SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Consta en
autos que, el 4 de mayo de 2004, la asociación civil BOKSHI BIBARI KARAJA
AKACHINANU (BOGSIVICA), con inscripción ante la Oficina Subalterna
de Registro del Distrito Perijá del Estado Zulia el 11 de febrero de 1994, bajo
el n°22, protocolo uno, tomo 2, mediante la representación de la abogada
Marielba Barboza Morillo, con inscripción en el I.P.S.A. bajo el nº
25.461, introdujo, ante esta Sala, solicitud de revisión de la sentencia n°
01976 que dictó, el 17 de diciembre de 2003, la Sala
Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia,
en la que declaró improcedente el “recurso por abstención” que interpuso la
aquí solicitante contra la República Bolivariana de Venezuela.
Luego de la
recepción del expediente, se dio cuenta en Sala por auto del mismo día y se
designó ponente al Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz.
El 5 de
octubre de 2005, la parte actora pidió la emisión de pronunciamiento sobre la
solicitud de revisión.
I
DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN
1. La
solicitante alegó:
1.1 Que
“En fecha 06-06-2002, se propuso ante la Sala Política
Administrativa de este T.S.J., demanda de declaración de existencia de la Reserva Barí y
la abstención de no otorgar los títulos de RATIFICACIÓN de dicha RESERVA,
contra la Nación
Venezolana.”
1.2 Que
el fundamento de la demanda lo constituye la disposición transitoria décima
segunda de la
Constitución que dispone que “la demarcación del hábitat
indígena a que se refiere el artículo 119 de esta Constitución, se realizará
dentro del lapso de dos años contados a partir de la fecha de entrada en
vigencia de esta Constitución.”
1.3 Que
“...los magistrados no aplicaron el derecho, a lo cual están obligados por
esa norma expresa que contiene el artículo 12 del CPC (...), puesto que
habiéndose demostrado la legitimidad y existencia del pueblo Barí, la
obligación de realizarle la demarcación y otorgarle los títulos con un claro y
terminante plazo de dos años no aplicó el derecho derivado de la existencia de
una obligación del Ejecutivo de plazo vencido al caso concreto, dejando de
aplicar esa norma y decidir conforme al derecho positivo del país y sobre todo
tenían que declarar que existía una Reserva Indígena, ya delimitada, reconocida
científica, oficialmente en forma clara, con una deficiencia que los lleva a
provocar una lesión e injusticia notoria, que constituyen un típico error
judicial (...)”.
1.4 Que
cuando el fallo objeto de revisión silenció hechos y pruebas, vulneró los
artículos 12 y 243, ordinal 5º, del Código de Procedimiento Civil, así como
también violó el derecho al debido proceso.
2. Pidió:
“...se revise ese fallo y se anule y se ordene
que el Juez de la
Sala Política Administrativa (sic) de este Tribunal Supremo
de Justicia, conozca y decida en forma expresa la acción declarativa ejercida
para que se le reconozca al pueblo indígena Barí, el goce que tiene, por
documento oficial, con cosa juzgada administrativa, sobre su Reserva Indígena y
se le haga justicia al ser así declarada, al reconocérsele en la jurisdicción
su hábitat o territorio que conforma la demarcación de su territorio, que
teniendo esos Títulos, notoriamente, goza y disfrutan como poseedores
legítimos. Y así (piden) que se declare y sentencie.”
II
LA DECISIÓN OBJETO DE LA SOLICITUD DE
REVISIÓN
La Sala Político-Administrativa declaró la improcedencia del
“recurso por abstención que interpusieron los ciudadanos Víctor Asiboroco y Macario Asotba, en
nombre propio y en representación de la Comunidad Indígena Barí y la Asociación Bokhsibika, contra la República, por
órgano del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, en los siguientes términos:
“Una vez realizado el análisis de las actas que
conforman el presente expediente, esta Sala para decidir observa:
Como quiera que la abogada de la Procuraduría General
de la República
señaló en su escrito de informes, que el recurso interpuesto resultaba
improcedente debido a que no cumplía con los presupuestos jurisprudencialmente
establecidos, estima la Sala
pertinente examinar de manera previa dicha situación, ello a pesar de que la
representación de la
República no explicó, con el mínimo de claridad necesaria,
las razones en las cuales sustenta la referida argumentación, pues luego de
transcribir parcialmente una decisión dictada por esta Sala se limitó a indicar
que ‘la presunta conducta omisiva del
ejecutivo (sic) Nacional que se denuncia, no se ajusta a ninguno de los
requisitos expresados en la jurisprudencia transcrita supra’.
A este respecto, debe señalarse
que a los fines de clarificar el asunto planteado es de importancia referirse
al contenido, objeto y requisitos del recurso comentado, para lo cual vale
realizar las siguientes precisiones:
La fundamentación legal del
recurso por abstención o carencia la encontramos en la Ley Orgánica
de la Corte Suprema
de Justicia, en los ordinales 23 y 1º de los artículos 42 y 182,
respectivamente, en los cuales se prevé su existencia sin que se realicen
mayores consideraciones.
(...)
Es clara pues, la imprevisión legislativa al no establecerse una
regulación adjetiva propia para el referido proceso jurisdiccional contra las
conductas omisas de la
Administración; no obstante, del artículo 259 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela emerge un real asidero
Constitucional de control de la actuación u omisiones de las autoridades
administrativas. Así la mencionada norma dispone lo que a continuación se
indica:
‘Artículo 259. La jurisdicción
contencioso administrativa corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los
demás tribunales que determine la ley. Los órganos de la jurisdicción
contencioso administrativa son competentes para anular los actos
administrativos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por
desviación de poder; condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de
daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración;
conocer de reclamos por la prestación de servicios públicos; y disponer lo
necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas
lesionadas por la actividad administrativa’.
Del contexto del precepto transcrito, se evidencia que los órganos de la
jurisdicción contencioso administrativa detentan las potestades de control
sobre toda la universalidad de posibilidades de actuación correspondiente a la
actividad administrativa, siendo ese control extensible a toda manifestación
perteneciente al espectro de actuación de la Administración,
no sólo en lo concerniente a los actos expresos viciados de
inconstitucionalidad o ilegalidad, sino que va más allá, abarcando cualquier
situación contraria a derecho, en las que la Administración
sea incontrovertiblemente la causante de la lesión, infringiendo o perturbando
la esfera de los derechos subjetivos de los justiciables con motivo de
inactividades u omisiones ilegítimas.
De acuerdo con la jurisprudencia (Sentencia de la Sala
Político-Administrativa de la Corte Suprema de
Justicia, de fecha 28 de febrero de 1985, dictada en el caso Eusebio Vizcaya
Paz), el recurso por abstención procede cuando las autoridades administrativas
se niegan a cumplir determinados actos a que estén obligadas por leyes,
recayendo dicho recurso sobre la omisión de esas mismas autoridades para crear
actos cuyos supuestos de hecho, expresamente se encuentran regulados por el
legislador y que las mismas se niegan a obedecer, al no deducir de esos
supuestos de hecho la consecuencia jurídica que el texto legal les impone.
Luego, se observa del contenido del citado ordinal 23, del artículo 42 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema
de Justicia, que el recurso allí previsto tiene como objeto que el Juez
Contencioso Administrativo condene a la Administración
al cumplimiento de determinados actos que ésta tiene el deber legal de acatar y
a cuya verificación o acatamiento tiene derecho el particular.
Igualmente, debe destacarse que doctrinariamente se ha venido admitiendo
que para que se configure este recurso, la obligación cuya ejecución se
pretenda debe ser de índole administrativa, sin que se pueda constituir en un
sustituto de las vías judiciales ordinarias (de allí que el referido ordinal
23, del artículo 42, señala que dicho recurso sólo tiene lugar ‘cuando sea
procedente’), ni puede estar dirigido a lograr el cumplimiento de obligaciones
genéricas a cargo de la Administración.
Es así,
como en lo que respecta a los requisitos de procedencia del recurso bajo
análisis, debe señalarse que la jurisprudencia de esta Sala concretamente en el
fallo proferido en el caso Eusebio Vizcaya Paz antes mencionado, reiterada más
recientemente en decisión de fecha 16 de mayo de 2002, publicada el 21 de mayo
del mismo año, dictada en el caso Ayari Coromoto Assing Vargas, ha establecido
lo siguiente:
1. ‘debe tratarse de una obligación concreta y
precisa inscrita en la norma legal correspondiente, la cual ha de presentarse
como un paradigma de contraste que sirva para verificar si la abstención
existe, respecto del supuesto expresa y especialmente previsto en la norma y,
por tanto, si procede o no el respectivo recurso.
(...) se refiere a determinados actos (específicos)
que los funcionarios estén obligados por las leyes a adoptar cuando el
cumplimiento de la obligación sea procedente en conformidad con esas mismas
leyes.”
2. ‘El objeto del recurso por abstención no es (...)
sino la abstención o negativa del funcionario público a actuar, es decir, a
cumplir determinado acto –en el sentido de actuación- del cual el supuesto de
hecho se encuentra previsto en una ley específica, pero ante cuya ocurrencia
real y concreta la autoridad administrativa se abstuvo de extraer la
consecuencia jurídica que el imperativo legal le impone’.
3. ‘(...) debe surgir la evidencia de una actitud
omisa por parte de la administración, en el sentido de mostrarse ella remisa a
emitir el acto o a realizar la actuación material cuya obligación se encuentra
específicamente contenida en una norma concreta’.
4. ‘El referido recurso conduciría a un ‘
pronunciamiento de la jurisdicción contencioso administrativa sobre la
obligatoriedad para la
Administración de producir un determinado acto o de realizar
una actuación concreta en vista de un imperativo legal expreso y específico
que, según demuestra el recurrente, ella se niega a cumplir’.
Determinado
lo anterior, corresponde ahora examinar si en el presente caso se verifican los
supuestos de procedencia del recurso objeto de análisis.
A pesar
de lo confuso que en oportunidades se torna el escrito recursorio, entiende la Sala que la abstención
alegada deviene, a decir de los accionantes, de la demora por parte del Poder
Ejecutivo Nacional en dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 119 y en la Disposición
Transitoria Décimosegunda de la Carta Magna, en lo que
se refiere a la demarcación de los terrenos en los que se encuentra asentado el
pueblo Barí y al otorgamiento de los títulos correspondientes. En razón de
ello, se considera conveniente transcribir no sólo dichas normas, sino también
lo que dispone la Ley
de Demarcación y Garantía del Hábitat y Tierras de los Pueblos Indígenas, en
sus artículos 4 y 6, a saber:
‘Artículo 119. El Estado reconocerá la
existencia de los pueblos y comunidades indígenas, su organización social,
política y económica, sus culturas, usos y costumbres, idiomas y religiones,
así como su hábitat y derechos originarios sobre las tierras que ancestral y
tradicionalmente ocupan y que son necesarias para desarrollar y garantizar sus
formas de vida. Corresponderá al Ejecutivo Nacional, con la participación de
los pueblos indígenas, demarcar y garantizar el derecho a la propiedad
colectiva de sus tierras, las cuales serán inalienables, imprescriptibles,
inembargables e intransferibles de acuerdo con lo establecido en esta
Constitución y en la ley.’
‘Decimosegunda. La demarcación del
hábitat indígena, a que se refiere el artículo 119 de esta Constitución, se
realizará dentro del lapso de dos años contados a partir de la fecha de entrada
en vigencia de esta Constitución.’
‘Artículo 4. El proceso de demarcación
y garantía del hábitat y tierras de los Pueblos y comunidades indígenas será
realizado por el Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio del Ambiente y de
los Recursos Naturales, conjuntamente con los pueblos, comunidades y
organizaciones indígenas legalmente constituidas.’
‘Artículo 6. Se creará la Comisión Nacional
de Demarcación del Hábitat y Tierras de los Pueblos y comunidades Indígenas
...’.
En
vista de lo previsto en el artículo 6 antes citado, por Decreto Presidencial Nº
1.392, de fecha 3 de agosto de 2001, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela Nº 37.257 se creó la Comisión Nacional de Demarcación del Hábitat y
Tierras de los Pueblos y Comunidades Indígenas, la cual tiene como objetivo
promover, asesorar y coordinar todo lo relativo al proceso nacional de
demarcación del hábitat y tierras de los pueblos y comunidades indígenas a ser
desarrollado a través del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales
y, en este sentido, consta en el presente expediente copias de informes de los
cuales se desprende que se han realizado diferentes actividades destinadas a
cumplir con dichos objetivos.
Ahora
bien, al revisarse la normativa en que los recurrentes sustentan sus
planteamientos se evidencia que en el caso tratado más que una obligación
concreta en cabeza de la Administración, lo que se configura es un cúmulo
de obligaciones genéricas nacidas del texto constitucional destinadas a
delimitar y garantizar el derecho a la propiedad colectiva que, sobre sus
tierras, tienen los pueblos y comunidades indígenas, y sólo después de
efectuarse las labores de demarcación territorial es que surgiría el derecho
específico a que se les concedan los títulos correspondientes.
Aunado
a lo anterior, no se evidencia tampoco una clara actitud omisa por parte del
Poder Ejecutivo Nacional en adelantar el referido proceso de demarcación que
constituya una real abstención; al contrario, se observa que se cumplió con la
designación de la
Comisión Nacional de Demarcación del Hábitat y Tierras de los
Pueblos y Comunidades Indígenas a que hace mención la ley que regula la materia
y que dicha Comisión está realizando ciertas actuaciones para alcanzar los
fines para las cuales fue creada.
En vista de lo anteriormente
expuesto, estima la Sala
que en el presente caso no se materializan los presupuestos necesarios para que
proceda el recurso por abstención o carencia interpuesto, de allí que el mismo
debe ser desestimado. Así se declara.
No
obstante lo establecido precedentemente, esta Sala debe observar que en el caso
tratado, la problemática planteada transciende el simple interés de los
accionantes para constituirse en un asunto que amerita la debida atención de la
autoridad administrativa, por lo que esta Sala Político-Administrativa, exhorta
al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales como órgano encargado de
coordinar, planificar, ejecutar y supervisar lo relacionado con el proceso de
demarcación bajo análisis, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 3 de la Ley de Demarcación y Garantía
del Hábitat y Tierras de los Pueblos Indígenas, para que en un tiempo
prudencial cumpla con las previsiones establecidas constitucional y legalmente
sobre la materia. Así se declara”.
III
MOTIVACIÓN PARA LA DECISIÓN
El cardinal 10 del artículo 336 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela le atribuye a la Sala Constitucional
la potestad de “revisar las sentencias
definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de
constitucionalidad de leyes o normas jurídicas dictadas por los tribunales de la República, en los
términos establecidos por la ley orgánica respectiva”.
Tal potestad de revisión de decisiones definitivamente
firmes abarca tanto fallos que dicten las otras Salas del Tribunal Supremo de
Justicia como los demás Tribunales de la República (Vid. sentencias del 9 de marzo de
2000, caso: José Alberto Zamora Quevedo; del 7 de junio de 2000, caso:
Mercantil Internacional, C.A.; y del 6 de febrero de 2001, caso: Corpoturismo),
y es el propósito de este medio procesal que la Sala Constitucional
ejerza su atribución de máximo intérprete de la Constitución,
según el artículo 335 del Texto Fundamental.
Por su parte, el artículo 5.4 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia atribuye a esta Sala competencia para la
revisión de actos jurisdiccionales de las demás Salas de este máximo Tribunal.
Ahora bien, esta norma constitucional no
intenta, de manera alguna, la creación de una tercera instancia en los procesos
de amparo constitucional o de control de constitucionalidad de leyes o normas
jurídicas. El precepto constitucional que se refirió lo que incorpora es una
potestad estrictamente excepcional y facultativa para la Sala Constitucional.
Es por ello que, esta Sala, al momento de la ejecución de tal potestad de
revisión de sentencias definitivamente firmes, está obligada, de acuerdo con
una interpretación uniforme de la Constitución y en consideración a la garantía de
la cosa juzgada, al ejercicio de la máxima prudencia en cuanto a la admisión y
procedencia de requerimientos que pretendan la revisión de actos de
juzgamientos que han adquirido dicho carácter de cosa juzgada judicial.
Según
reiteradas decisiones, sólo de manera extraordinaria, excepcional y
restringida, esta Sala tiene la potestad de revisión en los siguientes casos:
1. Las
sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional de cualquier
carácter, que sean dictadas por las demás Salas del Tribunal Supremo de
Justicia y por cualquier juzgado o tribunal del país.
2. Las
sentencias definitivamente firmes de control expreso de constitucionalidad de
leyes o normas jurídicas que sean pronunciadas por los tribunales de la República o las
demás Salas del Tribunal Supremo de Justicia.
3. Las
sentencias definitivamente firmes que hayan sido expedidas por las demás Salas
de este Tribunal o por los demás tribunales o juzgados del país que se aparten u
obvien, expresa o tácitamente alguna interpretación de la Constitución
contenida en alguna sentencia de esta Sala con anterioridad al fallo que se
impugna, que realice un errado control de constitucionalidad en aplicación
indebida de la norma constitucional.
4. Las sentencias definitivamente firmes
que hayan sido emitidas por las demás Salas de este Tribunal o por los demás
tribunales o juzgados del país que de manera evidente hayan incurrido, según el
criterio de la Sala,
en un error grotesco en cuanto a la interpretación de la Constitución o
que, sencillamente, hayan obviado por completo la interpretación de la norma
constitucional. En estos casos hay también un errado control constitucional.
Ahora
bien, la Sala considera que el caso de
autos amerita el ejercicio de la potestad extraordinaria de revisión por parte
de la Sala, pues
la decisión objeto de esta solicitud incurrió en una errada interpretación de
normas constitucionales y en contravención con la jurisprudencia reiterada de
esta Sala.
Así, en este
caso el objeto de la solicitud de revisión lo constituye el acto jurisdiccional
que dictó, el 17 de diciembre de 2003, la Sala
Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia,
mediante la cual se declaró la improcedencia del “recurso por abstención” que
ejerció la aquí solicitante contra la República Bolivariana
de Venezuela, por órgano del Ministerio del Ambiente y de los Recursos
Naturales Renovables, en razón de la demora del Ejecutivo Nacional en cuanto al
cumplimiento con lo que disponen el artículo 119 y la Disposición
Transitoria Decimosegunda de la Constitución,
en relación con el deber de demarcación de los terrenos en los que se encuentra
asentado el pueblo Barí y, en consecuencia, con el deber de otorgamiento de los
títulos de ratificación de dicha reserva. Asimismo, la referida demanda
perseguía una pretensión mero declarativa de existencia de la reserva Barí.
La decisión de improcedencia de la Sala
Político-Administrativa se basó en que “en el presente
caso no se materializan los presupuestos necesarios para que proceda el recurso
por abstención o carencia interpuesto, de allí que el mismo debe ser
desestimado”. Concretamente, luego del análisis de la naturaleza de la
omisión administrativa que se denunció, esa Sala concluyó que dicha inactividad
no se encuadra dentro del concepto de “abstención” que puede ser objeto de
pretensiones de condena en el marco del medio procesal que tradicional -y
erróneamente- se ha denominado “recurso por abstención o carencia”, todo ello
según la línea del criterio tradicional y pacífico de la jurisprudencia
contencioso-administrativa venezolana en la materia.
Ahora bien, considera la Sala que la sentencia de la Sala
Político-Administrativa objeto de revisión violó la correcta
lectura que ha de darse a los artículos 26, 51 y 259 de la Constitución
de 1999 y, además, contradijo el criterio de esta Sala que ha encauzado la
interpretación de esas normas constitucionales, específicamente en sentencias
de 23 de octubre de 2002 (caso Gisela
Anderson y otros), de 6 de
abril de 2004 (caso Ana Beatriz Madrid)
y de 27 de mayo de 2004 (caso Elizabeth
Morini Morandini), entre otras que se señalarán.
En efecto, el artículo 259 de la Constitución
establece:
“La jurisdicción contencioso administrativa
corresponde al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que
determine la ley. Los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa son
competentes para anular los actos administrativos generales o individuales
contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; condenar al pago de
sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en
responsabilidad de la
Administración; conocer de reclamos por la prestación de
servicios públicos; y disponer lo necesario para el restablecimiento de las
situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.
Por su parte,
el artículo 26 eiusdem dispone:
“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de
administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso
los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con
prontitud la decisión correspondiente.
El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible,
imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa
y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles”.
La constitucionalización de la
justicia administrativa, a partir de la Constitución de 1961, implicó la adición de su
función subjetiva o de tutela judicial de los administrados a su función
tradicional u objetiva de control de la legalidad de la
Administración Pública. De conformidad con esa premisa y la
correcta lectura de las normas constitucionales que se transcribieron, la
justicia contencioso-administrativa venezolana debe garantizar los atributos de
integralidad y efectividad del derecho a la tutela judicial. De esa manera, y
en lo que se refiere a la integralidad, toda pretensión fundada
en Derecho Administrativo o que tenga como origen una relación jurídico-administrativa,
debe ser atendida o amparada por los tribunales con competencia
contencioso-administrativa, pues el artículo 259 constitucional no es, en modo
alguno, taxativo, sino que, por el contrario, enumera algunas –las más comunes-
de las pretensiones que proceden en este orden jurisdiccional (pretensión
anulatoria y pretensión de condena a la reparación de daños) y enunciativamente
permite, como modo de restablecimiento de las situaciones que sean lesionadas
por la actividad o inactividad administrativa, la promoción de cuantas
pretensiones sean necesarias para ello. Integralidad o universalidad de
procedencia de pretensiones procesales administrativas que, además, son
admisibles con independencia de que éstas encuadren o no dentro del marco de
medios procesales tasados o tipificados en la Ley, pues, se insiste, es el Texto Constitucional
el que garantiza la procedencia de todas ellas. Pero en atención a la cláusula
constitucional de la jurisdicción contencioso-administrativa (artículo 259),
ésta no sólo ha de dar cabida a toda pretensión, sino que, además, debe
garantizar la eficacia del tratamiento procesal de la misma y en
consecuencia, atender al procedimiento que más se ajuste a las exigencias de la
naturaleza y urgencia de dicha pretensión.
El enfoque del tratamiento y
estudio del contencioso administrativo desde la óptica de la pretensión
consigue, así, fundamento en el artículo 259 de la Constitución y
es, además, consecuencia obligada de su función subjetiva y de su naturaleza
jurídica: la de un orden jurisdiccional, inserto dentro del sistema de
administración de justicia, cuya finalidad primordial es el restablecimiento de
situaciones jurídico-subjetivas y que debe, por ende, informarse siempre con
los principios generales del Derecho Procesal (cfr. González Pérez, Jesús, Manual de Derecho Procesal Administrativo, tercera edición, Civitas, Madrid, 2001, pp. 70 y ss.). De allí el error cuando se entiende que es
el acto administrativo –en vez de la pretensión procesal- el objeto del proceso
contencioso administrativo y de allí también la tradicional imprecisión
terminológica que ha caracterizado el tratamiento de nuestro sistema
contencioso administrativo, denominando recursos a medios procesales tales
como, entre otros, el “recurso por abstención o carencia”, que mal puede
considerarse “recurso” ni “medio de impugnación”, cuando su objeto es la
pretensión de condena a una obligación de hacer o de dar por parte de la Administración.
Ya esta Sala, en anteriores
oportunidades, específicamente en su sentencia n° 2.629 de 23 de octubre de
2002 que antes se mencionó, sostuvo la amplitud que, en aras de esa función
subjetiva y de la tutela judicial de los administrados, exhibe la jurisdicción
contencioso-administrativa venezolana:
“De este modo la Constitución
garantiza a los administrados, funcionarios públicos o sujetos bajo relaciones
especiales, un plus de garantías que no deja dudas respecto a la potestad que
tienen esos tribunales para resguardar los derechos constitucionales que
resulten lesionados por actos, hechos, actuaciones, omisiones o abstenciones de
la
Administración Pública; potestad que según la doctrina más
actualizada, se ejerce al margen de que la denuncia encuadre en los recursos
tradicionales establecidos en la ley o que haya construido la jurisprudencia,
pues, la tendencia es a darle trámite a este tipo de demandas en tanto subyazca
un conflicto de orden administrativo que exija el examen judicial
respectivo.
Así tenemos que, de la simple lectura de las atribuciones que el
artículo 259 de la
Constitución otorga a la jurisdicción
contencioso-administrativa, se aprecia que los justiciables pueden accionar
contra la
Administración a los fines de solicitar el restablecimiento
de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad de la Administración
aunque se trate de vías de hecho o de actuaciones materiales. El referido
precepto constitucional señala como potestades de la jurisdicción
contencioso-administrativa, no solo la anulación de actos administrativos, la
condena de pago de sumas de dinero por concepto de indemnización de daños y
perjuicios y el conocimiento de las reclamaciones relativas a la prestación de
los servicios públicos, sino también, el restablecimiento de situaciones
jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad material o jurídica de la Administración.
Resulta claro
que la jurisdicción contencioso-administrativa, no está limitada a asegurar el
respeto de la legalidad en la actuación administrativa, ya que el artículo 26
de la Constitución
concibe a toda la justicia, incluyendo a la contencioso-administrativa, como un
sistema de tutela subjetiva de derechos e intereses legítimos, por lo tanto, a
partir de la
Constitución de 1999, la jurisdicción
contencioso-administrativa no puede concebirse como un sistema exclusivo de
protección de la legalidad objetiva a que está sometida la administración -a
pesar de que la ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, regula procedimientos
objetivos, cuya finalidad es declarar la nulidad del acto impugnado - sino un
sistema de tutela de situaciones jurídicas subjetivas, que no permite reducir,
limitar o excluir las lesiones producidas por actuaciones materiales o vías de
hecho”. (Destacado añadido).
Posteriormente, y en atención
al mismo criterio, esta Sala expuso en la sentencia n° 1029 de 27 de mayo de
2004, lo siguiente:
“...la
potestad que tienen los Tribunales con competencia en lo
contencioso-administrativo para resguardar aquellos derechos protegidos por la Constitución y
los Tratados de Protección de los Derechos Humanos que puedan resultar
lesionados por actos, hechos, actuaciones, omisiones o abstenciones de la Administración
Pública; potestad ésta que, según la doctrina más
actualizada, se ejerce al margen de que la denuncia encuadre en los recursos
tradicionales establecidos en la ley o que haya construido la jurisprudencia,
pues, la tendencia compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva
consagrado en el artículo 26 constitucional, es a darle recibo y trámite a todo
tipo de demandas en tanto subyazca un conflicto de orden administrativo,
derivado de una relación jurídica entre un particular y un órgano o ente
envestido de potestades públicas, que exija el examen judicial respectivo (cfr.
Santiago González-Varas Ibáñez, La jurisdicción contencioso-administrativa
en Alemania, Madrid, Civitas, 1993, pp. 125 y siguientes).
De
acuerdo con lo indicado, el mencionado artículo 259 de la Constitución
otorga a los Tribunales con competencia en lo contencioso administrativo un
conjunto de atribuciones que permiten que los justiciables puedan accionar
contra la Administración Pública a fin de solicitar el
restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la
actividad de dicha Administración incluidas las vías de hecho o actuaciones
materiales, de allí que dicho precepto constitucional señala como potestades
de los órganos judiciales con competencia en lo contencioso- administrativo no
solo la posibilidad de anular actos administrativos, de condenar al pago de
sumas de dinero por concepto de indemnización de daños y perjuicios y de
conocer de las reclamaciones relativas a la prestación de los servicios
públicos prestados mediante gestión directa o indirecta, sino también el poder
de restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la
actividad material o jurídica de los órganos y entes que integran la Administración
Pública”. (Destacado añadido).
Se trata de un criterio que ha sostenido
esta Sala en múltiples ocasiones, como lo demuestran también, y entre otras,
las sentencias de 23 de octubre de 2002 (caso María Valentina Sánchez y otros); de 20 de febrero de 2003 (caso Benedetto D’alto
Carrano); de 23 de abril de 2003 (caso Edgar Parra Moreno), de 6 de junio de 2003 (caso José Ángel Rodríguez); de 22 de octubre de 2003 (caso Enrique Ramón Tigua Vélez); de 24 de mayo de 2004), (caso Leonilda Asunta Filomena Rattazzi Tuberosa); de 20 de julio de 2005
(caso Justo Javier Macuribana); de 28
de julio de 2005 (caso Zdenko Seligo). De
manera que se trata de una postura unánimemente sostenida y reiterada por la Sala, cuyo desconocimiento,
en el caso de autos, abona a favor de esta solicitud de revisión y nulidad de
la sentencia objeto de la misma.
Con fundamento en la postura
que se ha sostenido en las decisiones que antes se citaron, esta Sala ha declarado
la inadmisibilidad de pretensiones de amparo que se han ejercido contra
actuaciones u omisiones de la Administración, precisamente porque los medios
procesales contencioso-administrativos son medios ordinarios capaces, por
imperativo constitucional, de dar cabida y respuesta a esas pretensiones
procesales y a cualesquiera otras que se planteen contra los órganos del Poder
Público en ejercicio de la función administrativa, por lo que no es admisible,
salvo excepciones, acudir a la vía del amparo constitucional.
Esa procedencia en el
contencioso administrativo de cuantas pretensiones se planteen frente a la Administración
Pública se sostiene, según se dijo ya, en el principio de
universalidad de control y de integralidad de la tutela judicial, incluso
frente a actuaciones administrativas frente a las que el ordenamiento legal no
regula medios procesales especiales. Caso paradigmático es el de las vías de
hecho, a las que se referían los fallos cuya cita se transcribió, frente a las
cuales los administrados pueden incoar pretensiones procesales que los órganos
de la jurisdicción contencioso-administrativa han de ventilar aunque no exista
aún en nuestro ordenamiento un procedimiento especial para ello.
Un segundo ejemplo, en este
mismo sentido, es precisamente, el que se planteó en la demanda de autos: el
caso en el cual ciertos particulares se consideran lesionados a causa de una
supuesta inactividad administrativa, como lo es la demora de la Administración
Pública Nacional en dar cumplimiento a un deber
constitucional de demarcación de los terrenos en los que se encuentran
asentados los pueblos indígenas, cuyo control no es posible, al menos en
criterio de la Sala Político-Administrativa, a través del
“recurso por abstención o carencia”. Ello trae como consecuencia que, frente a
tales supuestas lesiones causadas por un incumplimiento administrativo, los
particulares se vean absolutamente indefensos en el marco de la justicia
administrativa, pues –bajo ese criterio- tampoco existe un medio procesal especialmente
regulado para dar cabida a las pretensiones en su contra.
En efecto, el
criterio tradicional y pacífico que ha
mantenido la jurisprudencia contencioso-administrativa, a partir del
pronunciamiento de la Sala Político-Administrativa de 28 de mayo de
1985 (caso Eusebio Igor Vizcaya Paz)
y que ha sido reiterado por décadas como lo demuestran, entre otras, las
sentencias de Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo de 29 de octubre
de 1987 (caso Alfredo Yanucci Fuciardi)
y de 19 de febrero de 1987 (caso Inmacolata
Lambertini de De Pérgola); y de la Sala
Político-Administrativa de 13 de junio de 1991 (caso Rangel Bourgoing y Elías José Sarquis Ramos);
de 10 de agosto de 1995 (caso Sucesión
Hernández Pacheco); de 28 de septiembre de 1995 (caso Androcelis Palenzuela Bravo); de 14 de febrero de 1996 (caso Héctor Antonio Díaz Vázquez), así como
las más recientes de esa misma Sala de 10 de abril de 2000 (caso Instituto Educativo Henry Clay); de 23
de mayo de 2000 (caso Sucesión Aquiles
Monagas Hernández); de 29 de junio de 2000 (caso Francisco Pérez De León y otros) y de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo de 23 de febrero de 2000 (caso José Moisés Motato), ha sido que el “recurso por abstención” es un
medio procesal administrativo mediante el cual puede demandarse la pretensión
de condena frente a determinada forma de inactividad administrativa, denominada
abstención o carencia, que consiste en el incumplimiento, por parte de la Administración
Pública, de una obligación específica de actuación que, como
se estableció en la referida sentencia de 28 de febrero de 1985, se refiere a “la
obligatoriedad para la
Administración de producir un determinado acto o de realizar
una actuación concreta en vista de un imperativo legal expreso y específico”.
En consecuencia, las únicas formas de
inactividad que tradicionalmente han sido atacables a través de esta vía
procesal son aquellas derivadas del incumplimiento de una obligación concreta o
específica, vale decir expresamente establecida en una norma de rango
legal, de carácter reglado, frente a la cual determinado
particular tenga derecho a la actuación omisa.
Se trata de un criterio de la
jurisprudencia contencioso- administrativa que no se adapta a los actuales
cánones constitucionales que enmarcan al contencioso administrativo, y que
persigue adaptarse a la letra de las normas legales que sirven de asidero a
este medio procesal (artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, antiguo artículo 42, cardinal 23, de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema
de Justicia), sin tener en consideración que dichas normas legales no obstan,
en modo alguno, para que sean judicialmente atacables otras formas de
inactividad administrativa distinta a la abstención o carencia, incluso a
través de demandas por abstención.
En efecto, el artículo 5, cardinal 26,
de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia establece como competencia de la Sala
Político-Administrativa “Conocer de la abstención o
negativa del Presidente o Presidenta de la República, del Vicepresidente Ejecutivo o
Vicepresidenta Ejecutiva de la República y de los Ministros o Ministras del
Ejecutivo Nacional, así como de las máximas autoridades de los demás organismos
de rango constitucional con autonomía funcional, financiera y administrativa y
del Alcalde del Distrito Capital, a cumplir específicos y concretos actos a
que estén obligados por las Leyes”.
Tal competencia, según se dijo, se ha
encauzado tradicionalmente a través del “recurso por abstención o carencia”. No
obstante, la norma no impide –mal podría hacerlo pues violaría el artículo 259
constitucional- que a través de ese medio procesal, que ha sido delineado por
la jurisprudencia –el “recurso por abstención”- se ventilen también las
pretensiones de condena que se planteen para exigir el cumplimiento de
obligaciones de hacer o dar que no consistan en “específicos y concretos
actos” o cuya fuente no sea la
Ley (“que estén obligados por las Leyes”) sino una
norma sublegal o, como en este caso, una norma constitucional. En todo caso, y
aún en el supuesto de que la Sala
Político-Administrativa no admitiese esa interpretación del
artículo 5, cardinal 26, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia,
mal podría negar la procedencia de pretensiones de condena al cumplimiento de
obligaciones que no encuadren dentro del concepto de abstención, bajo el
argumento de que no puede plantearse un “recurso por abstención” en esos casos,
pues en tal supuesto está en el deber, de conformidad con el artículo 19,
párrafo 2, de establecer la vía procesal idónea para la tramitación de esa
pretensión, desde que según prevé la norma: “cuando en el ordenamiento
jurídico no se contemple un procedimiento especial a seguir, se podrá aplicar
el que juzgue más conveniente para la realización de la justicia, siempre que
tenga su fundamento jurídico legal”.
Ya esta Sala,
en anteriores oportunidades, ha establecido su postura acerca de la excesiva
rigidez, contraria a la
Constitución, de la jurisprudencia contencioso-administrativa
en materia de demandas por abstención y, muy concretamente, también expuso su
criterio acerca de la inconsistencia del criterio de distinción entre omisiones
genéricas y omisiones específicas para la determinación de cuándo procede el
“recurso por abstención”. En concreto, en sentencia de 6 de abril de 2004 (caso
Ana Beatriz Madrid), la cual se
ratificó en sentencias de 12 de julio de 2004 (caso Samuel Enrique Fábregas), de 22 de julio de 2004 (caso Moisés Antonio Montero) y de 4 de
octubre de 2005 (caso Luis María Olalde)
se estableció que:
“En segundo lugar, procede el análisis de
la idoneidad de otra vía procesal: el recurso por abstención o carencia. El
objeto de este ‘recurso’, según la tradicional y pacífica jurisprudencia
contencioso-administrativa (...) ha sido la pretensión de condena contra
la
Administración al cumplimiento de una obligación
específica de actuación. (...).
Ahora
bien, aún tratándose de un criterio tradicional de la jurisprudencia
contencioso-administrativa, no puede ser compartido por esta Sala porque no se
ajusta a los patrones constitucionales de la materia. En efecto, no
considera la Sala
que la obligación administrativa de dar respuesta a las solicitudes
administrativas sea un ‘deber genérico’. En primer lugar, porque toda
obligación jurídica es, per se,
específica, sin perjuicio de que su cumplimiento haya de hacerse a través de
una actuación formal (vgr. por escrito) o material (vgr. actuación
física) y sin perjuicio, también, de que sea una obligación exclusiva de un
sujeto de derecho o bien concurrente a una pluralidad de sujetos, colectiva o
individualmente considerados.
En
segundo lugar, porque aún en el supuesto de que distintos sujetos de derecho
–en este caso órganos administrativos- concurran a ser sujetos pasivos de una
misma obligación –en el caso de autos, el deber de todo órgano de dar oportuna
y adecuada respuesta-, dicho deber se concreta e individualiza en el marco de
cada relación jurídico-administrativa, por lo que es una obligación específica
frente al sujeto determinado que planteó la petición administrativa. Y en
tercer lugar, porque bajo el imperio de la Constitución
de 1999 el derecho constitucional de dirigir peticiones a los funcionarios
públicos abarca el derecho a la obtención
de oportuna y adecuada respuesta, lo que supone el cumplimiento de concretos
lineamientos, en los términos que antes explanó esta Sala, y, por ende, con independencia del
contenido de la solicitud administrativa, la respuesta del funcionario debe ser
oportuna y adecuada, lo que excluye
cualquier apreciación acerca de la condición genérica de tal obligación. De
allí que esta Sala Constitucional considera que el deber constitucional de los
funcionarios públicos de dar oportuna y adecuada respuesta a toda petición es
una obligación objetiva y subjetivamente específica”.
En el caso de autos, según se dijo, la
razón de la improcedencia de la demanda que se intentó ante la Sala
Político-Administrativa es que se denunció una supuesta
omisión que no encuadra dentro del incumplimiento de una obligación concreta
pues, a decir del fallo objeto de revisión, “lo que se configura es un
cúmulo de obligaciones genéricas nacidas del texto constitucional” y, en
consecuencia, mal podría -en criterio de la Sala
Político-Administrativa- pretenderse su cumplimiento a través
de una pretensión por abstención.
“Artículo
119. El Estado reconocerá la existencia de los pueblos y comunidades indígenas,
su organización social, política y económica, sus culturas, usos y costumbres,
idiomas y religiones, así como su hábitat y derechos originarios sobre las
tierras que ancestral y tradicionalmente ocupan y que son necesarias para
desarrollar y garantizar sus formas de vida. Corresponderá al Ejecutivo
Nacional, con la participación de los pueblos indígenas, demarcar y garantizar
el derecho a la propiedad colectiva de sus tierras, las cuales serán
inalienables, imprescriptibles, inembargables e intransferibles de acuerdo con
lo establecido en esta Constitución y en la ley.”
“Decimosegunda.
La demarcación del hábitat indígena, a que se refiere el artículo 119 de
esta Constitución, se realizará dentro del lapso de dos años contados a partir
de la fecha de entrada en vigencia de esta Constitución.” (Destacado
añadido).
Por su
parte, los artículos 4, 5, 14, 19 y especialmente el 20 de la referida Ley de
Demarcación y Garantía del Hábitat y Tierras de los Pueblos Indígenas disponen:
“Artículo 4.
Para la determinación de los pueblos y comunidades Indígenas sujetos al proceso
nacional de demarcación, se tomarán los datos del último Censo Indígena de
Venezuela y otras fuentes que los identifiquen como tales.”
“Artículo
5. Se crea la
Dirección General de Demarcación del Hábitat y Tierras de los
Pueblos Indígenas adscrita al Ministerio del Ambiente y Los Recursos Naturales,
la cual tiene a su cargo la coordinación, planificación, ejecución y
supervisión de todo el proceso nacional de demarcación regulado por la presente
ley”.
IV
DECISIÓN
Por los
razonamientos que anteceden, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, administrando justicia en nombre de la República por
autoridad de la Ley,
declara que HA LUGAR a la solicitud de revisión que planteó la
asociación civil BOGSIVICA, de la sentencia n° 01976 que dictó, el 17 de
diciembre de 2003, la Sala Político-Administrativa de este Tribunal
Supremo de Justicia.
En consecuencia se ANULA
la decisión que se refirió y se ORDENA a la Sala
Político-Administrativa que admita la demanda en cuestión,
bien a través de la vía del “recurso por abstención”, bien a través del
procedimiento que considere más conveniente, de conformidad con el artículo 19,
párrafo 2, de la
Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, previa
revisión del cumplimiento de las causales de inadmisibilidad que dispone el
artículo 19, párrafo 6, eiusdem.
Publíquese, regístrese y notifíquese.
Archívese el expediente. Remítase copia certificada de la presente decisión a
la
Sala Político-Administrativa.
Dada, firmada y sellada en el Salón de
Despacho de la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en
Caracas, a los 01 días del mes de febrero de dos mil seis.
Años: 195º de la
Independencia y 146º de la Federación.
La Presidenta,
LUISA ESTELLA
MORALES LAMUÑO
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Ponente
Luis Velázquez Alvaray
Francisco Antonio
Carrasquero López
…/
…
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN
ZULETA DE MERCHÁN
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA
CABELLO
PRRH/sn.cr.
Exp. 04-1092
