SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-Ponente:
Jesús Eduardo Cabrera Romero
El
27 de abril de 2001, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
admitió el recurso de interpretación interpuesto por el ciudadano Clodosbaldo Russián Uzcátegui, titular de la cédula de identidad N°.
1.860.588, en su carácter de Contralor General de la República, asistido por
los abogados Marcos Carpio
Figuera y Karla D’Vivo Yusti, inscritos en el Inpreabogado bajo los N°s. 24.923 y
44.381, respectivamente, respecto al contenido y alcance de los artículos 162 y
163 de la Constitución.
Realizadas
las notificaciones a que hubiere lugar, fueron consignados ante la Secretaría
de esta Sala Constitucional, sendos escritos presentados por: miembros del
Consejo Legislativo del estado Yaracuy; presidente del Consejo Legislativo del
Estado Táchira; Fiscalía General de la República; y Defensoría del Pueblo.
El
31 de mayo de 2001, constante de 5 folios, fue agregado al expediente, un
escrito remitido por vía fax, por el Ingeniero José Omar Panza, en el cual
aparece en la parte superior izquierda de dicho escrito un sello en el cual se
lee Consejo Legislativo del Estado Apure.
Efectuada la lectura
individual del expediente, para decidir se hacen las siguientes
consideraciones:
Del Recurso de Interpretación solicitado
Ha sido solicitada en esta
oportunidad, por el Contralor General de la República, la interpretación de los
artículos 162 y 163 de la Constitución, los cuales son del tenor siguiente:
Artículo 162. “El Poder Legislativo
se ejercerá en cada Estado por un Consejo Legislativo conformado por un número
no mayor de quince ni menor de siete integrantes, quienes proporcionalmente
representarán a la población del Estado y a los Municipios. El Consejo
Legislativo tendrá las atribuciones siguientes:
1.
Legislar
sobre las materias de la competencia estadal.
2.
Sancionar
la Ley de Presupuesto del Estado.
3.
Las
demás que establezcan esta Constitución y la ley.
Los requisitos para ser integrante
del Consejo Legislativo, la obligación de rendición anual de cuentas y la
inmunidad en su jurisdicción territorial, se regirán por las normas que esta
Constitución establece para los diputados y diputadas a la Asamblea Nacional,
en cuanto les sean aplicables. Los legisladores o legisladoras estadales serán
elegidos o elegidas por un período de cuatro años pudiendo ser reelegidos o
reelegidas por dos períodos consecutivos como máximo. La ley nacional regulará
el régimen de la organización y el funcionamiento del Consejo Legislativo”.
Artículo 163. “Cada Estado tendrá una Contraloría que gozará de autonomía orgánica y funcional. La Contraloría del Estado ejercerá, conforme a esta Constitución y la ley, el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales, sin menoscabo del alcance de las funciones de la Contraloría General de la República. Dicho órgano actuará bajo la dirección y responsabilidad de un Contralor o Contralora, cuyas condiciones para el ejercicio del cargo serán determinadas por la ley, la cual garantizará su idoneidad e independencia; así como la neutralidad en su designación, que será mediante concurso público”.
Al
efecto, señala el recurrente que “...la interpretación que se solicita
mediante este recurso está dirigida a que se aclaren las contradicciones,
vacíos o ambigüedades que surgen del texto constitucional enlazadas a una
situación concreta que acontece en el territorio de la República y que afecta
el desenvolvimiento normal de las actividades que le corresponden desarrollar a
los órganos involucrados en ellas, es decir lo que se quiere, es que sea el
Tribunal Supremo de Justicia como Máximo órgano Jurisdiccional de la República,
quien explique el alcance (sic) dos normas constitucionales en las
cuales una de ellas establece expresamente que la organización y funcionamiento
de los Consejos Legislativos Estadales, estará contenida en una Ley Nacional, a
ser dictada por la Asamblea Nacional, en virtud de lo cual y tal como lo
explanaremos posteriormente, con fundamento en la Jurisprudencia emanada de ese
Máximo Tribunal de la república (sic), se mantiene el Régimen de
Transición del Poder Público, conservando el Contralor General de la República,
la facultad para designar Contralores Estadales, en las entidades federales que
así lo ameriten, hasta tanto se dicta la aludida Ley Nacional, por lo que la
pretendida atribución de competencia que los Consejos Legislativos de los
Estados Táchira, Apure y Monagas, ha hecho efectiva, con la destitución de los
Contralores Estadales en el ejercicio de sus funciones, dos de los cuales
habían sido nombrados por este Órgano Contralor, atenta con una norma
constitucional como lo es el Régimen de Transición del Poder Público, toda vez
que la Ley Nacional a que alude el artículo 162 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, aún no ha sido dictada, vulnerando además
el principio de legalidad administrativa a que se contrae el artículo 137 del
texto constitucional”. Además, señala que “Por otra parte se requiere
conocer, que ese Máximo Tribunal de la República se pronuncie sobre la
inclusión en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República del
marco normativo que regirá para la designación de los Contralores Generales de
los Estados, por se (sic) la Contraloría General de la República el órgano
rector del Sistema Nacional de Control, entendiendo que de esta forma no se
estaría vulnerando la autonomía reconocida constitucionalmente a los órganos de
control externo estadales, toda vez que la Asamblea Nacional no tiene atribuida
competencia para ello, en los términos contenidos en el artículo 163 de la
Carta Magna”.
En
el escrito contentivo del recurso de interpretación constitucional, se hacen
una serie de consideraciones, las cuales son las siguientes:
a) Del interés jurídico actual y legítimo,
fundado en una situación jurídica específica y concreta.
Señala
el recurrente que existe un interés legítimo en solicitar la interpretación de
las normas constitucionales de los artículos 162 y 163, por cuanto es el
representante del “...Máximo Órgano de Control, como órgano integrante del
Poder Ciudadano y en atención a las facultades otorgadas constitucional y
legalmente, a quien le interesa garantizar el manejo adecuado y transparente de
los recursos públicos, porque además como órgano rector del Sistema Nacional de
Control, debe propender a garantizar el actuar eficiente, eficaz, independiente
y apolítico de los órganos de control externo, a los fines de garantizar la
reorientación de las funciones de control de la (sic) Contralorías
Estadales encaminadas en la búsqueda de la implantación definitiva de un
Sistema Nacional de Control...”.
Igualmente,
indica que la situación concreta se refiere a que los Consejos Legislativos de
los Estados Monagas, Táchira y Apure, procedieron a destituir y designar a los
Contralores Estadales “atribuyéndose competencias que constitucionalmente no
le han sido reconocidas, haciendo caso omiso del criterio emitido por este
Órgano Contralor, así como del criterio sustentado por la Fiscalía General de
la República”.
Sostiene
el recurrente que, en sentido contrario al contenido de la normativa
constitucional de la Constitución de 1961, la vigente Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, dota de autonomía funcional a los órganos
contralores de los Estados para garantizarles así la independencia en su actuar
sin menoscabo de las funciones atribuidas a la Contraloría General de la
República, no sólo como Órgano Superior de Control de la República, sino como
Órgano Rector del Sistema Nacional de Control Fiscal “...y para asegurarse
de ello, le atribuyó competencia expresa a la Asamblea Nacional de la
República, para que dictara la Ley que estableciera la organización y
funcionamiento de los Consejos Legislativos Estadales, en tanto que se quería
lograr el acatamiento de las previsiones a que se refiere el artículo 159 de la
Constitución ...”. Considera que no puede concebirse a un órgano de control
dependiente del Órgano Legislativo “... en esta etapa vanguardista del
control, en tanto que esto no le garantiza al ciudadano la prestación efectiva
de los servicios públicos, así como tampoco el manejo adecuado y transparente
de los recursos patrimoniales del Estado, por cuanto subyace el interés
político y particular sobre los intereses del colectivo, lo cual es contrario a
la finalidad última que encierra la actividad administrativa que le corresponde
desarrollar a cada uno de los órganos que conforman el Poder Público...”.
Indica,
que el constituyente –en lo que respecta al artículo 163- se refiere a la “Ley”
que regulará las funciones de las Contralorías Estadales, sin menoscabo del
alcance de las funciones de la Contraloría General de la República “...dentro
de las cuales está precisamente la de ser Órgano Rector del Sistema Nacional de
Control”, asegurando –según su criterio- la despartidización de la gestión
contralora de los órganos de control estadales, así como la autonomía de éstos en el ejercicio de las funciones de
control, al eliminar el carácter de órgano auxiliar, previsto en todas las
leyes de contralorías estadales.
Luego
de explicar los diferentes tipos de control (control legislativo,
administrativo y jurisdiccional), y hacer referencia a que el control
financiero del sector público, no sólo lo realiza la Contraloría General de la
República sino, además, otros organismos como lo son los de control externos,
tales como las Contralorías Estadales y Municipales, señala el recurrente que
los preceptos constitucionales deben estar relacionados intrínsecamente a los
valores de imparcialidad, independencia, autonomía, apoliticismo, entre otros,
los cuales “no pueden ser considerados como valores programáticos, sino como
valores normativos cuya aplicación preside a la interpretación y aplicación de
las leyes, por cuanto no se puede desligar el interés de la sociedad a los
fines de la interpretación de la norma, sino que contrariamente a ello, los
valores de la sociedad sirven de herramientas al intérprete para el
entendimiento y más aún para la aplicación de las Leyes”.
De esta forma, arguye que
existe la factibilidad de colisión de normas constitucionales y dichos valores
y, por tanto, al no poder –en su
criterio- intentar una demanda de nulidad por inconstitucionalidad del propio
texto constitucional, no queda otra vía, tal como lo ha considerado el Tribunal
Supremo de Justicia “...tendente a controlar estas anomalías, que no sea la
interpretación constitucional mediante la confrontación del contenido de las
normas constitucionales con los principios que gobiernan la Constitución”.
Igualmente, señala que dada
la diversidad de criterios existentes con respecto al funcionario competente
para proceder al nombramiento de los contralores estadales, es que se recurre a
la interpretación.
b) De la naturaleza jurídica de las
Contralorías de los Estados y su ubicación dentro de la Organización
Administrativa Estadal.
Señala
el recurrente que del contenido del artículo 163 de la Constitución, se
desprende que el constituyente quiso asegurarse que el órgano de control
externo coadyuvara con la Administración Activa, como órgano integrante del
Poder Público Estadal, en atención al principio de colaboración de los Poderes,
“...a recuperar la credibilidad y el adecentamiento de aquélla, por lo que
en tal sentido lo proveyó de la característica más importante que debe poseer
un órgano de control, como lo es la autonomía orgánica y funcional, en tanto
ello le asegura la objetividad e imparcialidad en su actuar”. Sostiene que,
al serle reconocido el carácter autónomo, y al no indicarse expresamente en la
normativa que esos órganos de control no serían designados por los Consejos
Legislativos (a diferencia de los Contralores Municipales), con lo cual se
eliminaría el carácter auxiliar de las extintas Asambleas Legislativas, se
reconocieron principios fundamentales del control como lo son la universalidad,
la objetividad, la no coadministración y la autonomía. Por tanto, en su
criterio, las Contralorías Estadales no tienen carácter de órganos auxiliares
de los Consejos Legislativos, sino que se constituyen en órganos esencialmente
técnicos, “...los cuales en atención a su autonomía, deberán dictar las
normas que recojan las potestades que le permitan organizarse, a los fines de
ejercer las atribuciones que les correspondan, los cuales además, se encuentran
insertos en el Sistema Nacional de Control Fiscal, cuyo órgano rector es la
Contraloría General de la República”.
En
base a lo anterior, señala el recurrente que “...resulta imperioso concluir
que las Contralorías Generales de los Estados no pueden ser ubicadas en ninguno
de los Poderes Estadales, tomando en consideración que la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela por disposición expresa del artículo 163,
dotó a los citados órganos de autonomía orgánica y funcional, erigiéndose como
un órgano estadal con carácter sui géneris, es decir que no puede ser ubicado
en ninguno de los poderes que conforman la Organización Administrativa a nivel
Estadal”.
c)
De la vigencia del
Régimen de Transición del Poder Público con posterioridad a la legitimación de
los Poderes Ejecutivo y Legislativo de los Estados.
Señala
el recurrente, que del análisis de la normativa constitucional en su conjunto,
se desprende, que los Consejos Legislativos Estadales, no serían los órganos
competentes para la designación de los Contralores Estadales, aún más, cuando
de la interpretación del artículo 162 constitucional, “...pareciera que no
tiene atribuida tal competencia, en todo caso sólo podrán ejercer ‘el control
político del Estado’ en tanto carecen de la capacidad técnica necesaria para
controlar la sinceridad y legalidad de las operaciones relativas al manejo
adecuado del erario público”, todo ello desde el punto de vista del control
fiscal.
Indica
el recurrente que:
“En relación al caso en estudio, es
decir, la designación de los Contralores de los Estados, por parte de los
Consejos Legislativos, es importante considerar que la transición es necesaria
e inmanente al proceso de organización y funcionamiento de las instituciones,
tal como está contenido en el artículo 3 del Régimen de Transición del Poder
Público, que con fundamento en la sentencia dictada por el Tribunal Supremo de
Justicia en fecha 28 de marzo de 2000, es un régimen de producción originaria
de rango análogo a la Constitución, cuya vigencia termina cuando se logra la
implantación efectiva de la organización y funcionamiento de las instituciones
previstas en la Constitución, las cuales están referidas al Consejo Legislativo
como órgano integrante del Poder Legislativo Estadal y a las Contralorías
Estadales, que si bien es cierto no constituye un poder distinto del Ejecutivo
y Legislativo se inscribe como un órgano con autonomía funcional integrante de
la Administración Pública Estadal, ubicándolo por su carácter sui generis como
el único órgano de la Administración Pública Estadal Acentralizada”.
Por
otro lado, alega el recurrente que, dentro de las atribuciones establecidas en
el artículo 162 de la Constitución, a los Consejos Legislativos, no se les
atribuye competencia para destituir y/o nombrar a los Contralores Generales de
los Estados, a diferencia de los Contralores Municipales “...sino que
estableció que será una Ley Nacional la que regulará el régimen de la
organización y el funcionamiento del Consejo Legislativo. La Ley a que se
refiere el artículo 162, será dictada por la Asamblea Nacional, sin que ello
deba entenderse como una vulneración de la autonomía de las entidades
federales”.
Sostiene
que, para el caso de los Contralores Generales de los Estados, la norma
aplicable en materia de nombramiento y destitución de éstos, no era la
normativa local, la cual sí asigna a las extintas Asambleas Legislativas la
competencia para el nombramiento de los mismos y adicionalmente le atribuyen a
las Contralorías Estadales el carácter de órganos auxiliares de dichas Asambleas,
sino por el contrario la norma aplicable es la del artículo 38 del Régimen de
Transición del Poder Público, “...por lo que en atención al carácter
inmanente y necesario del citado régimen, se mantendrá vigente hasta tanto se
implante efectivamente la organización y funcionamiento de las instituciones
previstas en la Constitución aprobada, toda vez que dicho régimen se proyectó
hacia el futuro”.
El recurrente hace referencia al
criterio esbozado por el Ministerio Público, mediante Oficio N° NFGR-DGAJ-DCCA-50.717,
del 5 de octubre de 2000, respecto al nombramiento de los Contralores de Estado
por parte de los Consejos Legislativos, en el cual se expresa, entre otras
cosas, que la Constitución no establece quién debe nombrarlos, así como que
dentro de las atribuciones del Consejo Legislativo, no aparece en la
Constitución, ni en las Disposiciones Transitorias la designación de dichos
Contralores.
Estima
el recurrente, por otra parte, que la Asamblea Nacional de la República es el
órgano competente para dictar la Ley a que se refiere el artículo 162 de la
Constitución, y sancionar la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, que contenga el marco legislativo para las leyes de Contraloría
Estadales a ser sancionadas por los Consejos Legislativos de los Estados que
conforman la República “...con lo cual se llenaría el vacío legal existente
y fenecería de forma definitiva para el caso que nos ocupa, el Régimen de
Transición del Poder Público, significando además los primeros pasos hacia la implantación
de un verdadero sistema de control externo de la Administración Pública...”.
Es
por todas las consideraciones anteriores, que solicita se interprete y aclare
el sentido y alcance de las normas constitucionales contenidas en los artículos
162 y 163 de la Constitución “...según las cuales los Consejos Legislativos
no tienen atribuida competencia para designar y remover Contralores Estadales,
en virtud de lo cual se mantiene la competencia del Contralor General de la
República, para designar los Contralores de los Estados de conformidad con el
Régimen Transitorio del Poder Público, hasta tanto se dicte la Ley Nacional en
atención a las previsiones contenidas en el artículo 162 de la Constitución de
la República. Asimismo tal competencia debe ser atribuida al Máximo Órgano de
Control, como Órgano Rector del Sistema Nacional de Control Fiscal, en la Ley
Orgánica que regirá las funciones de la Contraloría General y del Sistema
Nacional de Control Fiscal, de conformidad con lo previsto en el artículo 290
de la Carta Magna”.
Del
Escrito presentado por el Consejo Legislativo
del
Estado Yaracuy
Los ciudadanos Luis A. de Mauricio
Vásquez, Juan Carlos Rodríguez Alfonzo y Nestor Alejandro Arzola, titulares de
las cédulas de identidad Nos. 5.139.396, 6.810.864, y 9.311.328, en su carácter
de los dos primeros como Legisladores del Consejo Legislativo del Estado
Yaracuy, y el último, como Diputado a la Asamblea Nacional, consignaron escrito
contentivo de sus alegatos, el cual está dividido en siete partes enumeradas
con números romanos, que son del tenor siguiente:
En
la parte I del escrito, señalan los
legisladores estadales, que en la Constitución vigente se consagra de manera
expresa –a diferencia de la Constitución de 1961- la existencia de Constituciones
Estadales; y luego de realizar toda una exposición respecto a la distribución
vertical del Poder Público, y de las normas constitucionales que se refieren,
en específico, al Poder Estadal, señalan consideran que “...cada uno de los
tres niveles de distribución del Poder Público tienen sus propias
consecuencias, incluso en materia de Control, de control político, de control
fiscal, de control interno, de control previo, que es el sentido que tienen los
que nombramos Estados Federales Descentralizados, de manera, que a nivel del
control, existe un Sistema Nacional de Control, un Sistema Estadal de Control e
incluso un Sistema Municipal de Control, y cada uno de ellos tiene su órgano
político en sus tres niveles”.
Consideran
que:
“...hay una versión nueva e importante
que es una de las más destacadas en este tema de control y, en el presente
recurso de interpretación, el Sistema Nacional de Control previsto en el
artículo 290, que incluye a la Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional
como parte integrante del mencionado Sistema, pero como en todas las normas de
la Constitución, cuando nos dice de Nacional, hay que interpretarlo de acuerdo
al artículo 138 de la Constitución (División del Poder Público), por cuanto
como se dijo, existe un Sistema Nacional, Estadal y Municipal de Control, por
tanto el Sistema Nacional de Control lo que debe, es establecer la coordinación
de esos sistemas Nacional, Estadal y Municipal y deben dejar de establecer la
coordinación entre el Sistema de Control Interno y el Sistema de Control
Externo, e incluso el Sistema de Control Político, por cuanto ya la propia Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República ayudó en lo que respecta al
Control Interno y dio pie a la regulación del Sistema de Control Interno separado
del Control Externo, y eso hoy día se encuentra precisado claramente en la Ley
Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, dictada por la
COMISIÓN LEGISLATIVA NACIONAL y publicada en la Gaceta Oficial de la República
N° 37.029 de fecha 5 de septiembre de 2000, que en su artículo 131 regula,
precisamente, el Sistema de Control Interno de la Administración, que deroga
parcialmente los artículos 69 y 72 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República, que le asignaba el Control Interno de la Administración
Pública Nacional, Centralizada y Descentralizada, y tiene por objeto asegurar
el acatamiento de las normas legales, salvaguardar los recursos y bienes que
integran el patrimonio público, y que cada sistema de control interno de cada
organismo (artículo 132) abarcará los aspectos presupuestarios económicos,
financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, ley esta (sic) aplicable a los Estados por
mandato del artículo 6 en su numeral 2, sin embargo, respetándose la autonomía
estadal que se establece en su artículo 62... omissis...y eso se inspira evidentemente
entre otros tantos, en lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 164 de la
Constitución...”.
En
base a lo anterior, consideran que la Contraloría General de la República sólo
debe coordinar el Sistema Nacional de Control “...dictando las normas e
instrucciones y formular las recomendaciones pertinentes y, en lo que concierne
a las Contralorías Estadales y Municipales, dictar las normas para coordinar el
ejercicio de las potestades de control, tal lo mandan los artículos 62 y 72 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”.
En
la parte II del escrito que contiene los alegatos del cuerpo legislativo
estadal, se realizan una serie de consideraciones
respecto al carácter de Estado Federal, específicamente, en lo atinente a la
autonomía que poseen los Estados, señalando que las únicas restricciones a
dicha autonomía son: a) respecto a la organización de los poderes públicos
estadales, lo cual está consagrado en la Constitución en sus artículos 159 al
167; b) en lo atinente a que “...el gobierno de los Estados como entidades
políticas, debe tener las características establecidas en el artículo 60 de la
Constitución”; y, c) que la “ley nacional” es la que debe establecer
el régimen de la organización y funcionamiento de los Consejos Legislativos
Estadales (artículo 162 de la Constitución). Indican que esta última
limitación, “...es la única injerencia del Poder Nacional en la organización
de los poderes públicos de los Estados; de manera que el legislador nacional no
tiene ninguna otra injerencia en la organización de los poderes estadales”.
En
la parte III, alegan que:
“El hecho de que antes de la Constitución
de 1999, la Contraloría General de la República, el Consejo Nacional Electoral
o el Ministerio Público, por ejemplo, fueran órganos constitucionales con
autonomía funcional, no integrados al Poder Legislativo Nacional, ni al Poder
Judicial, ni al Poder Ejecutivo Nacional, no significaba que no ejercieran el
Poder Público Nacional. Se trataba, por supuesto, de órganos del Poder
Nacional, que ejercían el Poder Público Nacional, rompiendo así la clásica
división tripartita del Poder Público.
Esa situación fue la que se consolidó en la Constitución de 1999, al
establecerse una pentadivisión del Poder Público Nacional”.
En
la parte IV del escrito, consideran que en la vigente Constitución, los órganos
que conforman los poderes públicos estadales, “...no sólo son los que
ejercen el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo estadales, sino que hay otros
órganos que ejercen el Poder Estadal, que gozan de autonomía funcional y que,
por tanto, forman parte de los poderes estadales, no integrados al Poder
Legislativo ni al Poder Ejecutivo, como son precisamente las Contralorías
Estadales”.
En
la parte V, señalan que los Estados poseen constitucionalmente, como
competencia exclusiva, de conformidad con el artículo 164 numeral 1, el dictar
su Constitución “para organizar los poderes públicos”. Es por ello, que
en cuanto “a las Contralorías de los Estados, por tanto, éstas son órganos
que ejercen el Poder Público Estadal, no integradas ni dependientes del Poder
Legislativo (Consejo Legislativo) ni del Poder Ejecutivo (Gobernador) del
Estado, pero que, sin embargo, forman parte de los poderes públicos del Estado,
y que deben ser organizados por los estados, en la Constitución estadal, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 163 de la Constitución”.
En
la parte VI del escrito, sostienen que:
“...correspondiendo a los Consejos
Legislativos Estadales dictar la legislación sobre organización y
funcionamiento de las Contralorías Estadales, como uno de los órganos de los
poderes públicos estadales, en dicha legislación es donde deben regularse los
concursos públicos para la designación de los Contralores.
La
autonomía de las Contralorías Estadales no puede implicar que tengan en forma
exclusiva potestades de autonormación, que excluyan los poderes normativos de los Consejos
Legislativos para organizar los poderes públicos estadales (artículo 164,
numeral 1), aparte de que sería contrario a los principios más elementales de
la organización del Estado.
El
hecho de que las Contralorías estadales no puedan depender de los Consejos
Legislativos estadales no impide el ejercicio, por parte de éstos, de la
potestad normativa de los órganos del Estado, y sobre la forma de realización
de los concursos públicos para la designación de los Contralores, tal como lo
hiera el Consejo Legislativo del Estado Yaracuy...”.
Señalan
que la autonomía orgánica y funcional de las Contralorías Estadales garantizada
en la Constitución, impide que en la legislación que se dicte por los Consejos
Legislativos se pueda atribuir a dichos Consejos competencia alguna para
destituir o nombrar libremente a los Contralores Estadales.
No
obstante lo anterior, consideran que los Consejos Legislativos “sí tienen la
competencia para regular la forma de realización de los concursos públicos para
la designación de los Contralores...”.
Finalmente,
en la parte VII del escrito, alegan que conforme a la Constitución de 1999, “los
Consejos Legislativos Estadales necesariamente deben proceder a ejercer sus
potestades normativas de organización de los poderes públicos estadales,
mediante la sanción de la respectiva Constitución y de la Ley de Contraloría
complementaria y no como lo dice el recurrente mediante Ley Nacional aprobada
por la Asamblea Nacional, por cuanto la única limitación constitucional que
tienen los Estados para regular el Poder Público Estadal viene dada en el
artículo 162 que se refiere sólo al régimen de la organización y el
funcionamiento del Poder Legislativo Estadal...”.
Del escrito presentado por el
Consejo Legislativo
del
Estado Táchira
El
ciudadano Lindon Jonson Delgado López, titular de la cédula de identidad N°.
9.218.409, en su carácter de Presidente del Consejo Legislativo del Estado
Táchira, asistido por el abogado William Daza Niño, inscrito en el Inpreabogado
bajo el N° 26.154, consignó escrito contentivo de los argumentos respecto al
recurso de interpretación. El escrito consta de cinco partes, las cuales se
sintetizan entre otras, de la siguiente manera:
a) De la
finalidad perseguida con la interposición del recurso de interpretación.
Según
el representante del cuerpo legislativo estadal, el recurso de interpretación
planteado posee dos finalidades, a saber: a) la interpretación de los artículos
mencionados por el solicitante del recurso; y, b) una finalidad implícita o
subyacente, consistente en que la Sala declare a favor del solicitante de la
interpretación, que la Contraloría General de la República es el órgano
competente para designar los Contralores de los Estados.
A
su vez, señala que esas finalidades, deben entresacarse de tres ideas, que son:
1. Que la Asamblea Nacional es el órgano que tiene competencia para dictar la
ley a que se refiere el artículo 162 de la Constitución, es decir, la ley que
regule la organización y funcionamiento de los Consejos Legislativos de los
Estado; 2. Que la Asamblea Nacional es el órgano competente para dictar la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República que contenga el marco
legislativo para las leyes de las Contralorías Estadales; y, 3. Que una vez
dictadas dichas leyes “...se llenaría el vacío legal existente y fenecería
de forma definitiva para el caso que nos ocupa el Régimen de Transición del
Poder Público”.
Es
en relación con las afirmaciones anteriores, que el representante del Poder
Legislativo Estatal, señala lo siguiente:
1.- En relación a la Ley Orgánica de Organización y Funcionamiento de
los Consejos Legislativos, “...este
instrumento ya fue aprobado por la Asamblea Nacional, e igualmente fue sometido
a consideración de la Sala Constitucional la constitucionalidad de su carácter
orgánico, restando tan solo su promulgación y publicación, por tanto se puede
afirmar que no existe vacío legislativo sobre el particular”.
2.- En cuanto al segundo instrumento,
esto es, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, “...el
mismo se encuentra en una fase legislativa, pero el hecho de no haberse dictado
la Ley no viene a constituir un vacío legislativo a ser cubierto por el Régimen
de Transición del Poder Público”, el cual estableciera en su Disposición
Transitoria Novena, que las Leyes Orgánicas del Ministerio y de la Contraloría
General de la República seguirán vigentes, hasta tanto no sean dictadas las
leyes relativas al Capítulo IV del Título V de la Constitución. Entones, “no
puede presentarse el alegato de la supuesta aplicación del régimen transitorio del
poder público a consecuencia de no haberse dictado la ley correspondiente a la
Contraloría General de la República”.
3.- Respecto al tercer argumento, esto
es, al supuesto vacío legislativo que obligaría a mantener el Régimen de
Transición del Poder Público, señala que “...resulta INSOSTENIBLE, por
cuanto ya se sancionó la Ley Orgánica de Organización y Funcionamiento de los
Consejos Legislativos, y por cuanto en ausencia de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República, rige el régimen transitorio previsto en la
Disposición Transitoria Novena de la Constitución, esto es, rige la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República”.
Argumenta
que, los razonamientos presentados por el Contralor General de la República,
tienen “...una intención velada de procurarse una opinión de la Sala
Constitucional, para tratar de vincular este resultado con la función
legislativa a cargo de la Asamblea Nacional, es decir, obtener un
pronunciamiento de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que
obligue a la Asamblea Nacional a establecer dentro de las leyes
correspondientes, la atribución del Contralor General de la República para
designar los Contralores de los Estados, logrando así que se adelante opinión
sobre la materia legislativa”.
b) La sanción de la Ley
Orgánica de Organización y Funcionamiento de los Consejos Legislativos de los
Estados.
Señala
el representante del cuerpo legislativo estadal que, por decisión de esta Sala,
del 22 de mayo de 2001, fue declarada la constitucionalidad del carácter
orgánico de la ley señalada en el epígrafe, remitiéndose copia certificada a la
Asamblea Nacional, “...con lo cual ha sido cubierto el requisito establecido
en el artículo 203 de la Constitución de la República, restando tan solo para la
vigencia de esta normativa su promulgación y publicación, conforme los
artículos 214 y 215 eiusdem”.
Al
efecto alega que el artículo 50 de la mencionada Ley, se desprende la intención
de dar fin a la atribución provisional de competencia al Contralor General de
la República para la intervención y designación de Contralores Estadales.
c) La
determinación de la competencia para la designación de los Contralores de los
Estados desde la perspectiva del Sistema Federal Descentralizado y la vigencia
del Régimen de Transición del Poder Público.
Con
base en un análisis del sistema federal descentralizado venezolano y de la
vigencia del Régimen de Transición del Poder Público, llega a la conclusión el representante del Consejo Legislativo
del Estado Táchira que “...se aprecia que la solicitud del ciudadano
Contralor General de la República, avanza en contravía con la intención general
del régimen de transición, pues evidencia su interés de que el régimen de
transición –excepcional- se transforme en el régimen ordinario, por lo cual se
aleja de la esencia de transitoriedad”.
d) Del nombramiento
provisional de los Contralores de los Estados, mientras se llevan a cabo los
concursos que establezca la ley.
Señala que los Consejos Legislativos
tienen la potestad para nombrar de forma provisional los Contralores de los
Estados, ya que el proceso de transición que acordó al Contralor General de la
República la facultad para intervenir la Contralorías Estadales y Municipales y
designar Contralores provisionales, fue definitivamente superado.
e)
Del recurso de interpretación de la Constitución.
Finalmente,
alega, que el presente recurso de interpretación no encuadra bajo los supuestos
de procedencia que establece la sentencia dictada por esta Sala Constitucional
del 22 de septiembre de 2000 (caso: Servio Tulio León), lo cual lo llevaría a
la inadmisibilidad del mismo “...por la circunstancia que para el caso de
que la Sala Constitucional estableciese un criterio vinculante, determinando en
un órgano la competencia para la designación de los contralores estadales,
estaría limitando la atribución constitucional al Poder Legislativo Nacional
para desarrollar y regular el régimen de la organización y funcionamiento de
los Consejos Legislativos, aparte de que tal situación constituiría una
intromisión del Poder Judicial en las funciones del Poder Legislativo”.
Del Escrito presentado por el Consejo Legislativo del Estado Apure
El
31 de mayo de 2001 fue recibido en la Secretaría de esta Sala Constitucional,
un fax, constante de cinco (5) folios, los cuales fueron consignados en el
expediente. Dicho documento, fue suscrito por el ingeniero José Omar Panza, y
en la primera página, aparece un sello el cual se lee Consejo Legislativo del
Estado Apure.
No
obstante lo anterior, esta Sala debe precisar que, aun cuando el artículo 257
de la Constitución, establece que no se sacrificará “...la justicia por la
omisión de formalidades no esenciales”, lo sucedido en el presente caso, no
se trata de una “formalidad no esencial”. En efecto, el presente
escrito, no está acompañado de algún documento que demuestre, en primer término
la condición que se abroga el Ingeniero José Omar Panza, e igualmente, no fue
presentada su ratificación en días posteriores, por lo cual, esta Sala lo desecha,
y no entra a considerar el mismo, y así se declara.
De la Opinión del Ministerio Público
Luego
de hacer un análisis respecto de la distribución vertical del Poder Público,
señala el Fiscal General de la República que, “...las disposiciones citadas no
establecen quién nombrará a los Contralores de los Estado, sólo existe una
habilitación legislativa cuando se hace referencia en el artículo 163 ejusdem,
que las condiciones para el ejercicio del cargo serán determinadas por la ley,
la cual deberá garantizar la neutralidad en su designación, que será mediante
concurso”.
Según
indica, es en ausencia de esa normativa legal, que debe atenderse al Régimen de
Transición del Poder Público, y por cuanto sus normas conforman un sistema
equivalente a la Constitución, “...pero con una vigencia determinada”
debe prevalecer lo estatuido en el artículo 3 de dicho régimen.
Alega,
igualmente, que la provisionalidad culminará cuando sea dictada la ley a que
alude el artículo 163 de la Constitución, “...la cual prevé una reserva
legal en materia de designación de los Contralores de Estado, obligando
expresamente al legislador a garantizar la idoneidad e independencia en su
nombramiento, mediante concurso público”.
Es
por ello que, considera que “...las normas constitucionales invocadas
conjuntamente con el artículo 38 del Decreto de Régimen de Transición del Poder
Público, deben ser interpretadas en el sentido de facultar al Contralor General
de la República, para elegir provisionalmente a los Contralores de los Estados,
hasta tanto se dicte la Ley a que hace referencia el artículo 163 de la Carta
Magna”. En fin, en criterio del Fiscal General de la República, en la
actualidad, el Contralor General de la República está facultado para elegir a
los Contralores de los Estados, aplicando en su caso el procedimiento previsto
en la Constitución.
Igualmente,
alega que “....la materia relativa a la designación de los Contralores de
los Estados constituye reserva legal, por lo que no puede ese Máximo Tribunal
usurpar las funciones que le corresponden al Poder Legislativo, previendo con
anticipación el contenido de un texto legal, mecanismo que no contempla la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En todo caso, una vez
que la ley fije las regulaciones al respecto, cualquier persona podrá ejercer
la acción por inconstitucionalidad, si considera que la norma legal ha violado
la Constitución”.
Finalmente,
señala que de lo anteriormente expuesto, “...se denota la importancia y lo
delicado de la actuación del juez constitucional al cumplir con su labor de
interpretar la Constitución, tal interpretación está limitada por los propios
parámetros que establece la norma suprema objeto de análisis, que en el caso
particular, le confiere al legislador, la competencia para resolver lo relativo
a la designación de los Contralores de Estados, por lo que ese Máximo Tribunal
en resguardo de los principios que soportan el actual Estado de Derecho, no
puede interferir en las competencias del Legislador”.
Del Escrito presentado por el Defensor del Pueblo
Señala
el representante de la Defensoría del Pueblo, que el artículo 162 contiene una
norma que remite a la regulación por ley nacional del régimen de organización y
funcionamiento del Consejo Legislativo, “...disposición que se repite de
manera similar en el artículo 163 al establecer que las condiciones para el
ejercicio del cargo de Contralor del Estado se determinará por ley...”. Es
por ello, que luego de un análisis respecto a las distintas acepciones que
tiene el término “ley” sostiene que “...los términos expresados en
los artículos objeto del recurso de interpretación constitucional se refieren a
lo que en el foro jurídico se conoce como reserva legal, es decir, la materia
cuyo desarrollo se realiza a través de leyes, es de competencia exclusiva y
excluyente del Legislador Nacional, resultando en consecuencia cualesquiera
actos emanados de los órganos legislativos regionales en dicha materia,
viciados de nulidad por incompetencia constitucional”.
Luego
de analizar el Régimen de Transición del
Poder Público, considera que “...las actuaciones ejecutadas por los Consejos
Legislativos de los Estados Táchira, Apure y Monagas está revestida de uno de
los vicios más graves que afectan el elemento subjetivo de los actos emanados de
los órganos en ejercicio de potestades públicas, a saber, la incompetencia”.
Finalmente,
señala el representante de la Defensoría del Pueblo, la situación actual en la
cual se encuentra la Ley Orgánica de Organización y Funcionamiento de los
Consejos Legislativos de los Estados, cual es en la fase de promulgación por
parte del Presidente de la República, para su posterior publicación en la
Gaceta Oficial, y a su vez, hace una interpretación de lo que establecen
algunos de sus artículos, para llegar a la conclusión de que el Legislador
Nacional se halla en armonía con la concepción del Contralor General de la
República como órgano rector del Sistema de Control Externo. Por lo tanto,
considera que existe una situación irregular en los Estados Táchira, Apure y
Monagas, “...lo que se traduce en el menoscabo de los preceptos y garantías
constitucionales, con ocasión del ejercicio ilegítimo de potestades públicas en
la destitución y nombramiento de los Contralores Generales de dichas entidades
federales...”.
Consideraciones para Decidir
El
objeto de la presente decisión, es la interpretación de las normas
constitucionales contenidas en los artículos 162 y 163 de la Constitución, con
fundamento en que existe una ambigüedad u oscuridad, respecto a la designación
de los Contralores Estadales, toda vez que según el recurrente existe un vacío
legal, ya que la ley que debe ser dictada por la Asamblea Nacional que regule
dicha situación, no lo ha sido en los momentos actuales.
Al
respecto, se observa que, mediante decisión del 22 de mayo de 2001, esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, declaró la constitucionalidad
del carácter orgánico de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los
Estados, la cual, entre otros, trata el tema de la designación de los
Contralores de los Estados, el cual será –según dicha ley- materia de ley
especial, todo de conformidad con el artículo 163 de la Constitución, por lo
que se trata de materia de reserva legal que no puede usurpar esta Sala.
Es
por lo anterior, que en los momentos actuales, estando la ley antes referida en
fase de promulgación y su posterior publicación, se hace imposible para esta
Sala conocer del presente recurso de interpretación, toda vez, que la misma
podría ser objeto de la acción de inconstitucionalidad, y por ello, en el caso
de que esta Sala procediera a la interpretación de los artículos solicitados,
estaría adelantando opinión respecto a las futuras acciones que podrían
incoarse, con relación al tema planteado en el presente recurso.
Ya
esta Sala, en sentencia del 22 de septiembre de 2000 (caso: Servio Tulio León),
señaló que “...como parte de las funciones que le corresponden y de la
interpretación de la ley, de la cual forma parte la Constitución, pueda
abocarse a conocer una petición en el sentido solicitado por el accionante, no
significa que cualquier clase de pedimento puede originar la interpretación, ya
que de ser así, se procuraría opinión de la Sala ante cualquier juicio en curso
o por empezar, para tratar de vincular el resultado de dichos juicios, con la
opinión que expresa la Sala, eliminando el derecho que tienen los jueces del
país y las otras Salas de este Tribunal de aplicar la Constitución y de
asegurar su integridad (artículo 334 de la vigente Constitución), así como
ejercer el acto de juzgamiento, conforme a sus criterios, lográndose así que se
adelante opinión sobre causas que no han comenzado, y donde tales opiniones
previas tienden a desnaturalizar el juzgamiento”.
En
con base en las anteriores consideraciones, que esta Sala, considera que
sobrevenidamente existe una causa de inadmisibilidad del presente recurso de
interpretación, y así se declara.
Decisión
Es
por los anteriores razonamientos, que este Tribunal Supremo de Justicia, en
Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley, declara Inadmisible el recurso de interpretación interpuesto
por el ciudadano Clodosbaldo
Russián Uzcátegui, en su
carácter de Contralor General de la República, asistido por los abogados Marcos Carpio Figuera y Karla
D’Vivo Yusti, inscritos
en el Inpreabogado bajo los N°s. 24.923 y 44.381, respectivamente, respecto al
contenido y alcance de los artículos 162 y 163 de la Constitución.
Publíquese y
regístrese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada, en el Salón
de Audiencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, en
Caracas, a los 19 días del mes de JULIO de dos mil uno (2001).
Años: 191° de la Independencia y 142° de la Federación.
El Encargado de la Presidencia,
JESÚS
EDUARDO CABRERA ROMERO
Ponente
El Encargado
de la Vicepresidencia,
JOSÉ MANUEL
DELGADO OCANDO
Los Magistrados,
ANTONIO GARCÍA
GARCÍA
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
PEDRO BRACHO GRAND
Suplente
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp.
Nº: 01-0178
JECR/