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EL 5 de febrero de 2001 fue recibido en la Secretaría de esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, proveniente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° 01/403, por el cual se remitió el expediente N°00/23624 (nomenclatura de dicha Corte), contentivo de la acción de amparo constitucional y medida cautelar innominada interpuesta por los abogados Raúl Ramírez Senia y Frederik Kurowski Egerstrom, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 67.032 y 15.091, respectivamente, en su carácter de representantes judiciales de ATUNERA DE ORIENTE S.A. (ATORSA), registrada ante el Registro Mercantil del Estado Anzoátegui el 27 de marzo de 1989, bajo el N° 13, Tomo A-11, y de sus accionistas LUIS CALVO SANZ, S.A., CANTÁBRICA DE TUNIDOS S.A. y CALVO PESCA S.A., todas domiciliadas en la Comunidad Autónoma de La Coruña, Reino de España, e inscritas en el Registro Mercantil de esa Comunidad, la primera bajo el Tomo 913 del Archivo Sección General, folio 1, hoja N° C-2.489; la segunda bajo el Tomo 912, folio 210, hoja C-2.590, inscripción primera; y la última bajo el Tomo 1.579 del Archivo Sección General, folio 161, hoja N° C-12.493, inscripción primera, contra el Comité Técnico conformado por el Director General del Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas (S.A.R.P.A.) del Ministerio de la Producción y del Comercio, y por el Director General de Transporte Acuático del Ministerio de Infraestructura.
Tal
remisión obedece a la apelación interpuesta por los apoderados judiciales del
ciudadano Héctor Crócker y de Inversiones ELVIÑA C.A., contra la sentencia
dictada por esa Corte el 11 de octubre de 2000.
En esa misma oportunidad se dio cuenta en esta Sala y se designó ponente al Magistrado Antonio J. García García, quien, con tal carácter suscribe el presente fallo.
Estudiadas las actas que conforman el presente expediente, esta Sala procede a emitir decisión, previas las siguientes consideraciones:
ANTECEDENTES
El 8 de
septiembre de 2000 los apoderados judiciales de las accionantes interpusieron,
ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, acción de amparo
constitucional con solicitud de medida cautelar innominada en los términos
descritos.
El 22 de septiembre de 2000 la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo admitió el amparo constitucional y desestimó la solicitud de medida cautelar innominada.
El 11 de octubre de 2000, dicha Corte declaró con lugar la acción de amparo interpuesta.
El 27 de octubre de 2000, los apoderados judiciales del Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Agrícolas (S.A.R.P.A.), uno de los organismos que conforman el Comité Técnico, así como de la Sociedad Mercantil ELVIÑA C.A., en su carácter de coadyuvantes de la parte accionada, apelaron de la decisión.
El 28 de octubre de 2000, la Asociación Venezolana de Armadores Atuneros (AVATÚN), en su carácter de coadyuvantes del órgano querellado, apeló de la decisión.
El 19 de enero de 2001, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo negó la apelación formulada por la Asociación Venezolana de Armadores Atuneros (AVATÚN), por haber sido interpuesta extemporáneamente, y oyó en un solo efecto la apelación de los demás recurrentes por estar comprendida dentro del lapso del artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
El 22 de febrero de 2001 los apoderados judiciales de INVERSIONES ELVIÑA C.A. presentaron ante esta Sala, escrito de fundamentación de la apelación.
Indicaron
los apoderados judiciales de la accionante lo siguiente:
Que, el
8 de agosto de 2000 ATUNERA DE ORIENTE ATORSA S.A. celebró Acta Convenio con la
República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio de la Producción
y del Comercio, con el objeto de que la referida compañía reactivase una planta
atunera, teniendo para ello como convenimientos acordados, el compromiso, por
parte de dicho Ministerio, de autorizar a dos (2) embarcaciones de nacionalidad
española, propiedad de una de las accionistas de ATORSA, a operar en costas
venezolanas.
Argumentaron
que, dada la facultad que le había conferido la República, ATUNERA DE ORIENTE
ATORSA S.A. solicitó a uno de sus accionistas, CALVO PESCA, S.A., que enviara,
desde las costas del África, un barco de su propiedad que arribó, el 27 de
agosto de 2000, a las costas venezolanas, específicamente, al Puerto de Guanta
del Estado Anzoátegui. A partir de su llegada, el mencionado barco ha
permanecido en el puerto generando un gasto diario de nueve mil cuatrocientos
cincuenta y nueve con noventa y cinco centavos de dólar norteamericanos (U.S.$
9.459,45), los cuales están siendo sufragados por ATUNERA DE ORIENTE ATORSA
S.A. debido a un acto emitido el 24 de agosto de 2000 por un Comité Técnico
integrado por el Director del Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y
Acuícolas (S.A.R.P.A.) y por el Director General Sectorial de Transporte
Acuático del Ministerio de Infraestructura, por medio del cual se negaron los
permisos a la accionante para operar en costas venezolanas, considerando para
ello que el Acta Convenio celebrada era “inaceptable”, ocasionando la
inactividad del buque un daño irreparable que no puede ser demandado por las
vías procesales ordinarias contra la República.
Al
respecto, refirieron que esta situación era contraria a su derecho de igualdad
y a la seguridad jurídica, toda vez que la negativa del Comité Técnico les ha
creado incertidumbre al contrariarse la autorización que, de manera discrecional,
les había conferido el Ministerio de la Producción y del Comercio, mediante la
celebración del Acta Convenio, ya que se exigían nuevos requisitos, a los fines
de emitirse el permiso correspondiente, que no se habían establecido con
anterioridad en el contrato suscrito.
Aunado a
ello, señalaron que las nuevas exigencias de la Comisión Técnica exceden los
requisitos establecidos en el Decreto N° 1036 del 4 de diciembre de 1990,
contentivo del Reglamento sobre el Régimen de Acceso a Embarcaciones Pesqueras
Extranjeras a Zonas bajo Soberanía o Jurisdicción Exclusiva de la República de
Venezuela, instrumento con el cual, afirmaron, ya había cumplido
(específicamente con los requisitos que se exigen en el artículo 3°), toda vez
que, en su momento, la República de Venezuela y el Reino de España habían
celebrado el Acuerdo para la Promoción y Protección Recíproca de Inversiones,
aprobado por nuestro país mediante Ley, publicada en la Gaceta Oficial N°
36.281, del 1 de septiembre de 1997, cuyo artículo 1°, ordinal, 1°, letra “e”,
ya hace cumplir a cabalidad los requisitos exigidos por la normativa interna,
toda vez que el acuerdo autoriza plenamente la realización de este tipo de
operaciones.
En
virtud de tales consideraciones, argumentaron que el Comité Técnico incurrió en
usurpación de funciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 138 de
la Constitución, lo que a su vez incidió en que se vulnerase su derecho al
libre comercio dispuesto en el artículo 112 del Texto Fundamental, toda vez que
las disposiciones contenidas en el Acta Convenio han sido quebrantadas por un
acto dictado por un órgano de la Administración que les ha restringido su
actividad como operadora del sector pesquero, y no mediante Ley dictada por la
Asamblea Nacional, en su carácter de único representante del Poder Público, que
está en la potestad de delimitar el ámbito de ejercicio de los derechos
constitucionales.
Igualmente
sostuvieron que se ha vulnerado su derecho de asociación estatuido en el
artículo 52 de la Carta Magna, toda vez que la actitud adoptada tanto por la
Administración como por las partes que la han coadyuvado, específicamente, la
asumida por el ciudadano Héctor Cróker, representante de INVERSIONES ELVIÑA
C.A., atenta contra la posibilidad de que la accionante cumpla con los
compromisos establecidos en el Acta Convenio, los cuales deben ser desempeñados
conjuntamente con el Ministerio de la Producción y del Comercio, así como la
posibilidad de agruparse con posibles terceros para el desempeño de sus
actividades.
Por otra
parte, denunció la contravención del derecho al trabajo preceptuado en el
artículo 87 de la Constitución, debido a que se han suspendido las labores
tanto de los accionistas de la compañía accionante, como de los trescientos
cincuenta (350) empleados que en ella laboran.
Finalmente,
con base en los argumentos expuestos, solicitaron se declarase con lugar la
acción de amparo ejercida de forma autónoma, en el sentido de que se constriña
al Comité Técnico a entregar los permisos de pesca solicitados para la
operación en aguas venezolanas del barco de bandera española “Monterisa
nueve”, para así dar inicio a las actividades estipuladas en el Acta
Convenio celebrado con la República.
III
DE LA SENTENCIA APELADA
La Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante decisión proferida el 11 de
octubre de 2000 declaró con lugar la acción de amparo constitucional
interpuesta, argumentando para ello lo siguiente:
En
primer término, con respecto al argumento presentado por la representante del
Ministerio Público, en el sentido que, de acordarse la solicitud de amparo
constitucional, la Corte se estaría extralimitando en sus funciones debido a
que lo peticionado sobrepasa los límites de la tutela constitucional, por
cuanto mediante esta vía se estarían otorgando los permisos de pesca, la Corte
Primera señaló que en virtud del carácter que estaba ejerciendo como “tutor
de la constitucionalidad”, según potestades conferidas por la Constitución
y por la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales,
podía apreciar de que manera iba a
restablecer la situación infringida, lo que le permitía, en aras de preservar
el Estado de Derecho y de Justicia, acordar un objeto distinto al solicitado.
Posteriormente,
luego de analizar las violaciones constitucionales invocadas, precisó que la
Cláusula Segunda del Acta Convenio celebrada entre el Ministerio de la
Producción y del Comercio y la accionante establecía que “(...) ‘EL
MINISTERIO’ se compromete por lo que a este (SIC) le compete, a otorgar
2 permisos de pesca a embarcaciones pesqueras de bandera española, asociadas o
fletadas por ‘LA COMPAÑÍA’, previa aprobación del Comité Técnico creado según
Resolución Conjunta MAC-226/MTC-290, publicada en la Gaceta Oficial N° 35.832
de fecha 7 de noviembre de 1995, así como el cumplimiento del resto de las
formalidades contempladas en nuestro ordenamiento jurídico vigente”, por lo que al haberse acordado dicha
Cláusula entre partes suscribientes, ya había una expectativa de derecho para
el otorgamiento de los permisos, previa la aprobación del Comité Técnico, el
cual, de haber sido favorable, hubiese estado acorde respecto a la obligación
contraída por el Ministerio. Sin embargo, al observarse que el Comité negó la
solicitud, era permisible concluir que la Administración había inobservado lo
contemplado en el artículo 299 de la Constitución, violentando de esta manera
la seguridad jurídica que tenía la accionante de percibir los beneficios
aportados en el Acta Convenio, entre los cuales estaba el otorgamiento oportuno
de los permisos de pesca acordados contractualmente.
Expresado
lo anterior, consideró que hubo violación del derecho a la libertad económica,
por cuanto si bien dicho precepto no debe ser interpretado como de carácter
absoluto, sus limitaciones sólo pueden establecerse por disposiciones
provenientes de una ley, situación que no acaeció en el caso de autos debido a
que las limitaciones que le fueron impuestas vinieron dadas por una reunión
celebrada el 24 de agosto de 2000 por el Comité Técnico integrado por
representantes del Ministerio de la Producción y del Comercio y del Ministerio
de Infraestructura, cuyo objeto fue analizar la procedencia de la solicitud
efectuada, dejándose constancia en el acta de reunión, lo siguiente:
“(...) el
Lic. Julio Peña declaró inaceptable el referido Convenio por dos razones
fundamentales y que a su juicio viola la reglamentación vigente:
1.
La
cláusula sexta, al establecer que la Compañía se compromete a incorporar
algunos marinos venezolanos a la tripulación y el plazo para ésta incorporación
será hasta la próxima solicitud de permiso de pesca. En este caso estaríamos
violando la Resolución Conjunta MAC N° 226-MTC/DM N° 290, la cual establece un
50% de tripulación venezolana sin incurrir en ese porcentaje el observador a bordo.
2.
La
cláusula octava, con respecto al cambio de bandera correspondiente, en esta
cláusula se compromete y según el artículo 10 del Decreto 1036, no establece
compromiso, sino presentar una garantía al Estado para que en un lapso de
máximo de dos años, cambien la bandera”.
Expresó
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que dicha reunión sirvió de
fundamento para que el 11 de septiembre de 2000 se remitiera comunicación a
ATUNERA DE ORIENTE ATORSA S.A., en la cual se le exigió el cumplimiento de una
serie de requisitos adicionales que no tenían asidero legal, aunado al hecho de
que las posibles vulneraciones que generaría el convenio celebrado no
resultaban imputables a dicha Sociedad, por lo que el órgano técnico generó una
ilegítima limitación al derecho constitucional a la libertad económica, dado
que las nuevas exigencias constriñen a la accionante para desempeñar su objeto
social como empresa procesadora de atún, para lo cual fue suscrito en el
Convenio en cuestión.
Por
último, la Corte puntualizó que, efectivamente, la Administración quebrantó el
derecho de asociación, por cuanto constató que el convenio celebrado entre el
accionante y la República Bolivariana de Venezuela, por órgano del Ministerio
de la Producción y el Comercio era lícito por versar sobre el procesamiento del
atún, para cuyo objeto era necesario reactivar una planta procesadora de esta
materia prima, por lo que, al negársele a la accionante los permisos que había
solicitado, se le estaba impidiendo su asociación con el Estado para el
desarrollo de los compromisos acordados.
IV
FUNDAMENTO DE LA APELACIÓN
En su
escrito de apelación, los apoderados judiciales del ciudadano Héctor Crocker y
de Inversiones ELVIÑA C.A. indicaron, en primer término, que su intervención se
fundamentaba en su carácter de propietarios de trescientas noventa mil acciones
clase “B” Atunera de Oriente ATORSA S.A., y por encontrarse en sociedad con
LUIS CALVO SANZ S.A., CANTÁBRICA DE TUNIDOS S.A., y CALVO PESCA S.A., todas accionistas mayoritarias de ATORSA C.A.
Expresada
su cualidad, denunciaron que las personas que accionaron en nombre y
representación de ATUNERA DE ORIENTE
ATORSA S.A. no poseen tal carácter y estarían actuando en detrimento de los
verdaderos intereses de la referida compañía, por cuanto, en usurpación de su
nombre, suscribieron un Acta Convenio que carece de validez por falta de
representación y que, de haberse analizado dicho punto en el juicio de amparo
constitucional, se hubiese determinado la inadmisibilidad de la acción por la
falta de cualidad de sus accionantes.
Indicado
lo anterior, procedieron a denunciar, como punto previo, que el amparo
solicitado debió ser declarado inadmisible, en razón de los siguientes
aspectos: a) Que el Acta Convenio, de cuyo contenido pretenden los accionantes
derivar su derecho a obtener el permiso de pesca, carece de validez y; b) Que
aún en el supuesto negado que se le reconociera validez a esa Acta Convenio, la
misma no deriva un derecho constitucional a obtener permisos de pesca, dado que
están supeditados “(...) a la ‘previa aprobación del Comité Técnico
creado según Resolución Conjunta MAC-226/MTC-290, publicada en la Gaceta
Oficial N° 35.832 de fecha 7 de noviembre de 1995, así como el cumplimiento del
resto de las formalidades contempladas en nuestro ordenamiento jurídico
vigente’” (versales de los apelantes).
Sobre
tales afirmaciones, en principio, procedieron a afirmar que el Acta Convenio
suscrita por los accionantes y la República Bolivariana de Venezuela, por
órgano del Ministerio de la Producción y del Comercio carecía de validez,
debido a que los funcionarios que representaron a la Administración, y de los
particulares que decían actuar en nombre de ATUNERA DE ORIENTE ATORSA S.A., no
tenían facultad y potestad alguna para suscribir dicho convenio, puesto que el
Viceministro de Agricultura y Alimentación y el Viceministro de Industria,
funcionarios suscribientes en nombre de la República, actuaron con base en una
delegación que les había sido conferida mediante sendas Resoluciones identificadas
con las letras y números DM/N° 023 y DM/N°25, ambas del 25 de enero de 2000,
cuyos contenidos facultan a los aludidos Viceministros para suscribir convenios
hasta por un monto de sesenta millones de bolívares (Bs. 60.000.000), cantidad
ésta superada por el contrato suscrito, toda vez que en la cláusula décima del
Acta Convenio se exige una fianza de fiel cumplimiento de cien mil dólares
norteamericanos (U.S. 100.000 $), monto que para el mes de agosto del año 2000
ya excedía la autorización otorgada, por lo que hubo extralimitación de
atribuciones respecto a la delegación conferida, lo que contravendría los
supuestos establecidos en los artículos 136 y 137 de la Constitución, y el
artículo 19, ordinal 4°, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En ese
mismo orden de ideas, refirieron que la persona que actuó en nombre de ATUNERA
DE ORIENTE ATORSA S.A. carecía de la capacidad necesaria para obligarla, debido
a que el ciudadano Fredrik Kurowski Egerstom acreditó, ante el Ministerio de la
Producción y del Comercio, un Acta de la Asamblea General de Accionistas del 19
de junio de 1999, y un poder que le fue conferido el 7 de julio de 1999;
instrumentos que indican expresamente que la representación que tenía el
referido ciudadano sólo podía ejercerse de manera conjunta con el ciudadano
Héctor Crócker, por lo que la suscripción del Acta Convenio fue llevada a cabo
sin el concurso del otro representante de ATUNERA DE ORIENTE ATORSA S.A, ello
aunado al hecho de que los acuerdos adoptados por la Asamblea de Accionistas
celebrada el 19 de julio de 1999 quedaron sin efecto para el 8 de agosto de
2000, oportunidad cuando se celebró el Acta Convenio.
Asimismo,
argumentaron que el 16 de noviembre de 2000, la Asociación Venezolana de
Armadores Atuneros (AVATUN) intentó, ante la Sala Político Administrativa de
este Tribunal Supremo de Justicia, recurso de nulidad contra el convenio
referido, el cual está contenido en el expediente N° 1.177, nomenclatura de
dicha Sala.
Denunciaron
la improcedencia del otorgamiento de los permisos de pesca, ya que el Acta
Convenio ha contemplado de manera expresa que dichas autorizaciones están
sujetas a “la previa autorización del Comité Técnico” (versales
de los apelantes), quien, a su vez, debe analizar si las mismas se corresponden
con los supuestos establecidos en el Decreto 1306, contentivo del Reglamento
sobre el Régimen de Acceso a Embarcaciones Pesqueras Extranjeras a Zonas Bajo
Soberanía o Jurisdicción Exclusiva de la República de Venezuela, publicada en
la Gaceta Oficial de la República de Venezuela del 4 de diciembre de 1990,
normativa ésta que, en su criterio, no ha sido cumplida debido a que existen
razones de índole económicas, sociales, ambientales y jurídicas que harían
improcedente el otorgamiento del permiso de pesca a Atunera de Oriente S.A.
(ATORSA), de allí que sostuvieran, en primer término, que desde la perspectiva
tanto técnica como jurídica, no se estipularon los excedentes del Tonelaje
Admitido de Captura (T.A.C.), y en segundo lugar que, resultaba imposible que
el Ejecutivo Nacional otorgara permisos a los buques extranjeros para realizar
actividades de pesca en la Zona Económica Exclusiva (Z.E.E.), porque la flota
pesquera venezolana está en completa capacidad para realizar toda la captura
que sea permisible. Aunado a ello manifestaron que, de autorizarse el permiso a
embarcaciones de nacionalidad española –país del cual afirmaron no existen un
convenio de reciprocidad en materia de pesca comercial con nuestro país- se
obligaría al Estado Venezolano a que dé un trato similar a otras embarcaciones
foráneas, y si bien los accionistas españoles de ATUNERA DE ORIENTE ATORSA S.A.
han ofrecido como compensación por los permisos de pesca solicitados, reabrir
su planta ubicada en la localidad de Guanta, Estado Anzoátegui, no depende del
otorgamiento de los permisos de pesca a las embarcaciones españolas para que
ésta pueda iniciar su funcionamiento, toda vez que los armadores venezolanos
han garantizado el suministro de la materia prima.
Señaladas las anteriores consideraciones
-presentadas como punto previo-, procedieron a fundamentar las causales de
inadmisibilidad de la presente acción indicando para ello que el amparo
constitucional constituye un medio para tutelar situaciones jurídicas “legítimas”,
lo que no ocurría en el caso en cuestión, puesto que los accionantes han
demandado el cumplimiento de un Acta Convenio que creían les podía autorizar
los permisos de pesca, situación que no es legítima, en virtud de los
razonamientos de nulidad que han esgrimido en torno al referido Convenio.
Con
respecto a los alegatos de improcedencia de la acción, indicaron que no podía
haber violación a la seguridad jurídica en los términos indicados por la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, por cuanto el Acta Convenio carece de
validez, y siendo un acto que adolece de nulidad absoluta no puede generar
expectativa de derecho, sobre todo si los accionantes no cumplen los requisitos
exigidos por el Decreto N° 1306 contentivo del Reglamento sobre el Régimen de
Acceso de Embarcaciones Pesqueras Extranjeras a Zonas bajo Soberanía o
Jurisdicción Exclusiva de la República Bolivariana de Venezuela.
Adujeron
que no había violación del derecho a la libertad económica, debido a que las
embarcaciones extranjeras no gozan de un derecho automático para explotar
recursos vivos que se encuentren dentro de la jurisdicción venezolana, pues
ello queda a la discreción del Ejecutivo Nacional en virtud de la protección
que debe dar a la producción nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
305 de la Constitución.
Igualmente,
destacaron que no solamente se deben cumplir con los requisitos establecidos en
el Decreto 1306, sino que además se exige la aprobación por parte del Comité
Técnico que detenta potestades discrecionales para evaluar el impacto económico
y las consecuencias que podría generar la concesión de los referidos permisos
de pesca, tal como se desprende de lo dispuesto en los artículos 3 y 4 de la
Resolución Ministerial mediante la cual se creó dicho Comité, razón por la
cual, no podía afirmarse que la decisión acordada por ese órgano fuese
violatoria del derecho a la libertad económica de la accionante, toda vez que
su pronunciamiento estaba fundamentado en razones técnicas, económicas y
formales las cuales condujeron a dicha autoridad a considerar inconveniente la
concesión de los permisos.
Señalaron,
que los fundamentos sobre los cuales la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo determinó la violación del derecho de asociación no se colige
con los criterios establecidos por esta Sala Constitucional en su decisión del
15 de Noviembre de 2000 (Caso: Club Campestre Paracotos), toda vez que
las atribuciones del Comité Técnico en nada cercenaban el derecho a agruparse
que tienen los accionantes, en virtud de que en dicho caso no se verifican los
extremos jurídicos, técnicos ni económicos que hagan procedente la concesión de
los permisos solicitados por la parte actora, y en el caso que el Acta Convenio
tuviese alguna validez, la negativa por parte del Comité Técnico no impide su
derecho de asociación, pues el propio texto del instrumento invocado por los
accionantes se señala que la autorización quedaba supeditada a la consideración
de dicho órgano.
Finalmente,
advirtieron que los permisos otorgados mediante el mandamiento de amparo son
inconstitucionales, toda vez que contrarían lo dispuesto en el artículo 305
constitucional, ya que se estaría atentando contra los productores venezolanos,
quienes están en la capacidad de realizar el tonelaje admitido de capturas
(T.A.C.).
IV
CONSIDERACIONES PARA
DECIDIR
Corresponde
a esta Sala pronunciarse previamente acerca de su competencia para conocer de
la presente apelación y, al respecto, observa que la misma ha sido interpuesta
contra la decisión dictada el 11 de octubre de 2000 por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, razón por la cual, esta Sala, en virtud del
criterio establecido en la sentencia 20 de enero de 2000 (Caso: Emery Mata
Millán), resulta competente para conocer de la presente apelación. Así se
declara.
Acordado
lo anterior, la Sala observa que en el presente caso se ha interpuesto una
acción de amparo constitucional, para constreñir a la Administración a cumplir
con las supuestas obligaciones que tenía frente a ATUNERA DE ORIENTE S.A.
ATORSA, relativas a la autorización de una embarcación para que realizase
actividades de pesca comercial dentro del mar territorial venezolano, tal como
se dispuso en una de las cláusulas del convenio suscrito entre el Ministerio de
la Producción y del Comercio, y ATUNERA DE ORIENTE S.A. ATORSA, petición ésta
que fue acordada de manera favorable a los quejosos por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo.
Al
respecto, estima pertinente esta Sala referir la sentencia dictada el 8 de
diciembre de 2000 (Caso: Puertos del Litoral Central), en la que se
indicó que si el incumplimiento de convenimientos contractuales generaba un
daño que fuese contrario y directo a los derechos y garantías constitucionales,
resultaba resarcible mediante la restitución de la tutela constitucional. Al
efecto, en esa oportunidad se acordó lo siguiente:
“Teniendo en
cuenta los alegatos esgrimidos por ambas partes, esta Sala considera pertinente
hacer algunos señalamientos en torno a la acción de amparo constitucional como
mecanismo de protección exclusivo de los derechos y garantías constitucionales.
A tal fin, se observa:
De
conformidad con los artículos 27 de la vigente Constitución y 1° de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, los derechos
tutelados por el amparo son: 1) Los derechos y garantías constitucionales, que
no son otros que los establecidos explícita o implícitamente en la Carta
Fundamental; 2)Los derechos fundamentales o inherentes a la persona humana en
general, así ellos no aparezcan en la Constitución, por lo que los determina el
juez constitucional; o que se encuentran señalados en instrumentos
internacionales sobre Derechos Humanos, no reproducidos expresamente por la
Constitución, que hayan sido suscritos o ratificados por Venezuela (artículos
21 y 22 de la vigente Constitución).
Cuando el
goce y/o el ejercicio de estos derechos se niega, procede a la acción de
amparo, si se cumple con el resto de los requisitos de ley para ello. En
consecuencia, no están tutelados por la acción de amparo, la infracción de
derechos que nacen de la ley en sentido lato, de los tratados internacionales
que no versan sobre Derechos Humanos, o que nacen de los contratos. A pesar de
las leyes que desarrollan la Constitución, la infracción de los derechos que
emergen de ella, o de los contratos, no se consideran violaciones directas de
la Constitución, que ameriten la utilización de uno de los mecanismos
protectores de la Carta Fundamental, cual es el amparo.
En el caso
de autos, son derechos emanados del contrato de concesión, los que denuncia
infringidos la parte actora. Tal relación pueda dar lugar a las acciones
ordinarias que nacen de los contratos administrativos, más no a la de amparo,
ya que las normas constitucionales que se señalan transgredidas, no podían serlo
–en el presente caso- porque una de las parte incumpla sus obligaciones
constractuales, o deriva de él consecuencias discutibles entre las partes.
Ahora bien,
quiere esta Sala puntualizar que así como la Ley, o el acto administrativo,
puede utilizarse o producir enervamiento del goce y ejercicio de derechos y
garantías constitucionales de las personas, igualmente el contrato o su
ejecución puede producir el mismo resultado.
Los
artículos 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, establecen la acción de amparo contra normas
inconstitucionales, o contra sentencias y actos judiciales o administrativos
que lesionen derechos o garantías constitucionales. Acción que viene dada por
la privación o minimización del goce y ejercicio de derechos y garantías.
Así como el
contenido de las normas, fallos y actos pueden desaplicar la norma
constitucional, igualmente la cláusula contractual o su interpretación, con su
corolario la ejecución del convenio, pueden igualmente enervarle a las personas
derechos y garantías constitucionales. Tan transgresora es la ley que implanta
la pena de muerte, como el contrato que somete a alguna persona a la
esclavitud; y es que la norma suprema, fundamento del ordenamiento jurídico
(artículo 7 de la vigente Constitución), no puede ser resquebrajada o
inaplicada bajo ninguna circunstancia, por ello en Venezuela no pueden
distinguirse derechos constitucionales fundamentales, de derechos implícitos, o
de derechos constitucionales en sentido lato o estricto.
Esta
realidad, hace posible que la acción de amparo se utilice para impedir un
perjuicio a una situación jurídica, o para restablecerle si hubiese sido
infringido, a pesar de que medie entre las partes una relación contractual, así
sea de naturaleza administrativa.
En materia
de servicio públicos, como en el caso de autos, nacen derechos derivados de la
concesión, de su contexto, los cuales se incumplen y no fundamentan una acción
de amparo constitucional, pero cuando el abuso de esos derechos vacía el
contenido de un derecho humano fundamental o un derecho o garantía
constitucional, haciéndolo nugatorio, se está ante una violación directa de la
Constitución, que da lugar al amparo, y que con relación a la prestación masiva
de los servicios públicos, permite un amparo protector de derechos o intereses
difusos o colectivos, que incluso puede ser interpuesto por la Defensoría del
Pueblo. Ello sin perjuicio de otras acciones mediante las cuales la
participación ciudadana, directa, o indirectamente mediante la Defensoría del
Pueblo, controle la protección de los servicios públicos, procurando su
correcto funcionamiento, la erradicación de la arbitrariedad, las desviaciones
de poder, etc.
Lo ideal es
que muchas de estas fallas se ventilen mediante un contencioso de los servicios
públicos; pero otras tendrán abierta la vía del amparo constitucional, ya que
las transgresiones realizadas por los prestadores de servicios, son contrarias
a derechos y garantías constitucionales, y se hace nugatorio evitar un daño
irreparable a la situación jurídica de las personas (a veces miles)
perjudicadas por el servicio defectuoso o arbitrario”.
En el caso de autos, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo al dictar su decisión determinó que había una cláusula específica
en el contrato que estipulaba que el otrora Ministerio de la Producción y el
Comercio se comprometía a otorgar dos (2) permisos de pesca para embarcaciones
pesqueras de ATORSA, previa aprobación del Comité Técnico integrado por los
entonces Ministerios de Agricultura y Cría y de Transporte y Comunicaciones, la
cual no se había emitido al momento de ejercerse la pretensión constitucional.
Tal situación conllevó a que esa Corte determinara que existía una expectativa
de derecho a favor de ATUNERA DE ORIENTE S.A. ATORSA, para la obtención de los
permisos, por lo que hubo un quebrantamiento de la seguridad jurídica de la
accionante para el ejercicio del derecho a la libertad económica.
En tal sentido, se observa que los apoderados de inversiones
ELVIÑA C.A. señalaron en su apelación que los “representantes” que
actuaron en nombre y representación de ATORSA S.A. no estaban facultados para
realizar contrataciones en nombre de esa Compañía, por lo que el acta convenio
celebrada carecía de validez, y en dado caso que la misma pudiese tenerlo, ésta
no podía surtir sus efectos a favor de los contratantes hasta tanto no mediase
la aprobación del Comité Técnico, tal
como alude en las estipulaciones pactadas.
Al respecto, esta Sala observa que independientemente de la
validez o no del convenio celebrado, lo cual no puede ser objeto de discusión y
conocimiento por parte del juez de amparo, tal como se indicara en el fallo
antes referido, resulta factible interponer una solicitud de amparo
constitucional por incumplimiento de obligaciones contractuales que generen
violaciones constitucionales. Sin embargo, entiende la Sala que ATUNERA DE
ORIENTE S.A. consintió, al celebrar en el acta convenio, que los permisos
otorgados por la Administración se encontrasen sometidos a la condición de que
el Comité Técnico, integrado por representantes de los Ministerios de la
Producción y el Comercio e Infraestructura los autorizase, de conformidad con
la normativa atinente a esa materia, por lo que, habiéndose consentido la cláusula
contractual en tales términos, no podía afirmarse que la Administración le
violaba los derechos de ATUNERA DE ORIENTE S.A. ATORSA, toda vez que, en
atención al principio pacta sunt servanda, aceptaba las limitaciones que
se le imponían a la concesión de tales permisos para realizar la actividad de
pesca, no pudiendo anteponer ante tal normativa, que en ningún caso puede ser
violatoria de la legislación venezolana, situaciones de hechos como las
alegadas, generadas por ellos mismos, respecto al costo diario de mantenimiento
de las naves con el solo fin de infringirla, lo cual evidentemente determina
que no exista violación constitucional alguna de los derechos invocados por los
solicitantes, resultando por tanto incorrecto el criterio utilizado por la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, al declarar con lugar la acción de
amparo interpuesta.
En virtud de lo expuesto, esta Sala debe revocar la
sentencia dictada el 11 de noviembre de 2001 por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo y declarar sin lugar la presente solicitud de amparo
constitucional. Así se decide
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara CON LUGAR la apelación interpuesta por los apoderados judiciales del ciudadano Héctor Crócker y de INVERSIONES ELVIÑA C.A. y, en consecuencia, REVOCA la sentencia dictada el 11 de octubre de 2000 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la acción de amparo constitucional intentada por ATUNERA DE ORIENTE ATORSA S.A., contra el Comité Técnico integrado por el Director General del Servicio Autónomo de los Recursos Pesqueros y Acuícolas (S.A.R.P.A.), perteneciente al Ministerio de la Producción y del Comercio, y por el Director General de Transporte Acuático del Ministerio de Infraestructura, y se declara SIN LUGAR la pretensión de amparo constitucional interpuesta.
Publíquese, regístrese y notifíquese.
Dada,
sellada y firmada en el Salón de Audiencias de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los
04 días del mes de julio de dos mil tres (2003). Años: 193° de la Independencia
y 144° de la Federación.
El Presidente,
El Vicepresidente,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
Los Magistrados,
Ponente
PEDRO
RAFAEL RONDÓN HAAZ
El Secretario,
JOSÉ
LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp.
01-0220.
AGG/bps