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas serán remitidas antes de su promulgación a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter orgánico. La Sala Constitucional decidirá en el término de diez días contados a partir de la fecha de recibo de la comunicación. Si la Sala Constitucional declara que no es orgánica, la ley perderá este carácter...”. (Subrayado de esta Sala).

En este sentido, la Sala ha venido asumiendo su competencia atribuida directamente por la aludida norma constitucional y así lo ha declarado en distintas oportunidades, según se desprende de las sentencias, por ella dictadas, números: 537/2000 y 811, 1.716, 1.719, 2.177, 2.252, 2.265, 2.541, éstas últimas de 2001, entre otras. En consecuencia, esta Sala Constitucional declara su competencia en el presente caso para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter orgánico de la “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia”. Así se decide.

 

III

 

Ahora bien, la nueva concepción de leyes orgánicas constituye una de las novedades más significativas que la Constitución de 1999 introdujo en materia de fuentes del Derecho. Sin embargo, la incorporación de esta categoría legislativa en nuestro ordenamiento jurídico vino a plantear, una vez más, la necesidad de delimitar el ámbito de la ley orgánica y su articulación con la ley ordinaria, a partir de la interpretación del artículo 203 constitucional en torno al cual se desarrolla el régimen jurídico de las leyes orgánicas en Venezuela. Si tal delimitación supone partir de la premisa de que las leyes orgánicas, como tales, han de cumplir alguna función sustancial es menester aclarar, a juicio de esta Sala, ¿qué sentido tiene, de cara a la Constitución vigente, calificar una ley como orgánica?

Para dar respuesta a esta interrogante, la cual encierra especialmente dudas e incertidumbres sobre el concreto establecimiento del ámbito material de la leyes orgánicas según los términos y condiciones previstas en el texto constitucional, se han ido precisando los rasgos de esta importante categoría de ley a través de numerosos pronunciamientos de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia sobre el tema, sin que pueda sostenerse, en absoluto, que estén ya resueltos los diversos problemas sobre la ley orgánica y el sentido general de esta figura.

Pues bien, debe esta Sala nuevamente destacar la doctrina que la misma asentó en torno a la delimitación constitucional de las materias propias de la ley orgánica, con ocasión del control de constitucionalidad que ejerce respecto del carácter orgánico que la Asamblea Nacional atribuya a una determinada ley; subrayando que, en general, ha asumido en su jurisprudencia que con las leyes orgánicas se pretende fundamentalmente que las materias reguladas por éstas tengan mayor estabilidad que aquellas materias que son propias de las leyes ordinarias, dada la especial rigidez de aquellas normas respecto de éstas, cuya aprobación y ulterior modificación o derogación se somete a requisitos especiales -como el concurso más amplio de voluntades en la Asamblea Nacional- en cuanto regulan la materia de que se trate, aunque la ratio del número de leyes orgánicas -tanto por determinación constitucional como las que derivan de un criterio material- incluidas en el texto constitucional, encierran diversas motivaciones (p. ej. prolongar el espíritu de consenso en materias trascendentales o poner a cubierto el desarrollo de los derechos fundamentales). Así, en sentencia N° 34 del 26 de enero de 2004 (caso: Vestalia Sampedro de Araujo y otros), esta Sala, en atención a los diversos fallos que habían sido emitidos en relación con el contenido del artículo 203 constitucional, precisó lo que a continuación se transcribe:

“1.- En su decisión n° 1971/2001, del 16.10, esta Sala Constitucional señaló que el artículo 203 de la Constitución de 1999 modificó el régimen constitucional para la producción por parte del legislador nacional de normas o leyes con carácter orgánico, al (i) suprimir la libertad que el derogado Texto Constitucional de 1961 confería en su artículo 163 al Órgano Legislativo Nacional para que invistiera, con el voto favorable de una mayoría calificada y, supuestamente, según su apreciación de la importancia del ámbito regulado, a determinados textos legales con el carácter de preceptos orgánicos, junto a los así calificados en forma expresa por la Norma Constitucional, y (ii) adoptar un criterio material para delimitar los supuestos en que la actual Asamblea Nacional puede, mediante una mayoría calificada, atribuir el carácter orgánico a determinadas normas legales, todo ello en atención a la función que dichas disposiciones ocupan en el ordenamiento jurídico, a saber, la de regular una materia específica, vinculada con derechos constitucionales, la organización de las ramas del Poder Público o con la producción de otras normas, en forma preferente a la ley ordinaria que pueda ser dictada respecto de esa misma materia por el Órgano Legislativo Nacional, todo ello a fin de impedir la modificación constante de dicho régimen y no concertada de dichas normas orgánicas, en perjuicio de la estabilidad de las instituciones o del efectivo ejercicio de los derechos protegidos constitucionalmente. 

Ahora bien, según lo interpretado por la Sala en su decisión n° 537/2000, del 12.06, la clasificación de leyes orgánicas que adopta el artículo 203 del vigente Texto Fundamental, cuando expresa que son normas de carácter orgánico las que así denomina la propia Constitución, las dictadas para regular los poderes públicos, las dictadas para desarrollar derechos constitucionales y las que se sirven de marco normativo a otras leyes, atiende a criterios de división lógica distintos, ya que las categorías 1era y 4ta, obedecen a un criterio técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o a la calificación por la Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; mientras que las categorías 2da y 3ra responden a un principio material relativo a la organicidad de las ramas en que se divide el Poder Público y al desarrollo de los derechos constitucionales; por tal motivo, según lo indicado por la misma Sala en sentencia n° 2573/2002, del 16.10, la calificación de una ley como orgánica tiene, en nuestro ordenamiento jurídico, una significación importante, que viene determinada por su influencia dentro del sistema de jerarquía de las leyes en relación con un área específica, por ello, la inclusión de la expresión orgánica  en su denominación revela mucho más que un nombre, pues con éste se alude al carácter o naturaleza relevante de una determinada norma dentro de aquel sistema.

En armonía con lo expuesto, y al objeto de profundizar en el basamento o razón de ser de la norma orgánica, más allá de su comprensión por la dogmática jurídica, en decisión n° 1723/2002, del 31.07, esta Sala Constitucional indicó con claridad que la naturaleza orgánica de la ley también surge, aparte de los criterios de división lógica apuntados anteriormente, del contraste con las leyes ordinarias, pues mientras las primeras (normas orgánicas) están asociadas a determinadas materias o cumplen un determinado fin técnico, respecto de las segundas (normas ordinarias) el legislador dispone de un amplio poder de configuración; en el mismo sentido, para la calificación de las primeras se exige una mayoría de las dos terceras partes de sus integrantes en el proceso legislativo (artículo 203 constitucional), mientras que las normas o leyes ordinarias pueden ser aprobadas válidamente por mayoría de votos (artículo 209 constitucional), siempre y cuando se cumpla con el quórum exigido por la misma Norma Fundamental (artículo 221).

En el mismo fallo, la Sala apuntó que las diferencias anotadas no son producto de un capricho del constituyente, y que, por el contrario, tienen su fundamento en atendibles razones de orden político-constitucional que, sean cuales fueren, justifican su cumplimiento riguroso, esto es, que los requisitos establecidos por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela para darle carácter orgánico a un proyecto de ley deben necesariamente estar presentes de forma cabal, concurrente, pues, si fuere de otro modo, se dejaría sin contenido las normas que los establecen y no se daría cumplimiento a los objetivos del constituyente al erigir tales dificultades y al relacionar dichos instrumentos normativos con materias o fines determinados de especial impacto, por ejemplo, en el ejercicio de los derechos constitucionales o en las relaciones de los particulares con el Estado, según el caso, las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo, que las dirigidas a normar ámbitos donde, al no estar comprometidas relaciones o situaciones jurídicas tan delicadas, es necesario mayor flexibilidad y rapidez para su progresiva y oportuna modificación o reforma.

Para dejar en evidencia la importancia del tópico examinado, a saber, la justificación de las leyes orgánicas en el ordenamiento jurídico venezolano, la Sala acogió lo expresado por la dogmática constitucional española, de acuerdo con la cual ‘...es claro que el propósito perseguido por el constituyente (al consagrar la figura de la ley orgánica) no fue otro que el dotar a ciertas materias de un mayor apoyo parlamentario –con respecto a las habituales exigencias de mayoría simple– dotándolas también con ello de una mayor estabilidad. Con la exigencia de mayoría absoluta (en el ordenamiento constitucional español) en tales casos se venía a prolongar en alguna medida el espíritu de consenso que había presidido la elaboración de la Constitución, proyectándola sobre una serie de materias’ (cfr. Juan Pemán Gavín, “Las Leyes Orgánicas: concepto y posición en el sistema de fuentes del derecho”, en Estudios sobre la Constitución Española, Libro Homenaje a Eduardo García de Enterría, Tomo I, Madrid, Civitas, 1991, p. 139).

En tal sentido, razonó esta Sala que, desde un punto de vista positivo, debe tenerse presente que el instituto de la ley orgánica está reservado a materias de especial trascendencia, tales como: a) las relativas al funcionamiento de los órganos de más alto rango de las diferentes ramas en que se divide el Poder Público [Fuerza Armada Nacional (art. 41), Distritos Metropolitanos (art. 172), Administración Pública Nacional (art. 236.20.), Procuraduría General de la República (art. 247), Tribunal Supremo de Justicia (art. 262), Poder Ciudadano (art. 273), Poder Electoral (art. 292) y Consejo de Defensa de la Nación (art. 323)]; b) a la organización del territorio y la armonización interterritorial: [fronteras (art. 15), división político-territorial (art. 16), ordenación del territorio (art. 128), organización municipal (art. 169), límites a los emolumentos de los funcionarios públicos (art. 147)] c) a la industria y finanzas públicas [actividad petrolera (art. 302), crédito público (art. 312), administración económica y financiera del Estado (art. 313)]; d) desarrollo de los derechos constitucionales [los comprendidos en el Título III de la Constitución, lo relativo a los refugiados (Disposición Transitoria Cuarta)]; y e) protección del orden constitucional [jurisdicción constitucional (art. 336.11), estados de excepción (art. 338)].

Y, desde un punto de vista negativo, que la previsión constitucional de normas o leyes orgánicas responde al orden democrático estatuido por el pueblo en la Carta Fundamental, que constituye el cimiento del sistema político venezolano, vinculado inexorablemente a los principios democráticos, de la participación y del pluralismo político (artículos 2, 6 y 62 constitucionales), los cuales exigen que en el seno de los órganos legislativos sea el juego de las mayorías (simples, absolutas o calificadas según la materia objeto de la regulación) el que fije discrecionalmente los criterios político-normativos en función de la convivencia social, política y económica, todo en el marco de las composiciones y recomposiciones a que están sujetas las fuerzas sociales en ellos representadas, discrecionalidad que encuentra cobertura en la textura abierta de los principios rectores de la política social y económica contenidos en la Constitución vigente, en función de lo cual ésta se erige como una plataforma de partida que representa la garantía de legitimidad para que cada uno de los sectores sociales pueda competir, esto es, de participar directamente o a través de sus representantes electos en forma democrática, en la tarea de imprimir al Estado una orientación de uno u otro signo.

Ahora bien, según explicó esta Sala Constitucional en la oportunidad indicada (sentencia n° 1723/2002, del 31.07, ratificada en la n° 2573/2002, del 16.10) tales principios (democrático, de participación y pluralismo político) son fundamentales, ya que, al ser normativos en el sentido de vincular la actuación del propio Órgano Legislativo Nacional, allanan el camino para el encuentro de ‘coexistencias posibles, es decir un compromiso de las posibilidades y no un proyecto rígidamente ordenador que pueda asumirse como un a priori de la política con fuerza propia, de arriba hacia abajo. Sólo así podremos tener constituciones abiertas, constituciones que permitan, dentro de los límites constitucionales, tanto la espontaneidad de la vida social como la competición para asumir la dirección política, condiciones ambas para la supervivencia de una sociedad pluralista y democrática. Será la política constitucional que derive de las adhesiones y de los abandonos del pluralismo, y no la Constitución (o el uso impropio de las leyes orgánicas, agrega esta Sala) la que podrá determinar los resultados constitucionales históricos concretos’ (cfr. Gustavo Zagrebelsky, El Derecho Dúctil, Madrid, Trotta, 1997, p. 97).

En armonía con la fundamentación político-constitucional expuesta sobre la trascendencia que, para las personas que integran una sociedad en particular, tienen las normas contenidas en leyes orgánicas, la filosofía del derecho, entendida en su perspectiva epistemológica respecto de la ciencia del derecho, ha contribuido en el estudio de la naturaleza de las normas o leyes orgánicas y su posición dentro del ordenamiento jurídico, a partir de las construcciones teóricas elaboradas por las distintas ramas de la dogmática jurídica.

En efecto, a partir de la observación de que las normas dictadas con base en el actual artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela tienen el efecto de impedir que por leyes ordinarias o especiales se deroguen disposiciones referidas a la organización de ciertos poderes o a las formalidades que deben reunir determinadas leyes, se ha indicado que las normas o leyes orgánicas poseen las siguientes características: a) son preceptos relativos a los órganos creadores del derecho y al procedimiento que han de seguir éstos para emitir declaraciones de voluntad imputables al Estado (cfr. H. Nawiasky, Teoría General del Estado, Madrid, Rialp, 1962, trad. de José Zafra Valverde, p. 162), debido a ello, las normas orgánicas se distinguen de las normas materiales o primarias, en lenguaje hartiano, pues mientras éstas dicen cómo se han de comportar los sujetos de derechos para evitar la sanción, aquellas expresan quién determina y cómo se determina el modo en que los sujetos de derecho han de obrar para evitar las sanciones; b) son facultativas o permisivas en tanto disposiciones relativas a los presupuestos para el nacimiento de las normas jurídicas materiales, en tal sentido, algunos autores llaman a las normas orgánicas normas de competencia (C. E. Alchourrón y E. Bulygin, Introducción a la Metodología de las Ciencias Jurídicas, Buenos Aires, Astrea, 1974, pp. 119 y 120), por oposición a las normas de conducta, y otros las denominan derecho constitucional lato sensu, al asimilarlas a las normas que conforman la parte orgánica de la Constitución dedicada a la organización del Estado (cfr. H. Nawiasky, op. cit., pp. 166); c) son formales, al igual que las procedimentales y las procesales, en relación con las normas materiales o de conducta, ya que regulan el ejercicio de un poder, es decir, la potestad de producir un efecto jurídico, pero, a diferencia de estas últimas, aquellas establecen las condiciones bajo las cuales pueden surgir nuevas normas materiales; d) son premisa lógica de las normas de conducta o materiales, en el sentido de que los órganos han de existir previamente para que el derecho pueda ser estatuido, de allí que se afirme que las normas orgánicas son normas jurídicas parciales, carentes de autonomía, limitadas únicamente a fijar los presupuestos para el nacimiento de normas materiales o de conducta generales o individualizadas, sin que ello permita confundirlas con las llamadas normas programáticas (cfr. H. Nawiasky, op. cit., pp. 165).

Como expresamente señaló esta Sala en su citada decisión n° 2573/2002, del 16.10, la Constitución de la República Bolivariana eliminó la “categoría” de leyes orgánicas por envestidura parlamentaria prevista en el artículo 163 de la Constitución de 1961 (que de cualquier modo no debió ser interpretada como la posibilidad para el antiguo Congreso de la República de investir de organicidad a las leyes que le parecieran importantes, sino sólo a las leyes referidas a la organización de ciertos poderes o a las formalidades que debían reunir determinadas leyes) y limitó a cuatro categorías inequívocas determinables los tipos de leyes orgánicas (las que así denomine la Constitución, las que se dicten para organizar los poderes públicos, para desarrollar los derechos constitucionales y las que sirven de marco normativo a otras leyes) con lo cual no hizo sino ratificar las ideas expresadas por la filosofía del derecho al explicar que la prohibición para el legislador nacional de derogar total o parcialmente mediante leyes especiales u ordinarias, aprobadas por una mayoría absoluta, las normas contenidas en leyes orgánicas, aprobadas por una mayoría calificada, obedecía al reconocimiento por la propia Norma Constitucional de la naturaleza de normas constitucionales lato sensu de tales preceptos orgánicos, no por tener rango superior a la ley ordinaria en el sistema de fuentes, sino por su preeminencia lógica e indispensable para la construcción del resto del ordenamiento jurídico”.

 

Obsérvese que si hay una pauta clara que se desprende de la jurisprudencia constitucional en este asunto, ésta es sin duda la del aspecto material que en la definición de ley orgánica impera en la actualidad, teniendo en cuenta que -a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999- son materias exclusivas de esta categoría de ley, además (i) de las que en casos concretos así haya considerado el propio texto constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), las leyes orgánicas relativas (ii) a la organización de los poderes públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco normativo para otras leyes.

En relación a ellas, aprecia la Sala que es perfectamente sostenible, siguiendo incluso la doctrina y jurisprudencia que ha dominado en España en relación con el principio de competencia, que además de existir materias reservadas a la ley orgánica, también la ley orgánica está reservada para regular tales ámbitos. Esto supone negar que mediante ley orgánica sea constitucional regular cualquier materia y, a su vez, que sea de orden jerárquico la relación entre aquélla y la ley ordinaria que del mismo modo tiene un ámbito material propio; máxime cuando, siguiendo a De Otto, esta Sala debe reiterar que la ley orgánica “es, simplemente, una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias reservadas a la ley orgánica” (DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de Fuentes, Ariel, Barcelona, 1999, p. 114). Así se justifica no solamente la imposibilidad de que las leyes ordinarias modifiquen lo establecido por las leyes orgánicas, sino también la paralela imposibilidad de que la ley orgánica regule materias no comprendidas en la relación taxativa prevista en el artículo 203 constitucional para la ley orgánica.

Ello conduce a sostener, igualmente, el alcance restrictivo que debe darse a la interpretación de las previsiones constitucionales que establecen reservas de ley orgánica, particularmente en relación con expresiones como “organizar los poderes públicos” y “desarrollar los derechos constitucionales”, teniendo en cuenta que, tal como se ha advertido del nuevo precepto constitucional que regula las leyes orgánicas (artículo 203) se desprende “la voluntad de la Constitución de crear una diversidad de tipos normativos sustentados en su objeto, el cual es definido a partir del correspondiente ámbito competencial material, debidamente acotado por la propia Constitución,….” (PEÑA SOLÍS, José, Los Tipos Normativos en la Constitución de 1999, Colección Estudios Jurídicos, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2005, p. 66). En esta oportunidad, la Sala insiste en que los subtipos de ley orgánica introducidos por la Constitución de 1999, desde el punto de vista sustantivo, llevan implícito un contenido, que es aquel que el Constituyente estimó conveniente regular mediante una ley reforzada, dotada de mayor rigidez que la ordinaria en cuanto regule materias de especial repercusión que han sido reservadas a la ley orgánica, “las cuales requieren de mayores niveles de discusión, participación, deliberación y consensos, así como de mayor estabilidad y permanencia en el tiempo” (vid. sentencia de esta Sala N° 34 del 26 de enero de 2004). Así, aclara esta Sala que la noción constitucional de las leyes orgánicas impone expandir los puntos de vista hacia un enfoque material restrictivo, que da lugar a la prohibición de que la Asamblea Nacional pueda calificar de orgánica a las leyes que regulen materias distintas a las contempladas en los supuestos constitucionales antes identificados o bien aquéllas que tengan una finalidad distinta a la allí expresada, como podría ser la de servir de marco normativo de otras leyes.

               Establecido lo anterior, se observa que hemos llegado a un punto crucial en nuestra reflexión, pues debe centrarse la atención en determinar si en el concreto supuesto de la legislación denominada por la Asamblea Nacional “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia”, en razón de la materia objeto de dicho texto, esta Sala considera que es constitucional el carácter orgánico otorgado al mismo, vale decir, si queda dicha ley dentro o fuera de las previsiones del artículo 203 de la Constitución de 1999, determinantes de que deba o no reputársele ley orgánica, muy particularmente en cuanto al inciso de dicha norma alusivo a las leyes que se dicten “para desarrollar los derechos constitucionales”, tratando en suma de esclarecer si en esta expresión tiene cabida lo que afecte los derechos fundamentales a la integridad personal, a la vida y a la igualdad ante la ley, a favor de un grupo poblacional tradicionalmente vulnerable como lo es el de las mujeres.

La jurisprudencia constitucional en Venezuela carece de precisiones de orden concreto sobre el alcance que debe darse a diversos supuestos de reserva constitucional de ley orgánica, particularmente sobre las leyes relativas al desarrollo de los derechos constitucionales; de tal manera que conviene analizar con mayor detenimiento este subtipo de ley orgánica.

Observa la Sala que el problema central consiste en determinar qué conexión debe existir entre el derecho constitucional y la ley para que ésta deba tener carácter orgánico por constituir desarrollo del derecho constitucional. Resulta claro para esta Sala que no toda ley que tenga relación con un derecho constitucional debe tener carácter orgánico. Por tal razón, se estima que puede resultar inevitable aproximarse a esta cuestión con un cierto casuismo, teniendo en cuenta que la gran heterogeneidad de contenidos que se incluyen en el Título III, denominado “De los Deberes, Derechos Humanos y Garantías”, de la Constitución de 1999, desde el punto de vista de la estructura del derecho de que se trate y del tipo de relación que la ley guarda con el mismo, ha de conducir a esta Sala a determinar que hay derechos constitucionales no susceptibles de desarrollo en el sentido del artículo 203 constitucional, y bien que hay derechos constitucionales cuyo desarrollo por ley orgánica no agotaría el correspondiente sector normativo, el cual debe ser complementado con disposiciones legales de carácter ordinario en todo lo que no sea estrictamente desarrollo del derecho constitucional.

A partir de la tesis interpretativa restrictiva del precepto constitucional que regula a las leyes orgánicas para desarrollar los derechos constitucionales, que permite la armonización conceptual de las variables “desarrollo” y “derechos constitucionales” y reducir al mínimo su contenido, ha de construirse, a juicio de esta Sala, el ámbito material reservado a este nuevo subtipo de leyes orgánicas. Acerca del significado de tales expresiones, salvando las diferencias, pueden encontrarse abundantes precisiones de orden concreto en la doctrina y jurisprudencia constitucional españolas acerca del alcance que debe darse al supuesto de reserva constitucional de ley orgánica para el desarrollo de derechos fundamentales, en razón de que, como ha dicho la doctrina patria, el precepto constitucional que regula las leyes orgánicas en Venezuela, tiene su fuente en la Constitución española de 1978 (PEÑA SOLIS, José, ob. cit., pp. 92-93). En este sentido, el mencionado autor destaca que, a partir de la teoría “minimalista” o del “complemento indispensable” manejada por la doctrina y la jurisprudencia española (vid., entre otros, SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de Derecho Administrativo. Volumen I. Centro de Estudios Ramón Areces, S.A., 4ta. ed., Madrid, 2002, p. 242; y GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I. Editorial Civitas, S.A., 5ta. ed., Madrid, 1989, pp. 155-159), y con las que guarda congruencia la posición seguida por el constituyente venezolano de 1999, las normas que reservan al Poder Legislativo Nacional el desarrollo de derechos constitucionales, específicamente mediante leyes orgánicas, aluden a que la regulación de un derecho sea efectuada de forma directa, frontal y global, excluyendo todo intento tendente a disciplinarlo de manera indirecta.

De modo que, observa la Sala, si cualquier regulación que de forma incluso parcial o indirecta afecta el régimen de los derechos y libertades se encuentra reservada a la ley orgánica, llevaría sin duda al absurdo de considerar que la inmensa mayoría de las leyes formales deberían ser leyes orgánicas, descartando toda posibilidad de que el legislador, mediante la aprobación de leyes a través de un procedimiento menos reforzado, pueda incidir, aun indirectamente, en el efectivo ejercicio de derechos constitucionales. En otras palabras, interpretado el término “desarrollo” en un sentido estricto, sólo cabe atribuir a la ley orgánica toda regulación general de la norma constitucional que reconoce un derecho o lo que afecta a cuestiones básicas y esenciales de dicha regulación, que contribuya a la mejor aplicación del precepto constitucional porque incida en aspectos propios de la eficacia del mismo; pero no así cualquier supuesto en que se incida de manera más o menos directa en la esfera de un derecho constitucional, ni siquiera todo lo que se pueda considerar regulación de su ejercicio. De esta forma, la Sala debe reiterar el criterio sentado en sentencia N° 1723 del 31 de julio de 2002, que declaró que el “Proyecto de Ley Orgánica del Sistema Venezolano para la Calidad no tiene el carácter orgánico que le atribuyó la Asamblea Nacional, luego ratificado en sentencia N° 2573 del 16 de octubre de 2002 (“Ley Orgánica contra la Corrupción), de acuerdo con el cual no podrá extenderse el sentido del primer párrafo del artículo 203 de la Constitución de 1999 con el fin de dar cabida en él a normativas calificadas por la Asamblea Nacional como leyes orgánicas que “…b) rocen aspectos secundarios de algún derecho fundamental, ya sea por consagrar alguna modalidad en su ejercicio o por establecer ciertas condiciones o restricciones a su goce, sin que tal regulación constituya un desarrollo directo, global o en aspectos esenciales de tales derechos fundamentales, o una restricción no autorizada por la propia Constitución de los mismos, pues, una hipersensibilidad respecto a este tema ‘convertiría al ordenamiento jurídico entero en una mayoría de Leyes Orgánicas, ya que es difícil concebir una norma que no tenga una conexión, al menos remota, con un derecho fundamental’ (cf. Pérez Royo, Javier, Curso de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons, 2000, p. 791)”.

Con criterios también restrictivos hay que comprender la expresión “derechos constitucionales”. Esta ha sido la posición que acertadamente ha mantenido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español cuando, basándose en el deseo de evitar una innecesaria y perjudicial petrificación del ordenamiento jurídico, viene sosteniendo que sólo son susceptibles de ser desarrollados mediante ley orgánica aquellos derechos fundamentales consagrados en la Sección Primera, del Capítulo II, del Título I, denominado “De los Derechos Fundamentales y de las Libertades Públicas”, integrada por los artículos 15 al 29 de la Constitución española de 1978.

Seguir estrictamente este ejemplo en nuestro caso, conduciría básicamente a entender que la reserva de ley orgánica para el desarrollo de derechos constitucionales en Venezuela no se refiere al Título III de la Constitución de 1999, denominado “De los Deberes, Derechos Humanos y Garantías”, en su totalidad, pues, de otro modo, podría resultar prácticamente imposible lograr una legislación ordinaria que regule el ejercicio de los derechos que allí se consagran, máxime cuando en dicho Título se comprenden los principios rectores de la política social y económica que pueden entrar en juego mediata o inmediatamente en cualquier normativa. Al respecto, cabe observar que orientada esta Sala esencialmente por la concepción material que preside a las leyes orgánicas tantas veces mencionada, estima importante precisar que, con la expresión “derechos constitucionales”, el artículo 203 de la Constitución de 1999 se refiere exactamente a los derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente en el aludido Título III, exceptuando obviamente el Capítulo X, denominado “De los Deberes”, así como cualquier contenido que se encuentre en los artículos que van del 19 al 129, que aludan a simples reservas específicas de ley que no pueden estar sujetas a su vez a ley orgánica y que, por ende, deban ser regulados por las leyes ordinarias. Ello obligaría, en un grado más profundo de la cuestión aquí planteada, a que cuando se presente al examen de esta Sala Constitucional una ley designada orgánica por la Asamblea Nacional que no reúna los requisitos impuestos por el propio artículo 203 constitucional, o en cuyo contenido se adviertan preceptos reservados a la ley ordinaria, deba sancionarse tal infracción constitucional con el instrumento de la descalificación, sea de todo el texto legal o de los particulares preceptos apuntados, con la debida advertencia de que en el segundo supuesto planteado tales normas se tendrán por ordinarias y, en consecuencia, susceptibles de modificación o derogación por una mayoría simple de parlamentarios, tal como así se estableció expresamente en sentencia de esta Sala N° 1723 del 31 de julio de 2002.

No obstante, estima la Sala necesario esgrimir además el principio de favor libertatis, sin que ello represente contradecir la concepción restrictiva que informa las leyes orgánicas, de modo que en caso de incertidumbre u oscuridad sobre el rango de fundamentalidad de algún derecho constitucional incluido en el mencionado Título III o en otra disposición de la Constitución de 1999 que le sea similar (lo relativo a los refugiados y asilados que refiere la Disposición Transitoria Cuarta), se opte por la interpretación que ofrezca mayores garantías a los ciudadanos, esto es, por la ley orgánica, teniendo en cuenta que la exigencia de una mayoría reforzada para su aprobación fortalecería también su estatuto jurídico y su significación fundamentadora, evitando los vaivenes de las mayorías parlamentarias.  

En ese orden de ideas, luego de analizar los fundamentos teóricos anotados, y sin que ello constituya pronunciamiento sobre la constitucionalidad del contenido de la normativa propuesta por la Asamblea Nacional, esta Sala se pronuncia a los efectos previstos en el artículo 203 constitucional, y al respecto considera que es constitucional el carácter orgánico otorgado a la legislación denominada “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia”, pues ésta se adecua a las características jurídicas que tienen las leyes orgánicas, en cuanto a su forma y contenido, teniendo en cuenta que con la misma se pretende regular uno de los supuestos previstos en la citada norma constitucional que hacen posible convenir en su carácter orgánico.

En efecto, observa la Sala que la Ley Orgánica en cuestión desarrolla, de manera centralizada y convergente, la protección constitucional a la que se refiere el artículo 21.2 de la Constitución de 1999 a favor de las mujeres, por ser éstas, como ya indicó esta Sala, un grupo poblacional tradicionalmente vulnerable. Con independencia de las razones de conveniencia observadas por la Asamblea Nacional para dictar la Ley cuya naturaleza orgánica se examina bajo la calificación otorgada y de las competencias que, al respecto, tiene dicho órgano legislativo, esta Sala, luego de apreciar la importancia del contenido del texto normativo, advierte que éste incluye una regulación sobre las condiciones básicas o esenciales que garantizan a las mujeres una igualdad ante la ley real y efectiva; no contiene, por consiguiente, un diseño completo y acabado de su régimen jurídico, así como tampoco de otros derechos constitucionales afectados. De modo que, con la referida Ley Orgánica se pretende disciplinar el contenido primario, las facultades elementales y los límites esenciales de todo aquello que sea necesario para asegurar una igualdad ante la ley de las mujeres en el ejercicio efectivo de sus derechos exigibles ante los órganos jurisdiccionales y la Administración Pública.

Además, observa la Sala que la regulación sobre aspectos fundamentales, como los derechos constitucionales a la integridad personal (artículo 55), a la vida (artículo 43) y a la igualdad (artículo 21), entre otros, dirigidos a la protección de la población de mujeres, puede adquirir una vigencia transversal en los distintos ámbitos jurídicos de su vida ciudadana, a través de una ley orgánica que sirva de marco legal al ordenamiento ordinario, no por tener -se insiste- rango superior a la ley ordinaria en el sistema de fuentes del Derecho, sino por su preeminencia lógica e indispensable para la construcción del resto del ordenamiento jurídico, cuando se delimita a las disposiciones legislativas posteriores que desarrollan los principios que ella pauta. De esto se evidencia que la legislación ordinaria, siendo consecuente consigo misma cuando se incida en una concreta modalidad de ejercicio del derecho fundamental o sirva como fórmula de colaboración internormativa –siempre que no se trate de un reenvío en blanco que persiga defraudar la reserva constitucional a favor de las leyes orgánicas-, deberá atenerse al marco general trazado por la denominada “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia” en la materia en ella discurrida, al reglar las instituciones cuyos principios han sido colocados en tal encuadramiento.

Con base en las anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el sentido de declarar la constitucionalidad del carácter orgánico de la “Ley Orgánica sobre el Derecho de la Mujer a una Vida Libre de Violencia”. Así se declara.

IV

 

Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en nombre de la República por autoridad de la Ley, conforme a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DE LA “LEY ORGÁNICA SOBRE EL DERECHO DE LA MUJER A UNA VIDA LIBRE DE VIOLENCIA”.

Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase al Ministerio de la Secretaría de la Presidencia copia certificada de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 14 días del mes de febrero  de dos mil siete (2007). Años 196º de la Independencia y 147º de la Federación.

La Presidenta,

 

 

Luisa EstelLa Morales Lamuño

                                                                        El Vicepresidente,        

 

 

Jesús Eduardo Cabrera Romero

Los Magistrados,

 

 

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

 

 

Francisco A. Carrasquero López

 

 

 

MarcoS Tulio Dugarte Padrón

 

 

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

                                                                       Ponente

 

 

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

El Secretario,

 

 

José Leonardo Requena Cabello

 

Exp.- 06-1870

CZdeM/

 

…gistrado Dr. Pedro Rafael Rondón Haaz discrepa parcialmente del criterio sostenido en la motiva de la sentencia que antecede, pero concuerda en su dispositiva y, en consecuencia, rinde este voto concurrente con fundamento en los siguientes razonamientos:

La decisión que precede reiteró in extenso el fallo de esta Sala n° 34 de 26 de enero de 2004, veredicto respecto del cual quien suscribe como disidente salvó el voto en su oportunidad. Por tanto, se reitera dicho voto salvado en los siguientes términos:

 

“…gistrado Pedro Rafael Rondón Haaz discrepa de la mayoría sentenciadora respecto del fallo que antecede por las siguientes razones:

 

(...)

 

Sobre la base de las argumentaciones que anteceden, el fallo del que se difiere decidió:

 

‘... que, conforme al artículo 203 de la Constitución vigente, no es necesario el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de los integrantes de la Asamblea Nacional para dar inicio a la discusión de proyectos de leyes orgánicas investidas de tal carácter por calificación constitucional que pretendan modificar leyes orgánicas vigentes,...’ (Subrayado añadido).

 

En criterio del voto-salvante, exactamente los mismos argumentos con relación a la naturaleza, relevancia y mecanismos constitucionales de admisión que empleó la mayoría para llegar a la conclusión anterior, son la base teórica para que se concluya en la tesis exactamente contraria, de conformidad con el principio del paralelismo de las formas y con auxilio del argumento a fortiori: por una parte, es indudable que no hay nada que distinga, en su esencia, a las leyes orgánicas que la propia Constitución califica como tales y las que califica la Asamblea Nacional, razón por la cual no cabe diferencia alguna respecto de la manera de modificación de unas y otras; y, por la otra, si el constituyente no hizo la precisión respecto de las primeras fue porque al afirmarlo respecto de las segundas, con mayor razón debe entenderse que se aplica a aquéllas, que el propio constituyente quiso excluir de los debates y avatares políticos para su calificación de orgánicas, por su especial relevancia dentro de esta, ya de por sí relevante, categoría de leyes.

Entiende quien se aparta del criterio mayoritario que no es necesario el auxilio de la Filosofía del Derecho ni de complicados razonamientos para llegar a la conclusión anterior; por el contrario, la lógica más elemental indica, incluso al lego en Derecho, que no puede ser más fácil la modificación –total o parcial- de una ley orgánica que el propio pueblo soberano –a través del constituyente- calificó como tal, porque, ab initio, entiende que entra dentro de las restrictivas categorías que utilizó para la distinción de las leyes que llamó orgánicas, que la de una que hubiere sido calificada como tal por el poder público derivado, por el mandatario del soberano, como lo es la Asamblea Nacional.

Desde otro punto de vista, destaca que la mayoría no razonó en el proyecto, en forma alguna, por qué no aplicarían las mismas reglas para la modificación de unas y otras leyes orgánicas (por calificación constitucional o legislativa); se limitó a poner de relieve sólo lo obvio: que las leyes orgánicas por calificación constitucional no requieren de la admisión de su carácter de orgánicas por la Asamblea Nacional, puesto que dicha calificación sería previa al proyecto mismo y se habría impuesto al poder legislativo derivado por el poder constituyente. En efecto, de la lectura de la sentencia de la que se discrepa salta a la vista que todos los razonamientos que se hicieron giraron en torno a las leyes orgánicas por calificación legislativa, con la salvedad, cada vez, de las así calificadas por el constituyente, pero para nada aludió a éstas para el arribo a la conclusión a la que llegó; conclusión que no puede anclarse en el argumento a contrario porque, se insiste, unas y otras leyes orgánicas son idénticas y si cupiera alguna distinción, ésta apuntaría a que las de calificación constitucional son más importantes aún que las otras, de modo que sería impensable que los mecanismos de su discusión y aprobación pudiesen ser menos restrictivos que los de las últimas.

En todo caso, tampoco resuelve la sentencia de la que se difiere la duda que plantearon los recurrentes en torno, no a la mayoría necesaria para la admisión o sanción de una ley orgánica por calificación constitucional sino, muy concretamente, a cuál sería la mayoría necesaria para la admisión de una ley derogatoria de una ley orgánica preconstitucional; al efecto, aquéllos plantearon:

 

(...)

 

En criterio de quien disiente, asiste la razón a los recurrentes en el sentido de que, independientemente de los argumentos a que se ha hecho referencia supra, tanto los del fallo mayoritario como los de este voto salvado, en torno a las leyes orgánicas por calificación constitucional, cuando una ley post-constitucional, aún cuando no sea orgánica, pretenda la modificación –total o parcial- de una ley orgánica preconstitucional, requerirá, de conformidad con el acápite del primer aparte del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la mayoría calificada de dos tercios (2/3) de los presentes en la Asamblea Nacional para la admisión del proyecto respectivo. Así lo estableció esta misma Sala, con claridad, en sentencia n° 2573 de 16.10.02, caso: ‘Ley Orgánica contra la Corrupción) –que citaron los recurrentes-, en los siguientes términos:

 

(...)

 

Así, cuando la Sala se planteó la posibilidad de que una ley ordinaria, que fuese dictada bajo la vigencia de la Constitución de 1999, pretendiese derogar una ley que hubiese sido calificada de orgánica bajo la vigencia de la Constitución de 1961 –con base, probablemente, para tal fin, en criterios distintos a los vigentes, mucho más restrictivos-, la aceptó, con la salvedad de que esa ley ordinaria tendría que satisfacer la norma constitucional con relación a la mayoría calificada que se reclama para la modificación de las leyes orgánicas. Por cuanto ello es así, concuerda quien disiente con los recurrentes en que ‘para poder derogar la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se requiere de la mayoría de dos tercios de los diputados para el momento de iniciarse la discusión de la ley que efectivamente pretenda derogarla, con independencia de si esa ley es orgánica por mandato de la Constitución’.

Por último, sorprende al voto-salvante lo que dispuso el fallo que antecede con relación a la mayoría que se precisa para la sanción (ya no modificación) de las leyes orgánicas, sin razonamiento alguno que fundamente tal estipulación, en forma contraria, de nuevo, a la lógica elemental, a la teleología de las normas constitucionales al respecto en su conjunto y a la naturaleza misma de la categoría de leyes en cuestión –a la cual responde la teleología-. De nuevo, de acuerdo con el principio del paralelismo de las formas, si se precisa una mayoría calificada para la simple admisión del proyecto de ley, ésta debe ser la misma mayoría para la sanción del proyecto que ya se admitió y se discutió. También por argumento a fortiori, si se precisa una mayoría calificada para la admisión del proyecto de ley, por las razones jurídicas y políticas que la sentencia analizó con exhaustividad, con mayor razón se necesita la misma mayoría para su sanción; de lo contrario, bastaría que la mayoría, simple o absoluta -según el caso-, convenga en el carácter orgánico de una ley –lo cual, en todo caso, está sometido a la aprobación de esta Sala Constitucional- para que luego se evite el consenso político que quiso el constituyente, para el propósito de la sanción, en franca contravención a todos los postulados que la mayoría analizó con relación a la naturaleza y relevancia de las leyes orgánicas, que, según explicó, justifican la existencia de mecanismos agravados para su discusión y, necesariamente, se añade, posterior aprobación.

Si ‘sólo será necesaria la mayoría absoluta de los integrantes de la Asamblea Nacional presentes en la respectiva sesión para la sanción de las leyes orgánicas contempladas en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cualquiera sea su categoría’, la norma constitucional ha sido burlada, ya que nada distingue el mecanismo de sanción de las leyes ordinarias del de las leyes orgánicas.

Con fundamento en los argumentos que preceden, es criterio de quien discrepa de la decisión mayoritaria que antecede, que la Sala ha debido: i) por una parte, fijar la interpretación que sugirieron los recurrentes, en el sentido que se expresó, con relación a que para la modificación –total o parcial- de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia –ley orgánica preconstitucional- se requiere la mayoría calificada a que alude el acápite del primer aparte del artículo 203 constitucional; ii) en su defecto, ahora dentro del marco únicamente de la Constitución vigente, que no hay diferencia alguna entre las leyes orgánicas por calificación constitucional o por calificación legislativa –salvo la que se apuntó- razón por la que no cabe ninguna distinción en cuanto al mecanismo de su respectiva modificación y, por último, que la misma mayoría calificada, que el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela estableció para la aprobación de un proyecto de ley orgánica o de modificación de una vigente, se requiere para su posterior sanción por la Asamblea Nacional”.

 

Queda así expresado el criterio de quien rinde este voto concurrente.

 

           Fecha ut retro.

La Presidenta,

 

 

 

 

 

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

El Vicepresidente,

 

 

 

JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO

 

Los Magistrados,

 

 

 

PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ

Concurrente

…/

 

 

Francisco Antonio Carrasquero López

 

 

MARCOs TULIO DUGARTE PADRÓN

 

 

CARMEN ZULETA DE MERCHÁN

 

 

 

ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES

El Secretario,

 

 

 

 

 

JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO

 

PRRH.sn.ar.

Exp. 06-1870