SALA
CONSTITUCIONAL
Magistrada
Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente
N° 08-0974
El 29 de julio de 2008, se dio por
recibido ante la
Secretaría de esta Sala, un ejemplar del Decreto N° 6.249,
aprobado en Consejo de Ministros, contentivo del DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA
FINANCIERO PÚBLICO Y DEL CONSEJO SUPERIOR FINANCIERO, dictado con base en los
numerales 1, 3, 4 y 5 del artículo 1 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para
dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se
Delegan, publicada en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 38.617 del 1 de febrero de 2007, con el propósito de obtener el
pronunciamiento de esta Sala Constitucional acerca de la constitucionalidad de
su carácter orgánico.
Se dio cuenta en Sala del presente
expediente y se designó como ponente a la Magistrada Luisa
Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Examinado el contenido del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema Financiero
Público y del Consejo Superior Financiero, remitido a esta Sala Constitucional, para la emisión del
pronunciamiento respecto a la constitucionalidad de su carácter orgánico, se
observa:
I
FUNDAMENTOS
En el Oficio de remisión, se expone que el
Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley Orgánica del Sistema
Financiero Público y del Consejo Superior Financiero encuentra asidero en el artículo 236 numeral 8 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, “(…) cuyo principal objeto es regular la organización, funcionamiento,
coordinación y control del Sistema Financiero Público, los prestadores de
servicios financieros, los prestadores de servicios complementarios, auxiliares
o conexos a los servicios financieros, y los recursos financieros que
gestionan, para contribuir al desarrollo armónico del modelo económico y social
de la
Nación. Así mismo, regular la organización y funcionamiento
del Consejo Superior Financiero”.
En ese sentido, manifiesta que “(…) el citado Decreto (…) encuentra su carácter orgánico al establecer
los principios, bases y lineamientos que rigen la organización y el
funcionamiento del Sistema Financiero Público y del Consejo Superior
Financiero, tratándose de un instrumento normativo marco que sirve de base para
otras leyes en las materias que regula”.
II
CONTENIDO DEL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA
DE LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA FINANCIERO PÚBLICO Y DEL CONSEJO SUPERIOR
FINANCIERO
En el Título Primero “Del Sistema Financiero Público”,
Capítulo I, “Disposiciones Generales”,
se establece el objeto, ámbito de aplicación, definición del sistema financiero
público, finalidades, los principios que rigen su gestión, así como las
políticas y lineamientos del sistema financiero público, comprendidos desde el
artículo 1 al 6.
En el Capítulo II, “De la Organización
del Sistema Financiero Público”, comprendido desde los artículos 7 al 22,
se establece la integración del Sistema Financiero público, el órgano rector y
sus competencias. Asimismo, se consagra la creación del Consejo Técnico para el
Desarrollo, el cual tendrá por finalidad la recomendación y evaluación de
políticas financieras y crediticias sectorial del Sistema Financiero Público,
así como sus funciones.
Igualmente, se establece
la organización y competencias de la Oficina Nacional del Sistema
Financiero Público, los Comités Técnicos y Equipos de Apoyo, su integración y
atribuciones, la constitución de los Prestadores de Servicios Públicos, la
autorización para la creación, el deber de suministrar información de los
prestadores de servicios, así como el deber por parte del órgano que regule la
actividad correspondiente y el Banco Central de Venezuela de establecer las
normas e indicadores que deben mantener los prestadores de servicios.
En el Título II,
denominado “Del Funcionamiento”, se
regula en el Capítulo I “De los Registros”,
se regula la constitución, deber de remisión de información a la Oficina Nacional y la consulta de
la información contenida en el Registro de prestadores de servicio (artículos
23 al 27), en el Capítulo II “De los
Servicios del Sistema Financiero Público”, se establecen la orientación,
finalidad, acceso prioritario a los distintos servicios financieros, el
establecimiento de programas de financiamiento a las redes socio productivas
por parte del órgano rector, los mecanismos o acciones tendientes a garantizar
el retorno de los recursos, así como las actividades ejecutadas por los
servicios financieros y su ámbito de acción (artículos 28 al 36).
En el Capítulo III “Regulación de los Sistemas”, comprendido desde el artículo 37 hasta el 68,
se establece los integrantes del sistema financiero público, regulación y
funcionamiento de los mismos, por otra parte, en el Capítulo IV, “De las Garantías, de los Derechos y Deberes
de las Usuarias y Usuarios del Sistema Financiero Público”, se consagra la
definición de lo que deben entenderse como usuario a los efectos de la
aplicación de la presente ley, la garantía de acceso a los servicios
financieros, complementarios y auxiliares o conexos, los derechos y
obligaciones de los usuarios (artículos 69 al 73).
En el Título III,
innominado “De los Recursos, Infracciones
y Sanciones Administrativas”, comprendido desde los artículos 74 al 85), se
consagra en su Primer Capítulo, el régimen de los recursos administrativos y en
el Segundo Capítulo se contemplan las infracciones y sanciones.
Por otra parte, en el
Título IV, “De la Formación y
Educación de los Sujetos del Sistema Financiero Público”, el cual abarca
los artículos 86 al 90, los diversos métodos de capacitación y formación en el
Sistema Financiero Público, el establecimiento de un Instituto Universitario,
dotación de recursos por parte del órgano rector y las líneas de investigación.
En el Título V de la ley,
denominado “Del Consejo Superior
Financiero”, se establece la constitución e integración del Consejo
Superior Financiero, así como su organización y diversas atribuciones (artículos 91 al 93).
Finalmente, en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema Financiero
Público y del Consejo Superior Financiero se
establecen una Disposición General, dos Disposición Derogatorias, seis
Disposiciones Transitorias y una Disposición Final.
III
DE LA
COMPETENCIA
Como premisa procesal, esta Sala debe fijar su
competencia para efectuar el pronunciamiento a que se refiere el segundo aparte
del artículo 203 constitucional para examinar la constitucionalidad del carácter
orgánico conferido al Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley Orgánica del Sistema
Financiero Público y del Consejo Superior Financiero, con
tal propósito observa:
El Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema
Financiero Público y del Consejo Superior Financiero fue
dictado por el ciudadano Presidente de la República Bolivariana
de Venezuela, en Consejo de Ministros, en ejercicio de la facultad legislativa
conferida en el numeral 8 del artículo 236 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela y en los numerales 1, 3, 4
y 5 del artículo 1 de la Ley
que Autoriza al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y
Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 38.617 del 1 de febrero de 2007.
Esta Sala, en supuestos análogos al planteado, ha
afirmado su competencia jurisdiccional para efectuar el control previo de
constitucionalidad del carácter orgánico de un Decreto Ley, cuando el mismo ha
sido dictado por el Presidente de la República, en ejercicio de la facultad normativa
que le reconoce el numeral 8 del artículo 236 del mismo Texto Fundamental,
previa habilitación del Órgano Legislativo Nacional (Vid. Sentencias de esta
Sala Constitucional Nros. 1.716 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de los
Espacios Acuáticos e Insulares”; 1.719 del 19 de septiembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de
Ciencia, Tecnología e Innovación”; 2.177 del 6 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de
Identificación”; 2.264 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Hidrocarburos”;
2.265 del 13 de noviembre de 2001, caso: “Decreto
con Rango de Ley Orgánica de Turismo”, 2.266 del 13 de noviembre de 2001,
caso: “Decreto con Fuerza de Ley Orgánica
de Planificación” y, más recientemente, las sentencias Nros. 1.123 del 22
de junio de 2007, caso: “Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central
de Planificación”; 385 del 14 de marzo de 2008, caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de
Policía y del Cuerpo de Policía Nacional” y 794 del 8 de mayo de 2008,
caso: “Decreto con Rango, Valor y Fuerza
de Ley Orgánica de Ordenación de las Empresas que Desarrollan Actividades en el
Sector Siderúrgico en la
Región de Guayana”).
Además de la remisión impuesta por la norma primaria
(artículo 203 constitucional), dirigida concretamente al Órgano Legislativo
Nacional, debe destacarse el contenido del artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para
dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se delegan
que, a texto expreso, dispone:
“Artículo
2. Cuando se trate de un Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, al cual
el Presidente de la
República le confiera carácter Orgánico, deberá remitirse,
antes de su publicación en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela, a la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los
fines que ésta se pronuncie sobre la constitucionalidad de tal carácter, de
conformidad con el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela”.
Como se observa, la norma contenida en la ley
autorizatoria extiende el deber que le impone el Constituyente a la Asamblea Nacional
de remitir las leyes que haya calificado de orgánicas a esta Sala
Constitucional para revisar la constitucionalidad de tal denominación, al
Presidente de la
República cuando, actuando como legislador delegado,
califique como orgánicos los actos normativos (Decretos Leyes) dictados en
ejecución de dicha facultad. En tal sentido, la Sala deberá examinar si tales instrumentos
jurídicos se insertan en alguna de las categorías de leyes orgánicas que el
propio Texto Constitucional así define.
En efecto, las normas con fuerza, valor y rango de
ley, según sea el caso, dictadas por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la
facultad legislativa delegada constituyen, al igual que las normas dictadas por
el órgano del Poder Público Nacional titular de la potestad legislativa
(Asamblea Nacional), mandatos jurídicos subordinados a las normas y principios
constitucionales y, por tanto, tienen igual valor normativo que la ley en el
sistema de fuentes del ordenamiento jurídico, razón por la cual, puede la Sala analizar si la calificación
orgánica que se les asigna se ajusta a las categorías o subtipos normativos que
define el Constituyente en el primer párrafo del artículo 203 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela.
Ello así, el control jurisdiccional asignado a esta
Sala Constitucional está circunscrito a la verificación previa de la
constitucionalidad del carácter orgánico de la ley (control objetivo del acto
estatal), independientemente del órgano (sujeto) que emite el acto estatal,
siempre que esté constitucionalmente habilitado para ello (Asamblea Nacional o
Presidente de la
República, en virtud de la habilitación legislativa).
Correlativamente, el artículo 5.17 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia atribuye expresamente a esta Sala Constitucional
“(…) Conocer, antes de su promulgación,
la constitucionalidad del carácter orgánico de la leyes dictadas por la Asamblea Nacional,
y de los Decretos con Fuerza de Ley que dicte el Presidente de la república en
Consejo de Ministros mediante Ley Habilitante”.
Así, si bien el Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema
Financiero Público y del Consejo Superior Financiero no fue dictado por el titular de la potestad
legislativa, esto es, la
Asamblea Nacional, lo fue por habilitación de ésta -mediante la Ley que Autoriza al Presidente de la República para
dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se
Delegan, en Consejo de Ministros-, razón por la cual esta Sala resulta
competente para pronunciarse acerca de la constitucionalidad del carácter
orgánico del mismo, conforme a las normas supra
indicadas, y así se declara.
IV
ANÁLISIS
DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO LEY
SOMETIDO A
CONSIDERACIÓN
Como
premisa conceptual del análisis subsiguiente, esta Sala en sentencia Nº 537 del
12 de junio de 2000, caso: “Ley
Orgánica de Telecomunicaciones” fijó el
alcance de aquellas nociones que sirven para calificar las leyes -u otro acto
que detente el mismo rango emanado por una autoridad constitucionalmente
habilitada para ello- como orgánicas, prevista en el artículo 203 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela, utilizando dos criterios
de división lógica distintos, a saber: uno, obedece a un criterio
técnico-formal, es decir, a la prescripción de su denominación constitucional o
la calificación por la
Asamblea Nacional de su carácter de ley marco o cuadro; el
otro, obedece a un principio material relativo a la organización del Poder
Público y al desarrollo de los derechos constitucionales. En tal sentido, se
estableció que el pronunciamiento de la Sala Constitucional
era necesario para cualquiera de las categorías señaladas, excepto para las
leyes orgánicas por denominación constitucional, pues el artículo 203 de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela se refiere a “(...)
las leyes que la
Asamblea Nacional haya calificado de orgánicas”.
En esa línea argumental,
a la luz del artículo 203 de la Constitución de 1999 son materias reservadas a la
ley orgánica: (i) las que en casos concretos así haya considerado el propio
Texto Constitucional (vale decir, las leyes orgánicas por denominación
constitucional), y aquellas relativas (ii) a la organización de los Poderes
Públicos, (iii) al desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan
un marco normativo para otras leyes.
Precisa la Sala que los mencionados
supuestos a que se refiere el artículo 203 de la Constitución
poseen carácter normativo, lo que implica que cualquier ley a la cual se
pretenda considerar como orgánica debe estar incluida en cualquiera de ellos
para que se le estime y se le denomine como tal.
En torno a
la delimitación constitucional de las materias propias de la ley orgánica, la Sala ha subrayado, en
general, que “(…) con las leyes orgánicas
se pretende fundamentalmente que las materias reguladas por éstas tengan mayor
estabilidad que aquellas materias que son propias de las leyes ordinarias, dada
la especial rigidez de aquellas normas respecto de éstas, cuya aprobación y
ulterior modificación o derogación se somete a requisitos especiales -como el
concurso más amplio de voluntades en la Asamblea Nacional-
en cuanto regulan la materia de que se trate, aunque la ratio del número de
leyes orgánicas -tanto por determinación constitucional como las que derivan de
un criterio material- incluidas en el texto constitucional, encierran diversas
motivaciones (p. ej. prolongar el espíritu de consenso en materias
trascendentales o poner a cubierto el desarrollo de los derechos
fundamentales)” (Vid. Sentencia de
esta Sala Nº 34 del 26 de enero de 2004, caso: “Vestalia Sampedro de Araujo”).
En esa
línea argumental, la jurisprudencia de esta Sala Constitucional en el asunto,
ha fijado que el rasgo predominante “(…)
es sin duda la del aspecto material que en la definición de ley orgánica impera
en la actualidad, teniendo en cuenta que -a la luz del artículo 203 de la Constitución
de 1999- son materias exclusivas de esta categoría de ley, además (i) de las
que en casos concretos así haya considerado el propio texto constitucional
(vale decir, las leyes orgánicas por denominación constitucional), las leyes
orgánicas relativas (ii) a la organización de los poderes públicos, (iii) al
desarrollo de derechos constitucionales, y (iv) las que constituyan un marco
normativo para otras leyes” (Vid. Sentencia de esta Sala Nº 229 del 14 de
febrero de 2007, caso: “Ley Orgánica
sobre el Derecho de la Mujer
a una Vida Libre de Violencia”).
En el
instrumento jurídico bajo examen, destaca en primer lugar, se regula todo en
cuanto a la integración, organización, coordinación, funcionamiento y control
del Sistema Financiero Público, a través del control de los órganos y entes de la Administración
Pública y a las personas jurídico privadas, en cuanto a los
recursos de origen público del Estado venezolano, a través de los órganos y
entes creados en ese mismo Decreto Ley.
Por otra
parte, y en refuerzo del anterior argumento, observa la Sala que al pronunciarse
sobre la constitucionalidad del carácter orgánico de la Ley Orgánica
de la
Administración Financiera del Sector Público, texto normativo
derogado por el aquí analizado, se concluyó que en razón de la materia regulada
ésta se subsumía en la enumeración contenida en el artículo 203 constitucional
pues:
“1.- Se trata de una
Ley dictada en ejercicio de la competencia prescrita por el artículo 6 numeral
1 del Decreto de la
Asamblea Nacional Constituyente mediante el cual se establece
el Régimen de Transición del Poder Público, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela Nº 36.920 de fecha 28 de marzo de 2000.
2.- Se trata de una
Ley que prescribe la organización o estructuración de órganos del Poder Público Nacional,
destinada a regular la administración financiera, el sistema de control interno
del sector público, y los aspectos referidos a la coordinación macroeconómica,
al Fondo de Estabilización Macroeconómica y al Fondo de Ahorro
Intergeneracional.
3.- Se trata de una
Ley que sirve de marco normativo a otros textos legales, tales como las Leyes
Anuales de Presupuesto, la Ley
del Marco Plurianual del Presupuesto, Ley de Endeudamiento Anual, Ley del Fondo
de Estabilización Macroeconómica y Ley del Fondo de Ahorro Intergeneracional.
4.- Se trata de una
Ley que somete a todos los órganos que componen la Administración
Pública Central y Descentralizada, así como a las personas
jurídicas en las cuales el Estado tiene participación decisiva, a la
formulación de un régimen presupuestario uniforme y a una recta y transparente
disciplina financiera.
En consecuencia, se
trata de una Ley que satisface las exigencias técnico-formales de la
prescripción general sobre la materia que regula, mediante principios
normativos válidos para otras leyes que se sancionen conforme al artículo 156,
numerales 11, 21 y 32 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela” (Vid.
Sentencia de esta Sala N° 1.047/2000, supra mencionada).
Los
anteriores aspectos de regulación, que en virtud de su marcada coincidencia
hace que esta Sala reproduzca los anteriores razonamientos judiciales, son
preservados, casi en su totalidad, por el instrumento jurídico actualmente
examinado. Así, destaca, en torno a su ámbito objetivo de regulación, que el
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema Financiero Público y del Consejo Superior
Financiero establece
un conjunto normativo dirigido a regular el ejercicio de la integración,
organización, coordinación, funcionamiento y control del Sistema Financiero
Público, a través del control de los órganos y entes de la Administración
Pública y las personas jurídico privadas, en cuanto a los
recursos de origen público del Estado venezolano, que capten, reciban, destinen
o administren recursos financieros del Estado retornables o no, que se dediquen
a la prestación de servicios financieros, complementarios y auxiliares o
conexos.
Asimismo,
el precitado Decreto Ley estructura y establece el ámbito de competencias de
los órganos y entes creados en ese mismo Decreto Ley dirigidos al control del
Sistema Financiero Público.
Por otra
parte, y en refuerzo de su carácter orgánico, debe destacarse que el conjunto
de preceptos recogidos en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema Financiero Público y del Consejo Superior
Financiero constituyen preceptos que sirven de base para el desarrollo
legislativo posterior en la materia objeto de regulación, lo
que inscribe al citado Decreto Ley en la categoría de ley marco o cuadro que
sirve de base para otras leyes en la materia, según lo dispone el artículo 203
de la Constitución
de la
República Bolivariana de Venezuela.
Con base
en las anteriores consideraciones, este Máximo Tribunal se pronuncia, conforme
a lo previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, en el artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para
dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica
del Tribunal Supremo de Justicia, en el sentido de declarar la
constitucionalidad del carácter orgánico del Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Sistema
Financiero Público y del Consejo Superior Financiero, y así
se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones
expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia, en nombre de la República por autoridad de la ley, conforme a lo
previsto en el artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, el artículo 2 de la Ley que Autoriza al Presidente de la República para
dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las Materias que se Delegan
y en el artículo 5.17 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia,
declara LA CONSTITUCIONALIDAD DEL CARÁCTER ORGÁNICO DEL DECRETO CON RANGO,
VALOR Y FUERZA DE LEY ORGÁNICA DEL SISTEMA FINANCIERO PÚBLICO Y DEL CONSEJO SUPERIOR
FINANCIERO.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase a la Presidencia de la República Bolivariana
de Venezuela copia certificada de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada
en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, en Caracas, a los 31 días del mes de julio de dos mil ocho (2008).
Años: 198º de la
Independencia y 149º de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
El Vicepresidente,
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Los Magistrados,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
PEDRO RAFAEL RONDÓN
HAAZ
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE
MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO
ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA
CABELLO
Exp. Nº 08-0974
LEML/
