SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: Héctor Peña Torrelles
En fecha 16 de marzo de 1995, los abogados en
ejercicio Emilio Pittier Octavio y Alfredo De Jesús Salvatore, titulares de las
cédulas de identidad Nros. 4.349.345 y 3.978.025, respectivamente, e inscritos
en el Instituto de Previsión Social de Abogado bajo los números 14.829 y
12.790, también respectivamente, actuando con el carácter de apoderados
judiciales de la sociedad mercantil Cervecería
Polar del Centro, C. A., constituida según consta de documento
inscrito por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial
del Distrito Federal y Estado Miranda el 7 de noviembre de 1975, anotado bajo
el Nº 31, Tomo 116-A, y su modificación de fecha 20 de diciembre de 1989,
anotado bajo el Nº 36 del Tomo 85-A Pro, ocurrieron por ante el Pleno de la
entonces Corte Suprema de Justicia, a los efectos de intentar una acción de
nulidad por inconstitucionalidad en contra de la “Ordenanza sobre Contribución por Consumo de Cerveza con Contenido
Alcohólico”, publicada en Gaceta Municipal del Municipio San Carlos del
Estado Cojedes Nº 97 Extraordinario, de fecha 22 de marzo de 1994.
El día 29 de marzo de 1995, se dio cuenta ante
la entonces Corte en Pleno del escrito y sus anexos, y se acordó pasarlos al
Juzgado de Sustanciación.
Mediante auto del Juzgado de Sustanciación de
la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, dictado en fecha 25 de abril de
1995, se admitió en cuanto ha lugar en derecho la acción de nulidad por
inconstitucionalidad propuesta contra la aludida Ordenanza sobre Contribución
por Consumo de Cerveza con Contenido Alcohólico, y de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 116 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, se ordenó notificar mediante oficio a los ciudadanos Alcalde del
Municipio San Carlos del Estado Cojedes, en su carácter de Presidente de la
Cámara Municipal y al Fiscal General de la República. Igualmente se ordenó
notificar al Síndico Procurador de la citada entidad municipal, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y
finalmente, se dispuso emplazar a los interesados mediante cartel.
En fecha 28 de junio de 1995, compareció
mediante diligencia el apoderado actor, abogado Alfredo De Jesús Salvatore, a
los efectos de consignar un ejemplar del diario donde fue publicado el referido
cartel.
Una vez realizadas las notificaciones
ordenadas, el abogado en ejercicio Emilio Pittier Octavio, en fecha 21 de
noviembre de 1995, ocurrió mediante diligencia por ante el Juzgado de
Sustanciación de la Corte Suprema de Justicia en Pleno, con el objeto de
solicitar se ordenase el pase del expediente a la Sala Plena a los fines de la
designación de Ponente y demás trámites subsiguientes.
Mediante auto del 12 de diciembre de 1995, el
Juzgado de Sustanciación acordó devolver el expediente a la Sala Plena a los
efectos de la continuación de procedimiento.
En fecha 16 de enero de 1996, se dio cuenta
ante la Corte Suprema de Justicia en Pleno, se designó Ponente al Magistrado Alfredo Ducharne Alonzo y se fijó el
quinto día de despacho siguiente para el comienzo de la relación.
El día 25 de enero de 1996, se dejó constancia en el expediente que a
partir de dicha fecha comenzó la relación en el presente juicio y se fijó la
oportunidad de informes para el primer día hábil siguiente al vencimiento de un
lapso de quince (15) días hábiles, contados a partir de esa misma fecha.
En fecha 13 de febrero de 1996, día fijado para
que tuviese lugar el acto de informes, ocurrieron por ante la Corte en Pleno
los apoderados judiciales de Cervecería Polar del Centro, C. A. y consignaron
su respectivo escrito de informes.
El 19 de enero de 1999, en virtud de la
jubilación del Magistrado Alfredo
Ducharne Alonzo y de conformidad con los previsto en el artículo 94 del
Reglamento de Reuniones de la Corte en Pleno, asumió la ponencia en el presente
caso, el Magistrado Héctor Paradisi León.
En fecha 21 de marzo de 2000, se remitió el
expediente mediante oficio Nº TPI-00-038 a la Sala Constitucional de este
Tribunal Supremo de Justicia. El referido expediente se recibió en esta Sala el
día 28 de abril de 2000, y mediante auto de esa misma fecha se designó como
ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo.
Efectuada la lectura individual del expediente,
para decidir se hacen las siguientes consideraciones.
De los términos del escrito que da inicio a las
presentes actuaciones, observa esta Sala que los apoderados judiciales de la parte
actora han expuesto los alegatos que de seguidas se sintetizan en los términos
siguientes:
Señalaron en primer lugar, que la actividad
principal de su representada, sociedad mercantil Cervecería Polar del Centro,
C. A., es la fabricación de cerveza y malta en una planta ubicada en la
Población de San Joaquín del Estado Carabobo, desde donde se distribuyen dichos
productos a los Estados Carabobo, Aragua, Cojedes, Guárico y Apure, y por ende,
entre los mercados atendidos por Cervecería Polar del Centro, C. A. se
encuentra el Municipio San Carlos del Estado Cojedes.
El Concejo Municipal del Municipio San Carlos
del Estado Cojedes, aprobó, en fecha 21 de marzo de 1994, una Ordenanza sobre
Contribución por Consumo de Cerveza con Contenido Alcohólico, que fue publicada
en Gaceta Municipal de dicho ente local, en fecha 22 de marzo de 1994.
Afirmaron que mediante dicho instrumento
normativo se creó un tributo al consumo de cerveza en la jurisdicción del
Municipio San Carlos del Estado Cojedes.
La contribución fue establecida a razón de un
bolívar (Bs. 1,00) por unidad de producto, en botella o cualquier otra
presentación, haciéndose exigible el pago de la contribución creada, en el
momento en que los expendedores al detal y los compradores para consumo propio
adquirieran el producto del distribuidor, debiendo ser cancelada por los
distribuidores al mayor dentro de un plazo no mayor de 15 días, a los cuales en
su carácter de representantes de las empresas cerveceras, se les atribuye el
carácter de Agentes de Retención de dicha contribución.
Para el caso de que los distribuidores no
retengan la contribución correspondiente, la Ordenanza contempla sanciones de
multa comprendidas entre veinte mil bolívares (Bs. 20.000,00) y cien mil
bolívares (Bs. 100.000,00), y en caso de reincidencia, el cierre del
establecimiento y la suspensión de la Patente de Industria y Comercio.
Una vez expuestos los hechos que dieron lugar a
la interposición de la acción de nulidad por inconstitucionalidad que ocupa a
esta Sala en esta oportunidad, pasaron a explanar sus argumentos de derecho,
pronunciándose a tal efecto sobre el alcance de la autonomía tributaria del
Municipio.
Al respecto, señalaron que el Municipio San
Carlos del Estado Cojedes, carece de competencia para crear una contribución,
a la cual calificaron de impuesto, en primer lugar, por cuanto la
materia gravada no se encuentra dentro del catálogo de materias que forman
parte de la autonomía tributaria municipal, y en segundo lugar, por cuanto la
creación de impuestos al consumo de licores es competencia del Poder Nacional.
A tal efecto, reprodujeron el contenido de la norma consagrada en el artículo
29 de la Constitución de 1961, contentiva del alcance de la autonomía
municipal, cuyo tenor era el siguiente:
“Artículo 29. La autonomía del Municipio comprende:
1.- La elección de sus autoridades;
2.- La libre gestión en las materias de su competencia; y
3.- La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.
Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino por ante los órganos jurisdiccionales, de conformidad con esta Constitución y las leyes.” (Subrayado de los accionantes).
Afirmaron al respecto, que de la norma
transcrita, se desprende que la autonomía tributaria de los Municipios, le permite
crear y recaudar impuestos respecto de las materias conexas al catálogo de
ingresos establecido en el artículo 31 eiusdem, cuyo contenido era el
siguiente:
“Artículo 31. Los Municipios tendrán los siguientes ingresos:
1.- El producto de sus ejidos y bienes propios;
2.- Las tasas por el uso de sus bienes o servicios;
3.- Las patentes sobre industria, comercio y vehículos, y los impuestos sobre inmuebles urbanos y espectáculos públicos;
4.- Las multas que impongan las autoridades municipales, y las demás que legalmente les sean atribuidas;
5.- Las subvenciones estadales o nacionales y los donativos; y
6.- Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que crearen de conformidad con la ley.”
Como consecuencia de la regulación contenida en el transcrito artículo
31 de la Constitución de 1961, concluyeron los apoderados actores que los
Municipios no tienen la potestad de crear impuestos específicos al consumo,
pues no es posible desprender tal competencia de ninguno de los ordinales de
dicho artículo.
Se plantearon –posteriormente en su análisis- la interrogante de si el
ordinal 6º del referido artículo 31 de la Constitución de 1961 podría ser el
fundamento de tal competencia, a lo cual respondieron de forma negativa,
afirmando que no existe ley que haya transferido a los Municipios la creación
de tal tipo de impuestos. Sólo los Estados han sido autorizados por el ordinal
4º del artículo 11 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público, para la organización,
recaudación, control y administración de los impuestos específicos al consumo,
no reservados por ley al Poder Nacional, lo cual permitiría –en opinión de los
accionantes- a los Estados, “y no a los Municipios”, la creación de
impuestos específicos al consumo.
Ahora bien, señalaron igualmente que la Ordenanza impugnada invade las
competencias atribuidas al Poder Nacional, al establecer un tributo cuya
organización, recaudación y control se encuentra reservado al Poder Nacional,
según lo que disponía el ordinal 8º del artículo 136 de la Constitución de
1961:
“Artículo 136. Es de la competencia del Poder Nacional:
(…)
8.- La organización, recaudación y control de los impuestos a la renta, al capital y a las sucesiones y donaciones; de las contribuciones que gravan la importación, las de registro y timbre fiscal y las que recaigan sobre la producción y consumo de bienes que total o parcialmente la ley reserva al Poder Nacional, tales como las de alcohol, licores, cigarrillos, fósforos y salinas; las de minas e hidrocarburos y los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidos a los Estados y a los Municipios, que con carácter de contribuciones nacionales creare la ley.
(…)”. (Subrayado de los accionantes).
Sostuvieron que
la reserva constitucional al Poder Nacional de la producción y consumo de
alcoholes y licores, ha sido regulada a nivel legal mediante la promulgación,
por parte de Congreso de la República, de la Ley de Impuesto sobre Alcohol y
Especies Alcohólicas, que estableció el impuesto sobre el alcohol etílico y
especies alcohólicas de producción nacional o importadas destinadas al consumo
dentro de Venezuela. En esta ley se establecen impuestos a la fabricación y
producción de bebidas alcohólicas, así como impuestos al consumo, como lo
serían los impuestos por expedición al público de las especies alcohólicas y el
impuesto sobre el precio de venta al público de las bebidas alcohólicas.
En virtud de lo
anterior afirmaron que “La imposición al consumo de licores, no solamente se
encuentra reservada a la competencia del Poder Nacional, sino que, además ha
sido asumida esta competencia por Ley emanada del Congreso. Por ello, ni
siquiera es de aquellos impuestos específicos al consumo que puedan ser
asumidos o establecidos por los Estados, de conformidad con los dispuesto en la
Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias
del Poder Público.”
Así las cosas, en opinión de los apoderados judiciales de la parte
actora, establecida claramente la competencia del Poder Nacional para
establecer tributos sobre el consumo de alcohol, ha de concluirse que la
Ordenanza impugnada viola directamente el dispositivo contenido en el artículo
34 de la Constitución de 1961, que impone a los Municipios las mismas
limitaciones que artículo 18 eiusdem establece para los Estados, entre
las cuales se encuentra la prohibición de crear impuestos sobre la materia
rentística de la competencia nacional.
Invocaron como precedente, la sentencia de este Alto Tribunal dictada
el 25 de enero de 1965, en la cual se declaró la nulidad de algunos artículos
de una Ordenanza de Rentas Municipales del Distrito Falcón del Estado Falcón,
que establecían un impuesto sobre alquiler de casas, a razón del diez por
ciento (10%) mensual sobre el monto del alquiler. La referida decisión señaló
lo siguiente:
“Es cierto que las municipalidades, según la Constitución (artículo 31, numeral 3) cuentan entre sus ingresos ‘los impuestos sobre inmuebles’. Pero en el caso de autos, para la fijación del impuesto, se hace total abstracción al concepto de inmueble, para referirlo exclusivamente a la renta inmobiliaria, que ya aparece gravada con el impuesto sobre la renta. Por tanto, las disposiciones impugnadas son contrarias a lo estatuido en el ordinal 8º del artículo 136 de la Constitución Nacional y violatorias por consiguiente, de los artículos 117 y 118 de la misma.”
Finalmente, expresaron el petitorio de su acción en los siguientes
términos:
“En razón de lo anteriormente expuesto resulta evidente que la Ordenanza sobre Contribución por Consumo de Cerveza con Contenido Alcohólico, promulgada por el Concejo Municipal del Distrito San Carlos del Estado Cojedes, resulta violatoria de los artículos 136 ordinal 8º, 34 y 29 de la Constitución, y así pedimos que se declare.
Solicitamos que el presente recurso sea admitido y tramitado conforme a derecho, así como que se notifique de la presente acción de nulidad al ciudadano Alcalde del Municipio San Carlos en la Ciudad de San Carlos, Estado Cojedes.”
Tal como se desprende de las actas procesales
que constan en el expediente, la acción que ocupa a esta Sala en esta
oportunidad fue interpuesta por ante la Corte Suprema de Justicia en Pleno, de donde fueron remitidos los
autos a esta Sala Constitucional. En consecuencia debe esta Sala, previo a
cualquier otro pronunciamiento, determinar su competencia para conocer de la
presente acción; y al efecto observa:
La acción popular de inconstitucionalidad interpuesta en autos contra
la la Ordenanza
sobre Contribución por Consumo de Cerveza con Contenido Alcohólico,
promulgada por el Concejo Municipal del Municipio San Carlos del Estado
Cojedes, y publicada en la Gaceta Municipal de dicho ente local, en fecha 22 de
marzo de 1994, era, para el momento de su interposición, esto es de conformidad con la
Constitución de 1961, competencia de la Corte Suprema de Justicia en Pleno.
Así, durante la vigencia de dicha Constitución, el conocimiento
correspondía a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, a tenor de lo
dispuesto en los artículos 215, ordinal 4° y 216 eiusdem en concordancia
con lo previsto en los artículos 42, ordinal 3° y 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Al respecto, cabe señalar que en la recientemente
promulgada Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ha sido
delimitada de forma clara y definitiva la jurisdicción constitucional. Al
efecto, la Constitución en el Título VIII: "De la Protección de la
Constitución", donde se establecen los mecanismos para la preservación del
régimen recientemente constituido, así como las normas de los "Estados de
Excepción", se delimitaron también las competencias de esta Sala
Constitucional como último intérprete de la Constitución.
Observa esta Sala que de conformidad con el último aparte del artículo
334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: “Corresponde exclusivamente a la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como jurisdicción
constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos
que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta
Constitución o que tenga rango de Ley, cuando colidan con aquella”.
La exclusividad a la que alude el mencionado artículo 334 en materia de
inconstitucionalidad, está referida a la nulidad de actos dictados en ejecución
directa e inmediata de la Constitución.
De lo anterior emerge, de forma indubitable, que el criterio acogido
por el Constituyente para definir las competencias de la Sala Constitucional,
atiende al rango de las actuaciones
objeto de control, esto es, que dichas actuaciones tienen una
relación directa con la Constitución que es el cuerpo normativo de más alta
jerarquía dentro del ordenamiento jurídico en un Estado de Derecho
contemporáneo.
En el caso de autos, la Ordenanza impugnada en autos ha sido dictada en
ejecución de la potestad conferida a los Municipios en el ordinal 3º del
artículo 29, y el ordinal 6º del artículo 31 de la Constitución de 1961,
similares al numeral 3 del artículo 168 y al numeral 6 del artículo 179 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Por lo cual, según dispone el numeral 2 del artículo 336 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es competencia de la
Sala Constitucional “declarar la nulidad total o parcial de las
Constituciones y leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás
actos de los cuerpos deliberantes de los Estados y Municipios dictados en
ejecución directa e inmediata de esta Constitución y que colidan con ella”, considera
esta Sala Constitucional que ha operado una incompetencia sobrevenida respecto
de la Sala Plena, por cuanto en razón del rango del acto atacado y de
conformidad con lo dispuesto en el aludido numeral 2 del artículo 336 de la
Constitución de 1999, es esta Sala Constitucional el tribunal competente para
conocer y decidir de la acción propuesta en autos. Así se declara.
En fecha 25 de abril de 1995, el Juzgado de
Sustanciación de la entonces Corte Suprema de Justicia en Pleno, admitió la
acción de nulidad propuesta en autos; sin embargo, a los efectos de la decisión
definitiva que se emita en el presente juicio, debe esta Sala, de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 113 Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia que exige que en el escrito libelar se indiquen con toda precisión “las
disposiciones constitucionales o legales que cuya violación se denuncie”,
determinar si las normas infringidas de la Constitución de 1961 han sido
recogidas por el Constituyente de 1999, con el objeto de circunscribir el
ámbito interpretativo del presente fallo.
El thema decidendum en el caso que ocupa
a la Sala en esta oportunidad, versa principalmente sobre el alcance de la
autonomía tributaria de los Municipios y el reparto constitucional de
competencias en dicha materia (tributaria) entre los distintas personas
político territoriales del país, materias estas, que también han sido reguladas
en la recientemente promulgada Carta Magna.
En efecto, de un análisis comparativo entre la
regulación establecida en la derogada Constitución de 1961 y la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, se observa claramente que aún cuando
respecto de la regulación de la materia debatida en autos, han operado ciertas
modificaciones, la misma continúa siendo objeto del marco constitucional de la
República. Así de la confrontación entre la aludida regulación en ambos
regímenes constitucionales pueden observarse los siguientes aspectos:
Tanto en la Constitución de 1961 como en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la división vertical del
Poder Público, se presenta en tres distintos estratos, a saber, República,
Estados y Municipios, asimismo, en una y otra Constitución los Estados y
Municipios, se dividen horizontalmente en dos poderes como los son el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo.
Por lo que importa al análisis del caso de
autos, debe advertir esta Sala que en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela se recoge de forma similar a la Constitución de 1961,
la regulación tributaria del consumo del alcohol en lo atinente a las
competencias del Poder Nacional.
En efecto, la Constitución de 1961, establecía
entre las competencias del Poder Nacional, lo siguiente:
“Artículo 136. Es de la competencia del Poder Nacional:
(…)
8.- La organización, recaudación y control de los impuestos a la renta, al capital y a las sucesiones y donaciones; de las contribuciones que gravan la importación, las de registro y timbre fiscal y las que recaigan sobre la producción y consumo de bienes que total o parcialmente la ley reserva al Poder Nacional, tales como las de alcohol, licores, cigarrillos, fósforos y salinas; las de minas e hidrocarburos y los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidos a los Estados y a los Municipios, que con carácter de contribuciones nacionales creare la ley.
(…)”.
Por su parte, la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela establece en la norma contenida en el numeral 12 del
artículo 136, la redacción que de seguidas se transcribe:
“Artículo 156: Es de la competencia del Poder Público Nacional:
(…)
12. La creación, organización, recaudación, administración y control de los impuestos sobre la renta, sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos, el capital, la producción, el valor agregado, los hidrocarburos y minas; de los gravámenes a la importación y exportación de bienes y servicios; los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y demás especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco; y los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios por esta Constitución o por la ley.
(…)”
Asimismo, en ambos Textos Constitucionales se
ha regulado el alcance de la autonomía e ingresos de los Municipios.
Así, en la Constitución de 1961 el alcance de la autonomía de los
Municipios como personas político territoriales, fue establecido en el artículo
29, cuyo contenido era del siguiente tenor:
“Artículo 29. La autonomía del Municipio comprende:
1.- La elección de sus autoridades;
2.- La libre gestión en las materias de su competencia; y
3.- La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.
Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino por ante los órganos jurisdiccionales, de conformidad con esta Constitución y las leyes.” (Destacado de la Sala)
Mientras que en lo ateniente a los ingresos que poseían los Municipios,
el derogado Texto Constitucional, establecía lo siguiente:
“Artículo 31. Los Municipios tendrán los siguientes ingresos:
1.- El producto de sus ejidos y bienes propios;
2.- Las tasas por el uso de sus bienes o servicios;
3.- Las patentes sobre industria, comercio y vehículos, y los impuestos sobre inmuebles urbanos y espectáculos públicos;
4.- Las multas que impongan las autoridades municipales, y las demás que legalmente les sean atribuidas;
5.- Las subvenciones estadales o nacionales y los donativos; y
6.- Los demás impuestos, tasas y contribuciones especiales que crearen de conformidad con la ley.”
Ahora bien, en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, el Constituyente estableció un régimen semejante en
cuanto a la autonomía de los Municipios. En efecto, el artículo 168
constitucional dispone expresamente lo siguiente:
“Artículo 168. Los Municipios constituyen la unidad política primaria de la organización nacional, gozan de personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de esta Constitución y de la ley. La autonomía municipal comprende:
1. La elección de sus autoridades.
2. La gestión de las materias de su competencia.
3. La creación, recaudación e inversión de sus ingresos.
Las actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y al control y evaluación de sus resultados, en forma efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la ley.
Los actos de los Municipios no podrán ser impugnados sino ante los tribunales competentes, de conformidad con esta Constitución y con la ley.”
Finalmente por lo que atañe a los ingresos que
tendrán los Municipios, la regulación constitucional vigente ha realizado una
determinación expresa de los mismos. Así en el artículo 179 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, se dispone lo siguiente:
“Artículo 179. Los Municipios tendrán los siguientes ingresos:
1. Los procedentes de su patrimonio, incluso el producto de sus ejidos y bienes.
2. Las tasas por el uso de sus bienes o servicios; las tasas administrativas por licencias o autorizaciones; los impuestos sobre actividades económicas de industria, comercio, servicios, o de índole similar, con las limitaciones establecidos en esta Constitución; los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos, espectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y publicidad comercial; y la contribución especial sobre plusvalías de las propiedades generadas por cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de ordenación urbanística.
3. El impuesto territorial rural o sobre predios rurales, la participación en la contribución por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme a las leyes de creación de dichos tributos.
4. Los derivados del situado constitucional y otras transferencias o subvenciones nacionales o estadales.
5. El producto de las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias, y las demás que les sean atribuidas.
6. Los demás que determine la ley.”
En consecuencia, por cuanto –como se dijo- en
la nueva regulación constitucional el Constituyente de 1999, al igual que el
Constituyente de 1961, se dedicó en su labor a establecer un marco jurídico que
regulara las actividades involucradas en la presente acción de nulidad,
considera esta Sala, que por cuanto únicamente de la contrastación entre la
norma impugnada y el Texto Constitucional puede evidenciarse si los vicios que
se le alegaban a la misma persisten en la nueva regulación, procede pasar a
pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado a los efectos de determinar si
el acto impugnado en el caso de autos está viciado o no de la inconstitucionalidad
alegada. Así se declara.
Determinada como ha sido la competencia en el
caso de autos, pasa esta Sala a decidir la acción de nulidad propuesta en autos
y al efecto observa que a través de la misma se ha impugnado la totalidad de la
Ordenanza sobre Contribución por Consumo de Cerveza con Contenido Alcohólico
del Municipio San Carlos del Estado Cojedes, siendo el argumento fundamental de
los accionantes que a través de la Ordenanza impugnada el Municipio San Carlos
gravó un ramo rentístico que por reserva constitucional correspondía al Poder
Nacional.
Previo al análisis de los alegatos de la parte
accionante, esta Sala estima pertinente realizar un breve examen respecto del
objeto y desarrollo legal establecido en la Ordenanza impugnada.
Al respecto, se observa que en la Exposición de
Motivos que precede al texto de la Ordenanza en la publicación de la Gaceta
Municipal, se hace referencia al objeto de la misma y al fundamento en base al
cual se sanciona. Así, establece la referida Exposición de Motivos lo
siguiente:
“La presente Ordenanza, establece una novedosa forma de contribuir con el Fisco Municipal, esta es la contribución por consumo de cerveza con contenido alcohólico, ya que toda vez que un individuo consuma un artículo de éstos, contribuirá con el desarrollo de la entidad con un bolívar (Bs. 1,oo), esto permitirá a las autoridades municipales devolverlo al conglomerado en obras, asistencia social, deporte y cultura, su participación.
Esta Ordenanza, se sanciona por el Concejo Municipal, conforme a lo previsto en el Artículo 76, Ordinal 3º de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en concordancia con el Artículo 29, Ordinal 3º y Artículo 31, Ordinal 6º de la Constitución Nacional (sic) y, según lo dispuesto en el Artículo 93 del Reglamente Interno y de Debates del Concejo Municipal de San Carlos.”
Respecto del texto de la Ordenanza sobre Contribución por Consumo de
Cerveza con Contenido Alcohólico, observa esta Sala Constitucional que en su
artículo 1 se determina el objeto de la misma, cual es “la creación de la
contribución por consumo de cerveza con contenido alcohólico, en la
jurisdicción del Municipio San Carlos del Estado Cojedes y la regulación
jurídica de sus formas de recaudación”.
En el artículo 2 de la Ordenanza impugnada se define la contribución en
los siguientes términos:
“Artículo 2. Se entiende por contribución por consumo de cerveza con contenido alcohólico, el pago de un bolívar (Bs. 1,oo) por unidad del producto, ya sea en botella o cualquier otra presentación.”
Asimismo, se establece que la obligación tributaria se hará exigible en
el momento en que los distribuidores realicen la venta del producto, bien sea a
expendedores al detal o a consumidores que adquieran los productos de los
distribuidores al mayor para su consumo propio (artículo 3).
Por otra parte, la Ordenanza en cuestión califica los distribuidores al
mayor como representantes de las empresas cerveceras, otorgándoles el carácter
de Agentes de Retención de la contribución (artículo 4). Estos agentes de
retención “cancelarán a los Fiscales de Recaudación o a la Tesorería
Municipal”, el monto de la contribución en un plazo no mayor de quince (15)
días posteriores a la venta de los productos (artículo 5).
También se establece un régimen de sanciones, que establece penas
pecuniarias entre veinte mil bolívares (Bs. 20.000,oo) y cien mil bolívares
(Bs. 100.000,oo) a quien evada la cancelación de la contribución, y en caso de
reincidencia otorga potestad a la administración municipal para cerrar los
establecimientos de venta y suspender la Patente de Industria y Comercio, y
finaliza consagrando un régimen de recursos frente a las actuaciones
administrativas realizadas en ejecución de la misma.
Realizado este breve recuento sobre la regulación contenida en la
Ordenanza sobre Contribución por Consumo de Cerveza con Contenido Alcohólico,
pasa esta Sala Constitucional a pronunciarse respecto de los vicios de
inconstitucionalidad alegados por los apoderados judiciales de la parte actora,
Cervecería Polar del Centro, C. A.
Así las cosas, se observa que a través del establecimiento de la
contribución por consumo de cerveza con contenido alcohólico, el Municipio San
Carlos del Estado Cojedes, ha establecido un tributo que grava, tal como lo
expresa el texto del artículo 2 de la precitada Ordenanza, justamente el
consumo de una bebida alcohólica, en el caso concreto de cerveza con contenido
alcohólico. En efecto, en el diseño de este tributo, el hecho cuya realización
da lugar al nacimiento de la obligación tributaria, es la venta que los
distribuidores al mayor hacen a expendedores al detal o a consumidores que
adquieran los productos de estos distribuidores al mayor para su consumo
propio.
De lo anterior, resulta patente para esta Sala que el hecho imponible
del tributo consagrado en la Ordenanza sobre Contribución por Consumo de
Cerveza con Contenido Alcohólico, es sin duda alguna el consumo, aún
cuando, como se señalara anteriormente, el hecho imponible se verifica cuando
es realizada la venta del producto (cerveza con contenido alcohólico). Afirma
esta Sala que el hecho imponible es el consumo y no las ventas, pues la razón
por la cual el legislador municipal estableció como hecho generador del
nacimiento de la obligación el momento en que los distribuidores al mayor
vendían el producto (al igual que ocurre a nivel nacional en el caso de la Ley
de Impuesto al Valor Agregado), se funda en un criterio de operatividad, que
adopta la presunción de que aquella persona que adquiera un bien del comercio
lo hace para su consumo; esto, debido a la gran dificultad que supondría para
la administración tributaria municipal, determinar el momento en que en
definitiva la persona consume el producto adquirido de una relación comercial,
que en el caso de autos, sería el momento en que el consumidor final bebiese
efectivamente el contenido de la botella o lata de cerveza.
Asimismo, debe advertir esta Sala que el tributo establecido no es,
como expresamente lo sostiene la Ordenanza sobre Contribución por Consumo de
Cerveza con Contenido Alcohólico, una contribución sino un impuesto. En efecto,
la clasificación tradicional de los tributos, los divide en impuestos, tasas y
contribuciones especiales; diferenciándose los impuestos por una parte, de las
tasas y contribuciones por la otra, en el hecho de que en la configuración del
hecho imponible para el caso de las tasas y las contribuciones especiales,
atiende necesariamente a la realización de una actividad estatal que incide
directamente sobre el sujeto pasivo del tributo, siendo que en el caso de los
impuestos tal actividad estatal específica, se encuentra ausente dentro de la
configuración del hecho imponible.
Así, el término tasas, desde el punto de vista tributario, se
refiere a aquellos tributos cuyo hecho imponible radica en la utilización de un
servicio público, un bien del dominio público o que esté relacionado con una
actividad estatal que beneficie de modo particular al sujeto pasivo de la
obligación tributaria. Este sería el caso de las tasas aeroportuarias o por la
utilización de un parque nacional.
Por su parte, las contribuciones especiales, son aquellos
tributos en los que el sujeto pasivo de la obligación tributaria, lo es en
virtud de una actividad previa de la administración, que suponga para este un
beneficio o un aumento en el valor de sus bienes (vgr. la realización de
obras públicas o el establecimiento de servicios públicos).
Finalmente, dentro de la tipología de los tributos, se encuentran la
denominación de impuestos, que suponen un aporte que realizan los
particulares con el objeto de colaborar en la realización de los fines del
Estado en razón de su capacidad económica, sin que se encuentre presente una
contraprestación específica y directa, aún cuando el mismo siempre se verá beneficiado
de manera indirecta.
En virtud de todo lo anterior, debe concluirse que la naturaleza del
tributo consagrado en la Ordenanza sobre Contribución por Consumo de Cerveza
con Contenido Alcohólico, es la de un impuesto indirecto de monto fijo, pues no
se requiere de su cálculo mediante el establecimiento de una base imponible y
una alícuota específica, sino que el pago de la obligación tributaria, que se
traslada bajo la figura de agentes de retención a los distribuidores al mayor,
es en razón de un bolívar (Bs. 1,00) por cerveza con contenido alcohólico, bien
sea en botella o en cualquier otra presentación.
Ahora bien, realizadas las anteriores consideraciones pasa esta Sala a
determinar en razón del ramo rentístico pechado por la Ordenanza sobre Contribución
por Consumo de Cerveza con Contenido Alcohólico, si era competencia del
Municipio, en virtud de su autonomía normativa y financiera, el establecimiento
de un impuesto al consumo de alcohol.
Dispone la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su
artículo 168, que la autonomía del Municipio comprende la elección de sus
autoridades, la gestión de las materias de su competencia, y la creación,
recaudación e inversión de sus ingresos. Por lo que respecta a los ingresos que
pueden percibir los entes político territoriales menores, según lo dispone la
Constitución de 1999, en su artículo 179, son los siguientes:
1. Aquellos
que provengan de su patrimonio, como sería el caso del producto de sus ejidos y
otros bienes.
2. Las tasas por el uso de sus bienes o
servicios; por licencias o autorizaciones; así como los impuestos sobre
actividades económicas, tales como las actividades de industria, comercio,
servicios, y otras similares, respetando las limitaciones establecidas en la
Carta Constitucional; los impuestos sobre inmuebles urbanos, vehículos,
espectáculos públicos, juegos y apuestas lícitas, propaganda y publicidad
comercial; y finalmente, las contribuciones especiales derivadas de las
plusvalías ocurridas en las propiedades de los particulares, como consecuencia
de cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean
favorecidas por los planes de ordenación urbanística.
3. El impuesto sobre predios rurales, la
participación en la contribución por mejoras y otros ramos tributarios
nacionales o estadales, según sea establecido por las leyes que los creen.
4. Los derivados del situado constitucional y
otras transferencias o subvenciones nacionales o estadales.
5. El producto de
las multas y sanciones en el ámbito de sus competencias.
6. Cualquier otro
ingreso atribuido por la ley.
Así las cosas, debe pronunciarse esta Sala sobre el alcance de la
autonomía municipal. Sobre este particular, la entonces Corte Suprema de
Justicia en Sala Plena, en sentencia del 13 de noviembre de 1989, caso Herberto Contreras Cuenca, señaló lo siguiente:
"La Constitución confiere autonomía normativa limitada a las Municipalidades, entendida ella no como el poder soberano de darse su propia ley y disponer de su existencia, que sólo le corresponde a la República de Venezuela, sino como el poder derivado de las disposiciones constitucionales de dictar normas destinadas a integrar el ordenamiento jurídico general, en las materias de su competencia local, incluso con respecto a aquellas que son de la reserva legal; circunstancia ésta que ha dado lugar a que la jurisprudencia de este Supremo Tribunal haya otorgado carácter de "leyes locales" a las ordenanzas municipales. En cuanto al valor normativo de esas fuentes de derecho emanadas de los Municipios, en algunos casos se equiparan a la Ley Nacional, supuestos en los cuales se da una relación de competencia, mientras que en otros deben subordinase a las leyes nacionales y estadales, supuestos en los cuales se da una relación de jerarquía normativa, todo ello según lo predispuesto en el texto constitucional.
La Constitución atribuye autonomía financiera y tributaria a los Municipios dentro de los parámetros estrictamente señalados en su artículo 31, con las limitaciones y prohibiciones prescritas en los artículos 18, 34 y 136 del mismo texto constitucional, derivadas de las competencias del Poder Nacional, a fin de garantizar la autosuficiencia económica de las entidades locales. No obstante, la Constitución sujeta a la Ley nacional y a la leyes estadales, el aporte que reciben las Municipalidades, por intermedio de los Estados, del Poder Nacional, al cual se denomina Situado Constitucional. Por lo que respecta a los límites de la autonomía tributaria municipal, su ejercicio debe supeditarse a los principios de la legislación reglamentaria de las garantías constitucionales, que corresponden al Poder Nacional, ya que la legalidad tributaria es una garantía ligada al surgimiento mismo del Estado de Derecho."
Reiterando el criterio sentado en la referida
sentencia, estima esta Sala Constitucional de este Tribunal Supremo de
Justicia, que en el ordenamiento constitucional que entró en vigencia como
consecuencia de promulgación de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, se mantienen los límites de la autonomía tributaria municipal a que
dicha decisión alude, siendo los mismos, aquellos que se deriven de las
competencias que en materia tributaria ostentan las otras personas político
territoriales que conforman el modelo federal del Estado Venezolano.
En consecuencia, debe determinarse si en el
caso de autos, el Concejo Municipal del Municipio San Carlos del Estado Cojedes
al dictar la Ordenanza sobre Contribución por Consumo de Cerveza con Contenido
Alcohólico, se mantuvo dentro de los límites que la propia Constitución
establece, o si por el contrario los transgredió usurpando funciones del nivel
estadal o nacional de gobierno.
Al respecto, el numeral 12 del artículo 156 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, dispone textualmente
lo siguiente:
“Artículo 156: Es de la competencia del Poder Público Nacional:
(…)
12. La creación, organización, recaudación, administración y control de los impuestos sobre la renta, sobre sucesiones, donaciones y demás ramos conexos, el capital, la producción, el valor agregado, los hidrocarburos y minas; de los gravámenes a la importación y exportación de bienes y servicios; de los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y demás especies alcohólicas, cigarrillos y demás manufacturas del tabaco; y de los demás impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios por esta Constitución o por la ley.
(…)” (Subrayado de la Sala).
De la norma transcrita, se evidencia de forma
palmaria la abierta y flagrante inconstitucionalidad en que ha incurrido el
Municipio San Carlos del Estado Cojedes al promulgar la Ordenanza sobre
Contribución por Consumo de Cerveza con Contenido Alcohólico, puesto que tanto
el Constituyente de 1999, como el Constituyente de 1961 –al establecer en el
ordinal 8º del artículo 136, que era competencia exclusiva del Poder Nacional
el establecimiento de los impuestos que recayesen sobre la producción y consumo
de bienes tales como alcoholes y licores-,
había dejado fuera del ámbito de las potestades tributarias del Poder Municipal
el establecimiento de tributos sobre el consumo de bebidas con contenido
alcohólico.
En virtud de las anteriores consideraciones,
estima esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que la
Ordenanza sobre Contribución por Consumo de Cerveza con Contenido Alcohólico,
estuvo viciada de inconstitucionalidad desde su promulgación por cuanto
constituye una flagrante usurpación de las funciones atribuidas al Poder
Nacional. En consecuencia se anula la tantas veces aludida Ordenanza en su
totalidad. Así se decide.
De conformidad con la potestad atribuida a este
Tribunal Supremo de Justicia en el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, pasa esta Sala Constitucional a fijar los efectos de esta
sentencia en el tiempo. A tal efecto, se observa que la ordenanza impugnada
–tal como se declaró precedentemente- estaba viciada desde su publicación, por
haberse dictado en una abierta usurpación de funciones del Poder Nacional.
Asimismo, es evidente, que a través de la misma se estableció un tributo
dirigido, por cuanto el sujeto pasivo de la obligación tributaria eran las
contadas empresas cerveceras que tienen presencia en el país. Así las cosas,
estima esta Sala Constitucional que actuaciones como la desplegada por el
Concejo Municipal del Municipio San Carlos del Estado Cojedes atentan contra el
desarrollo económico del país, ya que las mismas afectan la seguridad jurídica
e inciden directa e ilegítimamente en la esfera patrimonial de inversionistas
nacionales y extranjeros, cuyo ejercicio de actividades económicas contribuye
al progreso del país generando fuentes
de empleo y riqueza, realidades éstas, a las que los distintos Poderes de la
estructura constitucional venezolana deben favorecer.
Por las razones precedentemente expuestas, esta
Sala Constitucional fija los efectos de esta decisión en el tiempo de forma ex
tunc, es decir, desde el mismo momento en que fue publicada la Ordenanza
impugnada. Así se declara.
Por las consideraciones señaladas, esta Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley, declara:
1.- Con Lugar, la acción de nulidad por
razones de inconstitucionalidad ejercida por los abogados Emilio Pittier
Octavio y Alfredo de Jesús Salvatore, actuando con el carácter de apoderados
judiciales de la sociedad mercantil Cervecería
Polar del Centro, C. A.,
en contra de la totalidad de la Ordenanza sobre Contribución por Consumo de
Cerveza con Contenido Alcohólico, publicada en Gaceta Municipal del Municipio
San Carlos del Estado Cojedes Nº 97 Extraordinario, de fecha 22 de marzo de
1994, y en consecuencia, anula en su totalidad la Ordenanza precedentemente
identificada.
2.-
Se fijan los efectos de este fallo de forma ex tunc, es decir desde el
momento en que fue publicada la Ordenanza sobre Contribución por Consumo de
Cerveza con Contenido Alcohólico en la Gaceta Oficial del Municipio San Carlos
del Estado Cojedes.
3.- Publíquese en la Gaceta Municipal del Municipio San Carlos del
Estado Cojedes el texto íntegro del presente fallo, sin que dicha publicación
condicione su eficacia, que es inmediata.
Asimismo, de conformidad con lo previsto en los artículos 119 y 120 de
la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia se ordena la publicación de la
presente decisión en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela, en cuyo correspondiente sumario deberá indicarse:
“Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia que anula totalmente la Ordenanza sobre Contribución por
Consumo de Cerveza con Contenido Alcohólico, publicada en la Gaceta Municipal
del Municipio San Carlos del Estado Cojedes Nº 97 Extraordinario, de fecha 22
de marzo de 1994."
Publíquese, regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los ( 06 ) días del mes
de JULIO del año dos mil (2000). Años: 190º de la Independencia y 141º
de la Federación.
El Presidente,
Iván Rincón Urdaneta
El Vice-Presidente,
Jesús Eduardo Cabrera
Romero
Magistrados,
Héctor Peña Torrelles
Ponente
José M. Delgado Ocando
Moisés A. Troconis Villarreal
El Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
HPT/icc
Exp.-00-1446