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SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: PEDRO RAFAEL
RONDÓN HAAZ
Consta en autos que, mediante escrito que
fue presentado ante esta Sala, el 21 de enero de 2004, el abogado Lubín Aguirre
M., con inscripción en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el no.
27.024, en su carácter de apoderado judicial de los ciudadanos MYRIAM
RAMÍREZ DUARTE, EDGAR RAFAEL GONZÁLEZ Y FLORINDA DE LIMA GÁMEZ, titulares
de las cédulas de identidad nos. 5.326.604, 4.5097.568 y 4.870.016,
respectivamente, planteó demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad
y solicitud de amparo cautelar contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
El 5 de febrero de 2004, el Juzgado de Sustanciación
admitió el recurso de nulidad, ordenó la realización de las notificaciones a
que se refiere la Ley y el emplazamiento de los interesados. Asimismo, se
acordó la formación de cuaderno separado para la decisión de la medida cautelar
que se requirió.
El
10 de febrero de 2003, se recibió dicho cuaderno separado del Juzgado de
Sustanciación y se designó ponente al Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz para
la decisión de la medida cautelar.
El 19 de febrero de 2004, comparecieron
las abogadas Mónica Gioconda Misticchio Tortorella y Angélica Ramírez Sánchez,
con inscripción en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los nos.
47.196 y 62.956, respectivamente, quienes, en representación de la Contraloría
General de la República, presentaron escrito por el que solicitaron se declare
la improcedencia de la petición de amparo cautelar. En esa misma fecha se dio
cuenta en Sala de dicho escrito y se acordó agregarlo al expediente.
El 27 de abril de 2004, la parte actora
solicitó celeridad.
I
DE
LAS PRETENSIONES DE LA PARTE ACTORA
1.
Alegó:
1.1. Que, mediante Resolución DAIUC-337, de
28 de octubre de 2003, sus representados fueron sancionados en el curso del
procedimiento administrativo que en su contra se siguió, con fundamento en el
artículo 93 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal, con ocasión de la supuesta violación de los
artículos 26, cardinal 19, y 37 de la Ley de Universidades.
1.2. Que, contra esa decisión, intentaron
recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar mediante Resolución
DAIUC-RR-03-001 de 15 de diciembre de 2003. En ese pronunciamiento, el órgano
autor del acto ordenó la remisión de copia certificada del mismo al Contralor
General de la República “a los fines previstos en el artículo 105 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de
Control Fiscal”.
1.3. Que, como consecuencia, “se cierne
sobre mis representados la inminente aplicación de la referida disposición 105
de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional de Control Fiscal (...) por lo que pudiera acontecer que en cualquier
momento a mis mandantes se les notifique que fueron suspendidos de sus cargos,
o destituidos, o inhabilitados para desempeñar cargos públicos por un
determinado número de años (...) y todo sin posibilidad alguna de contradecir
los criterios valorativos del Contralor General para determinar ‘la entidad del
ilícito cometido’...”.
2. Denunció:
2.1 Que el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal violó la garantía constitucional de tipicidad de las sanciones
administrativas que acogió el artículo 49, cardinal 6, de la Constitución de
1999, pues no se establecen “reglas para la graduación y escala de esas
sanciones; por el contrario, se otorga una amplísima libertad al Contralor
General para determinar la magnitud de éstas sobre la base de una amplia
discrecionalidad para inferir los hechos que la justifican”.
En
este sentido, agregó que la norma que se impugnó no cumple con los principios
de certeza y previsibilidad “...al permitir (...) que el Contralor General
de la República pueda apreciar y
determinar libremente la gravedad de una falta, o ‘la entidad del ilícito
cometido’ para imponer sanciones dentro de rangos tan amplios como lo son la
suspensión del cargo, o la destitución o la inhabilitación para ejercer
funciones públicas hasta por quince (15) años”.
2.2 Que el artículo 105 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal violó, además, el derecho a la defensa, pues expresamente establece que
el Contralor General determinará la sanción “sin que medie ningún otro
procedimiento”.
3. En su petitorio solicitó se declare
la nulidad, por inconstitucionalidad, del artículo que se impugnó. Asimismo, solicitó, de
conformidad con el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, se acuerde amparo cautelar mediante el cual se
declare la suspensión temporal de la
norma que se impugnó respecto del caso concreto a los recurrentes, por cuanto
existe amenaza inminente de aplicación.
La representación
de la Contraloría General de la República solicitó se declare la improcedencia
de la medida cautelar que se planteó, con fundamento en los siguientes
alegatos:
1. Que una posible suspensión temporal
de la norma que se impugnó en este caso “conduciría a una inaplicación de
las sanciones que apareja toda declaración de responsabilidad administrativa,
lo cual se traduciría en una evidente violación del principio de
responsabilidad en que se fundamenta nuestra Carta Magna”.
2. Que, en este caso, no se verificó la
violación de los derechos constitucionales que se invocaron:
2.1 En relación con la supuesta violación
del derecho a la defensa alegó que la aplicación del artículo 105 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de
Control Fiscal procede una vez firme, en sede administrativa, el auto que
declara la responsabilidad administrativa y que “el único y exclusivo iter
procedimental previo a la imposición de tales sanciones, es el de las
averiguaciones administrativas que tiene lugar en el respectivo órgano de
control fiscal interno y que da origen a la correspondiente decisión de
responsabilidad” y que las sanciones que pueden imponerse de conformidad
con esa norma no son más que consecuencia natural de la determinación de
responsabilidad administrativa, por lo que “pretender que la Contraloría
General de la República abra un nuevo procedimiento para demostrar la certeza
de unos hechos respecto de los cuales ya hubo un pronunciamiento que ha causado
estado, es tanto como pretender que este Organismo Contralor se erija en una
nueva y tercera instancia...”.
2.2 Que tampoco se verificó la supuesta
violación del derecho a la tipificación de las penas y sanciones, pues la norma
que se impugnó tipifica taxativamente las sanciones disciplinarias que puede
imponer el Contralor General de la República y lo único que queda a su arbitrio
es la ponderación de la gravedad de los hechos que darán lugar a una u otra
sanción, lo cual siempre habrá de ejercer en cumplimiento de los principios de
proporcionalidad, congruencia y razonabilidad.
En este estado del proceso corresponde a
la Sala el pronunciamiento relativo a la procedencia de la solicitud de amparo
cautelar que se planteó con la pretensión de nulidad del artículo 105 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de
Control Fiscal.
Respecto
de las denuncias de violación de derechos constitucionales, esta Sala observa,
sin que entre en el análisis de la fundamentación de los planteamientos en que
se apoya la demanda de nulidad propuesta, que la pretensión de amparo
constitucional contra normas, aún las que se ejercen de forma cautelar, tienen
por objeto evitar la materialización de un daño que puede causar un acto aplicativo
de la norma contra la que se acciona por nulidad, pues las normas jurídicas por
sí mismas, por su carácter abstracto y general, no lesionan ni causan
materialmente agravio alguno, con excepción de las que se denominan
autoaplicativas, que son aquellas que no requieren de acto posterior para su
materialización.
De allí que para la
procedencia de la pretensión de amparo constitucional, en estos casos, el juez
realizará un examen preliminar de presunción de violación de los derechos
constitucionales que hubiere invocado el quejoso, por parte del acto normativo
que se impugnó y ponderará la inaplicación de tal norma jurídica al caso
concreto, lo cual dependerá de la presencia o inminencia de un acto de
aplicación o ejecución de la norma. Asimismo, y de ser el caso, el juez
decidirá lo conducente para el restablecimiento de la situación jurídica
infringida.
En
el caso de autos, la parte demandante incoó demanda de nulidad, por razones de
inconstitucionalidad, contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y planteó
pretensión de amparo cautelar para que se suspendan los efectos de dicha norma,
al caso concreto, mientras se dicta sentencia definitiva.
Como
fundamento del amparo cautelar, los demandantes reiteraron los alegatos de
inconstitucionalidad, a saber: que la norma violó el principio de la tipicidad
de las sanciones administrativas, en concreto porque la misma preceptúa un
abanico sumamente amplio de posibles sanciones cuya determinación queda al
libre arbitrio del órgano sancionador, el Contralor General de la República.
Asimismo, alegó la violación del derecho a la defensa, pues la norma que se
impugnó dispone que las sanciones se impondrán sin que medie procedimiento
alguno, lo que les impediría, como eventuales sancionados, “contradecir los
criterios valorativos del Contralor General para determinar ‘la entidad del
ilícito cometido’...”.
Asimismo, se alegó la existencia de un caso concreto en el que existe
amenaza de aplicación de la norma en cuestión. Concretamente, que mediante
decisión de 28 de octubre de 2003, que se confirmó en vía de reconsideración
mediante acto de 15 de diciembre del mismo año, la Dirección de Auditoría
Interna de la Universidad de Carabobo sancionó a los recurrentes y, en
consecuencia, ordenó la remisión de copia certificada del pronunciamiento al
Contralor General de la República “a los fines de la aplicación del artículo
105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional
de Control Fiscal”.
En consecuencia, la Sala considera que, en el caso de autos, se cumple con
el requisito fundamental del amparo que se interponga con fundamento en el
artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales,
pues existe una amenaza cierta de aplicación de la norma que se impugnó. Así se
decide.
Ahora bien, en relación con la procedencia del mandamiento cautelar de
amparo que se requirió, la Sala
observa:
La norma cuya nulidad se pidió es el artículo 105 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal,
la cual es del tenor siguiente:
“La declaratoria de
responsabilidad administrativa, de conformidad con lo previsto en los artículos
91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa prevista en el artículo 94,
de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los perjuicios que se
hubieren causado. Corresponderá al Contralor General de la República de manera
exclusiva y excluyente, sin que medie ningún otro procedimiento, acordar en
atención a la entidad del ilícito cometido, la suspensión del ejercicio del
cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses o
la destitución del declarado responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la
máxima autoridad; e imponer, atendiendo a la gravedad de la irregularidad
cometida, su inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por
un máximo de quince (15) años, en cuyo caso deberá remitir la información
pertinente a la dependencia responsable de la administración de los recursos
humanos del ente u organismo en el que ocurrieron los hechos para que realice
los trámites pertinentes.
En aquellos casos en que
sea declarada la responsabilidad administrativa de la máxima autoridad, la
sanción será ejecutada por el órgano encargado de su designación, remoción o
destitución.
Las máximas autoridades
de los organismos y entidades previstas en los numerales 1 al 11 del artículo 9
de esta Ley, antes de proceder a la designación de cualquier funcionario
público, están obligados a consultar el registro de inhabilitados que a tal
efecto creará y llevará la Contraloría General de la República. Toda
designación realizada al margen de esta norma será nula”.
El precepto que se
transcribió establece la competencia exclusiva del Contralor General de la
República para la imposición de las sanciones de suspensión sin goce de sueldo
o de destitución del funcionario, así como la de inhabilitación para el
ejercicio de funciones públicas, en atención a “la entidad del ilícito
cometido” o a “la gravedad de la irregularidad cometida”, respectivamente, a
quienes hayan sido declarados responsables administrativamente, mediante
decisión firme en sede administrativa; sanciones que habrán de imponerse, según
el texto expreso de la norma, sin que medie ningún otro procedimiento.
De allí que, si bien
es cierto que se trata de sanciones disciplinarias complementarias o accesorias
a la sanción de multa que se impone como consecuencia del auto de responsabilidad
administrativa, y que, como tales, derivan del procedimiento sancionador sustanciado a tal efecto, su
determinación e imposición resultará de la ponderación, por parte del órgano
sancionador, de la gravedad o entidad de la infracción, cuya determinación,
ciertamente, podría ameritar –en criterio preliminar de la Sala- el previo
ejercicio de defensa por parte de quien sea eventualmente sancionado.
Asimismo, observa la
Sala que existe, en el caso concreto una amenaza de aplicación de la norma en
cuestión y que la ejecución de la misma podría implicar perjuicios irreparables
por la definitiva, pues los efectos de la ejecución de las sanciones que
aquélla establece, en caso de que éstas sean impuestas, no podrían revertirse a
través de una eventual sentencia estimatoria de la pretensión principal de
nulidad, mientras que la desestimatoria de dicha pretensión en la definitiva
siempre permitirá al órgano contralor la imposición de las sanciones a que se
refiere la norma, en preservación del principio de responsabilidad en el
ejercicio de la función pública.
En consecuencia, la
Sala acuerda, de conformidad con el artículo 3 de la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales, mandamiento de amparo cautelar
mediante el cual se suspende la aplicación del artículo 105 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control
Fiscal, respecto de los recurrentes, en el marco del caso concreto que se
planteó en este juicio, esto es, en relación con la decisión de la Dirección de
Auditoría Interna de la Universidad de Carabobo, de 28 de octubre de 2003, que
se confirmó en vía de reconsideración mediante acto de 15 de diciembre del
mismo año, por el cual se sancionó a los recurrentes; suspensión de la
aplicación de la norma que se acuerda hasta cuando se sentencie la pretensión
principal de nulidad. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por los razonamientos que anteceden, esta
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en
nombre de la República por autoridad de la Ley, declara PROCEDENTE la medida de amparo
cautelar que se solicitó en el curso de la demanda de nulidad que propuso el
abogado Lubín Aguirre M., en su condición de apoderado judicial de los
ciudadanos MYRIAM RAMÍREZ DUARTE, EDGAR RAFAEL GONZÁLEZ Y FLORINDA DE LIMA
GÁMEZ, contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal. En consecuencia, se
inaplica el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, respecto de los
recurrentes, en el marco del caso concreto que se planteó en este juicio.
Publíquese
y regístrese y remítase el presente cuaderno separado al Juzgado de
Sustanciación para que se anexe a la pieza principal y a los fines de que
continúe la sustanciación del proceso.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de la Sala
Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, en la ciudad de Caracas, a los 27 días del mes de
julio de dos mil cuatro. Años: 194º de la Independencia y 145º de la
Federación.
El Presidente,
IVÁN RINCÓN
URDANETA
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
GARCÍA GARCÍA
Magistrado
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Magistrado-Ponente
PRRH.sn.fs.
Exp. 04-0143
Quien suscribe, Jesús
Eduardo Cabrera Romero, salva su voto por disentir de sus colegas del fallo
que antecede, por las siguientes razones:
La
Sala declaró procedente el amparo cautelar ejercido contra el artículo 105 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema
Nacional de Control Fiscal y, en consecuencia, inaplicó dicha norma, “respecto
de los recurrentes, en el marco del caso concreto que se planteó en este
juicio”, al considerar que “...existe, en el caso concreto una amenaza
de aplicación de la norma en cuestión y que la ejecución de la misma podría
implicar perjuicios irreparables por la definitiva, pues los efectos de la
ejecución de las sanciones que aquélla establece, en caso de que éstas sean
impuestas, no podrían revertirse a través de una eventual sentencia estimatoria
de la pretensión de nulidad, mientras que la desestimatoria de dicha pretensión
en la definitiva siempre permitirá al órgano contralor la imposición de las
sanciones a que se refiere la norma, en preservación del principio de
responsabilidad en el ejercicio de la función pública”.
La
norma desaplicada por la mayoría sentenciadora establece como se afirma en el
folio 8 del fallo que antecede “...sanciones disciplinarias complementarias
o accesorias a la sanción de multa que se impone como consecuencia del auto de
responsabilidad administrativa, y que, como tales, derivan del procedimiento
sancionador sustanciado a tal efecto...”, y en el caso planteado en autos,
la mayoría sentenciadora obvió que dicha facultad sancionatoria adicional
otorgada al Contralor General de la República no se ha ejercido sobre los
solicitantes de la medida cautelar, aun cuando sobre los mismos existe
declaratoria de responsabilidad administrativa.
De modo que en
criterio de quien disiente, en el caso de autos no estaban dados los requisitos
necesarios para acordar la cautela pedida, pues no existe presunción de que la
amenaza de violación del derecho a la defensa sea cierta e inminente, por lo
que se debía negar la medida pedida por los recurrentes, y esperar el análisis
de fondo de la Sala sobre el recurso de nulidad por inconstitucionalidad
interpuesto.
Queda así
expresado el criterio del disidente.
Caracas, a la
fecha ut supra.
El Presidente,
IVÁN RINCÓN URDANETA
El
Vice-Presidente Disidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
ANTONIO GARCÍA GARCÍA
PEDRO
RAFAEL RONDÓN HAAZ
JOSÉ MANUEL DELGADO OCANDO
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO
REQUENA CABELLO
JECR/
Exp. 04-0143
El Magistrado Iván Rincón Urdaneta, salva
su voto por disentir del criterio sostenido por la mayoría sentenciadora, al
declarar PROCEDENTE la medida de amparo cautelar solicitada por los
ciudadanos MYRIAM RAMÍREZ DUARTE, EDGAR RAFAEL GONZÁLEZ y FLORINDA DE
LIMA GÁMEZ, con ocasión de la demanda de nulidad por razones de inconstitucionalidad
ejercida por dichos ciudadanos contra el artículo 105 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
Estimó la mayoría sentenciadora, que en
el caso concreto existe una amenaza de aplicación de la norma impugnada y que
su ejecución podría implicar perjuicios irreparables por la definitiva, que no
podrían revertirse por la eventual sentencia estimatoria de la pretensión
principal. Asimismo, se estableció en el presente fallo que la determinación e
imposición de las sanciones disciplinarias a que se contrae la norma impugnada,
resultará de la ponderación por parte del órgano sancionador y de la gravedad o
entidad de la infracción, cuya determinación podría ameritar -en criterio preliminar
de la Sala- el previo ejercicio de defensa por parte de quien sea eventualmente
sancionado.
Al respecto, estima quien disiente, que
la competencia otorgada por la norma impugnada al Contralor General de la
República para imponer las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de
Control Fiscal, no implica violación del derecho a la defensa de los
recurrentes, habida cuenta que la eventual aplicación de dichas sanciones deben
estar adminiculadas con la apertura de un procedimiento administrativo previo,
tal como lo prevé la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a fin de
que las partes interesadas expongan todos los alegatos que estimen necesarios
para la defensa de sus intereses.
Asimismo, quien disiente estima, que lo
decidido en el presente fallo vulnera la discrecionalidad de la autoridad
administrativa, la cual le es otorgada por mandato expreso de la norma
impugnada, toda vez que el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal faculta al
Contralor General de la República para imponer las sanciones previstas en dicha
norma, en atención a la identidad del ilícito cometido, cuya discrecionalidad,
en todo caso, debe presumirse ejercida con apego a lo establecido en el
ordenamiento jurídico y sin menoscabo alguno de los principio de
proporcionalidad y racionalidad contenidos en el artículo 12 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos.
Queda así expuesto el criterio de quien
disiente respecto a lo expresado por la mayoría en el presente fallo. Fecha supra.
El Presidente - Disidente
Iván Rincón Urdaneta
El
Vicepresidente,
Jesús Eduardo
Cabrera Romero
Antonio García García
Magistrado
José Manuel Delgado Ocando
Magistrado
Pedro Rondón Haaz
Magistrado
El Secretario
José Leonardo Requena Cabello
Exp. No.
04-0143
IRU.