SALA CONSTITUCIONAL

Magistrado-Ponente: Jesús Eduardo Cabrera Romero

El 29 de julio de 2004, los abogados César Loaiza, Jorge Kiriakidis y Juan Pablo Livinalli, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 24.827, 50.886 y 47.910, respectivamente, en representación del ciudadano Juan Pablo Soteldo Azparren, titular de la cédula de identidad n° 9.602.010, en su condición de Contralor General del Estado Lara, designado según consta en el acta de Sesión Ordinaria de la Asamblea Legislativa del Estado Lara del 22 de junio de 1998, interpusieron acción nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada de suspensión de efectos, en contra de los artículos 13, 14, 15, 19 (Parágrafo Único), 26 (numerales 3 y 5), 27 y 71 de la Ley de Contraloría del Estado Lara, publicada en la Gaceta Oficial de dicho ente político-territorial n° 1.931 del 30 de junio de 2003.

Por auto del 31 de agosto de 2004, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda de nulidad interpuesta y ordenó notificar al Presidente del Consejo Legislativo del Estado Lara, al Procurador General del Estado Lara y al Fiscal General de la República. Asimismo, ordenó abrir un cuaderno separado a fin de sustanciar la medida cautelar solicitada.

Mediante diligencia presentada ante la secretaría de esta Sala el 13 de octubre de 2004, la representación judicial de la parte accionante solicitó que fuera expedido el cartel de emplazamiento a los terceros interesados en la presente causa.

El 26 del mismo mes y año, fue consignado en autos copia del mencionado cartel, publicado en el diario «El Nacional», en su edición correspondiente al día 24 de octubre de 2004 (Cuerpo B, Página B-6).

Por auto del 9 de junio de 2005, se designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe el presente fallo.

El 16 de junio de 2005, comenzó la relación de la causa.

El 12 de julio del mismo año tuvo lugar la audiencia de informes, la cual comparecieron exclusivamente los abogados Jorge Kiriakidis y Juan Pablo Livinalli, en representación del demandante en nulidad y -en dicha oportunidad- el primero de ellos expuso oralmente sus informes.

Mediante escrito consignado en autos en esa misma fecha, la abogada Eira María Torres Castro, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el nº 32.288, en su condición de Suplente Especial de la Fiscalía Primera del Ministerio Público ante las Salas Constitucional, Político-Administrativa y Electoral de este Máximo Juzgado, consignó la opinión del despacho que representa.

El 29 de septiembre de 2005, se dijo «vistos».

El 2 de septiembre del mismo año, fue recibido en Sala el presente cuaderno de medidas y, en la misma oportunidad, se designó como ponente al Magistrado que, con tal carácter, suscribe este fallo.

Efectuado el análisis del caso, pasa esta Sala a resolver lo conducente en torno a la cautela solicitada, previas las consideraciones siguientes:

De la pretensión de nulidad

En síntesis, los apoderados judiciales del ciudadano Juan Pablo Soteldo Azparren, en su condición de Contralor General del Estado Lara, fundaron su pretensión sobre la base de los siguientes argumentos:

Que el objeto de la presente nulidad se contrae a declarar la nulidad de los artículos 13, 14, 15, 19 (Parágrafo Único), 26 (numerales 3 y 5), 27 y 71 de la Ley de Contraloría del Estado Lara, publicada en la Gaceta Oficial de dicho ente político-territorial n° 1.931 del 30 de junio de 2003.

De modo preliminar, alegaron que las Contralorías Estadales, por virtud de la autonomía orgánica y funcional que les confiere el artículo 163 de la Carta Magna, constituyen «entes que cumplen funciones administrativas y que no están sometidos a relación organizativa alguna (no dependen jerárquicamente ni por vía indirecta) con los Poderes Públicos, es decir, se trata de entes no sujetos a controles jerárquicos y no sujetos a autorizaciones o a límites interorgánicos en el ejercicio de sus funciones legalmente atribuidas»; todo ello para «garantizar el ejercicio independiente de las funciones del ente. Funciones éstas [sic], que el ente independiente debe ejercer, dentro de los límites normales de la legalidad, sin injerencia externa de otros órganos, y mucho menos de órganos que de algún modo pueden verse sometidos a las funciones de control del ente autónomo».

Que «esa autonomía orgánica y funcional de los entes contralores de los Estados y los Municipios, que en definitiva determina la independencia que presupone el ejercicio de la función de control que ejercen estos órganos, viene dada, entre otros, por una serie de mecanismos los unos orgánicos propiamente dichos (en cuanto al ingreso, la permanencia y el egreso del cargo de Contralor) y los otros vinculados al ejercicio de las competencias de estos entes, todos ellos cristalizados de algún modo en nuestro derecho positivo vigente en ejecución de la autonomía constitucionalmente postulada para las Contralorías Locales».

Que, de este modo, tenemos que «los Contralores de los Estados deben ingresar a su cargo mediante concurso público. Esto lo ha establecido el Constituyente no sólo por razones técnicas (es decir, para que sea el Contralor la persona más calificada técnicamente para dicho cargo y las funciones que a él competen), además para garantizar su independencia, imparcialidad y su autonomía, respecto de otros órganos del poder público o incluso de otros entes (tales como partidos políticos o grupos de presión política)».

Que, adicionalmente, «una vez que ingresa por concurso, debe permanecer en su cargo por un tiempo determinado y durante ese tiempo debe gozar de la estabilidad que las normas sobre la función pública establecen respecto de los funcionarios públicos de carrera. Esta estabilidad temporal, es otro elemento esencial para garantizar la independencia y autonomía del ente del ente contralor. Pues al ejercer sus funciones el Contralor no tiene ‘un cargo que cuidar’ o favores que pagar’, pues salvo caso de irregularidades debidamente comprobadas, el funcionario en cuestión permanecerá en su cargo sin temer ‘remociones’».

Que, tal estabilidad, ha sido materializada por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, cuando -en su artículo 30- fija un período de cinco (5) años para el ejercicio de los Contralores Estadales, vencido el cual expira el mismo de pleno derecho.

Que «no obstante lo anterior, y como también ocurre en el caso de los funcionarios públicos de carrera, los Contralores pueden verse separados de sus cargos por causas anormales distintas a las expiración del término natural que impone la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal» lo que constituiría -a juicio de la representación actora- «un terreno especialmente delicado, donde el Legislador puede, muy fácilmente, y si no es cuidadoso, atentar en contra de la autonomía orgánica de las Contralorías de los Estados, [pues] si el Legislador coloca en manos de los órganos sometidos al control de la Contraloría las facultades de remover a los Contralores libremente o bien, la facultad de determinar que existen causas de responsabilidad susceptibles de generar la remoción (destitución, para ser exactos) estaría anulando la autonomía orgánica -e incluso la funcional- creando una necesaria dependencia y una relación de sumisión del órgano contralor respecto del órgano o los órganos sujetos al control».

Específicamente, en referencia a los artículos 13, 14 y 15 de la Ley de la Contraloría General del Estado Lara denunciaron que «las normas en cuestión imponen a la Contraloría General del Estado una obligación que revela una ‘subordinación’ del ente contralor respecto del Legislativo del Estado. Asunto este que atenta contra la autonomía orgánica y funcional constitucionalmente asignadas a la Contraloría del Estado».

En este sentido, sostuvieron que «efectivamente, las normas imponen una subordinación ya que (i) obligan a presentar un informe especial, pues no se trata del informe que debe presentar el Contralor del Estado a la Contraloría General de la República (en acatamiento de las normas sobre el Sistema Nacional de Control contenidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal), sino de un informe especialmente elaborado para el Consejo Legislativo con unas pautas especiales (que refiere el denunciado artículo 13), pero además se trata de un informe especial elaborado para justificar y defender su gestión (tanto administrativa como la relativa al cumplimiento de su misión contralora), y (ii) facultan al Legislativo local para evaluar la gestión del Contralor, a los fines de aprobarla o no, y determinar si en ella se han cometido irregularidades, o simplemente errores».

Acotaron que «no es incorrecto pretender que el órgano de control fiscal rinda cuentas, y por eso, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal -en perfecta armonía con el texto constitucional- establece un sistema por el cual las Contralorías de los Estados están obligadas a rendir cuentas de su gestión periódicamente a la Contraloría General de la República, ente este que, por su parte, está facultado legal y técnicamente, para evaluar la gestión sometida a su escrutinio (artículo 33 y 34 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal). Todo esto, sin atentar contra la autonomía que requiere la Constitución respecto de los restantes órganos del Estado».

Abundaron al referir que «lo que es incorrecto es pretender agravar la obligación de ‘informar’ transformándola en un verdadero vínculo de sujeción otorgando un poder y generando una subordinación de un ente contralor respecto de otro órgano, en este caso el Legislativo, de los Poderes Públicos Locales, pues esto atenta contra la autonomía que impone la Constitución».

En torno al Parágrafo Único del artículo 19 de la Ley de la Contraloría General del Estado Lara, denunciaron que «limita la posibilidad de que el Contralor delegue la función a que se refiere el ordinal [sic] 10º del artículo 12 de la ley (que es la norma que contiene las atribuciones del Contralor, y que le asigna la facultad de iniciar y sustanciar los procedimientos administrativos que lleva a delante la contraloría)».

En este sentido, expusieron que «con esto se atenta evidentemente contra la autonomía funcional y orgánica de la Contraloría, y contra los principios de celeridad, eficacia y eficiencia que, según el artículo 141 de la Constitución de la República, deben regir las actuaciones de los órganos de la Administración Pública» pues «pretende hacer que sea el Contralor quien sustancie directamente todos los procedimientos administrativos para luego decidirlos, asunto este que entorpece la función más importante de ese órgano en materia de procedimientos: decidirlos».

Respecto de los artículos 26 (numerales 3 y 5) y 27 impugnados, delataron que «otorgan al Consejo Legislativo importantes facultades que revelan una sujeción de la Contraloría del Estado respecto del Consejo Legislativo, en materia Presupuestaria». Así «la primera de las normas faculta a la comisión Delegada a hacer ‘observaciones’ al proyecto de presupuesto presentado por la Contraloría, asunto éste que escapa a las facultadas normales que poseen los órganos del Poder Legislativo [...] con lo que incluso podría reducir o ampliar el presupuesto, decidir -sustituyéndose en la Contraloría- las partidas que debe contener ese presupuesto y la importancia de cada una de las partidas, etc. Como si de un ente de adscripción o un superior jerárquico se tratara».

Que «por su parte, el artículo 27 establece una sujeción inaceptable en materia de ejecución de presupuesto, que rompe con la autonomía de la Contraloría en materia presupuestaria. Efectivamente, la norma en cuestión permite -como lo hace el derecho positivo aplicable a los asuntos de finanzas públicas- los traspasos presupuestarios. No obstante limita esa facultad -con la que cuenta la Contraloría justamente para atender asuntos urgentes e imprevistos que deban asumirse y sufragarse económicamente para garantizar el correcto desempeño del ente público- obligando al ente la obligación [sic] de informar dentro de un plazo de tres (3) días».

En lo que se refiere al artículo 71, señalaron que «impone una carga innecesaria a la actividad de la Contraloría, que revela la consagración de una sujeción jerárquica o de adscripción respecto de estos Poderes Públicos. Efectivamente, si bien es cierto que la Contraloría debe informar al órgano auditado de los resultados de las investigaciones que sobre ellos se haya adelantado, esto lo hace la Contraloría, en el caso concreto, para: (i) que el ente respectivo imponga los correctivos del caso, y (ii) para que los implicados puedan ejercer sus defensas. Pero constituye un contrasentido y una inaceptable intromisión que se imponga a la Contraloría del Estado el deber de informar constantemente al Legislativo y al Ejecutivo del Estado de los resultados y conclusiones de todas las investigaciones que este [sic] tramitando».

Con fundamento en tales afirmaciones, solicitaron que -en la definitiva- fuese declarada la nulidad de los artículos 13, 14, 15, 19 (Parágrafo Único), 26 (numerales 3 y 5), 27 y 71 de la Ley de Contraloría del Estado Lara, publicada en la Gaceta Oficial de dicho Estado n° 1.931 del 30 de junio de 2003.

De la opinión del Ministerio Público

Mediante escrito presentado el 12 de julio de 2005, la abogada Eira María Torres Castro, con el carácter acreditado en autos, consignó la opinión del Ministerio Público en torno a la demanda de nulidad objeto de estos autos, en los términos que de seguidas se sintetizan:

Que, según se desprende del artículo 163 de la Constitución «las Contralorías de los Estados son las encargadas de vigilar la gestión fiscal de los Estados y en su virtud organizó las respectivas Contralorías como órganos dotados de autonomía orgánica y funcional para garantizar el cumplimiento de sus funciones de control», obedeciendo así «al principio que inspira al ordenamiento constitucional, según el cual los organismos de control no pueden estar supeditados en cuanto a su funcionamiento y organización, a los órganos que ellos mismos controlan».

Que, de la interpretación concatenada de los artículos 9, 26, 27 y 34 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, se colige que la Contraloría General del Estado Lara forma parte de dicho sistema, quedando sujeta al control de la Contraloría General de la República, lo cual «se patentiza en que se requiere para la destitución del cargo de Contralor del Estado, la autorización del Contralor General de la República; así como también es claro que en su condición de máximo rector, evalúa la actividad desarrollada por el Contralor estadal».

Que, «por cuanto efectivamente la Contraloría ejerce funciones de al Poder Legislativo Estadal, pero ello no impide que a su vez, tal como ocurre a nivel nacional, este órgano de control presente el informe que prevé la norma contenida en el artículo 13 impugnado, ya que el mismo se refiere a la gestión contable y administrativa interna, correspondiente a los gastos causados en el ejercicio fiscal; así como también, debe contener información acerca de la gestión contraloría el inventario anual de los bienes del Estado; además el informe requiere que incluya el análisis sobre el comportamiento de la Administración estadal e innovaciones legislativas y procedimentales con el objeto de evaluar la eficiencia de la Administración Pública Estadal».

Que, «asimismo, el artículo 14 establece un plazo determinado para el estudio del precitado informe, el cual considera el Ministerio Público, resulta un elemento de certidumbre necesaria para el desarrollo de la normal actividad del Contralor General del Estado».

Que, en lo que se refiere al artículo 15 de la ley estadal impugnada, sostuvo la representación fiscal «que la norma crea efectivamente un control por parte del Poder Legislativo sobre los puntos contenidos en el informe, mas ese control atiende a los preceptos de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, esto es, remitir al Contralor General de la República -en el caso de que el estudio arroje alguna irregularidad- quien en su condición del órgano rector actuará conforme a la ley que rige sus funciones».

Que, en relación con el artículo 12, numeral 10, de la cuestionada ley -que prohíbe la delegación de la atribución del Contralor de iniciar y sustanciar las averiguaciones administrativas correspondientes a los sujetos regulados- adujo que «esta limitación atenta contra los principios que informa [sic] el artículo 141 de nuestra Carta Magna, por cuanto el Contralor General del Estado, al utilizar la delegación interorgánica de competencia que les es atribuida por la ley, en modo alguno se separa de la responsabilidad originaria que le confiere la Constitución y las leyes»..

Que, «de otra parte, en relación con el resto del articulado en referencia, responde a las limitaciones necesarias que esta figura debe contener para evitar que el órgano superior se desprenda de la competencia que le asigna la ley, respondiendo así a los principios establecidos en la Ley Orgánica de Administración Pública, las cuales pueden aplicarse supletoriamente a los demás órganos del Poder Público».

Que, en lo que se refiere al numeral 3 del artículo 26 impugnado «del cual se desprende la posibilidad de que el Poder Legislativo […] pueda introducir cambios en el proyecto de presupuesto que presente la Contraloría General del Estado, y establece para ello que esa modificación se acuerde con el voto de las dos terceras (2/3) partes de sus miembros y en los casos previstos con anterioridad en la ley de presupuesto», de lo cual se desprende «que al igual que sucede a nivel nacional, el Consejo Legislativo introduce cambios en el presupuesto y sólo en los casos previstos en la Ley que regula el régimen presupuestarios del Estado Lara, lo cual considera el Ministerio Público, no atenta contra la autonomía funcional prescrita en el artículo 163 de la Constitución Nacional»..

Que, «en cuanto al numeral 5 del mismo artículo 26, dada la trascendencia de las funciones que han sido encomendadas a los órganos del control local, resulta indispensable para su funcionamiento, conservar la facultad de ejecutar el presupuesto que le es asignado. No obstante, tal como sucede a nivel nacional, esta facultad de ejecución del presupuesto se encuentra sujeta a ciertos controles del poder deliberante, el cual podrá formular los reparos correspondientes».

Sobre este particular, explicó que «considera el Ministerio Público que existen los controles legales suficientes, que protegen la debida ejecución del presupuesto por parte del órgano contralor, y establecer uno distinto, atenta contra la autonomía funcional de la Contraloría estadal, lo cual conduce a esta representación fiscal a considerar que efectivamente la disposición contenida en el numeral 5 del artículo 26 de la Ley de Contraloría General del Estado Lara, resulta inconstitucional».

Que, en lo que atañe al artículo 71 de la mencionada ley estadal, consideró que «efectivamente informar indiscriminadamente sobre el resultado y conclusiones de todas las actuaciones que conozca la Contraloría General del Estado, influye sobre el normal desenvolvimiento de las actividades más importantes que desarrolla este órgano de control, en virtud de que abarca toda la actividad de control». Asimismo, señaló que «la norma [recién mencionada] establece que el objeto de remitir esta información a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, responde a la necesidad de adoptar las medidas correctivas en el ejercicio de sus potestades de control, lo cual resulta inútil por cuanto justamente, dictar las medidas correctivas es una de las funciones propias de la Contraloría General del Estado, dirigidas al órgano investigado, todo lo cual conduce a esta representación fiscal a observar que se ha verificado la violación de la autonomía funcional consagrada en el artículo 163 de nuestra Carta Magna».

Consideraciones para decidir

Corresponde ahora fallar sobre el fondo la presente demanda de nulidad, a cuyo efecto se observa que los alegatos formulados en el libelo están dirigidos a denunciar la supuesta inconstitucionalidad de las normas contenidas en los artículos 13, 14, 15, 19 (Parágrafo Único), 26 (numerales 3 y 5), 27 y 71 de la Ley de Contraloría del Estado Lara, publicada en la Gaceta Oficial de dicho ente político-territorial n° 1.931 del 30 de junio de 2003; pues -a juicio del demandante- tales disposiciones vulneran la autonomía orgánica y funcional que reconoce el artículo 163 de la Carta Magna a las Contralorías Estadales.

En tal sentido, la representación accionante sostuvo que las normas impugnadas imponen diversos controles (políticos, presupuestarios, administrativos, etcétera) que vendrían a suponer una relación de sujeción y subordinación del órgano de control fiscal estadal respecto de su Poder Legislativo o Ejecutivo y que -en definitiva- entorpecen el recto desempeño de sus funciones fiscalizadoras constitucionalmente atribuidas.

Con miras a responder los cuestionamientos que han sido objeto de este juicio, la Sala estima pertinente -en un primer momento- sentar brevemente la base teórica sobre la cual habrá de fundarse el ulterior examen de las denuncias concretas que han sido planteadas, ponderando la mayor o menor intensidad de afectación con la que inciden los controles previstos en la normativa delatada, en las funciones propias de los órganos estadales de control externo -en general- y la Contraloría General del Estado Lara, en particular.

El principio de separación o división de poderes, responde a la necesidad de brindar garantías institucionales que permitan a cada órgano del Poder Público el ejercicio eficiente de sus competencias, obviando ilegítimas intrusiones de los demás órganos del Estado en la satisfacción de sus cometidos esenciales.

Mucho se ha discutido al respecto, pero en el Estado Constitucional contemporáneo se tiene claro que tal principio encuentra importantes matizaciones en las exigencias democráticas dirigidas a impedir -por una parte- que el ejercicio de ese poder no encuentre freno alguno y -por la otra- que cada uno de los componentes del Estado actúe desarticuladamente y sin atender a la única finalidad que a todos, en definitiva, corresponde satisfacer: «la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la voluntad popular, la construcción de una sociedad justa y amante de la paz, la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución», ex artículo 3 de la Carta Fundamental (cfr., entre otras, sentencias n^os 346/2000, 1347/2000, 3098/2004 y 441/2005).

De modo que, a la par del principio de división de poderes, se sitúa otro de cardinal importancia para comprender los márgenes de la actuación estatal colegidos del artículo 136 de la Constitución, como es el principio de coordinación entre ellos, que «implica una ayuda para ejercer las competencias propias de cada órgano, en el entendido de que en muchas ocasiones los diferentes cuerpos estatales no se bastan a sí mismos, sino que requieren información que reposa en otras dependencias o recursos también asignados a otros. La colaboración, además, implica el deber de no obstaculizar las actuaciones ajenas, sino que, por el contrario, toda la actuación estatal esté orientada a un mismo fin: cumplir con los cometidos fijados por la Constitución para el conjunto del aparato público. Los órganos son distintos, por lo que son distintos también los medios, pero los fines sí son comunes y en ellos reposa el deber de colaboración» (vid. SC nº 441/2005, caso: Conrado Pérez Briceño y otros).

La separación de poderes demanda que cada órgano estatal actúe dentro de un marco preciso de competencias que le han sido reconocidas por el máximo texto normativo. Pero al propio tiempo que se le asignan tales potestades, se instauran por contrapartida mecanismos de control (políticos, judiciales, administrativos, etcétera) sobre las mismas, no sólo con miras a hacer exigible el cumplimiento de los señalados cometidos constitucionales, sino también para servir como instrumento de balance o contrapeso que proscriba la arbitrariedad y procure un adecuado equilibrio, sin que ello suponga mella alguna de cara al cumplimiento de tan delicadas funciones.

Teniendo presente la importancia de las ideas expuestas -y partiendo de la premisa fundamental de que la separación de poderes ha de nutrir la actuación de cada órgano estatal frente a los demás, en atención a sus funciones propias e independientemente de su ubicación en la estructura (horizontal o vertical) del Poder Público- debe extraerse como corolario que resulta incluso plausible que en los diversos niveles político-territoriales su propio ordenamiento jurídico -en la justa medida de sus atribuciones- instrumente mecanismos destinados a fortalecer ese balance. En caso contrario, es decir, cuando lejos de procurar el debido equilibrio interinstitucional, quede comprometida la efectividad de las competencias que le han sido encomendadas a un órgano por una excesiva injerencia de otro, habrá entonces que censurar tal intrusión rechazando la norma que la contenga.

III

Efectuadas las anteriores consideraciones, la Sala observa que la representación actora partió objetando el contenido de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley de Contraloría estadal del Estado Lara, los cuales son del tenor siguiente:

«Artículo 13.- Informe de Gestión. Contenido. El informe de gestión que por mandato de la Constitución del Estado Lara y la presente Ley, debe presentar el Contralor General del Estado, al Consejo Legislativo del Estado Lara, comprende por lo menos cuatro (4) partes fundamentales:

1.- Información sistematizada sobre la gestión contable y administrativa interna del ente u órgano, correspondiente a los gastos causados en el ejercicio fiscal.

2.- Información de la gestión contralora, cumplidas frente a la administración activa, con las explicaciones y análisis que se creyeren necesarias para la evaluación de las distintas unidades y programas objetos de control, de acuerdo a las normas aplicables.

3.- Lo relativo al inventario anual de los bienes del Estado, inversiones en obras públicas [sic].

4.- Información referida a los aspectos analíticos y críticos, más resaltantes del comportamiento de la administración estadal activa, a las innovaciones legislativas y procedimentales necesarias para lograr el desarrollo progresivo y eficiente de la administración pública estadal y las que en este sentido hayan sido aplicadas por la Contraloría General del Estado Lara..

Artículo 14. Estudio del Informe de Gestión. El Consejo Legislativo del Estado Lara procederá al estudio del Informe de Gestión presentado por el Contralor General del Estado Lara, debiendo producir un informe sobre el mismo dentro de los noventa (90) días siguientes a la fecha de su presentación’.

Artículo 15. Resultado del Estudio del Informe. El informe que produzca el Consejo Legislativo del Estado Lara, aprobado con el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de sus miembros, será remitido a la Contraloría General de la República a fin de que ésta proceda conforme a la Ley, cuando el estudio a que se refiere el artículo anterior, arrojare evidencia de irregularidades, ineficiencia, impericia, negligencia, insuficiencia u otro hecho que presuma el incumplimiento de las funciones de la Contraloría General del Estado Lara. Asimismo, si de este informe surgieren elementos de convicción que comprometan la responsabilidad civil o penal del Contralor, el mismo deberá ser enviado al Ministerio Público, para que ejerza las acciones de ley.

A juicio de la parte actora, tales normas reflejarían una relación de sujeción de la Contraloría Estadal respecto del Poder Legislativo Estadal, atentando la invocada autonomía que ostenta dicho órgano de control, al prescribir como obligación del mismo la elaboración de un informe que permita al Consejo Legislativo evaluar su gestión. En este sentido, conforme se desprende de sus alegatos, el ejercicio de la función contralora a nivel local encuentra mecanismos que permiten valorar su eficacia en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, por parte del ente rector de este sistema.

En contra de lo alegado hasta el momento, esta Sala Constitucional es del parecer que la circunstancia de que efectivamente los órganos de control descentralizados -como parte integrante del sistema de control fiscal- sean evaluados por el mencionado órgano del Poder Ciudadano, es decir, sometidos al control técnico del mismo, no excluye el conocimiento y análisis del informe de gestión del Contralor General del Estado por parte del Consejo Legislativo, cuya presentación tiene fundamento constitucional y legal. En efecto, se estima que las normas delatadas en este aparte, son una clara manifestación del principio de responsabilidad en el ejercicio del poder público, que postula el artículo 139 de la Carta Magna y resulta completamente natural que ella tenga lugar, precisamente, en un cuerpo que actúa legitimado por la representatividad popular.

La naturaleza del control (político) ejercido por el órgano parlamentario estadal, no supone que la Contraloría General de la República deba atender la opinión que al respecto se han forjado los legisladores locales, pero es del todo esperable que, si ellos constatasen alguna irregularidad, la pongan en conocimiento del órgano al que compete imponer los correctivos.

Las normas cuestionadas, además, dejan entrever una manifestación del principio de coordinación de poderes, puesto que facultan a la Contraloría Regional para formular recomendaciones al resto de los órganos del Poder Público Estadal a fin de «lograr el desarrollo progresivo y eficiente de la administración pública estadal», por lo que antes que delatar cortapisas a su autonomía, debe colegirse que ella se ve potenciada al permitirle que públicamente plantee al resto de Poderes las medidas necesarias para procurar una mayor eficiencia financiera.

Así las cosas, merecen ser rechazadas las aducidas denuncias de inconstitucionalidad. Así se declara.

También fue impugnado el artículo 19 de la referida ley estadal, conforme el cual:

«Artículo 19.- Delegación de Atribuciones. El Contralor General del Estado, podrá delegar en funcionarios de la Contraloría General del Estado Lara, el ejercicio de determinadas atribuciones. Asimismo, podrá delegar la firma de determinados documentos. Los actos cumplidos por los delegatarios deberán indicar el carácter con que actuó el funcionario que los dictó, y en el caso de ejercicio de delegaciones de firmas, producirán efectos como si hubiesen sido emitidas por el Contralor General del Estado y, en consecuencia, contra ellos no se admitirá recurso jerárquico. Los delegatarios no podrán subdelegar y la delegación aquí prevista, al igual que su revocatoria, surtirá efectos desde la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Estado Lara.

Parágrafo Único: El Contralor General del Estado Lara no podrá delegar las atribuciones contenidas en los numerales 3, 4, 6, 7, 10, 12, 17, 18, 19 y 25 [del artículo 12]».

A este respecto, denunció el demandante que la lectura del Parágrafo Único de la norma transcrita, en lo que se refiere a la remisión que efectúa al numeral 10 del artículo 12 de la misma ley, prohíbe la delegación de su competencia para «iniciar las averiguaciones e instruir el procedimiento administrativo respectivo, en los casos de funcionarios, obreros y personal contratado que presten sus servicios en los entes y órganos sujetos a la presente ley, así como particulares que de una u otra manera contraten con el Estado, que incurran en actos, hechos u omisiones, contrarios a norma expresa, con ocasión del desempeño de sus funciones».. En atención a tal limitación, sostuvo que atenta directamente contra los principios de celeridad, eficacia y eficiencia que deben regir las actuaciones de la Administración Pública.

En relación a este aspecto, debe observarse que la delegación de atribuciones, es una figura organizativa conforme la cual un órgano transfiere a otro de inferior jerarquía (en el mismo ente) el ejercicio de competencias (no su titularidad) que le han sido encomendadas previamente. Esta excepción al principio de improrrogabilidad e inderogabilidad de la competencia, encuentra justificación en la necesidad de dotar a la Administración de mecanismos que apuntalen su eficaz funcionamiento, de modo que sus órganos superiores no se vean recargados con el acometimiento de actividades de subordinada importancia.

Si bien existen competencias que -por la propia delicadeza que supone su ejercicio- resultan intransferibles (i.e. las potestades normativas), no parece razonable que el Legislador Estadal le haya impedido a un órgano al que la Constitución le ha reconocido una posición especial -al dotarle de autonomía funcional y orgánica- ejercer uno de sus principales corolarios, como es la potestad auto-organizativa. En lo que toca exclusivamente a la prohibición de delegar la instrucción de los procedimientos administrativos que se ventilen ante la Contraloría Estadal, luce como una medida que traspasa claramente las potestades de regulación sobre los Poderes Públicos Estadales que poseen los Consejos Legislativos y le impide al órgano de control externo el ejercicio eficiente de sus funciones, si se tiene en cuenta la ingente cantidad de averiguaciones que debería instruir un ente de la naturaleza anotada. Negarle de plano que adecue su estructura en orden a actuar con mayor eficacia en la tramitación de tales procedimientos, constituye una clara lesión a su autonomía y, en tal sentido, las denuncias efectuadas sobre este particular deben ser declaradas con lugar. Por tanto, se anula la remisión al numeral 10 del artículo 12 de la Ley de Contraloría General del Estado Lara, contenida en el Parágrafo Único del artículo 19 de la misma ley. Así se decide.

Como consecuencia de la anterior declaratoria, el artículo 19 de la Ley de la Contraloría General del Estado Lara quedará redactado en la forma que sigue:

«Artículo 19.- Delegación de Atribuciones. El Contralor General del Estado, podrá delegar en funcionarios de la Contraloría General del Estado Lara, el ejercicio de determinadas atribuciones. Asimismo, podrá delegar la firma de determinados documentos. Los actos cumplidos por los delegatarios deberán indicar el carácter con que actuó el funcionario que los dictó, y en el caso de ejercicio de delegaciones de firmas, producirán efectos como si hubiesen sido emitidas por el Contralor General del Estado y, en consecuencia, contra ellos no se admitirá recurso jerárquico. Los delegatarios no podrán subdelegar y la delegación aquí prevista, al igual que su revocatoria, surtirá efectos desde la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Estado Lara.

Parágrafo Único: El Contralor General del Estado Lara no podrá delegar las atribuciones contenidas en los numerales 3, 4, 6, 7, 12, 17, 18, 19 y 25 del artículo 12 de esta Ley».

Por otra parte, la representación accionante demandó la nulidad de los artículos 26 (numerales 3 y 5) y 27 de la Ley de la Contraloría General del Estado Lara, conforme los cuales:

Artículo 26.- Disposiciones Especiales para la Elaboración y Ejecución del Presupuesto. La Contraloría General del Estado Lara estará sujeta a las leyes, reglamentos y demás normas e instructivos que se apliquen a los órganos del poder público, sobre la elaboración y ejecución del presupuesto, en cuanto sean aplicables. No obstante, a los efectos de garantizar la autonomía en el ejercicio de sus atribuciones, regirán las siguientes disposiciones especiales para la elaboración y ejecución de su presupuesto:

[...] 3. Las asignaciones presupuestarias originalmente aprobadas para el funcionamiento de la Contraloría General del Estado Lara, sólo podrán ser disminuidas en el presupuesto del Estado con el voto de las dos terceras partes de los miembros del Consejo Legislativo, en los casos previstos en la Ley que regula el régimen presupuestario del Estado Lara.

[...] 5. La ejecución del presupuesto de la Contraloría General del Lara, estará sujeta a las disposiciones previstas en esta Ley y demás leyes que rigen la materia, sin perjuicio de que el Consejo Legislativo o la Comisión Delegada pueda examinar el presupuesto de la Contraloría General del Estado Lara y formularle las observaciones correspondientes al órgano contralor [...].

Artículo 27.- Incremento de los créditos presupuestarios. Las disposiciones establecidas en el artículo anterior, no impiden a la Contraloría General del Estado Lara, hacer uso de los mecanismos establecidos en la Ley para cubrir gastos imprevistos que se presenten en el curso de la ejecución del presupuesto, o para incrementar los créditos presupuestarios que resulten insuficientes. En tal sentido, los traspasos presupuestarios que fueren necesarios para el mejor cumplimiento de las funciones del organismo, los aprobará únicamente el Contralor General del Estado mediante resolución motivada, con sujeción los procedimientos establecidos en la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, la ley que regula el Régimen Presupuestario del Estado Lara y la Ley de Presupuesto del Estado Lara debiendo informar de las modificaciones presupuestarais dentro de los tres (3) días siguientes, al Consejo Legislativo del Estado Lara o a su Comisión Delegada.

En contra de las precitadas normas, arguyeron que en ellas se establece una inadmisible relación de sujeción presupuestaria de la Contraloría Estadal en relación con el Consejo Legislativo, al autorizarle para efectuar observaciones al proyecto de presupuesto presentado por el órgano de control fiscal «con lo que incluso podría reducir o ampliar el presupuesto, decidir -sustituyéndose en la Contraloría- las partidas que debe contener ese presupuesto y la importancia de cada una de las partidas, etc. Como si de un ente de adscripción o un superior jerárquico se tratara».

Frente a tales argumentos, habría que objetar que -contrario a lo señalado por los demandantes- en los órganos parlamentarios reposa la denominada supremacía financiera (cfr. Ferreiro Lapatza, José Juan. Curso de Derecho Financiero Español. Tomo I. Ed. Marcial Pons. Madrid, 2004; pp. 287-333), conforme la cual -como natural manifestación de sus poderes de control y atendiendo su carácter representativo- tienen la potestad de jerarquizar las distintas necesidades financieras estatales.

La razón por la cual debe converger en un único órgano la toma de tales decisiones financieras obedece a la circunstancia de que -a cualquier nivel- las personas jurídicas territoriales poseen una limitada cantidad de recursos, de cara a lo cual resulta impretermitible que exista coordinación entre los entes que las componen para atender obtener una política económica común, que atienda las necesidades específicas de cada una de ellas. Se trata, entonces, de una cuestión financiera elemental: bajo criterios de escasez, debe existir un ente que distribuya y ordene las distintas pretensiones de financiamiento de los demás y, bajo ningún supuesto, tal función ha sido acordada ni a la Contraloría General de la República, ni a cualquier otro órgano que integre el Sistema Nacional de Control Fiscal, sin que ello soslaye sus intrínsecas facultades de control externo. Por el contrario, ningún órgano está exento de ese control político-presupuestario y mal puede aducirse que su ejercicio suponga mella alguna respecto de su autonomía.

Como antes se indicó, se trata de una facultad consustanciada con la naturaleza del Poder Legislativo y por ello la Constitución se la atribuye directamente a la Asamblea Nacional en su artículo 187, en sus numerales 6 y 7, por ejemplo.

La mencionada supremacía financiera, constituye entonces -más que una facultad- un presupuesto de eficiencia de la actuación estatal, razón por la cual resulta completamente inadecuado a tales propósitos autorizar a cualquier órgano para actúe de espaldas a la realidad económica, eximiéndole de los señalados controles que en modo alguno pueden significar una excesiva injerencia. Por tal razón, aun y cuando la Constitución no señale en forma expresa la competencia de los Consejos Legislativos o de los Consejos Municipales para aprobar el presupuesto de los entes político-territoriales menores o los contingentes créditos adicionales que pudieran requerirse; esta facultad debe entenderse comprendida en su ámbito funcional, no sólo en atención a su carácter representativo, sino como exigencia indispensable para asegurar su eficiencia financiera. Con asidero en estas premisas, debe declararse sin lugar la demanda de nulidad en lo que atañe a los artículos 26 y 27 de la Ley de Contraloría General del Estado Lara. Así se decide.

Por último, el accionante también impugnó el artículo 71 de la señalada ley estadal, el cual dispone lo siguiente:

«Artículo 71.- Notificación de los Resultados y Conclusión de las Actuaciones. Los resultados y conclusiones de las actuaciones que practiquen la Contraloría General del Estado Lara y demás órganos de control fiscal estadal, serán comunicadas a los órganos y entes objetos de dichas actuaciones, asimismo se informará al Ejecutivo Estadal y al Consejo Legislativo o a su Comisión Delegada; a los fines de adoptar las medidas correctivas necesarias en el ejercicio de sus potestades de control»

Como fundamento de esta impugnación, adujo la representación actora que la norma en cuestión «impone una carga innecesaria a la actividad de la Contraloría, que revela la consagración de una sujeción jerárquica o de adscripción respecto de estos Poderes Públicos. Efectivamente, si bien es cierto que la Contraloría debe informar al órgano auditado de los resultados de las investigaciones que sobre ellos se haya adelantado». En este sentido, estimó que «constituye un contrasentido y una inaceptable intromisión que se imponga a la Contraloría del Estado el deber de informar constantemente al Legislativo y al Ejecutivo del Estado de los resultados y conclusiones de todas las investigaciones que este [sic] tramitando».

Esta Sala Constitucional, por su parte, estima que la obligación de informar al Ejecutivo y Legislativo Estadal, comprende únicamente poner en conocimiento de tales autoridades aquellas actuaciones conclusivas de los procedimientos en los que se determinare la comisión de irregularidades administrativas, pues de otro modo carecería de sentido que a éstos se les encomendase la adopción de las medidas que estimaren pertinente. Cierto es que el ente contralor puede adoptar los correctivos indispensables en el marco de sus funciones, pero ello no excluye que los demás órganos estatales, desde su esfera de actuación puedan imponer otros.

Desde esta perspectiva, no considera la Sala que la norma cuestionada en este aparte lesione en forma alguna los preceptos constitucionales invocados, en virtud de lo cual desestima la pretensión de nulidad planteada a este respecto. Así se declara.

Decisión

Por los razonamientos anteriormente expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley:

1.- Declara parcialmente con lugar la demanda de nulidad interpuesta por los apoderados judiciales del ciudadano Juan Pablo Soteldo Azparren, antes identificados, en su condición de Contralor General del Estado Lara, en contra de los artículos 13, 14, 15, 19 (Parágrafo Único), 26 (numerales 3 y 5), 27 y 71 de la Ley de Contraloría del Estado Lara, publicada en la Gaceta Oficial de dicho ente político-territorial n° 1.931 del 30 de junio de 2003. Conforme se expuso en la parte motiva de este fallo, se anula la remisión al numeral 10 del artículo 12 de la Ley de Contraloría General del Estado Lara, contenida en el Parágrafo Único del artículo 19 de la misma ley., el cual queda redactado en los siguientes términos:

Parágrafo Único: El Contralor General del Estado Lara no podrá delegar las atribuciones contenidas en los numerales 3, 4, 6, 7, 12, 17, 18, 19 y 25 del artículo 12 de esta Ley».

2.- Se fijan los efectos de esta sentencia con carácter ex nunc, es decir, a partir de la publicación de este fallo.

3.- De conformidad con lo previsto en el artículo 5.7 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se ordena publicar el contenido íntegro de la presente decisión en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Oficial del Estado Lara, en cuyos sumarios se indicará con precisión lo siguiente:

«Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, que anula parcialmente el artículo 19 de la Ley de Contraloría General del Estado Lara, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Lara, bajo el nº 1931 de 30 de junio de 2003».

Como quiera que este fallo pone fin a la tramitación de esta causa y que fue dictado sin que existiera un pronunciamiento incidental en relación con la medida cautelar solicitada, ciérrese el cuaderno de medidas y adjúntese al principal de forma previa a la publicación de esta sentencia definitiva.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 19 días del mes de julio de dos mil seis (2006). Años: 196 ° de la Independencia y 147° de la Federación.

La Presidenta de la Sala,

Luisa Estella Morales Lamuño

El Vicepresidente-Ponente,

Jesús Eduardo Cabrera Romero

Los Magistrados,

Pedro Rafael Rondón Haaz

Francisco Carrasquero López

Marcos Tulio Dugarte Padrón

Carmen Zuleta de merchán

Arcadio Delgado rosales

El Secretario,

José Leonardo Requena Cabello

n° 04-2080

JECR/