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SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: PEDRO RAFAEL
RONDÓN HAAZ
Consta
en autos que, mediante escrito que fue presentado ante esta Sala el 15 de
septiembre de 2004, la abogada Adriana Vigilanza García, con inscripción en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el n° 23.901, en representación
de BP OIL VENEZUELA LIMITED, planteó demanda de nulidad parcial, por razones
de inconstitucionalidad, de
El 2 de
noviembre de 2004, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda y ordenó la
realización de las notificaciones a que se refiere
El 10 de
noviembre de 2004, se recibió el cuaderno separado del Juzgado de
Sustanciación, y se designó ponente al Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz para
la elaboración del proyecto correspondiente en relación con la medida cautelar.
Mediante
sentencia de 16 de marzo de 2005,
El
26 de abril de 2005, compareció la abogada Adriana Vigilanza, quien solicitó la
entrega del cartel de emplazamiento de los interesados, que había sido expedido
por el Juzgado de Sustanciación.
El
17 de mayo de 2005, compareció la misma abogada de la parte demandante y consignó
ejemplar de prensa nacional del 13 de mayo de 2005, en el que fue publicado el
cartel de emplazamiento.
Mediante
auto de 20 de octubre de 2005, se acordó la remisión del expediente a
El
25 de octubre de 2005, se fijó la oportunidad para el comienzo de la relación
de la causa y se designó ponente al Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz.
El
1° de noviembre de 2005 comenzó la relación de la causa; el día 15 siguiente, se
fijó el acto de informes orales para el 22 del mismo mes y año. El 17 de noviembre
de 2005, se acordó el difermiento del acto de informes.
Mediante
escrito del 22 de noviembre de 2005, la abogada Miriam Omaira Pineda de
Fariñas, con inscripción en el I.P.S.A. bajo el n° 13.962, en su condición de
Fiscal Tercero del Ministerio Público ante el Tribunal Supremo de Justicia en
Sala Plena, Sala Constitucional, Sala Político-Administrativa y Sala Electoral,
consignó la opinión del Ministerio Público en este juicio.
El
13 de julio de 2006, se fijó nueva oportunidad para la celebración del el acto
de informes, el cual tuvo lugar el 19 de julio de 2006, con la comparecencia de
la parte demandante y de la representación del Ministerio Público. Asimismo, se
verificó la ausencia del Alcalde y del Síndico Procurador Municipal del
Municipio Guacara del Estado Carabobo.
El
10 de octubre de 2006, se dijo “vistos”.
I
DE LAS
PRETENSIONES DE
1.
En
síntesis, la parte actora alegó que el artículo 5, letra f, de
1.1
Que
la creación de ese impuesto se traduce en una extralimitación del Municipio en
el ejercicio de su poder tributario. Alegó que, bajo la vigencia de
1.2
Que,
durante la vigencia de
1.3
Que
tampoco bajo el imperio de
1.4
Que
no hay confusión alguna acerca de la consideración del tributo que se impugnó
como un “impuesto” o como una “tasa”; en otras palabras, señaló que ese
“impuesto especial” no podría ser entendido como una tasa, pues según
disposición expresa del artículo 5, letra f, de
1.5
Que
se violó el principio de no confiscatoriedad e igualdad ante las cargas
tributarias, pues no existe congruencia entre el fin que se persigue con este
tributo (el financiamiento del Cuerpo de Bomberos) y el medio que fue escogido
para ello (el pago de un “impuesto especial” y no el pago de una tasa, por la
prestación del servicio). Asimismo, habría un trato discriminatorio “pues no todos los habitantes del Municipio
están sujetos a esa ‘tasa’ sino que sólo lo están los contribuyentes que deben
pagar el impuesto de ‘patente de industria y comercio’, por ser comerciantes o
industriales”. De manera que los “meros residentes”, si bien son usuarios
del servicio de bomberos, no pagan su costo.
1.6
Que
se violó el derecho a la libertad económica, pues la norma que se impugnó exige
la solvencia en el pago de dicho impuesto para la realización de “cualquier
trámite”; de manera que se encuentran
limitadas sus posibles actuaciones económicas al previo pago de este tributo y,
asimismo, “se le expone a multas e
incluso a la sanción de cierre temporal y hasta definitivo del establecimiento
que tiene en ese municipio”.
En
consecuencia, peticionó se declare la nulidad de la norma que se impugnó.
II
OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
El
Ministerio Público consideró que esta demanda debe declararse con lugar, por
las siguientes razones:
1.
Que “el
Concejo municipal del Municipio Guacara, al dictar la norma cuya nulidad se
solicitó, incurrió en el vicio de usurpación de funciones, puesto que con su
actuación invadió la esfera de competencias que
2.
Que la
norma violó también el artículo 165 de
3.
Que
también se verifica el vicio de confiscatoriedad que denunció la demandante,
porque “el impuesto adicional impugnado (...) puede afectar el equilibrio
patrimonial de los contribuyentes a quienes se les impone su cancelación, no
sólo por el monto del mismo, sino porque de igual manera corre el riesgo de
incidir negativamente en el libre ejercicio de su actividad económica”, si
se analiza el impuesto en cuestión de manera integral, junto con el resto de
los tributos que como sujeto pasivo debe pagar.
4.
Que
el impuesto en cuestión sólo se exige a quienes pagan patente de industria y
comercio y no a todos los habitantes del Municipio, lo que viola el artículo
316 de
III
Corresponde
a
“Artículo 5: el patrimonio
estará constituido por:
(...)
f. Para el sostenimiento
del Cuerpo de Bomberos del Municipio Guacara se crea un impuesto adicional al
diez por ciento (10%) del monto de
La
demanda de nulidad se fundamentó en los siguientes argumentos: en primer lugar,
la existencia de una supuesta extralimitación del Municipio en el ejercicio de
su poder tributario, cuando hubo creado, sin base constitucional, una
contribución especial; en segundo lugar, la violación al principio de no
confiscatoriedad y, por consiguiente, al derecho a la igualdad y no
discriminación ante las cargas tributarias; y, en tercer lugar, la violación al
derecho a la libertad económica, pues la norma que se cuestionó exige la
solvencia en el pago de dicho impuesto para la realización de “cualquier
trámite”. Tales argumentos de la parte demandante fueron compartidos por la
representación del Ministerio Público y no fueron contradichos en juicio por la
representación del Municipio Guacara del Estado Carabobo.
1. En relación con el primer argumento de
nulidad, observa
Mediante ese “impuesto adicional” el Concejo Municipal
del Municipio Guacara creó, ciertamente, una contribución especial. Así, no
podría considerarse como una tasa, ya que su pago no deriva ni tiene como hecho
imponible la previa prestación de un servicio público, como sería el servicio
de bomberos, sino que se trata de un tributo pagadero anualmente equivalente al
10% de lo que el propio contribuyente hubiere pagado por concepto de patente de
industria y comercio –hoy impuesto sobre actividades económicas-. Asimismo, y
por cuanto la norma destina el pago del tributo al mantenimiento de una
actividad determinada, como lo es el sostenimiento del Cuerpo de Bomberos de
dicho Municipio, todo ello a través de una persona jurídica y distinta del ente
municipal, como lo es
Ahora bien, la constitucionalidad de la norma que se
impugnó depende de si, en efecto, el legislador municipal tenía facultad
constitucional para crear ese tributo o si, como se denunció en este proceso,
incurrió en una extralimitación de su poder tributario porque la norma
constitucional no lo facultaba para ello. En este sentido se observa que ya
esta Sala, mediante sentencia n° 2571/2004, de 11 de noviembre (caso Polímeros del Lago C.A. y otros),
resolvió un caso de idéntica naturaleza y concluyó que, ciertamente, en casos
como el de autos, la creación de una contribución especial excede del alcance
constitucional de la potestad tributaria municipal:
“Los tributos han sido clasificados tradicionalmente en
tres: impuestos, tasas y contribuciones especiales. En Venezuela, por expresa
disposición constitucional, todos están sometidos al principio de legalidad,
por lo que sólo pueden crearse por ley. No se aceptan, pues, las tesis
flexibilizadoras que han procurado extraer de ese principio ciertos casos, como
el de las tasas.
Las Ordenanzas tienen rango legal, como lo ha sostenido esta
Sala, por lo que son textos apropiados para crear tributos, siempre que sean de
aquellos constitucionalmente entregados a los Municipios. No existe, por tanto,
poder ilimitado a favor de ninguna entidad territorial para crear los tributos
que estime necesarios.
En materia de contribuciones especiales, la actual
Constitución difiere de la anterior. En la de 1961 se permitía a los
Municipios, sin precisar, crear contribuciones especiales que estuvieran
dispuestas por ley (artículo 31, ordinal 6º), mientras que en la de 1999 se
especifica que esa contribución será “sobre plusvalías de las propiedades
generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean
favorecidas por los planes de ordenación urbanística” (artículo 179, número
2).
Bajo la vigencia de
De esta manera, ningún municipio puede crear
contribuciones especiales distintas, pues incurriría con ello en inconstitucionalidad.
Así, es obvio el error en que incurrió el legislador local en el caso de autos,
al crear una contribución especial para sostener el servicio de bomberos”. (Destacado
añadido).
En consecuencia,
2. En
relación con el segundo argumento de nulidad, relativo al carácter
confiscatorio del tributo y a la violación del principio de igualdad y no
discriminación ante las cargas públicas, se observa que también en la sentencia
n° 2571/04, esta Sala se pronunció acerca del carácter discriminatorio que
implica un tributo que, aun cuando está en cabeza de determinados sujetos
pasivos, tenga como finalidad el sostenimiento de un servicio público del cual
se beneficia toda la colectividad. Así, en esa oportunidad,
“Advierte
Ahora bien, esa tasa no podría ser sólo exigida a los
contribuyentes del impuesto sobre actividades económicas ni mucho menos podría
tener como base de cálculo los ingresos que sirven para determinar ese
impuesto. Si un servicio como el de bomberos está destinado a la colectividad
en general, implicaría una desigualdad intolerable que sólo pagasen la tasa
correspondiente quienes sean contribuyentes del impuesto a las actividades
lucrativas y no el resto de la población, como si el riesgo de
incendio o de cualquier eventualidad de
las atendidas por los bomberos sólo existiera en las empresas, comercios y, en
general, los lugares en los que se ejerce una actividad económica. Asimismo,
carecería de sentido que el monto de la tasa dependiese de los ingresos de esos
contribuyentes; de esos ingresos sí depende el impuesto a sus actividades, pero
no el pago por el servicio prestado por el Municipio.” (Destacado añadido).
En consecuencia,
esta Sala reitera una vez más su criterio y considera que el tributo que fue creado por
En relación con el carácter
confiscatorio del tributo que preceptúa la norma que se impugnó, la parte
demandante alegó que tal principio se viola pues
no existe congruencia entre el fin que es perseguido con éste (el financiamiento
del Cuerpo de Bomberos) y el medio que fue escogido para ello, como sería el
pago de una contribución especial o
“impuesto adicional” y no el pago de una tasa, que es lo que
correspondería frente a la prestación del servicio. En otros términos, el
carácter confiscatorio derivaría de la incongruencia entre el fin de
Observa
“Asimismo, esa doble imposición implica violación
de la proscripción de confiscatoriedad tributaria. En efecto, el carácter
confiscatorio de un tributo no sólo se verifica cuando se sustrae una parte
sustancial del valor del capital o de la renta del contribuyente, o bien cuando
se ocasiona el aniquilamiento del derecho de propiedad porque se vacía de
contenido alguno de sus atributos; la confiscatoriedad también se produce
cuando existe ‘una apropiación ilegítima por parte del Fisco del patrimonio
de los ciudadanos, cuando exceden los límites de la razonabilidad de la
exacción, por caer en la desproporción entre las cargas impuestas y la
capacidad económica del contribuyente, (o) por no haber correspondencia entre
el fin perseguido por la norma y el medio elegido para concretarlo...’
(RUAN SANTOS, Gabriel, ‘Las garantías tributarias de fondo o principios
substantivos de la tributación en al Constitución de 1999, en la obra colectiva
La tributación en
Ahora bien, no considera
En otros términos, al
tributo que se impugnó en esta oportunidad se le otorgó, como objetivo el
sostenimiento de la prestación de la actividad de bomberos y para ello ciertamente
se destinó, no obstante lo cual erró el legislador municipal en el mecanismo
tributario y modo de regulación que dio a dicho tributo; de modo que su defecto
no sería la incongruencia, y en esa medida no puede hablarse de
confiscatoriedad. En consecuencia, se desestima el alegato de violación al
principio de no confiscatoriedad. Así se decide.
3. Por último, se alegó la
violación al derecho a la libertad económica, pues la norma que se impugnó exige la
solvencia en el pago del referido “impuesto especial” para la realización de
“cualquier trámite”; de manera que los contribuyentes encuentran limitadas sus
posibles actuaciones económicas al previo pago de este tributo y, asimismo, “se les expone a multas e incluso a la
sanción de cierre temporal y hasta definitivo del establecimiento que tiene en
ese municipio”.
En este sentido, se observa que esta Sala, en
anteriores oportunidades, se ha pronunciado sobre el contenido y alcance del
derecho fundamental a la libertad económica, en el sentido de que ese derecho “permite
a todos los particulares desarrollar libremente su iniciativa económica, a
través del acceso a la actividad de su preferencia, la explotación de la
empresa que hubieren iniciado y el cese en el ejercicio de tal actividad, todo
ello, sin perjuicio de las restricciones que impone
“La libertad económica es manifestación
específica de la libertad general del ciudadano, la cual se proyecta sobre su
vertiente económica. De allí que, fuera de las limitaciones expresas que estén
establecidas en
Es
evidente que, como sucede en el caso de autos, una limitación que está contenida
en un precepto jurídico inconstitucional no podría nunca considerarse como una
limitación “justificada” o “legal” al derecho a la libertad económica, sin que
con eso se incurriera en una franca contradicción. Por tanto, puesto que la
contribución especial o “impuesto adicional” que creó el artículo 5, letra f,
de
Determinada
como ha sido la verificación de los vicios de inconstitucional que
anteriormente se analizaron,
En
relación con los efectos de este fallo en el tiempo, considera
Por
último, por cuanto se declara la nulidad de la norma que se impugnó, se deja
sin efecto la medida cautelar que se otorgó mediante sentencia de esta Sala de
16 de marzo de 2005. Así se declara.
VII
DECISIÓN
Por
las razones que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, en nombre de
En
consecuencia, se declara
De
conformidad con el artículo 21 de
Publíquese,
regístrese, archívese el expediente.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
PEDRO
RAFAEL RONDÓN HAAZ
Ponente
Francisco
Antonio Carrasquero López
…/
…
MARCOS
TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO
DE JESÚS DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO
REQUENA CABELLO
PRRH.sn.ar.
Exp. 04-2563