SALA
CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: Arcadio
Delgado Rosales
Expedientes Nº 07-0068 y 07-0501
El 17 de enero de 2007, la abogada MARISOL
PLAZA IRIGOYEN, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado
bajo el Nº 14.044, actuando en su nombre, presentó ante la Secretaría
de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recurso de
interpretación constitucional del artículo 247 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela.
El 19 de enero de 2007, se
dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Jesús Eduardo Cabrera
Romero.
El 13 de marzo de
2007, el ciudadano José Nicolás Tovar Jiménez, actuando con el carácter de
representante legal de la empresa “GRUPPO
TRIAD FFC SPA, S.A.”, asistido por el abogado Héctor Olivo, inscrito en el
Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 26.060, presentó escrito objetando
la procedencia del recurso de interpretación ejercido.
El 12 de abril de 2007,
se reasignó la ponencia de la presente causa y se designó Ponente al Magistrado
Arcadio Delgado Rosales, quien con tal carácter suscribe el presente
fallo.
Posteriormente, mediante diligencia del 24 de abril de 2007, la abogada
Marisol Plaza Irigoyen, otorgó poder apud acta al abogado José Antonio
Castillo Suárez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo
el Nº 30.911, para que la representase en la presente causa.
El 9 de mayo de 2007, el abogado
José Antonio Castillo Suárez actuando con el carácter de apoderado especial de
la recurrente, consignó escrito de ampliación de los alegatos expuestos en el
recurso de interpretación incoado.
El 5 de junio de 2007, el abogado
Miguel Jacir, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el
Nº 5.031, actuando en su propio nombre, consignó en la presente causa así como
en el expediente Nº 2007-0501, escrito de oposición a la solicitud de
interpretación del artículo 247 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela y de los artículos 56 y 57 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República,
interpuesto el primero de ellos por la ciudadana Marisol Plaza Irigoyen y, el
segundo, por la
Procuradora General de la República ciudadana
Gladys Gutiérrez Alvarado.
I
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE INTERPRETACIÓN INTERPUESTO POR LA CIUDADANA MARISOL
PLAZA IRIGOYEN
Revisado el recurso interpuesto,
esta Sala observa que la recurrente solicitó la interpretación del primer
aparte del artículo 247 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con base en
las siguientes consideraciones:
Que el artículo 247
de la Carta Magna,
en su primer aparte “…contempla la
actuación de la
Procuraduría General como una actuación
asesora, en pro de los intereses patrimoniales de la República, función que según la norma
constitucional será desarrollada en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y que
sólo al tratarse de los contratos de interés público nacional, será necesaria (sic)
su pronunciamiento aprobatorio como
factor vinculante y decisivo, en éste (sic) tipo de procedimiento…”.
Que la nueva Ley Orgánica de la Procuraduría de la General de la República prevé, en sus
artículos 54 y siguientes, un procedimiento administrativo relativo al pago de acreencias contra la República similar al establecido
en la ley derogada “…con la particularidad de que el dictamen que emita el Procurador
tendrá ahora carácter vinculante; sin embargo surge la interrogante de cómo la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República pudo ir mas allá de
los límites establecidos por el constituyentista en nuestra Carta Magna…”.
Adujo la parte actora que, al estar
vinculada la presente solicitud de interpretación con dos artículos que a su
vez desarrollan la norma constitucional, ampliando los límites establecidos por
la Carta Magna,
ello “…podría permitir establecer una
duda o ambigüedad, circunscrita a las consultas que como órgano deba emitir la Procuraduría General de la República como
órgano del Estado, especialmente si observamos con detenimiento que la citada
norma constitucional, sólo establece que éste (sic) organismo, únicamente será consultado para la aprobación de los
contratos de interés público nacional, de ésta forma se presenta el
cuestionamiento relativo a que (sic)
consecuencia jurídica podría plantearse si la ley se extralimita, en cuanto a
las potestades de la
Procuraduría General de la República, en
lo que respecta a los pronunciamientos emitidos en los procedimientos
referentes, a la revisión del hecho generador de una acreencia contra la República…”.
Señaló que la interpretación solicitada se encuentra vinculada específicamente
al caso de las Notas Promisorias supuestamente emitidas por el Banco de
Desarrollo Agropecuario (BANDAGRO); en este sentido, adujo lo siguiente:
Que, el 12 de agosto de 2003, “…el
Ministerio de Finanzas, envió a la ciudadana Marisol Plaza en su carácter de
Procuradora General de la República, un expediente administrativo signado
bajo el Nº MF-DGCJ-0001-2003, contentivo de los recaudos relativos a una
reclamación por Acreencias (sic) no
prescritas referidas al cobro de unas Notas Promisorias, presuntamente emitidas
por el Banco de Desarrollo Agropecuario, las cuales fueron identificadas bajo
los Nº ICC 290 y ICC 332, solicitud formulada por el ciudadano Miguel Jacir H,
actuando como representante legal de la Sociedad Mercantil
'Gruppo Triad-FCC SPA'…”.
Que “…la
Procuraduría General de la República, el 3 de octubre de 2003, de
conformidad con lo establecido en el artículo 56 de la Ley referida ut
supra, se pronunció favorablemente acerca de la procedencia del pago de las
Notas Promisorias, una vez que fueron revisados los parámetros de la
reclamación enviada por el Ministerio de Finanzas, todo ello bajo la premisa de
que los documentos consignados eran legales, siendo previamente corroborada
dicha premisa por la
Consultoría Jurídica del preidentificado Ministerio,
a través de su opinión de fecha 8 de agosto de 2003…”.
Expuso que, dentro del marco constitucional, el pronunciamiento de la
Procuraduría General de la República está compuesto por tres fases, las
cuales constituyen el procedimiento administrativo del pago de acreencias
contra la República, “…pronunciamiento
que por encontrarse en la segunda fase, está orientado exclusivamente a la
verificación de la reclamación con los presupuestos legales, una vez que el
Ministerio ha cumplido con la primera fase, relativa a la recepción y
verificación de la legalidad de los documentos que fundamentan el hecho
generador de la reclamación. Y seguidamente debía dictar un acto administrativo
donde valore la opinión de la Procuraduría y notificar al administrado
solicitante de la decisión del Ministerio…”.
Indicó que “…posteriormente al
pronunciamiento de la
Procuraduría, el Ministerio sobrevenidamente pudo constatar
la falsedad de los documentos que fundamentaban el hecho generador de la
reclamación, de ésta (sic) forma fue
que no se pudo verificar la tercera fase establecida por la Ley Orgánica
de la Procuraduría
de la General
de la República, que es el pronunciamiento emitido por
el Ministerio y notificado a la parte interesada…”.
Que el Ministerio de Finanzas “…se
pronunció nuevamente sobre el asunto, pero sin haberle generado al
administrado, previo este segundo pronunciamiento, ninguna expectativa de
derecho, visto que el Ministerio no produjo en ningún momento, un acto
administrativo dirigido a los reclamantes, del cual ellos fueran notificados,
en el cual se les informara de la procedencia o no de la reclamación…”.
Que, el 20 de noviembre 2003, el Ministerio de Finanzas ofició nuevamente a la
Procuraduría General de la República sobre la necesidad de que efectuara un
nuevo pronunciamiento en el cual revocara la opinión en la que reconocía el
pago de las notas promisorias, al haber surgido nuevos elementos en el marco
del procedimiento administrativo, que incidían directamente en la existencia del
hecho generador de la reclamación. Al respecto, la
Procuraduría General de la República se pronunció mediante dictamen del 8 de
diciembre de 2003, el cual, luego de revocar el dictamen del 3 de octubre 2003
y ratificar la opinión de la
Consultoría Jurídica del Ministerio de
Finanzas del 17 de noviembre de 2003, declaró improcedente la reclamación
efectuada.
Precisó que “…el objeto de la
declaración de juicio emitida por la Procuraduría General de la República, en el marco del procedimiento de las
reclamaciones de acreencias contra la República, es proporcionarle al órgano competente
la instrucción y revisión del procedimiento administrativo. La opinión emanada
es contentiva de valoraciones normativas para apoyar la formación de la
voluntad de la administración (sic) pública
así como para unificar criterios con el resto de los entes públicos, pero como
en ese procedimiento no interviene el administrado interesado en la petición no
existe el control de las pruebas que sustentan la petición de administrado. La Procuraduría
además se forma criterio con los elementos que envíe el órgano de la
administración pública (sic) tramitante, por lo que el alcance
vinculante que menciona la Ley Orgánica de la Procuraduría
de la General
de la República no es absoluto. Solo lo sería en la
valoración y análisis jurídico del hecho planteado máxime tomando en cuenta que
es una opinión incompleta que no puede generar derechos pues no condena ni fija
cantidad alguna…”.
Con fundamento en
las anteriores consideraciones, solicitó el pronunciamiento de esta Sala “…respecto a (sic) las atribuciones de la
Procuraduría General de la República en el marco constitucional, sus
limitaciones en lo que respecta en (sic)
su pronunciamiento dentro del procedimiento de los Procedimientos
Administrativos de Acreencias Contra (sic) la República, de conformidad con las previsiones
contenidas en la
Ley Orgánica de la Procuraduría de la General de la República, y su aplicación al caso de las Notas
Provisorias (sic) presuntamente
emitidas por el Banco de Desarrollo Agropecuario (BANDAGRO)…”.
Por último, requirió
que esta Sala luego de declararse competente y admitir la presente solicitud de
interpretación constitucional, procediese a interpretar y declarar “…el sentido final del primer aparte del
artículo 267 (sic) de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela…”,
específicamente en los siguientes puntos:
“…4.1.- Vinculación jurídico
constitucional y alcance de las potestades y atribuciones previstas en la parte
final del artículo 247 de (la) Carta Magna, con la normativa establecida en los
artículos 56 y 57 de la
Ley Orgánica de la Procuraduría de la General de la República.
4.2.- Aplicación de la referida
vinculación jurídica constitucional con el caso de un procedimiento fundamentado
en los artículos 257 de (la) Constitución y 56 y 57 de la Ley Orgánica
de la Procuraduría
de la General
de la República, relacionado con un Procedimiento
Administrativo de Acreencias Contra (sic)
República, iniciado por el Ministerio de Finanzas (…)
4.3.- Alcance de la Opinión (sic) de la
Procuraduría General de la República, de conformidad con la parte final del
primer aparte del artículo 257 de (la) Constitución y los artículos 56 y 57 de la Ley Orgánica
de la Procuraduría
de la General
de la República, cuando el procedimiento sustanciado en
el expediente administrativo respectivo, contenga documentos falsos,
determinado por un órgano judicial.
4.4.- Alcance y validez de la
revocatoria de una opinión que fue previamente formulada, para dejar sin efecto
una fundamentada en falsos supuestos.
4.5.- Alcance y consecuencias de
la inexistencia tanto de un acto administrativo que reconozca por parte de los
ministerios (sic) las obligaciones y como consecuencia la inexistencia de la
notificación correspondiente que ordena la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos…”.
Posteriormente, el 9
de mayo de 2007, el apoderado judicial de la parte actora presentó escrito de
ampliación del recurso de interpretación planteado, señalando lo siguiente:
Que de la interpretación de los artículos 56
y siguientes del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría
de la General
de la República, “…se
desprende que, la consulta emitida por la Procuraduría
no causa estado en modo alguno. Por tanto el carácter vinculante de sus
dictámenes solo se refiere a la imposibilidad de la administración (sic) de
consultar o de plantear el mismo caso nuevamente; esto es lo que se conoce como
cosa juzgada administrativa…”.
Que ese efecto de la
cosa juzgada viene dado en atención a una doble razón: “…1.- La primera de ella se refiere a la teoría del control jerárquico.
La procuraduría (sic) es un órgano
consultivo y no de control; no se encuentra dentro de la escala de superioridad
administrativa en relación al órgano que solicita la consulta. 2.- La segunda
razón obedece al (sic) la
interpretación de la misma materia que regula la materia en estudio…”.
Indicó que el
artículo 57 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría
de la General
de la República establece que “… el
órgano (no la
Procuraduría) respectivo debe notificar al interesado su decisión
(la decisión del Órgano (sic) no la
decisión de la
Procuraduría),
dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la recepción del criterio
sostenido por la Procuraduría General de la República…”.
Que “…las posibilidades de los particulares para
poder accionar contra la república (sic), se abren cuando el órgano respectivo le notifica su decisión
definitiva. También quiere decir, que en caso de obtener el interesado una
notificación de la
Procuraduría o una copia certificada de la consulta emitida,
éste no podrá de manera alguna intentar acciones contra la república (sic), sin
violar, no solo el contenido del artículo 57, sino del 58, 59 y 60 ejusdem…”.
Que “…si la expresión carácter vinculante de los
dictámenes de la PGR
(sic) al que se refiere la norma 56
implica crear derechos a particulares, sería inoficioso igualmente, que para
que el particular tenga acceso a la vía judicial previamente el órgano
respectivo debe notificar su decisión; bastaría la emisión de la consulta por
parte de la Procuraduría General de la República (sic) y la notificación al interesado, y por tanto innecesarias las
normativas restantes…”.
Que “…lo único vinculante de la opinión de la PGR (sic) es la argumentación jurídica, pues la
estructura material (hechos y pruebas) que contiene el objeto de la consulta,
se forman en el procedimiento administrativo interno del despacho respectivo, y
si estos varían por cualquier circunstancia, la calificación jurídica pueda que
varíe también…”.
Que, en su opinión, “…las consultas emitidas por la procuraduría
(sic) no son creadoras de derechos
subjetivos a favor de los particulares. Cree que la procuraduría (sic) obró, según lo desarrollado anteriormente,
sin ninguna necesidad, pues era el propio Ministerio de Finanzas quien debía
tomar una decisión (…) conforme al contenido del expediente que tenia (sic) en las manos. El Ministerio de Finanzas, según quedo (sic) demostrado con la interpretación precedente de las normas de la Ley Orgánica
de la Procuraduría
de la General
de la República, podía y aun lo puede, tomar una
decisión desconociendo los presuntos derechos de los particulares bajo los
argumentos que tuviera en las manos, y a
partir de allí, es cuando nace para los interesados el derecho de ocurrir
(sic) a la vía judicial…”.
Finalmente, adujo
que “…los ciudadanos que han demandado
fuera del país basándose en una copia certificada de la opinión de la
Procuraduría General de la República, (…) han incurrido en varios supuestos de causa para que se les niegue la
admisión de las pretensiones: 1.- No agotaron la vía administrativa
(Prerrogativa o privilegio de los estados (sic) soberanos) Esta solo se agota con la decisión administrativa negativa
del Ministerio de Finanzas o cuando este no les haya contestado en el lapso
oportuno. 2.- Basan el derecho de accionar en una consulta jurídica y no en un
acto administrativo formal de efectos particulares dictado por el órgano
competente para ello, como lo es, en este caso, el Ministerio de Finanzas.3.-
Han actuando con fraude y falta de probidad en detrimento de los más altos
intereses de la República…”.
II
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE INTERPRETACIÓN INTERPUESTO POR LA PROCURADORA GENERAL
DE LA REPÚBLICA.
El 11 de abril de 2007, la abogada
Gladys Gutiérrez Alvarado, inscrita en el Instituto de Previsión Social del
Abogado bajo el Nº 43.245, actuando con el carácter de PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA y los abogados Gustavo Álvarez
Arias, Cesar Sánchez Medina y Alexander Velásquez, inscritos en Instituto de
Previsión Social del Abogado bajo los números 34.235, 39.194 y 54.498,
respectivamente, actuando con el carácter de sustitutos de la ciudadana
Procuradora General de la
República, presentaron ante esta Sala Constitucional, recurso
de interpretación del artículo 247 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, el cual se
encuentra signado bajo el expediente Nº 2007-0501. En tal sentido, esgrimieron
como fundamento las siguientes consideraciones:
En primer término, señalaron que una de las figuras más relevantes de la Procuraduría
General de la
República es la que aparece en el llamado procedimiento
administrativo previo a la demandas contra la República, en el cual,
a pesar de no estar bajo su responsabilidad la sustanciación del expediente
contentivo de la reclamación efectuada, resulta obligatoria -una vez concluido
su conformación- su remisión para que este organismo proceda a emitir su opinión
la cual tendrá carácter vinculante, y que en definitiva deberá ser notificada
al interesado por el organismo encargado inicialmente de la sustanciación del
expediente in commento.
Que la notificación a la cual se hace referencia, puede dar lugar a
varias hipótesis:
“…a. En el caso de que tanto la Administración
activa como la
Procuraduría General de la República la
estimen improcedente, la respuesta será obviamente negativa.
b. Si la Administración
activa estima procedente la pretensión, pero la Procuraduría General
de la República
opina diversamente, la respuesta será también negativa.
c. Si la Administración
activa y la
Procuraduría General de la República
consideran procedente la reclamación, la respuesta debería ser en sentido
positivo.
d. Finalmente, esta (sic) la posibilidad que la Administración
activa considere improcedente la reclamación activa a diferencia del criterio
de la Procuraduría,
que sea en sentido de que debe accederse a la misma. En tal caso la opinión de la Procuraduría
no es vinculante, por lo cual, la Administración activa puede escoger libremente
entre notificar al interesado su decisión de declarar improcedente la
pretensión o si, por el contrario, hace suyo el criterio de la Procuraduría…”.
Indicaron que, no ha sido pacífica la interpretación dada al carácter
vinculante establecido en el artículo 56 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica
de la Procuraduría
de la General
de la República,
razón por la cual solicitaron a esta Sala Constitucional interprete el
contenido y alcance de la referida disposición en lo que respecta a la “…determinación de la naturaleza de la
opinión de la
Procuraduría General De (sic) la
República, que se
produce con ocasión al (sic)
procedimiento administrativo previo a las acciones contra La (sic) República, señalando al efecto, si el mismo
tiene carácter vinculante para todas las opiniones jurídicas que exprese en
dicho procedimiento, o si, por el contrario, tal carácter solo corresponde a
los casos en que la opinión sea en el sentido de estimar improcedente la
reclamación…”.
Que “…con el presente planteamiento
está implícita la circunstancia de que (esta) Sala se pronuncie en el sentido
de declarar que la atribución del carácter vinculante a un dictamen, en un
procedimiento previo a una demanda de una entidad asesora, como lo es la Procuraduría General
de la República
es contraria a derecho, por desvirtuar la naturaleza y el espíritu de un
organismo de estricta consulta jurídica. En efecto, la atribución de fuerza
vinculante a sus dictámenes, hace que en la oportunidad en que los pronuncie,
el mismo se sobreponga a los criterios
de los entes ministeriales y del propio Presidente de la República, en
violación así del rígido principio de jerarquía que opere en el seno de la Administración
Central…”.
Que “…en la normativa
constitucional rectora de la Procuraduría General de la República, las
funciones de dicho organismo, según lo establece el artículo 247 eiusdem
(sic), son de asesoría, de defensa y de
representación judicial y extrajudicial de los intereses patrimoniales de la República,
correspondiéndole también la de dar su opinión sobre la aprobación de los
contratos de interés público nacional…”.
Que en las disposiciones de la Procuraduría General
de la República,
“…tanto la contenida en la Constitución,
como en la Ley
Orgánica de la Administración
Pública, como en el Decreto Ley 1556, que la rige, la misma
se presenta como un organismo ubicado dentro del ámbito del Poder Ejecutivo
Nacional que, si bien tiene potestades organizativas y presupuestarias, sin
embargo no es otra cosa que un Órgano Superior de Consulta de la Administración. Este
carácter de Órgano de Consulta de la Administración se contradice con el poder
decisorio sobre las materias competencia de la Administración
Activa y, específicamente de las de alta política del
Gobierno, representadas en el Consejo de Ministros…”
Precisaron que “…el interés actual
de la
Procuraduría General de la República en el
accionar del Recurso (sic) propuesto
se justifica en la existencia de diversos procesos contra la República que
cursan en distintas jurisdicciones internacionales fundados en reclamaciones de
naturaleza patrimonial pretendidamente causadas en obligaciones derivadas de la
emisión de falsas Notas Promisorias (Pagarés), cuyo libramento se intenta
atribuir al extinto Banco de Desarrollo Agropecuario –BANDAGRO-…”.
Que “…los demandantes justifican
sus pretensiones contra la
República, en la producción como instrumento fundamental de
las demandas de un dictamen suscrito por la ex-Procuradora General de la República, Marisol
Plaza, en Octubre (sic) del año 2003,
en el cual la misma opinó favorablemente
sobre la validez de las Notas Promisorias, en cuestión…”. Dictamen este que
fue posteriormente revocado por la Procuradora al surgir elementos nuevos que
determinaban que los documentos en los cuales se soportaba la reclamación
efectuada eran falsos, sustituyéndolos por un nuevo pronunciamiento en el cual
desconoció toda validez a las mencionadas Notas Promisorias.
Señalaron que “…la opinión hecha
valer por los demandantes internacionales no se produjo en el marco del
procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República sino en
el ámbito de una averiguación administrativa ordenada por el Ministerio de
Finanzas, es decir, a través de una solicitud de consulta al Órgano Asesor del
Estado, formulada por el Consultor Jurídico de dicho Ministerio, resultando
necesario precisar por tanto, los efectos de dicha opinión, es decir, si la
misma reviste o no carácter vinculante equiparándose al contexto de lo
establecido en el Art. 56 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría
de la General
de la República…”.
Que el artículo 247 de la
Carta Magna “…consagra
las cuatro funciones básicas de la Procuraduría General
de la República:
la de asesora; la de defensa; la de representante judicial y extrajudicial de
los intereses patrimoniales y, la de consultante para la aprobación de los
contratos de interés público nacional.
Ahora bien, las 'las funciones de defensa, de representante judicial y
extrajudicial, y de órgano aprobatorio de los contratos de interés público',
completan su objetivo en el sólo enunciado de la norma. No sucede lo mismo con
la función 'asesora', que exigía un mayor desarrollo que no fue efectuado en
los tres restantes artículos, en los cuales la Constitución
se refiere a la
Procuraduría General de la República
aludiendo a sus órganos, a las condiciones de sus titulares y a su posibilidad
de asistencia al Consejo de Ministros, pero sólo con derecho de palabra y no de
voto…”.
Expresaron que “…la asesoría es
esencialmente un 'consejo' documentado, prudente e imparcial que se otorga a
otro sujeto. Cuando se está en una estructura organizativa, la relación es la
existente entre un órgano actuante,
esto es, con potestad de dictar actos y hacerlos cumplir y, un órgano consultor, esto es, el que posee
los conocimientos y conoce las estrategias destinados a optimizar la decisión
del órgano actuante. Este último no
pierde ante el asesor su propia voluntad decisora, sino que le corresponderá,
en principio, ponderar su criterio frente al que le ha sido suministrado. Es
por ello que, los dictámenes no son por su naturaleza vinculantes. El órgano
que los recibe mantiene su libertad de decisión, que es la esencia de la
actividad administrativa, ya que deriva de la facultad de ponderación de los
intereses sobre los cuales ha de decidir. Solo en casos extremos, la ley
considera necesario convertir el contenido de la consulta en parte integrante
de la voluntad del órgano de administración activa…”.
Que el artículo 56 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría
de la General
de la República,
al regular el procedimiento administrativo previo a las acciones de contenido
patrimonial, exige que dicho organismo dé su opinión sobre las pretensiones que
se deducirán en dichas demandas. En este sentido, adujeron que “…una correcta lectura de esta disposición
revela que la opinión de la Procuraduría solo tiene carácter vinculante
cuando considera que la reclamación no es procedente, sin embargo, existe una
tesis que ha sido hecha valer en tribunales extranjeros en contra de Venezuela
en la reclamaciones precedentemente aludidas de cobro de las falsas Notas
Promisorias de BANDAGRO (…) señala(ndo) que los dictámenes de la Procuraduría General
de la República
en el procedimiento previo de las demandas de contenido patrimonial, son
vinculantes para los órganos de la administración y tienen un efecto constitutivo absoluto. Sin
embargo, (…) la opinión aludida ni siquiera fue dictada en el marco del Procedimiento Administrativo Previo a las
acciones contra la República
sino en el ámbito de una averiguación administrativa abierta por el Ministerio
de Finanzas, por lo cual debe precisarse, el alcance del carácter vinculante
establecido en el Art.56 (sic) del
Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría
de la General
de la República
y si el efecto producido alcanza a la opinión producida en el marco de una
averiguación administrativa…”.
En atención a las consideraciones expuestas, requirieron la
interpretación de la disposición constitucional que le otorga a la Procuraduría General
de la República,
“…el carácter de órgano asesor, a fin de
que determine si la labor de asesoría es instrumental o, si por el contrario,
las opiniones o dictámenes a través del cual se manifiestan, pueden sustituir a
la voluntad de la administración activa y predominar por encima de ella,
cualquiera que sea el supuesto que se plantee, o si, tal situación solo estará
presente cuando, en tutela los intereses patrimoniales de la República, estime
improcedente la pretensión deducida…”.
Por último solicitaron, “…que esta
Sala Constitucional se pronuncie sobre el valor que como órgano de la Administración
Pública Nacional Central, tiene este organismo, señalando si
posee el poder de obligar a la República mediante un dictamen derivado del
procedimiento que su ley reguladora exige como requisito previo a cualquier
demanda patrimonial que se pretenda instaurar contra la República y sobre
el valor de las opiniones producidas fuera del contexto del citado art.56
(sic). Asimismo, requiri(eron) pronunciamiento acerca de si esta Procuraduría
General de la
República, detenta la facultad de reconocer deudas
cuestionadas por otros organismo nacionales e internacionales, que le hubiesen
sido imputadas a la
República y obligando con ello al estado venezolano…”.
III
FUNDAMENTOS DEL ESCRITO DE OPOSICIÓN PRESENTADO POR LA EMPRESA “GRUPPO TRIAD FFC
SPA, S.A”
El 13 de marzo de 2007, el ciudadano José Nicolás Tovar Jiménez, actuando
con el carácter de representante legal de la empresa “GRUPPO TRIAD FFC SPA. S.A.”,
asistido por el abogado Héctor Olivo, inscrito en el Instituto de
Previsión Social del Abogado bajo el Nº 26.060, presentó escrito ante esta Sala
Constitucional, objetando
la procedencia del recurso de interpretación ejercido por la ciudadana Marisol
Plaza Irigoyen, sobre la base de las siguientes consideraciones:
En primer lugar
adujo que la parte actora carece de legitimación para interponer el presente recurso de
interpretación, ya que, al ser proyectistas de las nuevas disposiciones que se
introdujeron en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
las cuales estaban destinadas a ampliar el marco de la acción asesora, “…no subyace en su consulta duda alguna que
la afecte de forma actual o futura. Asimismo, porque el asunto actualmente no
le reviste interés, ya que no puede traducirse la interpretación a una acción
de condena, ni declarativa, ni consultiva…”.
Indicó que el
recurso de interpretación debe declararse inadmisible, por cuanto lo que se
pretende con su ejercicio es dejar sin efecto una opinión que emitió la recurrente
cuando se desempeñó como Procuradora General de la República, “…para ello plantea un recurso de
interpretación, pero lo cierto es, que tal como presenta su escrito y al
analizarlo se concluye, que existe una total confusión en el mismo, pues tal
como lo desarrolla pareciera que en el fondo lo que se persigue es la
interposición de un recurso de colisión de leyes cuyo en (sic) basamento está
consagrado en el artículo 336 numeral 8 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela. Aunado a que
pretende que esta Sala Constitucional emita o haga expreso pronunciamiento
sobre el fondo del asunto o del caso, por el cual pide la interpretación de la
norma constitucional…”.
Señaló que la parte
actora tenía a su disposición otros medios judiciales distintos al ejercicio
del recurso de interpretación, a través de los cuales pudo hacer valer su
pretensión, “…además, que los alegatos y
pruebas determinan o verifican que están en trámites los procedimientos
administrativos y judiciales a que ellos dan lugar. Tal es el caso, que la
formalizante de la presente acción persigue y pretende en su condición de ex-Procuradora
General de República, que esta Sala Constitucional emita un pronunciamiento en
donde sentencie que el informe o dictamen que pronunció o formuló el viernes
tres (03) de octubre de dos mil tres (2003), es inconstitucional y por ende no
vinculante y por lo tanto se le exima de
todo tipo de responsabilidades…”.
Adujo que no existe
ninguna imprecisión, oscuridad, ambigüedad o contradicción del artículo 247 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela ni de los
artículos 56 y 57 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
aunado al hecho de que no constituye ninguna novedad el objeto de la acción
planteada, debido a la persistencia del criterio de esta Sala Constitucional
respecto de la procedencia de las decisiones previas emitidas por la Procuraduría General
de la República.
En atención a las
consideraciones expuestas, solicitó a esta Sala Constitucional que desestime en
todas y cada una de sus partes, los supuestos de ilegalidad denunciados por la
recurrente y, “…declare inadmisible el
recurso de interpretación incoado por no ser ciertos los fundamentos en que se
apoya…”.
IV
DE LA COMPETENCIA
Previo a cualquier pronunciamiento, pasa
esta Sala a determinar su competencia para conocer el presente recurso de
interpretación y, al respecto, observa:
En sentencia Nº 1077 del 22 de septiembre de 2000 (caso: Servio
Tulio León), esta Sala determinó su competencia para interpretar el
contenido y alcance de las normas y principios constitucionales, de conformidad
con lo establecido en el artículo 335 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, en
concordancia con el artículo 336 eiusdem.
Al respecto, esta Sala ha precisado que la facultad interpretativa está
dirigida a que la norma a interpretar esté contenida en la Constitución
(sentencia Nº 1415/2000 del 22 de noviembre caso: Freddy Rangel Rojas, entre otras) o integre el sistema
constitucional (sentencia Nº 1860/2001 del 5 de octubre caso: Consejo Legislativo del Estado Barinas),
del cual formarían parte los tratados o convenios internacionales que autorizan
la producción de normas por parte de organismos multiestatales (sentencia Nº
1077/2000 del 22 de septiembre caso: Servio
Tulio León) o las normas de carácter general dictadas por la Asamblea Nacional
Constituyente (sentencia Nº 1563/2000, caso: Alfredo Peña).
En el presente caso, se ha solicitado la interpretación del primer aparte
del artículo 247 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela con el objeto
de determinar su contenido y alcance, así como de los artículos 56 y 57 del
Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República,
dictado por el Presidente de la República el 13 de noviembre de 2001 y publicado
en esa misma fecha en la
Gaceta Oficial Nº 5.554 Extraordinario.
En este sentido, estima esta Sala que con relación a la norma
constitucional citada no existe duda alguna acerca de su competencia para
conocer de la interpretación requerida; y así se declara.
Ahora bien, por lo que concierne a
la interpretación de los artículos 56 y 57 del Decreto con Fuerza de Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, esta Sala aprecia que, a pesar tener
tales disposiciones rango legal, ellas guardan una estrecha vinculación con la
norma constitucional -sólo como desarrollo de esta última- razón por la cual,
este órgano jurisdiccional, de conformidad con lo establecido en el artículo en
el artículo 5, cardinal 50 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se
declara competente para conocer de la interpretación de la referidas normas, lo
cual se hace extensivo al recurso de interpretación que cursa en el expediente
Nº 2007-00501 en lo que respecta al análisis del artículo 56 del Decreto con
Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; y así
se declara.
V
PUNTO PREVIO
Delimitado el objeto del presente recurso de interpretación así como la
competencia de este órgano jurisdiccional para conocer del mismo, esta Sala
aprecia que con posterioridad a su interposición, el 11 de abril de 2007, la
abogada Gladys Gutiérrez Alvarado, inscrita en el Instituto de Previsión Social
del Abogado bajo el Nº 43.245, actuando con el carácter de Procuradora General
de la República
y los abogados Gustavo Álvarez Arias, Cesar Sánchez Medina y Alexander
Velásquez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los
números 34.235, 39.194 y 54.498, respectivamente, actuando con el carácter de
sustitutos de la ciudadana Procuradora General de la República, presentaron ante esta Sala
Constitucional, recurso de interpretación del artículo 247 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela y del artículo
56 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría
de la General
de la República,
el cual fue signado bajo el número de expediente Nº 2007-0501.
Ahora bien, vista la
solicitud de acumulación requerida sobre los expedientes 07-0068 y 07-0501, respectivamente,
por el abogado Miguel Jacir en su escrito de oposición
presentado el 5 de junio de 2007, esta Sala, a pesar de no
valorar los alegatos expuestos en dicho escrito, debido a su falta de
legitimidad al no constar en autos instrumento poder alguno a través del cual
se pueda precisar su interés en la presente causa, atendiendo a la posible conexión
de dichas causas, procede a pronunciarse sobre la acumulación de oficio.
La Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, si bien no regula
expresamente lo atinente a la acumulación sí prevé, en el primer aparte de su
artículo 19, lo siguiente:
“Las
reglas del Código de Procedimiento Civil regirán como normas supletorias en los
procedimientos que cursen ante el Tribunal Supremo de Justicia. Sin embargo,
cuando en el ordenamiento jurídico no se contemple un procedimiento especial a
seguir, se podrá aplicar el que juzgue más conveniente para la realización de
la justicia, siempre que tenga su fundamento jurídico legal”.
Por su parte, el Código de Procedimiento Civil, en sus artículos 51 y 79,
establece lo siguiente:
“Artículo 51.- Cuando una
controversia tenga conexión con una causa ya pendiente ante otra autoridad
judicial, la decisión competerá a la que haya prevenido.
La citación determinará la
prevención.
En el caso de continencia de causas,
conocerá de ambas controversias el Juez ante el cual estuviere pendiente la
causa continente, a la cual se acumulará la causa contenida”.
“Artículo 79.- En los casos de los artículos 48 y 51, habiendo quedado firme la
declaratoria de accesoriedad, de conexión, o de continencia, las causas se
acumularán y se seguirán en un solo proceso ante el Juez declarado competente,
y se suspenderá el curso de la causa que estuviere más adelantada hasta que la
otra se halle en el mismo estado, terminándolas con una misma sentencia”.
En el caso de autos, los recursos de interpretación contenidos en los
expedientes Nº 2007-0501 y Nº 2007-0068 guardan entre sí una incuestionable vinculación, ya que presentan
idénticos elementos objetivos de la pretensión, esto es título y objeto; en
efecto, los fundamentos de hecho y de derecho de la causa petendi, es decir,
el título en cada uno de los referidos expedientes es el mismo, igual que el
objeto, que se circunscribe a la interpretación del artículo 247 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela. Por
consiguiente, las causas a que se contraen dichos procedimientos son conexas
entre sí, conforme al cardinal 3 del artículo 52 del Código de Procedimiento
Civil, según el cual: “Se entenderá
también que existe conexión entre varias causas a los efectos de la primera
parte del artículo precedente (...)3º Cuando haya identidad de título y de
objeto, aunque las personas sean diferentes”.
Por lo antes expuesto, esta Sala en aras de la celeridad y economía
procesal, y a fin de evitar sentencias contradictorias, procede a acumular el
recurso de interpretación contenido en el expediente Nº 2007-0501 al signado
con el Nº 2007-0068, por cuanto este último fue recibido previamente en la Secretaría de
esta Sala; y así se declara.
VI
DE LA ADMISIBILIDAD DEL
RECURSO DE INTERPRETACIÓN
Establecido lo anterior, pasa esta Sala a pronunciarse sobre la
admisibilidad del recurso interpuesto y, al respecto, observa que en la sentencia Nº 1029 del 13 de junio de 2001
(caso: Asamblea Nacional), este órgano jurisdiccional precisó los
requisitos de admisibilidad del recurso de interpretación constitucional, en
atención a su objeto y alcance. En este sentido, estableció lo siguiente:
“…1.- Legitimación para recurrir. Debe
subyacer a la consulta una duda que afecte de forma actual o futura al
accionante.
2.- Precisión en cuanto a la oscuridad,
ambigüedad o contradicción de las disposiciones enlazadas a la acción.
3.- Novedad del objeto de la acción. Este
motivo de inadmisibilidad no opera en razón de la precedencia de una decisión
respecto al mismo asunto planteado, sino a la persistencia en el ánimo de la Sala del criterio a que
estuvo sujeta la decisión previa.
4.- Inexistencia de otros medios judiciales
o impugnatorios a través de los cuales deba ventilarse la controversia, ni que
los procedimientos a que ellos den lugar estén en trámite.
5.- Cuando no se acumulen acciones que se
excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles;
6.- Cuando no se acompañen los documentos
indispensables para verificar si la acción es admisible;
7.- Ausencia de conceptos ofensivos o irrespetuosos;
8.-
Inteligibilidad del escrito;
9.-
Representación del actor.
10.- En caso de que no sean corregidos los
defectos de la solicitud, conforme a lo que se establece seguidamente…”.
La solicitud deberá expresar:
1.- Los datos concernientes a la
identificación del accionante y de su representante judicial;
2.- Dirección, teléfono y demás elementos de
ubicación de los órganos involucrados;
3.- Descripción narrativa del acto material
y demás circunstancias que motiven la acción.
En caso de instancia verbal, se exigirán, en
lo posible, los mismos requisitos.
La Sala
advierte que, en el caso de autos, la recurrente demostró el cumplimiento
efectivo de cada uno de los requisitos señalados supra; en efecto, este
órgano jurisdiccional reconoce la legitimidad de la parte actora, debido a la
titularidad que ostentó como Procuradora General de la República al momento de recibir y emitir opinión
en el procedimiento administrativo iniciado por el Ministerio de Finanzas en el
caso de las notas promisorias emitidas -presuntamente- por el Banco de
Desarrollo Agropecuario (BANDAGRO).
En segundo lugar, la acción fue planteada por la actual Procuradora General
de la República
bajo la premisa de una ambigüedad sobre el sentido final del primer aparte del
artículo 247 de la
Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, específicamente, con
relación a la indeterminación sobre el carácter vinculante o no de la opinión
que emita la Procuraduría General de la República con ocasión de la consulta que se le
formule para la aprobación de los contratos de interés público nacional.
Asimismo, la norma objeto de interpretación constituye una novedad para
este órgano jurisdiccional, ya que no existe criterio alguno establecido con
anterioridad a la presente solicitud. No existen vías ordinarias a las cuales
pudiese acudir para dilucidar su pretensión, ni acumulación con otra acción con
la que pudiese excluirse mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles. La
acción fue presentada en términos claros, en ausencia de conceptos ofensivos y
con los documentos indispensables para
verificar su admisibilidad. En atención a las anteriores consideraciones, esta
Sala admite las interpretaciones solicitadas; y así se decide.
VII
DE
LA DECLARATORIA DEL
ASUNTO COMO URGENTE
En cuanto al procedimiento a seguir para sustanciar la acción de
interpretación constitucional, la
Sala, en sentencia del 22 de septiembre de 2000 (caso: Servio
Tulio León), dejó abierta la posibilidad de que, una vez admitida la
acción, si lo creyere necesario, en
aras de la participación de la sociedad, pudiera emplazar por “Edicto” a
cualquier interesado que quisiera coadyuvar en el sentido que ha de darse a la
interpretación, para lo cual se señalaría un lapso de preclusión a fin de que
aquéllos concurrieran y expusieran por escrito (dada la condición de mero
derecho de este tipo de causas), lo que creyeren conveniente. Además, a los
mismos fines, se haría saber de la admisión del recurso, mediante notificación,
a la Fiscalía
General de la República y a la Defensoría del
Pueblo, quedando a criterio del Juzgado de Sustanciación de la Sala el término señalado para
observar, así como la necesidad de llamar a los interesados, ya que la urgencia
de la interpretación puede conducir a que sólo sean los señalados miembros del Poder
Ciudadano los convocados (Vid. Sentencia Nº 226 del 20 de febrero del 2001,
caso: Germán
Mundaraín Hernández y otros).
En la presente causa, la
Sala, en atención a la facultad discrecional que posee, considera
pertinente entrar a emitir pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado,
sin aperturar procedimiento alguno, ello por estimar que la presente causa constituye
un asunto de mero derecho, que además debe resolverse sin la menor dilación
posible, por lo que pasará inmediatamente a pronunciarse sobre su procedencia;
y así se decide.
VIII
CONSIDERACIONES PARA
DECIDIR
El presente recurso de interpretación tiene por finalidad que esta Sala
Constitucional, como máxima y última intérprete del Texto Fundamental,
determine el alcance de las potestades y atribuciones que el primer aparte del
artículo 247 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece a
favor de la Procuraduría General de la República.
Al respecto, este órgano jurisdiccional, en sentencia Nº 1309 del 19 de julio de 2001 (caso: Hermann Escarrá), manifestó su intención
de explicar el sentido de la interpretación constitucional, en atención al
postulado del artículo 335 de la
Carta Magna, para lo cual interpretó la noción y alcance de
su propia potestad interpretativa, señalando al respecto lo siguiente:
“…La interpretación constitucional hace girar el proceso hermenéutico
alrededor de las normas y principios básicos que la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela ha previsto.
Ello significa que la protección de la Constitución y la jurisdicción constitucional que
la garantiza exigen que la interpretación de todo el ordenamiento jurídico
ha de hacerse conforme a la Constitución (ver-fassungskonfome Auslegung von
Gesetze). Pero esta conformidad requiere el cumplimiento de varias
condiciones, unas formales, como la técnica fundamental (división del poder,
reserva legal, no retroactividad de las leyes, generalidad y permanencia de las
normas, soberanía del orden jurídico, etc.) [Ripert. Les Forces créatices du
droit, París, LGDJ, 1955, pp. 307 y ss]; y otras axiológicas (Estado social
de derecho y de justicia, pluralismo político y preeminencia de los derechos
fundamentales, soberanía y autodeterminación nacional), pues el carácter
dominante de la
Constitución en el proceso interpretativo no puede servir de
pretexto para vulnerar los principios axiológicos en que descansa el Estado
constitucional venezolano. Interpretar el ordenamiento jurídico conforme a la Constitución
significa, por tanto, salvaguardar a la Constitución misma de toda desviación de
principios y de todo apartamiento del proyecto político que ella encarna por
voluntad del pueblo.
(...)
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé dos
clases de interpretación constitucional. La primera está vinculada con el
control difuso de la constitucionalidad de las leyes y de todos los actos
realizados en ejecución directa de la Constitución; y la segunda, con el control concentrado
de dicha constitucionalidad. Como se sabe, el artículo 334 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela impone a todos
los jueces la obligación de asegurar la integridad de la Constitución;
y el artículo 335 eiusdem prescribe la competencia del Tribunal Supremo
de Justicia para garantizar la supremacía y efectividad de las normas y
principios constitucionales, por lo que declara a esta Sala Constitucional su
máximo y último intérprete, para velar por su uniforme interpretación y aplicación,
y para proferir sus interpretaciones sobre el contenido o alcance de dichos
principios y normas, con carácter vinculante, respecto de las otras Salas del
Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República (jurisprudencia obligatoria).
Como puede verse, la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela no duplica en
estos artículos la competencia interpretativa de la Constitución,
sino que consagra dos clases de interpretación constitucional, a saber, la
interpretación individualizada que se da en la sentencia como norma
individualizada, y la interpretación general o abstracta prescrita por el
artículos 335, que es una verdadera jurisdatio, en la medida que se
declara erga omnes y pro futuro (ex nunc), el contenido y alcance
de los principios y normas constitucionales cuya interpretación constitucional
se insta a través de la acción extraordinaria correspondiente. Esta jurisdatio
es distinta de la función que controla concentradamente la
constitucionalidad de las leyes, pues tal función monofiláctica es, como
lo ha dicho Kelsen, una verdadera legislación negativa que decreta la invalidez
de las normas que colidan con la Constitución, aparte de la interpretación general
o abstracta mencionada no versa sobre normas subconstitcionales sino sobre el
sistema constitucional mismo. El recto sentido del artículo 335 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela hace posible
la acción extraordinaria de interpretación, ya que, de otro modo, dicho
artículo sería redundante en lo dispuesto por el artículo 334 eiusdem,
que sólo puede dar lugar a normas individualizadas, como son, incluso, las
sentencias de la
Sala Constitucional en materia de amparo. La diferencia entre
ambos tipos de interpretación es patente y produce consecuencias jurídicas
decisivas en el ejercicio de la jurisdicción constitucional por parte de esta
Sala. Esas consecuencias se refieren al diverso efecto de la jurisdictio
y la jurisdatio y ello porque la eficacia de la norma individualizada se
limita al caso resuelto, mientras que la norma general producida por la
interpretación abstracta vale erga omnes y constituye, como verdadera jurisdatio,
una interpretación cuasiauténtica y paraconstituyente, que profiere el
contenido constitucionalmente declarado por el texto fundamental…”.
Precisado lo anterior, esta Sala pasa a dilucidar, tal como le fue
solicitado por la recurrente, el contenido del primer aparte del artículo 247
de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela,
específicamente lo relacionado con el carácter vinculante o no de la opinión
que al efecto emita la Procuraduría General de la República, con
ocasión de la consulta que se le formule para la aprobación de los contratos de
interés público nacional. En tal sentido, la norma constitucional in
commento establece que:
“Artículo
247. La Procuraduría General de la República asesora, defiende y representa judicial
y extrajudicialmente los intereses patrimoniales de la República, y será consultada para la
aprobación de los contratos de interés público nacional.
La ley orgánica determinará su
organización, competencia y funcionamiento.” (Subrayado de esta Sala)
La Procuraduría General de la República es un órgano de carácter constitucional,
adscrito a la Administración Pública Nacional Centralizada, cuya
designación de su titular es competencia exclusiva y excluyente del Presidente
de la República -previa aprobación de la Asamblea Nacional
o de la
Comisión Delegada- (artículo 236, cardinal 15 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela).
La evolución de este órgano se ha dado principalmente en cuatro etapas:
La primera, en la cual se consagra la figura del Procurador en textos de rango
legal y que va desde su creación mediante el Decreto del 24 de julio de 1863
hasta la promulgación de la Constitución de 1901; una segunda etapa, en la
que se le dio rango constitucional al Procurador General de la Nación (denominado
así para esa época), y que va desde la Constitución de 1901 hasta 1945; un tercer
período en el que se crea propiamente la Procuraduría General de la República y en la cual se le separa de la
institución del Ministerio Público, la cual va desde la Constitución
de 1947 hasta la de 1961 y, finalmente, la Constitución
de 1961, en la cual la Procuraduría General de la República
fue concebida -tal como hoy día en la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela- como un
órgano de rango constitucional, distinto e independiente del Ministerio
Público, que tiene a su cargo las funciones de asesoramiento y representación.
A partir de la disociación entre la Procuraduría General de la República y el
Ministerio Público y su definición como órgano constitucional, se dictó en 1965
la Ley Orgánica
de la Procuraduría
de la General
de la República,
la cual desarrolló por primera vez las atribuciones como órgano asesor y
defensor de los intereses patrimoniales de la República, dotado de
privilegios y prerrogativas procesales que en definitiva facilitarían el
efectivo ejercicio de las competencias constitucionales asignadas a dicho
órgano.
En el marco de la nueva normativa constitucional introducida en Venezuela
a partir del 31 de diciembre 1999, el Ejecutivo Nacional, en ejercicio de las
atribuciones que le confiere el cardinal 8 del artículo 236 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia
con lo dispuesto en la letra a) del cardinal 6 del artículo 1 de la Ley Nº 4 que autorizaba al
Presidente de la República para dictar Decretos con fuerza de Ley
en las materias que le fueron delegadas por la Asamblea Nacional,
publicada en la Gaceta Oficial
Nº 37-076 del 13 de noviembre de 2000, dictó el Decreto con Fuerza de Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República,
publicado en la Gaceta
Oficial Nº 5.554 Extraordinario del 13 de noviembre de 2001, a través del cual derogó
la Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República de 1965, creando mediante este nuevo
instrumento normativo -según su Exposición de Motivos-, las bases legales
indispensables para que la República pudiese contar y disponer con una
institución especializada de alto nivel de eficacia en la defensa de sus
derechos, bienes e intereses patrimoniales.
La Procuraduría General de la República, es el
órgano encargado de asesorar jurídicamente a la Administración Pública
Nacional y de representar judicial y extrajudicialmente los intereses
patrimoniales de la
República. Con relación a la primera de
dichas funciones, cabe destacar que la Procuraduría se constituye en el principal órgano
de consulta de la Administración Pública Nacional; de allí que la Ley Orgánica
de la
Administración Pública la prevea, en su artículo 45, como uno
de los órganos superiores de consulta de
la Administración
Pública Central, el cual tiene como función principal
asesorar a los órganos que integran a la misma, confiriéndole elementos de
juicio que sirvan para la formación de su voluntad al momento de actuar o de
adoptar una determinada decisión en un aspecto concreto de su actividad
administrativa.
Esta particularidad que posee la Procuraduría General de la República -de ser calificada como un órgano consultivo-
la ubica dentro del ámbito de la Administración
Consultiva, es decir, de aquellos órganos cuya actividad se
encuentra circunscrita a emitir su opinión frente a los requerimientos que le
sean efectuados por los órganos de la Administración activa, pronunciamientos estos, que
surgen en el marco de relaciones de carácter interorgánico. El pronunciamiento
efectuado por estos órganos consultivos es denominado “criterio”, “propuesta” o
“dictamen”, siendo este último la
designación más común en el argot administrativo, para aludir a las decisiones
emitidas por dichos órganos.
De acuerdo a las consideraciones esbozadas, y visto que el proceso
hermenéutico debe guardar una estrecha vinculación con las normas y principios
constitucionales, para de esta manera evitar una vulneración de los principios
axiológicos en que descansa el Estado constitucional, esta Sala, dilucidando el
sentido de la atribución contenida en el primer aparte del artículo 247 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sobre el
carácter vinculante o no de la opinión que emita la Procuraduría General de la República “…para la aprobación de los contratos de
interés público nacional…”, estima que el constituyente al emplear el
vocablo “aprobación”, lo refiere exclusivamente al acto administrativo que se
dicta con posterioridad al dictamen, y que está dirigido a conferirle validez,
perfeccionándolo, el cual por su naturaleza no puede ser opuesto a terceros
ajenos a los propios órganos de la Administración.
Ahora bien, por lo que concierne a la obligatoriedad o no de la atribución
consagrada en el primer aparte del artículo 247 de la Carta Magna, esta Sala
considera, en atención a la misma naturaleza de las funciones de la Procuraduría General de la República -como
órgano superior de consulta de la Administración
Pública Nacional Centralizada- que la misma se concibe como un
mecanismo de control previo, el cual resulta indispensable para reconocer la
validez de los contratos de interés público nacional, pero que no tiene
carácter vinculante, en virtud de no estar -dicho carácter- reconocido en la
norma sometida a interpretación ni en ninguna otra del Texto Fundamental; por
lo tanto, en atención al principio de legalidad y a la naturaleza del órgano,
es que se debe entender que si la norma no atribuye tal carácter no puede el
órgano consultivo atribuírsela, lo que se traduce en que, una vez que la Procuraduría General de la República haya
emitido su pronunciamiento, el órgano que hubiese solicitado su opinión, se
encuentra en libertad de acoger o no el contenido del dictamen que a tal efecto
emita; y así se declara.
Determinado como se encuentra el alcance del primer aparte del artículo
247 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, esta Sala advierte
que la interpretación de autos se planteó en virtud de la opinión favorable que,
el 3 de octubre de 2003, emitió la Procuraduría General de la República con
ocasión del requerimiento hecho por el Ministerio de Finanzas en el caso del
cobro de unas Notas Promisorias, presuntamente emitidas por el Banco de Desarrollo
Agropecuario (BANDAGRO), cuyo pago fue demandado por la sociedad mercantil “Gruppo Triad FFC SPA, S.A.”, domiciliada
en la ciudad de Panamá, en su condición de tenedora de dichos títulos.
Ahora bien, el planteamiento de fondo que subyace a la acción de
interpretación incoada, solo puede ser abordado por esta Sala, como en efecto
se ha hecho, para exigir la conexión de la solicitud de interpretación con un
caso concreto y de esta manera determinar, por un lado, la legitimidad del
recurrente y, por el otro, verificar la existencia de una duda razonable que
justifique el movimiento del aparato jurisdiccional en la resolución del mismo
(ver fallos de esta Sala números Nº 1077/2000 y 1029/2001, entre otros).
Pero la Sala Constitucional
ha sido siempre muy cuidadosa de no usurpar con su interpretación competencias
de otras Salas (por ejemplo, el recurso de interpretación de textos legales); y
de evitar que se pretenda con esta acción sustituir recursos procesales
preexistentes; o se intente subrepticiamente obtener resultados cuasi
jurisdiccionales que desbordan el fin esclarecedor de este tipo de acciones, es
decir, que lo planteado persiga más bien la solución de un conflicto concreto
entre particulares o entre estos y órganos públicos, o entre estos últimos
entre sí; o que exista una velada intención de lograr una opinión previa sobre
la inconstitucionalidad de una ley.
Por ello, sobre el caso concreto que subyace a la presente acción de
interpretación, la Sala
solo se limitará a hacer dos precisiones:
1. Las notas promisorias son una modalidad de las operaciones de crédito
público a las cuales recurre el Estado para la obtención de recursos
financieros, que son utilizados para el cumplimiento y satisfacción de las necesidades
del interés público general. Estos recursos se obtienen a través de la emisión
de valores o títulos al portador que se cancelan bajo determinadas condiciones
en cuanto a tasas de interés, tipo de cambio, formas de amortización o rescate,
etc; los cuales pueden ser adquiridos
por personas naturales y jurídicas, públicas o privadas, nacionales o
internacionales.
Con relación a la posibilidad de que las operaciones de crédito público
puedan ser incluidas en la noción de “contrato
de interés público nacional”, esta Sala, en sentencia Nº 2241 del 24 de
septiembre de 2002 (caso: Andrés
Velásquez y otros), señaló lo siguiente:
“…A los efectos de precisar el sentido de la
noción de contrato de interés público,
expresión que aparece por primera vez en la Constitución
de 1893 y se mantiene en los Textos Constitucionales de 1901, 1904, 1909, 1914,
1922, 1925, 1925, 1928, 1929, 1931, 1936, 1945, 1947, 1951, 1961, hasta la
vigente de 1999, la doctrina nacional ha propuesto distintas interpretaciones,
como la desarrollada por el autor Eloy Lares Martínez, quien al referirse a la
expresión examinada, para entonces contenida en el artículo 126 de la Constitución
de 1961 señaló: 'existe una expresión
genérica –la de contratos de interés público- que consideramos administrativo y
expresiones específicas que son: contratos de interés nacional, contratos de
interés estadal y contratos de interés municipal, ya que el interés público
puede ser nacional, estadal o municipal' ('Contratos de Interés
Nacional', en Libro Homenaje al
Profesor Antonio Moles Caubet, Tomo I, Caracas, UCV, 1981, p. 117),
En tal sentido, para el autor citado es
necesario, pero no suficiente, que una de las partes en la contratación fuera la República, debiendo además exigirse que el
contrato celebrado tuviera por finalidad el atender, de modo inmediato y
directo, requerimientos de interés general (Cfr. Manual de Derecho Administrativo, Caracas, UCV, 1996, p. 321).
Un sector de la doctrina, en armonía con la
actual regulación constitucional de los contratos de interés público, ha
sostenido, atendiendo a la división en tres niveles político-territoriales del
Poder Público, que los contratos de interés público constituyen el género
mientras que los contratos de interés público nacional, estadal y municipal
constituyen especies de aquél (Cfr. Allan R. Brewer Carías, Estudios de Derecho Público Tomo I, Caracas, 1983, pp. 186 y
187), mientras que otro sector, apartándose de las interpretaciones
precedentes, y haciendo énfasis en aspectos cuantitativos, ha expresado que
cuando en los textos constitucionales se adopta la fórmula contrato de interés público, ha sido
para referirse a aquellas 'grandes contrataciones' susceptibles de comprometer
gravemente el patrimonio económico de la República, de exponerla a pérdidas graves o
inclusive a reclamaciones internacionales que pudieran llegar a atentar contra
la soberanía o la integridad del país (Cfr. José Melich Orsini, La Noción de
Contrato de Interés Público, en Revista
de Derecho Público n° 7, Caracas, 1981, p. 61)
Profundizando en el criterio cuantitativo
acogido por la última de las interpretaciones referidas, se ha advertido en
distintos análisis respecto del sentido que ha de atribuírsele que (sic) la noción de contrato de interés público,
que (sic) la gran preocupación del
constituyente, al aprobar los textos de las Constituciones antes indicadas, ha
girado en torno a cuestiones como los compromisos económicos o financieros que
pueden resultar a cargo del Estado, el temor a que se malgasten o dilapiden los
fondos públicos, la necesidad de conservar los bienes patrimoniales o los
recursos naturales del Estado, o que los mismos no sirvan para beneficiar a unos
pocos en detrimento de todos, los requerimientos, inherentes a todo sistema
democrático de gobierno, de control sobre los poderes de la Administración,
para evitar abusos, favoritismos, etc (Cfr. Gonzalo Pérez Luciani, 'Contratos
de Interés Nacional, Contratos de Interés Público y Contratos de Empréstito
Público', en Libro Homenaje al
Doctor Eloy Lares Martínez, Tomo I, Caracas, 1984, p. 103).
La discusión doctrinal existente durante la
vigencia de la
Constitución de 1961, entre las expresiones contrato de
interés público y contrato de interés nacional, ha sido, como se indicara
previamente, resuelta por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que en su
artículo 150 estableció claramente la relación de género-especies que existe entre
la noción de contrato de interés público y las nociones de contrato de interés
público nacional, estadal y municipal, en las cuales lo determinante sería la
participación de la República, los Estados o los Municipios.
Sin embargo, la Constitución vigente
no indica qué sentido ha de atribuírsele a la noción de contrato de interés
público, motivo por el cual esta Sala, tomando en consideración las
interpretaciones previamente examinadas, en tanto máximo y último intérprete
del Texto Constitucional, considera que son subsumibles en dicho género todos
aquellos contratos celebrados por la República, los Estados o los Municipios en los
cuales esté involucrado el interés público nacional, estadal o municipal,
entendido éste, de acuerdo con el autor Héctor J. Escola, como 'el resultado de un conjunto de intereses
individuales compartidos y coincidentes de un grupo mayoritario de individuos,
que se asigna a toda la comunidad como consecuencia de esa mayoría, y que
encuentra su origen en el quehacer axiológico de esos individuos, apareciendo
con un contenido concreto y determinable, actual, eventual o potencial,
personal y directo respecto de ellos, que pueden reconocer en él su propio
querer y su propia valoración, prevaleciendo sobre los intereses individuales
que se le opongan o afecten, a los que desplaza o sustituye, sin aniquilarlos'
(El Interés Público como Fundamento
del Derecho Administrativo, Buenos Aires, Depalma, 1989, pp. 249 y
250).
En tal sentido, estarán incluidos dentro
de la especie de contratos de interés público nacional, todos aquellos
contratos celebrados por la República, a través de los órganos competentes
para ello del Ejecutivo Nacional cuyo objeto sea determinante o esencial para
la realización de los fines y cometidos del Estado venezolano en procura de dar
satisfacción a los intereses individuales y coincidentes de la comunidad
nacional y no tan solo de un sector particular de la misma, como ocurre en
los casos de contratos de interés público estadal o municipal, en donde el
objeto de tales actos jurídicos sería determinante o esencial para los
habitantes de la entidad estadal o municipal contratante, que impliquen la
asunción de obligaciones cuyo pago total o parcial se estipule realizar en el
transcurso de varios ejercicios fiscales posteriores a aquél en que se haya
causado el objeto del contrato, en vista de las implicaciones que la adopción
de tales compromisos puede implicar para la vida económica y social de la Nación.
Precisado así el significado que ha de atribuirse
a la noción de contratos de interés
público nacional, contenida en los artículos 150 y 187, numeral 9, de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, es menester
examinar de seguida (sic)
cuáles son las operaciones de crédito público que puede celebrar la República, en vista de su capacidad para
endeudarse, a tenor de lo previsto en el artículo 77 de la Ley Orgánica
de la
Administración Financiera del Sector Público, a los efectos
de establecer si dentro de tales operaciones pueden celebrarse contratos de
interés público nacional:
'Artículo 77. Son
operaciones de crédito público:
1.La emisión y colocación de títulos,
incluidas las letras del tesoro, constitutivos de empréstitos o de operaciones
de tesorería.
2. La apertura de créditos de cualquier
naturaleza.
3 .La contratación de obras, servicios o
adquisiciones cuyo pago total o parcial se estipule realizara en el transcurso
de uno o más ejercicios posteriores a aquél en que se haya causado el objeto
del contrato, siempre que la operación comporte un financiamiento.
4. El otorgamiento de garantías.
5. La consolidación, conversión, unificación
o cualquier forma de refinanciamiento o reestructuración de deuda pública
existente'.
De acuerdo con el contenido de la
disposición transcrita, es claro que tales operaciones de crédito público
pueden consistir en la celebración de contratos de financiamiento de
determinadas obras, reformas, prestación de servicios, etc, o de empréstitos
-entendidos como operación mediante la cual el Estado recurre al mercado
interno o externo en demanda de fondos, con la promesa de reembolsar el capital
en diferentes formas y términos, y de pagar determinado interés (Héctor B.
Villegas, 'Curso de Finanzas, Derecho
Financiero y Tributario', Buenos Aires, Depalma, 1999, p. 768)-,
susceptibles de ser calificados como contratos
de interés público nacional, por parte de la República con Estados, entidades oficiales
extranjeras o sociedades mercantiles no domiciliadas en Venezuela, siendo
precisamente esta situación, la que da lugar a la demanda de
inconstitucionalidad del último aparte del artículo 80 de la Ley Orgánica
de la
Administración Financiera del Sector Público, en la medida
que ésta faculta al Ejecutivo Nacional a realizar, sin necesidad de autorización
previa por parte de la
Asamblea Nacional, operaciones de crédito público en las
mejores condiciones financieras que puedan obtenerse, una vez sancionada la ley
de endeudamiento anual…”. (Subrayado de esta Sala)
De acuerdo a las consideraciones expuestas, se concluye que las notas
promisorias son operaciones de crédito público, requiriéndose
constitucionalmente la consulta a la Procuraduría
General de la República “para
la correspondiente emisión del acto administrativo, como apoyo a la
formación de la voluntad del órgano de la administración activa”; y así se
declara.
2. No está contemplado en la normativa constitucional interpretada
ninguna otra situación vinculada a los contratos de interés nacional,
distinta a su suscripción (como controversias en su ejecución o reclamaciones),
cuya resolución requiera obligatoriamente la consulta a la Procuraduría.
En todo caso, la Sala reitera que aun cuando
un texto legal -lo cual no es usual- determine en un caso específico el
carácter “vinculante” del dictamen de
un órgano consultivo, la opinión contenida en el mismo no reviste el carácter
de un acto administrativo con capacidad para crear derechos en favor de
particulares, pues dicha opinión se produce en el marco de una relación
interorgánica y solo está dirigida a coadyuvar en la formación de la voluntad
del órgano decisor y no a suplirla. Así se decide.
Precisado lo relativo a la
interpretación del primer aparte del
artículo 247 del Texto Fundamental, debe señalar esta Sala con respecto
al contenido de las normas previstas en los artículos 56 y 57 del Decreto con
Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que
las mismas se circunscriben a una hipótesis distinta a la norma constitucional
anteriormente interpretada, habida cuenta que la primera versa sobre la
actuación de la
Procuraduría General de la República en el
marco de la celebración de los “contratos
de interés público nacional” y, en la segunda, su actuación se desarrolla
en el contexto del “Procedimiento
Administrativo previo a las acciones contra la República”.
Cabe señalar que en este segundo supuesto, y en total conformidad con lo
expuesto supra, el pronunciamiento interno de la Procuraduría General
de la República
solo tendría carácter “vinculante”, si
dicho dictamen se inserta dentro de un procedimiento administrativo especial
regulado en el aludido Decreto Ley.
Dicho procedimiento comienza con la manifestación del interesado,
expresando su interés en el cobro de una determinada cantidad de dinero ante el
órgano que presuntamente ha incurrido en la falta de pago. Este órgano, dentro
de los veinte (20) días hábiles siguientes a la consignación del escrito por
parte del interesado, debe formar el expediente relativo al asunto, incluyendo
los instrumentos relativos a la obligación, tales como: la fecha en que se
causó, la certificación de la deuda, el acta de conciliación suscrita con el
solicitante, la opinión jurídica respecto de la procedencia o no de la
pretensión, además de otros documentos que se consideren indispensables.
Una vez concluida la sustanciación, al día hábil siguiente, dicho
expediente debe ser remitido a la Procuraduría General
República para que ésta, en un plazo no mayor de treinta (30) días hábiles,
formule y remita su opinión jurídica respecto de la reclamación. Recibida la
opinión de la
Procuraduría, el órgano respectivo deberá notificar al
interesado su decisión dentro de cinco (5) días hábiles. Finalmente, el
interesado cuenta con diez (10) días hábiles siguientes a su notificación para
informar al órgano administrativo si acoge o no la decisión que le fuere
notificada; caso contrario, quedará facultado para acudir a la vía
judicial.
En este sentido, la Sala
estima que los artículos 56 y 57 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República
deben ser interpretados sistemáticamente, dentro del marco de las disposiciones
referidas al procedimiento previo a las acciones contra la República (Título
IV, Capítulo I de la Ley),
evidenciándose claramente del expediente contentivo de la presente acción de
interpretación, que en el caso conexo con la misma, el dictamen es una consulta
aislada desconectada de un procedimiento administrativo. Por otra parte, la
opinión contenida en el mismo no reviste el carácter de un acto administrativo
con capacidad para crear derechos en favor de particulares, pues dicha opinión
se produce en el marco de una relación interorgánica -como un eventual acto preparatorio de un acto
complejo- el cual solo está dirigido a coadyuvar jurídicamente en la formación
de la voluntad del órgano decisor y no a suplirla, razón por la cual sería solo
el acto emitido por la
Administración activa, el cual pondera intereses de diversa
naturaleza para la definitiva decisión, el que podría o no crear derechos a
favor de los administrados, pudiendo asimismo ser impugnado en sede
administrativa o jurisdiccional de ser el caso, por los sujetos que resulten
afectados por el mismo.
En efecto, ese carácter aislado y meramente consultivo (no constitutivo) e incapaz de crear derechos subjetivos en cabeza de los
particulares, queda evidenciado por el hecho cierto de que, como ocurrió en el
caso concreto, tanto la
Consultoría Jurídica del Ministerio de
Finanzas como la
Procuraduría General de la República, luego
de recabar nuevos elementos probatorios -surgidos en el marco de esa relación
interórganica-procedieron a emitir sendas opiniones que dejaron sin efecto sus
respectivos dictámenes previos. Esta posibilidad jurídica resulta coherente y
cónsona, si se observa que, tal como se ha venido explicando, no se está en
presencia de un procedimiento capaz de crear derechos subjetivos, sino de una
auténtica tarea de consultoría interna que, al enriquecerse con nuevos
elementos probatorios, puede orientarse en otro sentido.
En ese mismo orden, cabe destacar que dada la naturaleza jurídica
antes descrita, la revocatoria de esa clase de dictámenes de la Administración
(basada en nuevos elementos) en nada atenta contra la garantía contenida en el
artículo 11 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
De lo expuesto, concluye la
Sala que la aludida prescindencia total y absoluta del
procedimiento administrativo antes descrito, previo a la emanación del dictamen,
trae como consecuencia la imposibilidad de que el mismo produzca los efectos
contemplados en el artículo 56 de la
Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República;
y así se decide.
Por último, esta Sala aprecia que la norma del artículo 57 del Decreto
con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República,
sólo tiene un carácter instrumental, el cual se limita a la notificación que
deberá realizar el órgano de la Administración activa -al interesado en su
decisión- dentro de un lapso de cinco (5) días hábiles siguientes, contados a
partir de la recepción de la opinión que emita este órgano consultivo; por lo
cual la clara redacción de la disposición normativa no requiere su
interpretación por parte de esta Sala; y así se declara.
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la ley:
1.- Se declara COMPETENTE para
conocer de la acción de interpretación constitucional del artículo 247 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela.
2.- Se declara COMPETENTE para
conocer del recurso de interpretación interpuesto contra los artículos 56 y 57
del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría
de la General
de la República.
3.-ADMITE el recurso de
interpretación constitucional incoado por la abogada Marisol Plaza Irigoyen, actuando en su propio nombre.
4.- Se ACUMULA la causa
contenida en el expediente Nº 2007-0501 a la presente causa, con el objeto de que
una sola decisión abarque ambos procesos.
5.- PROCEDENTE la interpretación del primer aparte del artículo 247 de
la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela y del artículo
56 del Decreto con Fuerza de Ley
Orgánica de la
Procuraduría de la
General de la República.
6.- Se ORDENA publicar este
fallo en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela. Asimismo, se ORDENA que en la página principal del
sitio web de este Tribunal se haga mención de la existencia del fallo y se
remita a su texto íntegro.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenando. Archívese el expediente.
Dada, firmada y sellada, en el Salón de Audiencias del Tribunal Supremo
de Justicia, en Sala Constitucional, en Caracas, a los 12
días del mes de julio de dos mil siete. Años: 197° de la Independencia y 148°
de la Federación.
La Presidenta,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO
CABRERA ROMERO
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Magistrado
FRANCISCO
CARRASQUERO LÓPEZ
Magistrado
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
Magistrado
CARMEN
ZULETA DE MERCHÁN
Magistrada
ARCADIO
DELGADO ROSALES
Magistrado-Ponente
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. Nº 07-0068 y 07-0501
ADR/
