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SALA CONSTITUCIONAL
Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 05-2389
El 6 de diciembre de
2005, el abogado Luis Ortiz Álvarez, inscrito en el Instituto de Previsión
Social del Abogado bajo el N° 55.570, actuando en su carácter de apoderado
judicial del MUNICIPIO BARUTA DEL ESTADO
MIRANDA, interpuso solicitud de revisión constitucional de la sentencia N° 2005-834
dictada por
En virtud de la
reconstitución de
El 8 de diciembre de
2005, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente a
I
DE
El apoderado judicial de la parte
solicitante, expuso:
Que
la parcela N° 149, registrada con el catastro N° 122/01-01 ubicada en
Que
materializando la zonificación le fue otorgado a la parcela N° 149 en base a la
planificación de las necesidades colectivas y el estudio de
Que
“(…) con ocasión de una consulta
realizada por los propietarios de la parcela, expresamente les fue informado
(…), que efectivamente las variables urbanas fundamentales de la parcela N° 149
eran las contenidas en el Oficio N° 1370 de 1971, consulta de información
respondida por medio del Oficio N° 1622 del 25 de abril de 1989, en el cual se
expresa que ‘la parcela en cuestión será destinada a Estación de Servicio y
Bomba de Gasolina’, oficio que sería ratificado una vez más, ante una solicitud
de reconsideración, en el oficio 4180 del 29 de agosto de
Que
mediante Resolución N° JI-0003/91 dictada por el Alcalde del Municipio Baruta
el 17 de mayo de 1991, se cambió el uso de la parcela N° 149 y “(…) hasta se señala que cuando el Oficio N° 1370
de 1971 estableció el uso específico de Bomba de Gasolina lo que supuestamente
quiso decir es que se trataba de una zonificación C2 (Comercio Vecinal), por
ser
Que
“Posteriormente, en el año 1998, las
nuevas autoridades serían alertadas de la situación, tanto como por una
solicitud de reconocimiento de nulidad absoluta de
Que
el 7 de octubre de 1998,
Que
mediante Oficio N° 266 del 9 de febrero de 2000,
Que
mediante Oficio N° 570 del 16 de marzo de 2000, emanado del Alcalde del
Municipio Baruta y notificado el 21 de marzo de 2000, se declaró la nulidad
absoluta de
Que
mediante Oficio N° 1263 del 22 de junio de 2001,
Que
el 27 de junio de 2001, la empresa Sindicato Agrícola
Que
paralelamente la referida empresa interpuso acción de abstención o carencia con
pretensión cautelar a los fines de que se le otorgara la constancia de
culminación de obras y todos los actos consecuenciales para proceder a enajenar
las oficinas y locales del centro profesional ya construido, amparo cautelar el
cual fue acordado por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso
Administrativo de
Que
mediante sentencia N° 1508/2003 de esta Sala Constitucional del 6 de junio de
2003, se declaró nulas y sin
efecto las decisiones dictadas el 8 de enero de 2002, el 28 de ese mismo mes y año y el 7 de junio de
2002 por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo
de
Que
mediante sentencia del 8 de mayo de 2002, el Juzgado Superior Primero en lo
Civil y Contencioso Administrativo de
Que
contra dicha sentencia la representación judicial del referido Municipio
interpuso apelación, la cual fue declarada parcialmente con lugar, se declaró la
nulidad de los actos administrativos impugnados y se condenó parcialmente al
referido Municipio al pago de daños y perjuicios, sentencia la cual es el
objeto de la presente revisión constitucional.
Que
la sentencia impugnada realiza una afirmación en cuanto a que no es necesario
evaluar la normalidad o no de la actuación de
Que
asimismo, la nulidad del acto administrativo no conlleva indefectiblemente el
efecto consecuencial de funcionamiento anormal de
Que “La ilegalidad es solamente ‘un
índice’, un factor más a considerar en la determinación de la anormalidad del
funcionamiento del servicio. No existe, pues, una relación automática entre
ilegalidad y funcionamiento anormal. (…) la noción de funcionamiento anormal
remite a la dimensión de la variabilidad y de la relatividad, lo que
simplemente significa que su determinación, esto es, su apreciación
jurisdiccional, se realiza en función de los standards de (a)normalidad
funcional que cada determinado servicio lleva en sí mismo, así como con el
apoyo de otros parámetros impuestos por el principio funcional (…)”.
Que “(…) la visión superficial y
automática presentada en la sentencia de
Que “(…) entiende
Que
“La materialización de la zona RE de
Colinas de Tamanaco por medio de la regulación o plan especial contenido en el Oficio
N° 1370 del año 1971, fue, pues, compatible con el ordenamiento jurídico,
siendo legítima, legal y razonable la instauración del uso específico y
exclusivo que se le otorgó a la parcela N° 149, zonificación individual que
sería ratificada por las Ordenanzas de Zonificación posteriores”.
Que
“(…) cuando
Que
tal modificación significó un cambio sustancial en el uso del suelo y en las
demás características de la construcción que en dicha parcela puede edificarse,
no sólo en cuanto a la zonificación funcional sino a la arquitectónica, en
virtud de la variabilidad del área de ubicación.
Que
“(…)
Que
asimismo, el acto administrativo contenido en el Oficio N° 570 era lícito, por
cuanto el mismo fue el producto del procedimiento de revisión llevado a cabo
por
Que
“(…) la sentencia de
Que
la empresa recurrente en el juicio de nulidad siempre estuvo en conocimiento de
la zonificación inicial de la parcela, adicionalmente “(…) una vez presentado el proyecto y comenzada la obra, tuvieron lugar,
luego de un supuesto silencio administrativo que pretendió invocarse, diversas
intervenciones administrativas expresas por parte del Municipio que advirtieron
al propietario de la ilegalidad del proyecto, a lo cual se sumaron
incumplimientos y a la ausencia de respuesta a las observaciones hechas por el
Municipio a las modificaciones del proyecto (…)”, aunado a la multiplicidad
de recursos judiciales intentados los cuales fueron posteriormente revocados en
segunda instancia, lo cual se configura como una falta de la víctima que genera
una ruptura total del nexo de causalidad, ocasionando una imposibilidad de
imputación de ningún daño al Municipio, en caso de admitir la ilegalidad de los
actos administrativos.
Que
“(…) el correcto entendimiento de la institución
constitucional de la responsabilidad del Estado, obliga al análisis en este
caso de las posibles causales de exoneración del Municipio, en especial la
falta de la víctima, la cual luce evidente. Tan es así, que, en realidad, en
lugar de haber sido condenado el Municipio, quien debería terminar cancelando
multas e indemnizando daños y perjuicios al Municipio y a terceros, es el
temerario propietario quien, a ultranza, y a pesar de la evidente ilegalidad
del proyecto, insistió en construir un edificio donde correspondía una bomba de
gasolina”.
Que
en la oportunidad de argumentar el pago de daños y perjuicios
Que
asimismo
Finalmente,
solicitó que sea declarada ha lugar la revisión planteada.
II
DE
El 26 de julio de 2005,
“El A quo declaró la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1)
el oficio nº 570 de fecha 16 de marzo de 2000, dictado por
Los referidos actos declaran, respectivamente, 1) la nulidad absoluta
del acto administrativo contenido en
Los actos anulados por el a quo se fundamentan en la nulidad absoluta
declarada por
De manera que la presente apelación se contrae a determinar la
zonificación y los usos correspondientes a la parcela nº 149, propiedad de la
recurrente.
Conforme a la parte apelante, en el área del sureste de Caracas, en la
que se encuentra ubicada la parcela propiedad de la recurrente, no había
existido un mapa único de zonificación y en este sentido el Concejo Municipal
del Distrito Sucre aprobó el 15 de septiembre de 1966, el Acuerdo nº 25, que
contiene el Plano de Zonificación del Distrito Sucre, adoptándose la
nomenclatura RE para denominar todo lo que hoy pertenece a los Municipios
Baruta y el Hatillo.
Respecto de la zonificación RE, el artículo 182 de
Las zonas R-E son aquellas sometidas a reglamentos especiales dictados
por el Concejo Municipal y también aquellas urbanizaciones cuyos permisos de
construcción fueron otorgados estableciendo normas especiales o distintas a las
previstas para zonas similares en esta Ordenanza.
Los permisos de edificación y las zonificaciones se regirán para tales
zonas, por lo prescrito en los mencionados reglamentos especiales o permisos de
construcción de urbanizaciones, según el caso.
De manera que conforme la norma transcrita, según la parte apelante, la
zonificación de las RE se determinaba, bien mediante actos normativos del
Concejo Municipal, bien mediante los permisos de construcción de Urbanización.
Señala la representación municipal que en el caso de
‘La parcela 149 con un área de
El área de ubicación no podrá ser mayor del 30%.
Deberá estudiarse el proyecto cumpliendo todas las normas de seguridad
específicas sobre la materia y obtener la aprobación de
Podrá establecerse una estación de lavado y engrase’.
Señalan los representantes de la apelante que el legislador municipal
reconoció la posibilidad de que el Sureste de Caracas se zonificase no mediante
Ordenanzas de Zonificación sino a través de los oficios aprobatorios de las
proposiciones urbanísticas presentadas por los particulares, que luego pasan a
formar parte de ella.
Ahora bien,
Los actos recurridos declaran y se basan en la nulidad de dicha
Resolución para revocar la constancia de variables urbanas otorgada a la
recurrente para la construcción de una edificación, conforme a los usos y
especificaciones correspondientes a la zonificación C-2, por estimar que el
mismo constituyó un cambio de zonificación aislada y que
De manera que la cuestión fundamental a resolver es la legalidad de
…
Ahora bien, el presente caso, por ser anterior a la vigencia del
ordenamiento nacional en materia urbanística, se encontraba sujeto a las normas
municipales de la materia.
Es así que cuando se dictan estas regulaciones municipales la realidad
arroja la preexistencia de desarrollos urbanísticos, cuyas especificaciones
habían sido establecidos mediante los permisos correspondientes.
En este sentido,
Más sin embargo, en criterio de esta Corte, ello no puede considerarse
como una habilitación a
En este sentido, comparte
Siendo nota característica de la zonificación la generalidad, considera
Esta es la interpretación correcta de la norma y no, como pretende la
parte apelante, la de que esta regulación confiera la posibilidad de legalizar
una afectación individual de las parcelas que la integran, pues ello sin duda
atentaría contra el derecho de propiedad que la ordenación urbanística
precisamente garantiza al concretarse en limitaciones legales que delimitan la
función social de la propiedad urbana.
Es importante en este aspecto distinguir la calificación del suelo que
se realiza mediante la zonificación, de las reservas de terreno para la
localización de edificaciones e instalaciones de servicios colectivos que se
requieran de acuerdo con los planes de ordenación urbanística. La reserva
implica la cesión del terreno así como las garantías para asegurar su
cumplimiento.
Por ello en criterio de esta Alzada estuvo en lo correcto
Este criterio se corresponde con la noción de generalidad, propia de la
zonificación como instrumento de planificación urbana, pues con él se está
aplicando varios destinos, con lo cual no desnaturaliza el derecho de propiedad
sino que se delimita su contenido, ofreciendo al propietario una gama de
posibilidades de disposición, acordes con la planificación integral de la zona.
Por ello, en criterio de esta Corte, la regulación especial que se realiza
a través de los oficios aprobatorios de los proyectos de urbanismo es la
determinación de limitaciones especiales distintas a las previstas para zonas
similares en
En este sentido, el oficio aprobatorio lo que puede establecer es
condiciones especiales distintas a las correspondientes a los usos generales
previstos en las distintas categorías contempladas en norma, esto es,
Así, en el oficio aprobatorio de
Este es el sentido del artículo 182 cuando dispone que ‘Las zonas R-E
son aquellas sometidas a reglamentos especiales dictados por el Concejo
Municipal y también aquellas urbanizaciones cuyos permisos de construcción
fueron otorgados estableciendo normas especiales o distintas a las previstas
para zonas similares en esta Ordenanza.’(Resaltado de esta Corte).
La norma no permite, en ningún caso, por ser ello contrario a la noción
de la zonificación como mecanismo de ordenación urbanística, que el Municipio,
a través de su autoridad administrativa y de actos concretos, asigne usos
exclusivos, pues ello si configuraría una zonificación aislada.
En este sentido, la norma que prohíbe la rezonificación aislada persigue
evitar, precisamente, el cambio de uso de una zona que comporte modificaciones
singulares.
…
En esta prohibición está pues presente la idea de integralidad,
reafirmándose que lo vedado es la asignación de destinos aislados, supuesto que
no se compadece con el contenido de
Ciertamente, la planificación urbanística delimita el contenido del
derecho de propiedad al vincularlo al destino fijado en los planes (artículo 53
de
…
En este sentido, cuando la autoridad municipal señala en
Así como, según sostiene la representación municipal, la reglamentación
RE corresponde a la zona, esta Corte considera que la zonificación corresponde
a categorías generales, pues la determinación de un único uso no es
delimitación del derecho de propiedad sino una afectación total equiparable a
la reserva, y como tal sujeta a cesión o en todo caso a compensación
patrimonial.
En este sentido, el artículo 182 de
Por lo anteriormente expuesto, considera esta Alzada que
Por otra parte denuncia la apelante el vicio de incompetencia del
Ejecutivo Municipal para dictar
La posibilidad de equiparar al rango normativo legal un acto
administrativo particular es un planteamiento que contradice los más
elementales principios jurídicos.
…
Por tanto, en criterio de esta Corte, la mera alegación de que la
actuación administrativa se integra en la norma legal adquiriendo tal rango
debe desestimarse por ser contraria a elementales principios de derecho.
Pero en adición a lo anterior, observa
El artículo 2 de
‘A los efectos del cumplimiento de la presente Ordenanza se elaborará un
mapa de zonificación en el cual se establecerán los límites de las distintas
zonas. Una vez aprobado por el Concejo Municipal, formará parte de la presente
Ordenanza y será de obligatorio cumplimiento’.
El artículo 2, como su texto literalmente lo indica, se refiere al mapa
de zonificación, aprobado por el órgano legislativo municipal. Se contempla así
la posibilidad de desarrollo por actos de igual rango de la referida Ordenanza
de Zonificación, lo cual no puede extenderse a actos dictados por las
autoridades ejecutivas municipales.
Por su parte el tantas veces citado artículo 182 tampoco es base para
pretender dar fundamento a este argumento carente de sustentación jurídica,
pues el mismo lo único que dispone es que forman parte de las zonas RE aquellas
urbanizaciones cuyos permisos de construcción fueron otorgados estableciendo
normas especiales o distintas a las previstas para zonas similares en esta
Ordenanza, más en ningún caso convierte en ley local tales especificaciones.
Y es que especialmente resulta todo un contrasentido esta argumentación
cuando tales actos administrativos carecen de contenido normativo, y por ello,
es inadmisible el calificativo de ley material que pretende endilgársele.
Observa además esta Corte que el Municipio está en la obligación de
dictar las regulaciones urbanísticas especiales en atención a la consideración
de la zona como RE y no limitarse, ante su inactividad, a pretender mantener un
congelamiento de la propiedad inmobiliaria por virtud de las aprobaciones
específicas de los proyectos de los particulares urbanizadores. Tal situación
sólo puede obtenerse mediante la afectación concreta de la reserva y la
correspondiente cesión o expropiación.
Habiéndose determinado que
2.- DE
La decisión apelada condena al Municipio Baruta del Estado Miranda al
pago de los daños y perjuicios ocasionados a la empresa recurrente, los cuales
ordena determinar mediante experticia complementaria del fallo.
La apelante alega que el A quo se limita a exponer que se evidenciaron
los daños derivados de los mayores costos y gastos en virtud de la
imposibilidad de vender, sin entrar a determinar el valor probatorio de las
supuestas pruebas de los recurrentes ni de sus facultades inquisitivas
efectuando un examen más profundo de la dinámica urbanística del Municipio.
En este sentido, observa
La experticia complementaria del fallo es un instrumento que otorga al
Juez el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil para aquellos casos en
los cuales éste no pueda hacer la estimación de la condena por faltar en autos
los elementos necesarios o por requerirse para su determinación conocimientos
especiales que no posea el sentenciador. Esta determinación se refiere sin
embargo a la precisión de la cuantía, más en ningún caso a la fijación de
cuáles son los daños susceptibles de indemnización.
Se observa que en el caso de autos, no señala el Tribunal de la primera
instancia el monto de la condena ni las pruebas analizadas. Se limita a
establecer la responsabilidad objetiva y a ordenar su determinación mediante
experticia complementaria del fallo, invocando una decisión del Máximo
Tribunal. Pero es el caso que en ese mismo fallo del Tribunal Supremo de
Justicia, en Sala Político-Administrativa, se indica:
‘el reclamante de los daños materiales debe probar las lesiones actuales
y ciertas sufridas, señalando expresamente cuál fue la disminución de su
patrimonio, no pudiendo el Juez presumir tales daños’. (Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha
4 de octubre de 2001, caso Hugo Betancourt Z.).
…
La ausencia de límites constituye sin duda una falta de determinación de
los elementos necesarios produciéndose el vicio de indeterminación,
infringiendo el a quo lo dispuesto en el ordinal 6º del artículo 243 del Código
de Procedimiento Civil. Así se declara.
Hecha tal declaratoria, pasa esta Alzada, conforme lo permite el
artículo 209 del Código de Procedimiento Civil a pronunciarse sobre la
procedencia de los daños y perjuicios, habida cuenta de la confirmación de la
nulidad de los actos administrativos recurridos. Así se decide.
3.- DE
Respecto de los daños y perjuicios, observa
Se aduce que ‘los daños están representados por el lucro cesante de la
obra, esto es, la privación de la ganancia que le hubiere generado la obra de
haberse permitido su continuación y culminación en las condiciones o tiempo
previstos en el proyecto presentado ante las autoridades urbanísticas
municipales; así como por el daño emergente representado por la pérdida de la
inversión realizada’.
Los daños los discrimina la recurrente en el lucro cesante y el daño
emergente, al alegar que en su condición de propietaria y promotora de la obra
en cuestión, ‘invirtió en la elaboración de un proyecto de construcción que
debía desarrollarse en un período determinado, y adquirió compromisos para la
enajenación de las oficinas y locales comerciales que integran en su conjunto
la edificación.’
Invocan como parte de los daños los costos financieros y de oportunidad
que debió soportar ‘específicamente por la imposibilidad de formalizar los
compromisos adquiridos mediante las pre-ventas a través de la suscripción de
los respectivos contratos de enajenación de los inmuebles, así como la
imposibilidad de haber arrendado los inmuebles no comprometidos para la venta oportunamente.’
Se estima el monto de los daños en la cantidad de tres mil trescientos
veintidós (sic) millones quinientos cincuenta y cinco mil
veinticuatro bolívares con once céntimos (Bs. 3.332.555.024,11) y en la
cantidad aproximada de setecientos cincuenta y siete millones novecientos
veintiún mil bolívares con setenta y dos céntimos (759.921.000,72) ‘por la
merma patrimonial por la ganancia producto de la renta que se habría percibido
por el arrendamiento de los inmuebles no comprometidos para la venta, así como
de los intereses generados por las cantidades que se habrían percibido por ese
concepto.’ Finalmente, el daño emergente se estima a la fecha de la demanda en ‘la
cantidad aproximada de ciento noventa y siete millones doscientos treinta y
siete mil setecientos noventa y siete bolívares con sesenta y tres céntimos
(197.237.797,63) representada por el pago de gastos permanentes y necesarios en
el que ha tenido que incurrir y tendrá que incurrir durante todo el tiempo que
dure la ejecución de la obra…’.
Por lo que se refiere a la pretensión de condenatoria en daños, la
representación municipal sostiene que el urbanismo es materia de orden público
y las partes no pueden relajar sus reglas y que la empresa recurrente siguió
ejecutando obras en base a decisiones judiciales que fueron posteriormente
revocadas. Asimismo hace referencia a la responsabilidad en materia de
urbanismo por funcionamiento anormal y los niveles de anormalidad como
presupuesto de la responsabilidad patrimonial de la administración municipal.
Al respecto
El artículo 259 de
‘La jurisdicción contencioso administrativa corresponde al Tribunal
Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la ley. Los órganos
de la jurisdicción contencioso- administrativa son competentes para anular los
actos administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso
por desviación de poder, condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación
de daños y perjuicios originados en responsabilidad de
El artículo 140, por su parte, prevé:
‘El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los o
las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión
sea imputable al funcionamiento de
El régimen de responsabilidad de
…
En el mismo sentido,
El sistema de responsabilidad objetiva de
En particular, por lo que se refiere a los daños ocasionados por la
revisión de actos administrativos en materia urbanística, como lo sucedido en
autos, se reconoce igualmente la responsabilidad objetiva de
…
Se reconoce así tanto en el ordenamiento jurídico venezolano, como en el
derecho comparado, un sistema de responsabilidad objetivo que opera como
garantía de los particulares frente a los daños que produzca la actividad de
Lo expuesto anteriormente, en especial las decisiones del máximo
Tribunal citadas, y el texto expreso de las normas constitucionales aludidas,
impiden considerar el argumento de la anormalidad funcional expuesto por la
representación municipal a fin de excluirse de responsabilidad en el presente
caso.
A todo evento, la ilegalidad de los actos impugnados, que ha sido
igualmente declarada por esta Alzada, configura el funcionamiento anormal de la
actividad del Municipio que, según la doctrina antes expuesta, determina la
imputabilidad de los daños ocasionados a la recurrente por la imposibilidad que
ha tenido de disponer oportunamente del inmueble de su propiedad. Así se
declara.
Por lo que se refiere a la argumentación de la parte apelante en cuanto
a que deben atribuirse en todo caso a la propia recurrente, los daños cuya
indemnización se demanda, en virtud de que la construcción de la obra ‘Centro
Profesional Vizcaya’ realizada en la parcela nº 149, se efectuó en base a
decisiones judiciales que instó la parte actora, esta Corte considera que tal
alegato es contrario al principio de la tutela judicial efectiva consagrado en
el artículo 26 de
En el presente caso ciertamente han de aplicarse todos estos criterios
de ‘reparación integral del daño causado’ que se desprende el sistema de
responsabilidad de
En este sentido, se observa que la demanda por daños incluye, el daño
emergente que se discrimina en ese mayor costo referido al pago de agua, luz,
derecho de frente, personal de vigilancia, sueldo del ingeniero residente de la
obra y demás contratistas. Este rubro, sin embargo no ha sido demostrado, razón
por la cual se niega esta pretensión condenatoria. Así se declara.
Ahora bien por lo que se refiere al daño relativo a la imposibilidad de
cumplir y percibir los montos de los contratos de venta de los inmuebles así
como del disfrute de los inmuebles propiedad de la recurrente, observa
Consta asimismo prueba documental en la que se evidencia el
endeudamiento de la recurrente con el Banco del Caribe, Banco Universal en
línea de crédito por un monto total de Mil Seiscientos Millones de Bolívares
(Bs. 1.600.000.000,00) con garantía hipotecaria de la parcela Nº 149 de su
propiedad, el cual tuvo que ser ampliado en fecha 6 de junio de 2001, respecto
del convenio de préstamo original que tuvo que solicitar la recurrente en fecha
23 de noviembre de 2000, según documento protocolizado bajo el n° 13, Tomo 7,
Protocolo Primero del Registro Público del Municipio Baruta del Estado Miranda.
Consta que en el instrumento del préstamo se establece un lapso de 18
meses prorrogables y que se pacta un interés moratorio no menor al 9%. Todas
estas pruebas documentales se hicieron valer por la recurrente y terceros
intervinientes y no fueron desconocidas ni impugnadas por la representación
municipal.
Considera
En este orden de ideas se observa, según se evidencia en autos y así
expresamente reconoce la representación municipal en su escrito de
fundamentación de la apelación, que la parte recurrente solicitó en fecha 6 de
diciembre de 2001 la constancia de culminación de obras, debiendo tener ésta
respuesta dentro de los 10 días hábiles siguientes (artículo 95 de
Sin embargo, la determinación concreta de la cuantía del daño, deberá
efectuarse mediante experticia complementaria del fallo, de conformidad con el
artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, atendiendo los expertos a los
siguientes lineamientos:
1.- Por lo que se refiere al daño emergente producido por los costos
financieros, cuyo pago ha sido acordado en esta decisión, se ordena determinar
la cantidad mediante el cálculo de una suma igual a la totalidad de los
intereses que pagó o adeuda la empresa recurrente, según el contrato de
préstamo que riela en autos, desde la fecha en que debía otorgarse la
culminación de obra hasta la fecha del presente fallo.
En lo relativo al lucro cesante, a cuyo pago ha sido condenado el
Municipio, los expertos deberán discriminar el lucro cesante derivado de la
imposibilidad de disponer los inmuebles sobre los cuales no se celebraron
operaciones de compraventa, debidamente protocolizadas en el Registro
Subalterno y los que permanecen en propiedad de la recurrente.
Respecto de los inmuebles sobre los cuales no se celebraron operaciones
de venta y permanecen en propiedad de la recurrente, se ordena cuantificar el
lucro cesante mediante el cálculo de los cánones de arrendamiento que hubiese
percibido la recurrente, desde la fecha en que debió otorgarse la constancia de
culminación de obra, antes precisada, hasta la fecha del presente fallo. A los
fines de la determinación del canon, los expertos deberán tomar como base de
cálculo el valor de mercado de los inmuebles, año a año, desde el 20 de
diciembre de 2001, y para la determinación del monto a indemnizar, los mismos
lineamientos establecidos en el artículo 29 de
En el supuesto de los inmuebles que hubieren sido objeto de operaciones
de compraventa, se deberá determinar, en cada caso, la porción insoluta del precio
que se hubiere cancelado fuera de los plazos establecidos en los respectivos
contratos y las que se encuentren en mora aún a la fecha de este fallo, y se
deberá calcular la indemnización, determinando una suma equivalente al interés,
por aplicación analógica de lo previsto en el artículo 87 de
III
DE
En primer lugar, debe esta Sala determinar
su competencia para conocer la presente solicitud de revisión y al respecto observa
que conforme lo establece el numeral 10 del artículo 336 de
Por su parte, el legislador consagró la
potestad de revisión en los artículos 5.4 y 5.16 de
“(…) Es de la competencia del
Tribunal Supremo de Justicia como más alto Tribunal de
4. Revisar las
sentencias dictadas por una de las Salas, cuando se denuncie fundadamente la
violación de principios jurídicos fundamentales contenidos en
… omissis …
16. Revisar las
sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y control difuso de
la constitucionalidad de leyes o normas jurídicas, dictadas por los demás
tribunales de
Asimismo, en el fallo N° 93 del 6 de febrero de 2001 (caso: “Corpoturismo”) esta Sala determinó su potestad extraordinaria, excepcional, restringida y discrecional, de revisar las siguientes decisiones judiciales:
“(…) 1. Las
sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional de cualquier
carácter, dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia y por
cualquier juzgado o tribunal del país.
2. Las sentencias
definitivamente firmes de control expreso de constitucionalidad de leyes o
normas jurídicas dictadas por los tribunales de
3. Las sentencias
definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este
Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país apartándose u obviando
expresa o tácitamente alguna interpretación de
4. Las sentencias
definitivamente firmes que hayan sido dictadas por las demás Salas de este
Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país que de manera evidente
hayan incurrido, según el criterio de
Ahora bien, por cuanto
en el caso de autos, se pidió la revisión de la sentencia dictada el 26 de
julio de 2005, por
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
En la oportunidad de
decidir, esta Sala observa:
La parte solicitante de
la revisión constitucional alegó la violación de los derechos y principios
constitucionales de la responsabilidad del Estado, así como las sentencias
dictadas con carácter vinculante por esta Sala Constitucional con respecto a
dicha materia, en razón de la sentencia dictada por
En atención a
ello, corresponde a esta Sala en virtud del carácter extraordinario de la
potestad de revisión verificar si con ello se va a contribuir a la uniformidad en la interpretación de
principios y normas constitucionales, puesto que tal solicitud no implica una
instancia adicional de conocimiento de la causa (Vid. Sentencia de esta Sala N°
44 del 2 de marzo de 2000, caso: “Francia
Josefina Rondón Astor”).
En tal sentido, se aprecia que la sentencia objeto de revisión declaró: i) parcialmente con lugar
la apelación ejercida por la representación judicial de dicho Municipio contra
la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso
Administrativo de
En virtud de lo
expuesto, debe esta Sala analizar en primer lugar el alegato esgrimido contra la
sentencia dictada por
Así pues, se
observa que el constituyente venezolano en el momento de elaborar nuestro Texto
Constitucional vigente quiso modernizar y constitucionalizar en varios
artículos la responsabilidad patrimonial de
Dentro de ellos,
resulta relevante citar lo dispuesto en el artículo 140 de
Así
pues, se aprecia que “(…) la nueva
Constitución de
Así pues, en sentencia de esta Sala
N° 2818, se estableció jurisprudencialmente el reconocimiento constitucional
que establecían los artículos de
“Es así, como los artículos 25, 29, 30, 140, 259, 46 numeral 4, 49
numeral 8, 115, 139, 141,199, 216, 222, 232, 244, 255, 281 y 285 de
En
este orden de ideas, debe destacarse que la responsabilidad patrimonial del
Estado puede devenir de una obligación contractual o extracontractual, siendo
susceptible esta última de reclamación proveniente de una responsabilidad con
falta de
No
obstante, la responsabilidad patrimonial no puede ser enmarcada como
erróneamente lo considera el fallo objeto de la revisión en un sistema
puramente objetivo, es decir, que ante cualquier falta de
Asimismo,
la precitada sentencia (2818/2002), igualmente dispuso que el Estado Venezolano
consagra:
“(…) un
régimen de responsabilidad objetiva del Estado no puede ser apriorístico y
tener los efectos de una presunción iure
et de iure a favor de los particulares, ya que pudiera ocurrir que la
acción ilícita o delictual del funcionario público no gravara la responsabilidad
del Estado pero solo y siempre cuando quedare evidenciado que el móvil y
circunstancias del hecho quedaron limitadas al ámbito íntimo y personalísimo
del funcionario; o también, cuando existieren causas de inimputabilidad penal
como son el estado de necesidad y la legítima defensa”.
En
tal sentido, el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado debe ser concebido
con prudencia y justicia y no debe inspirarse en un profundo deseo positivista
e individualista del ser humano, ante todo el Estado es un ente pluripersonal
que está concebido y encaminado a la satisfacción de los intereses
particulares, y las actuaciones que pueden conllevar al menoscabo patrimonial
de otros ciudadanos en beneficio de un colectivo o por una actuación anormal de
éste, debe ser previa comprobación de una relación de causalidad entre el daño
sufrido por la víctima y la falta cometida por éste, exceptuándose en ciertos
casos de dicho análisis por el principio de igualdad ante las cargas públicas o
teoría de la raya.
Así
el Estado Venezolano debe ser considerado en su integralidad como un Estado
responsable, que conlleve su actividad al desarrollo de los entes individuales
y colectivos que lo conforman con fundamento en una solidaridad racional de sus
obligaciones, sin que ello implique un desconocimiento del sacrificio de los
particulares, sino por el contrario la asunción de los mismos, no obstante sin
que ello se prolifere a que cualquier demanda judicial conlleve
indefectiblemente a la condenatoria patrimonial sin previamente analizar la
relación de casualidad necesaria cuando ello sea indispensable.
No obstante lo expuesto, debe advertirse que del análisis de la
normativa constitucional vigente, se infiere que la responsabilidad patrimonial
del Estado no debe ser considerada como una garantía en favor de los entes
públicos; por el contrario, su consagración constitucional exige que la misma
sea interpretada por los jueces en sentido amplio y progresista como una
garantía patrimonial del administrado frente a las actuaciones de
La
asunción del criterio contrario implicaría la proliferación de demandas contra
los Entes Estatales en perjuicio de las partidas presupuestarias del Estado, ya
que debe existir un justo equilibrio entre las obligaciones normales de
En consonancia
con lo expuesto, debe atenderse que visto que no existe un catálogo expreso de
cuándo se podría estar en presencia de una responsabilidad sin falta o con
falta de
En atención a los
argumentos expuestos, se aprecia que la sentencia objeto de revisión
constitucional, al respecto dispuso:
“El régimen de responsabilidad de
…
El sistema de responsabilidad objetiva de
En particular, por lo que se refiere a los daños ocasionados por la
revisión de actos administrativos en materia urbanística, como lo sucedido en
autos, se reconoce igualmente la responsabilidad objetiva de
…
Se reconoce así tanto en el ordenamiento jurídico venezolano, como en el
derecho comparado, un sistema de responsabilidad objetivo que opera como
garantía de los particulares frente a los daños que produzca la actividad de
Lo expuesto anteriormente, en especial las decisiones del máximo
Tribunal citadas, y el texto expreso de las normas constitucionales aludidas,
impiden considerar el argumento de la anormalidad funcional expuesto por la
representación municipal a fin de excluirse de responsabilidad en el presente
caso.
A todo evento, la ilegalidad de los actos impugnados, que ha sido
igualmente declarada por esta Alzada, configura el funcionamiento anormal de la
actividad del Municipio que, según la doctrina antes expuesta, determina la
imputabilidad de los daños ocasionados a la recurrente por la imposibilidad que
ha tenido de disponer oportunamente del inmueble de su propiedad. Así se
declara.
Por lo que se refiere a la argumentación de la parte apelante en cuanto
a que deben atribuirse en todo caso a la propia recurrente, los daños cuya
indemnización se demanda, en virtud de que la construcción de la obra ‘Centro
Profesional Vizcaya’ realizada en la parcela nº 149, se efectuó en base a
decisiones judiciales que instó la parte actora, esta Corte considera que tal
alegato es contrario al principio de la tutela judicial efectiva consagrado en
el artículo 26 de
Con
fundamento en los criterios expuestos, se aprecia que a diferencia de lo
expuesto por
Incluso
podría afirmarse prima facie que aun cuando
los actos administrativos que son declarados conforme a derecho, es decir, que
no han sido anulados en sede judicial o administrativa pueden aparejar
responsabilidad de
Establecer
ello, significa prácticamente dejar a
En
otras palabras, ello quiere decir que deben ser evaluados en cada supuesto las
condiciones en la prestación del servicio, la posible actuación personal del
funcionario que no se encuentre relacionada con su servicio, la complejidad del
caso objeto de cuestionamiento, el comportamiento de la víctima, los elementos
intrínsecos y extrínseco de la relación acaecida objeto de la presunta
responsabilidad, así como las condiciones de modo, tiempo o lugar.
Todos
estos elementos deben ser considerados y apreciados por el juzgador al momento
de emitir cualquier juicio al respecto, en virtud de la consagración
constitucional de un Estado de Derecho y de Justicia, ya que tanto daño se
ocasiona a los particulares con el resguardo y salvaguarda de una
Administración ineficaz que sea irresponsable y poco audaz y acuciosa en sus
funciones, como una Administración temerosa en el ejercicio de sus funciones
ante el posible riesgo de múltiples condenas patrimoniales sin mayor
razonamiento a favor de los particulares.
Lo
anterior, no quiere significar la incompetencia en el funcionamiento de los
órganos administrativos y su resguardo u ocultamiento de actuaciones ilegales,
sino ponderar racionalmente, con base en los principios de proporcionalidad y
racionalidad, cuándo ciertamente la actuación de
Ello,
tiene una explicación lógica ya que no puede castigarse y atribuir una falta de
funcionamiento a
Este
último caso, es que el sí conllevaría indefectiblemente a la responsabilidad
patrimonial de
En
atención a ello, debe determinarse si en el presente caso, nos encontramos ante
una falta grave de servicio por parte de
Así,
deben puntualizarse principalmente los hechos acaecidos en el presente caso,
para esclarecer el objeto de la presente revisión, así como sus efectos
jurídicos y las posibles incidencias colectivas que podrían generarse, por
estar inmiscuida en el mismo el resguardo de la legalidad urbanística y el
derecho de propiedad de unos terceros intervinientes, en tal sentido, se
observa:
En atención a lo
expuesto, ciertamente se aprecia que en principio por estar asignada la
zonificación de
“Las Zonas R-E son aquellas sometidas a reglamentos especiales dictadas
por el Concejo Municipal y también aquellas urbanizaciones cuyos permisos de
construcción fueron otorgados estableciendo normas especiales o distintas a las
previstas para zonas similares en esta Ordenanza.
Los permisos de edificación y la zonificación se regirán, para tales
zonas, por lo prescrito en los mencionados reglamentos especiales o permisos de
construcción de urbanizaciones, según el caso”.
En consecuencia, se observa que de
conformidad con lo establecido en el Oficio N° 1370/1971, a la parcela N° 149,
se le encontraba asignado un uso específico, el cual era Bomba de Gasolina y
Estación de Servicio, en el cual se disponía:
“Centro Comercial:
Se aprueban las parcelas 143, 145, 148, 148, 149, 150 y 152.
En cuanto a la construcción a edificarse como centro comercial esta
deberá estudiarse sobre las seis (6) parcelas como un proyecto de conjunto y la
lotificación será posterior.-
El uso del terreno será de acuerdo a la aprobación anterior.
Área máxima de ubicación: 30%
Área máxima de construcción: 60%
Altura Máxima: dos (2) plantas o siete (7) metros.-
Retiros mínimos:
Frente: 10,00 mts.
Lateral: 10,00 mts.
Fondo: 10,00 mts.
Estacionamiento de vehículos: Para la satisfacción de la demanda de
estacionamiento se exigirán un (1) un puesto por cada quince (15) mts. de área
comercial.-
En este centro comercial sólo podrán establecerse los usos que se
especifican en
Bomba de Gasolina:
La parcela 149 con un área de
El área de ubicación no podrá ser mayor del 30%.
Deberá estudiarse el proyecto cumpliendo todas las normas de seguridad
específicas sobre la materia y obtener la aprobación de
Podrá establecerse una estación de lavado y engrase (…)”.
Así
pues, de la norma in commento se
desprende claramente la asignación de un uso exclusivo a dicha parcela,
conforme a las limitaciones legales del derecho de propiedad, el cual, no se
constituye como un derecho absoluto y a diferencia de lo expuesto por
Atendiendo
a la finalidad del derecho urbanístico, es allí donde con mayor intensidad se
puede reflejar la relación y mutación de los derechos individuales en intereses
generales, ya que esta especialidad del derecho se encuentra íntimamente
vinculada a la satisfacción y mejoramiento del bien social, en aras de regular cualquier
conducta desproporcionada de la visión individualista del ser humano, ello con
el objeto de evitar el desorden de una sociedad, así como la destrucción
colectivista del medio ambiente, atendiendo a las consecuencias posteriores de la
demolición o construcción de grandes urbes que aseguren la necesidad mínima de
servicios e infraestructuras concebidas para mejorar o en algunos casos garantizar
el estándar mínimo requerido para preservar la calidad de vida de los
habitantes.
Esta
garantía a los derechos de los individuos, en la búsqueda del Estado de un bien
común, en cuanto al sistema de ordenación urbanístico fue reflejado por LE
CORBUSIER quien intuitivamente sostuvo en
Es
por ello, que no comparte esta Sala Constitucional lo dispuesto por
“(…) comparte
Siendo nota característica de la zonificación la generalidad, considera
Esta es la interpretación correcta de la norma y no, como pretende la
parte apelante, la de que esta regulación confiera la posibilidad de legalizar
una afectación individual de las parcelas que la integran, pues ello sin duda atentaría contra el derecho de propiedad que la
ordenación urbanística precisamente garantiza al concretarse en limitaciones
legales que delimitan la función social de la propiedad urbana.
Es importante en este aspecto
distinguir la calificación del suelo que se realiza mediante la zonificación,
de las reservas de terreno para la localización de edificaciones e
instalaciones de servicios colectivos que se requieran de acuerdo con los
planes de ordenación urbanística. La reserva implica la cesión del terreno así
como las garantías para asegurar su cumplimiento.
Por ello en criterio de esta Alzada estuvo en lo correcto
Este criterio se corresponde con la noción de generalidad, propia de la
zonificación como instrumento de planificación urbana, pues con él se está
aplicando varios destinos, con lo cual no desnaturaliza el derecho de propiedad
sino que se delimita su contenido, ofreciendo al propietario una gama de
posibilidades de disposición, acordes con la planificación integral de la
zona”.
Dicha posición judicial contraría los fines del derecho
urbanístico, entendido el urbanismo como la solución encaminada al logro de una
vida colectiva digna, de conservación en una gran medida de la especie humana en
un determinado espacio, sin que se convierta en el marco o nudo espíritu
egoísta del individuo en satisfacer sus intereses personales, sin asegurar un
beneficio común a los habitantes integrantes de un territorio, lo cual conlleva
al análisis sobre la reflexión de la problemática y la fundamentación del derecho
urbanístico por URDANETA TROCONIS, cuando sostiene:
“Con estas consideraciones, quiero hacer referencia al hecho de que el
estado actual de los ordenamientos jurídicos en materia urbanística y,
particularmente en lo relativo a la ejecución, es el resultado de una lenta y
difícil evolución; evolución que, en cada país, ha adquirido rasgos peculiares
pero que en todos los casos presenta una línea conductora común: los esfuerzos
sucesivos que ha debido realizar el Estado para ir resolviendo los inevitables
conflictos que aquí surgen entre los intereses individuales de los particulares
y los intereses colectivos de la sociedad, en una progresión marcada, en su
origen, por el predominio casi absoluto de los primeros y, en los momentos
actuales, por una mayor tendencia a hacer prevalecer los segundos sin que por
ello dejen de respetarse aquellos. No se trata más que del reflejo, en el
concreto campo del urbanismo, de lo que ha sido, en las sociedades occidentales
de corte liberal, la tendencia general de ir corrigiendo las fallas y los
excesos de ese liberalismo, corrección que se ha pretendido lograr a través de
un creciente intervencionismo del Estado (considerado en esta concepción como
la instancia representativa de los intereses colectivos) y de una correlativa
reducción de los derechos y libertades de los ciudadanos o, al menos, una
demarcación más precisa del ámbito en que aquellos pueden desenvolverse.
El urbanismo es, indudablemente, uno de los campos en donde se ve muy
claramente que el Estado, al intervenir tiene que afectar de alguna manera –y,
a veces, muy sensiblemente- las libertades y los derechos individuales de los particulares.
Concretamente, es el derecho de propiedad privada lo que aquí está en juego:
cuando el Estado pretende intervenir en las condiciones de realización del
desarrollo urbano, independientemente de la utilidad colectiva que proporcione,
esa intervención produce una incidencia en la esfera jurídica de los
propietarios inmobiliarios; mientras más acentuada sea la intervención estatal,
más limitado (o, al menos, más delimitado) se verá el ejercicio de las
facultades dominicales.
(…)
Con el tiempo, se fueron ampliando las causas justificantes de la
intervención pública y, por ende, correlativamente, las materias sobre las
cuales ésta podría recaer. Pero la forma de la intervención continuó siendo,
por mucho tiempo, esencialmente la misma: la reglamentación de policía. Incluso
cuando, ya entrado este siglo, surge la novedosa técnica de la planificación
urbanística, en los ordenamientos jurídicos que la introducen está aún vigente
esa concepción; lógicamente, los planes van a estar marcados por ese sello; se
trata de planes que contienen básicamente disposiciones de policía, es decir,
ciertas limitaciones y prohibiciones de carácter general aplicables a los
propietarios urbanos que, en ejercicio de sus facultades, deciden construir. Un
instrumento fundamental de este tipo de planificación permite entender mejor el
carácter de ésta: la zonificación, que consiste en una decisión pública por
medio de la cual se reservan determinadas zonas de la ciudad para necesidades o
funciones concretas. Ello produce una importante limitación al derecho de los
propietarios afectados: si bien no están obligados a obrar positivamente,
cuando decidan construir en sus propiedades, deberán hacerlo de acuerdo con el
destino que le ha sido asignado a la zona en que aquellos se encuentren, y no
de acuerdo a su libre decisión de propietarios, como se sucedía anteriormente”. (Vid. URDANETA TROCONIS, Gustavo;
“
La
admisión de dicho criterio jurisprudencial, conllevaría el retroceso del
derecho urbanístico a tiempos históricos, cuando el derecho de propiedad era
concebido como un derecho absoluto e intangible de delimitación alguna por parte
del Estado, concepción temprana y satisfactoriamente superada por ser concebida
la propiedad privada como un derecho relativo que se encuentra garantizado por
el Estado, pero que puede ser objeto de limitación legal por razones de interés
social y utilidad pública. (Vid. Sentencia de esta Sala N° 1267/2000).
En
atención a lo dispuesto, debe citarse lo establecido en el artículo 115 de
“Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al
uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a
las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con
fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad
pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa
indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de
bienes”.
Como
punto previo a la delimitación del núcleo esencial del derecho propiedad, para
verificar si como en efecto lo dispuso
En este sentido, se observa que la determinación del contenido esencial de cualquier tipo de derecho subjetivo viene dado en cada caso por el elenco de facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como perteneciente al tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a esa clase y tiene que quedar comprendido en otro, desnaturalizándose así de alguna manera. Todo ello no puede ser considerado aisladamente al momento histórico, al caso de que se trate y a las condiciones inherentes a toda sociedad democrática, cuando se esté en presencia de derechos constitucionales.
Determinación la cual, puede ser entendida como aquella parte del contenido del derecho que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente tutelados. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección.
Ahora
bien, habiendo sido precisado lo que se debe considerar como núcleo esencial de
los derechos fundamentales, se debe proceder a analizar cuál es el contenido
esencial del derecho de propiedad, para posteriormente proceder a determinar si
en el caso concreto se desnaturalizó su contenido con la afectación de un uso
exclusivo a una determinada parcela.
En
este contexto, se aprecia que
Por
ello, la fijación del contenido esencial de la propiedad privada no puede
hacerse desde la exclusiva perspectiva subjetiva del derecho o de los intereses
individuales que a éste subyacen, sino
que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social,
entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino
como parte integrante del derecho mismo.
La
incorporación de exigencias sociales, con fundamento en la utilidad individual
y función social al contenido del derecho a la propiedad privada, que se
traduce en la previsión legal de intervenciones públicas no meramente
ablatorias en la esfera de las facultades y responsabilidades del propietario,
es un hecho hoy generalmente admitido, ya que, en efecto, esa dimensión social
de la propiedad privada, en cuanto institución llamada a satisfacer necesidades
colectivas, es en todo conforme con la imagen que de aquel derecho se ha
formado la sociedad contemporánea y, por ende, debe ser rechazada la idea de
que la previsión legal de restricciones a las tendencialmente ilimitadas
facultades de uso, disfrute, consumo y disposición o la imposición de deberes
positivos al propietario, hagan irreconocible el derecho de propiedad como
perteneciente al tipo constitucionalmente descrito, en este sentido, cabe
destacar que la incorporación de tales exigencias a la definición misma del
derecho de propiedad responde a principios establecidos e intereses tutelados
por la propia Constitución.
No
obstante lo expuesto, cabe advertir que la traducción institucional de tales
exigencias colectivas no puede llegar a anular la utilidad meramente individual
del derecho y, por tanto, la definición de la propiedad que en cada caso se
infiera de las leyes o de las medidas adoptadas en virtud de las mismas, por lo
que ello puede y debe ser controlado por esta Sala Constitucional o por los
órganos judiciales, en el ámbito de sus respectivas competencias.
Finalmente,
debemos advertir que entendiendo la propiedad privada, en su doble dimensión
como institución y como derecho subjetivo, ha experimentado en nuestro siglo
una transformación tan profunda que impide concebirla hoy como una figura
jurídica limitada exclusivamente al tipo abstracto descrito en el Código Civil,
sino que la misma ha sido reconducida en virtud de la progresiva incorporación
de finalidades sociales relacionadas con el uso o aprovechamiento de los
distintos tipos de bienes sobre los que el derecho de propiedad puede recaer,
produciéndose una diversificación de la institución dominical en una pluralidad
de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance
diversos, como entre ellos podría citarse el aprovechamiento del suelo, así
como la delimitación y restricción del derecho de edificación en ciertos casos.
(Vid. REY MARTÍNEZ, Fernando, “
Es
por ello que, no se puede compartir los argumentos expuestos por
Sin embargo, debe destacarse que cuando la limitación
provenga de un hecho posterior a la constitución del derecho de propiedad, y
sea esta misma conforme a las finalidades de utilidad pública o interés social,
es decir, que su actividad sea completa y comprensiblemente lícita y dictada
dentro del marco del ordenamiento jurídico, procede afirmar en este orden de
ideas, la consecuente disminución del derecho de propiedad del propietario, lo
cual sí conlleva a la desnaturalización de su núcleo esencial y degeneraría
indefectiblemente en la reparabilidad de los daños causados, en virtud de la no
soportabilidad de un sacrificio particular, como consecuencia de una
rezonificación de un área.
Visto lo expuesto, se aprecia que las limitaciones
urbanísticas en principio no vacían de contenido el derecho de propiedad, ni
implican en los supuestos de la delimitación de la zonificación la inexistencia
de tal derecho que conlleve a la reserva o cesión del referido inmueble, lo que
pudiera proceder en caso, como bien se expuso anteriormente ante un cambio de rezonificación,
es la procedencia de la garantía indemnizatoria por la responsabilidad
patrimonial de
No obstante, en el presente caso se aprecia de la
cronología efectuada y de los autos procesales que se pueden apreciar del
presente expediente, que la sociedad mercantil propietaria de la parcela N° 149
se encontraba en pleno conocimiento de las variables urbanas fundamentales de
tal parcela, así como la asignación de un uso exclusivo de Bomba de Gasolina y
Estación de Servicio, conforme a lo dispuesto en el Oficio N° 1370 del 28 de
julio de 1971.
Todo
ello, se refleja de la resolución de la constancia de inicio de obra, así como
de la resolución del recurso de reconsideración y posteriormente, con respecto
al ajuste de la construcción a las variables urbanas fundamentales, contenidas
en los Oficios Nros. 1622 del 25 de abril de 1989, 991 del 19 de julio de 1998,
y 266 del 9 de febrero de 2000, en los cuales
Adicional
a ello, se aprecia que los representantes judiciales de la sociedad mercantil
Sindicato Agrícola
Sin
embargo, ante la infructuosidad del recurso de reconsideración por haber sido
declarado improcedente (Oficio N° 4180 del 29 de agosto de 1989), no obstante
su procedencia en virtud del recurso de apelación ejercido ante
En
este mismo escenario, se observa que la referida empresa intentó reiteradamente
la interposición de acciones judiciales con la finalidad de obtener la referida
constancia de variables urbanas fundamentales, ante lo cual esta Sala en
sentencia N° 1508/2003, negó la posibilidad de acordar la constancia de
variables urbanas mediante la procedencia de una acción de amparo cautelar y
posteriormente expresó el incumplimiento de
“A modo ilustrativo, observa
Esa posición absurda a la que antes se refirió,
conllevó a una práctica indiscriminada e inconsciente por parte de los
afectados por el silencio de
Por ello, y con fundamento en los argumentos
expuestos, en especial por el hecho de que la cautela otorgada vació de
contenido y de objeto el fallo definitivo, al pronunciarse sobre el fondo del
asunto debatido, declara nula y sin efecto alguno la decisión dictada el 8 de
enero de 2002 por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso
Administrativo de
…omissis...
En atención a lo dispuesto en las disposiciones
antes transcritas,
a) Oficio Nº 266 del 9 de febrero de 2000, dictado
por
b) Oficio Nº 00570 del 16 de marzo de 2000, emanado
de
c) Oficio Nº 1263 del 22 de junio de 2001, dictado
por
En
consecuencia, se aprecia que la zonificación realizada no fue con posterioridad
a la presentación de los proyectos de inicio de obra en la referida parcela, por
cuanto la primera solicitud de información de variables urbanas fundamentales
fue realizada y respondida con ocasión del Oficio N° 1622 del 25 de abril de
1989, posteriormente recurrido mediante solicitud de reconsideración y
declarado improcedente, con la consecuente ratificación del acto recurrido
mediante Oficio N° 4180 del 29 de agosto de 1989.
No es hasta
Es el prenombrado acto, el cual crea una serie de cambios
en la zonificación de la referida parcela N° 149, mediante la interpretación
del Oficio N° 1370/1971, y el cual genera una serie de efectos jurídicos para
el presente caso, en virtud de la permisividad para la construcción del
referido centro comercial en dicha parcela, generando derechos a los
particulares y objeto de la solicitud de revisión de nulidad absoluta en sede
administrativa.
En tal sentido, debe analizarse si
“Artículo 46. Si las modificaciones o reformas a las cuales se refiere
el artículo anterior constituyen cambios de zonificación, deberán cumplirse las
siguientes condiciones:
1. En ningún caso se permitirán cambios de zonificación aislada o singularmente
propuestos. Todo cambio de zonificación debe ser integral o formar parte de
algún plan sectorial
Artículo 113. Los actos generales
o particulares que consagren cambios de zonificación aislada o singularmente
propuestos serán nulos de nulidad absoluta.
Los concejales y demás funcionarios municipales que hubieren aprobado
dichos cambios serán sancionados con multas equivalentes a diez (10) veces su
remuneración mensual, sin perjuicio de la responsabilidad individual civil o
penal a que hubiere lugar”.
En primer lugar, de la norma in commento se desprende una clara aseveración congruente con lo
expuesto anteriormente en cuanto a la limitación al derecho de propiedad y la
posible generación de una responsabilidad patrimonial del Estado, y es que el cambio
de zonificación o rezonificación, entendido este como la modificación que se
verifica en los usos y características urbanísticas de una zona, no se
encuentra legalmente prohibido, siempre y cuando se cumplan los requisitos
previamente establecidos en el artículo 46 de
En este orden de ideas, se aprecia que el cambio en
cuanto a la zonificación aislada debe ser valorado en el conjunto del plan de
zonificación, ya que pueden existir cambios que no afecten la zonificación
funcional pero que incidan en la zonificación arquitectónica, por lo que la apreciación
de la prohibición de rezonificación debe ser valorada en cuanto a ambos
conceptos y al respeto de la integralidad del sector.
En consecuencia, se aprecia que en el caso concreto
En la oportunidad de confirmar la legalidad del referido
acto,
En atención a ello, entendido por rezonificación el
cambio que se produce sobre un modelo de zonificación precedente, en forma tal
que se modifican los fines u objetivos urbanos asignados a la propiedad, se
aprecia que la prohibición absoluta establecida tiene como finalidad evitar la
transformación de la fisonomía urbanística de un sector con la presencia de
construcciones que constituyen excepciones a la naturaleza o destino de la misma,
aceptadas o consentidas por las autoridades y que cambian la estructura general de la zona.
Visto ello, se aprecia incluso de las mismas
aseveraciones expuestas por
En este sentido, expuso
La afirmación de lo expuesto, constituye una limitación
insostenible jurídicamente al derecho de propiedad, por cuanto no es congruente
con la legalidad urbanística la asignación de un uso del suelo, con las
variables arquitectónicas de otra especie de zonificación, ya que las variables
urbanas de
En atención a lo expuesto, es inconsistente la
modificación de una zonificación determinada parcialmente sin asignarle los
plenos efectos jurídicos de ésta, ya que con ello no sólo se lesiona
irracionalmente el derecho de propiedad, mediante la determinación de unas
variables arquitectónicas que no se corresponden con el área determinada, sino
que las mismas infringen el respecto y resguardo del ambiente urbanístico de
una determinada parcela, integrada a la fisonomía general de la zona.
Al respecto, interesa destacar lo dispuesto por RONDÓN DE
SANSÓ, cuando estableció siguiendo la doctrina italiana representada por
VIRGILIO TESTA los requisitos esenciales de la zonificación y la prohibición de
la zonificación aislada con respecto al requisito de estabilidad, exponiendo lo
siguiente:
“Si
se analizan los requisitos esenciales de los planes de urbanismo de los cuales,
a nuestro ver, la zonificación constituye la máxima concreción, es decir, el
más particularizado de todos, se aprecia que es en esta prohibición absoluta
donde se pone de relieve el carácter estricto que ellos poseen. En efecto la
doctrina indica como tales requisitos esenciales a
Es en base al antes señalado principio de estabilidad que la rezonificación
asilada no es posible ya que tal objeto particular no puede encajar en la
noción señalada de ‘exigencia de notable importancia’, y por otra parte sería
absurdo modificar toda una ordenanza para que varíe el destino de una simple
parcela. En relación con esto último, un acontecer de tal índole implicaría una
regulación ‘singular’ que es contraria a la naturaleza general de los planes
urbanísticos”. (Véase
RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard; “Zonificación
y rezonificación en el ámbito de la formación urbanística venezolana (a través
del análisis del artículo 168 de
En consecuencia, se aprecia que
Finalmente, habiéndose advertido la rezonificación
aislada acaecida en el presente caso, y la posterior realización de la
construcción con fundamento en dicho acto ilegítimo, debe analizarse lo
atinente a la responsabilidad administrativa ordenada por
Al respecto, debe aclararse que el administrado efectuó
la referida construcción con fundamento en una Resolución del Municipio Baruta,
por lo cual se podría afirmar prima facie,
que el referido ciudadano actuó conforme a una expectativa plausible de
legitimidad del acto administrativo, es decir, con fundamento en una confianza
legítima en el ejercicio de su actuación del derecho de edificación.
A pesar de ello, debe esta Sala destacar que el principio
de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de
la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad
de apreciación de las instituciones comunitarias, ni les reconoce un derecho
adquirido al mantenimiento de una ventaja, sin embargo, la actuación conforme a
dicho principio genera en
Así pues, en caso de que
En el presente caso, dicha situación se concreta con la
venta de los inmuebles integrantes de la construcción realizada, así como los
créditos asumidos por la empresa constructora, tal como lo expresó
Empero lo anterior,
dicha garantía indemnizatoria representada por la vulneración del principio de
confianza legítima contiene una excepción y es que en ningún caso procedería la
indemnización si ha existido dolo, culpa o negligencia grave imputables al administrado. En dicho caso, habría que afirmar que
la responsabilidad del Estado tendría una causa eximente de la responsabilidad
por hecho de la víctima, salvaguardando así una recta distribución de las
cargas patrimoniales y de las actuaciones anárquicas y negligentes del
administrado, lo cual por demás en nuestro ambiente urbanístico se ha
convertido en una actitud generalizada en la construcción de obras sin el
debido respeto a la legalidad urbanística, con la espera de la obtención por
vía jurisprudencial, de las constancias de habitabilidad.
Con relación a la responsabilidad patrimonial en el
prenombrado supuesto, cabe citar a RAMÓN PARADA, quien reflexiona y expone el
caso de las sanciones y responsabilidades administrativas de las obras
realizadas al amparo de licencias graves y manifiestamente ilegales, así el
referido autor expone:
“Si los efectos de la licencia ya se han consumado por haberse terminado
las obras en ella previstas, es preciso destruir el título jurídico en que
dichas obras se amparan y seguir el proceso de lesividad o el procedimiento de
revisión de oficio de los actos administrativos del artículo 103 de
La anulación de una licencia tanto por la vía del proceso sumario de
suspensión como por el proceso de lesividad, como a través del procedimiento
administrativo de revisión de oficio, genera la responsabilidad patrimonial de
En consecuencia, ciertamente se aprecia de la relación de
los hechos efectuada que la sociedad mercantil propietaria de la parcela N°
149, se encontraba en pleno conocimiento en virtud de los Oficios
administrativos contentivos de la notificación de la negativa de la constancia
de inicio de la obra, así como de la apertura del procedimiento de revisión de
oficio vista la nulidad absoluta del acto en cuestión, entre otros, de que la
obra proyectada y posteriormente construida no se ajustaba al cumplimiento de las
variables urbanas fundamentales.
Adicional a ello, se aprecia que
En atención a dichos hechos, sumado a la continua
excitación del propietario para la expedición de las variables urbanas
fundamentales, ante los diversos órganos jurisdiccionales competentes por la
materia, sentencias las cuales posteriormente en segunda instancia fueron revocadas
en lo atinente a las órdenes cautelares, conlleva a concluir que éste se
encontraba en pleno conocimiento del estado fáctico-legal del proyecto de
construcción, así como del efecto jurídico de su incumplimiento (Vid. Sentencia
de
Razón la cual, permite a esta Sala concluir la presunción
de una actuación dolosa por parte del propietario, que eximiría la
responsabilidad administrativa en el presente caso, lo cual deberá ser apreciado
por
Finalmente, debe esta Sala Constitucional,
cónsona con los criterios expuestos, declarar ha lugar la revisión
constitucional y, en consecuencia, anular la sentencia dictada por
En consecuencia, se ordena a
V
DECISIÓN
Por las razones
anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia en nombre de
Publíquese y regístrese.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Despacho de
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
LUIS VELÁZQUEZ ALVARAY
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. Nº 05-2389
LEML/d