SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado-
Ponente: Héctor Peña Torrelles
En fecha 18 de enero
de 2000, el abogado Freddy Orlando Sancler Guevara,
titular de la Cédula de Identidad Nº 2.637.582, inscrito en el Inpreabogado bajo
el Nº 20.629, en su carácter de Gerente Jurídico Tributario del Servicio
Nacional Integrado de Administración Tributaria -SENIAT-, y actuando por
delegación del Procurador General de la República, ocurrió por ante la Sala
Plena de este Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de solicitar
aclaratoria de la sentencia dictada por la entonces Corte Suprema de Justicia
en Pleno el 14 de diciembre de 1999, que declaró parcialmente con lugar el
recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto contra el dispositivo
contenido en el artículo 59 del Código Orgánico Tributario, y en consecuencia,
se anuló el Parágrafo Único del referido artículo 59.
El 15 de febrero de
2000, los abogados Justo Oswaldo Páez-Pumar y Rosa Amalia Páez-Pumar de Pardo,
parte actora en el juicio que dio lugar a la sentencia del 14 de diciembre de
1999, presentaron escrito de consideraciones sobre la solicitud de aclaratoria
de la representación del Fisco Nacional.
Mediante oficio Nº
TPI-00-016 del 15 de febrero de 2000, la Sala Plena remitió los autos a esta
Sala Constitucional.
El 8 de marzo de 2000
se dio cuenta en esta Sala y se designó Ponente al Magistrado que con tal
carácter suscribe la presente decisión, y se ordenó la notificación de los
interesados en el presente juicio.
De la sentencia cuya
aclaratoria se solicita
El dispositivo de la
sentencia cuya aclaratoria se solicita declaró “Parcialmente Con Lugar
el recurso de nulidad por inconstitucionalidad interpuesto por los abogados
JUSTO OSWALDO PAEZ-PUMAR, ARMINIO BORJAS H., ROSA AMALIA PAEZ-PUMAR DE PARDO,
ENRIQUE LAGRANGE, MANUEL ACEDO SUCRE y ALFONSO GRATEROL JATAR, y por los
abogados JIMMY MATHISON y GABRIEL RUAN SANTOS, en su condición de coadyuvantes,
contra el artículo 59 del Código Orgánico Tributario, publicado en la Gaceta
Oficial de la República de Venezuela Nº 4.727, Extraordinario, del 27 de mayo
de 1994”; y en tal sentido dispuso:
“1) Se reconoce la vigencia y validez de la primera parte del aludido artículo 59, contentivo de la obligación de todo contribuyente debe pagar intereses de mora en los casos de falta de pago de la obligación tributaria, sanciones y accesorios siempre que se trate de créditos líquidos y exigibles o de plazo vencido, en los términos expuestos en este fallo, por considerar que los mismos no coliden con disposición constitucional alguna.
2) Se declara la nulidad del Parágrafo Único del artículo 59 antes mencionado, que prevé el pago de intereses compensatorios y actualización monetaria en caso de ajustes provenientes de reparos, por ser tal extracto de la norma, contraria a la Constitución de la República en virtud de las consideraciones expuestas a lo largo de la presente decisión judicial.
Publíquese y regístrese.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 119 y 120 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordena la publicación de la presente decisión en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela, indicando con toda precisión en el Sumario lo siguiente: “Declaratoria de nulidad parcial del artículo 59 del Código Orgánico Tributario”.
Notifíquese la presente decisión al Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), a los fines de que dicho organismo comunique a todas sus dependencias el contenido de la misma y se ordenen las providencias pertinentes. Cúmplase lo ordenado”.
De la Solicitud de
Aclaratoria
Indicó el solicitante
que el 17 de enero de 2000 el Servicio Nacional Integrado de Administración
Tributaria fue notificado de la sentencia que antecede, para proceder a su
ejecución atendiendo al dispositivo antes transcrito.
A los fines de ordenar
las providencias relativas a la ejecución solicitó aclaratoria, de conformidad
con lo previsto en el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, en los
siguientes aspectos:
1) En cuanto a los intereses moratorios, sobre los cuales
se reconoció su constitucionalidad, la sentencia retoma la exigibilidad de la
deuda tributaria (créditos ciertos, líquidos y exigibles) como elemento
esencial para que éstos se causen.
Al respecto, señaló el
solicitante que “dado el carácter no
vinculante de la jurisprudencia, entendida esta como el conjunto de
interpretaciones reiteradamente concordantes del orden jurídico positivo hecha
por órganos jurisdiccionales (auctoritas rerum similiter judicatarum), resulta
lógico concluir que –contrario a lo sostenido en la sentencia objeto de esta
solicitud de aclaratoria- también es válida la posición sostenida por la
Administración Tributaria sobre la aplicación de los Intereses Moratorios,
recogida en el Instructivo sobre la Aplicación e Interpretación del Artículo 59
del Código Orgánico Tributario, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.908, de
fecha 27 de febrero de 1996”.
De allí que se
solicita a esta Sala que determine el alcance de la interpretación dada a los
intereses moratorios.
2) En cuanto a los intereses compensatorios, previstos en
el Parágrafo Único del artículo 59 del Código Orgánico Tributario, declarados
nulos, señaló el solicitante de la aclaratoria lo siguiente:
“(...)
se declaró, sin más, la nulidad de la norma, a pesar de que ésta abarca otras
posibilidades de determinación de Intereses Compensatorios, en las siguientes
situaciones, a saber:
i)
En el caso del allanamiento voluntario que determina el artículo 145 del Código
Orgánico Tributario. Si bien los conceptos de Intereses Compensatorios y
Actualización Monetaria, establecidos en esta disposición, no pertenecen a la
fase procedimental del Sumario Administrativo en las que se confirman los
reparos, lo cierto es que tienen su origen específico en el desarrollo de las
actividades de fiscalización e investigación; y
ii)
En el caso del allanamiento voluntario ante la emisión del acto administrativo
culminatorio del Sumario Administrativo que prevé el artículo 149 del Código
Orgánico Tributario, sea el allanamiento manifestado expresamente o tácitamente
mediante el transcurso de los lapsos para ejercer los recursos
correspondientes, sin que se hubiese instado.
En
tales supuestos, el acto de determinación tributaria ha quedado firme por la propia
voluntad del contribuyente, quien se allana a la objeción fiscal y ergo, se
abstiene de ejercer los recursos previstos en el ordenamiento jurídico. Esto
supone, como pregona la misma sentencia, que la Administración Tributaria
tendría derecho a la retribución por el uso de un dinero que legalmente le
pertenece, esto es, un Interés Compensatorio; no obstante la declaración de
nulidad por inconstitucionalidad del Parágrafo Único del artículo 59 del Código
Orgánico Tributario, sin haberse hecho la distinción pertinente, creó un vacío
legislativo en cuanto al cálculo de tales conceptos, ya que en este último
supuesto normativo se encontraba la fórmula o parámetros para su determinación”.
Por lo anterior, se solicita que se aclare si la Administración tributaria
puede seguir cobrando intereses compensatorios en tales casos.
3) En cuanto a la actualización monetaria señaló el
solicitante que la sentencia anula el Parágrafo Único del artículo 59 del
Código Orgánico Tributario, “pero la
figura de la Actualización Monetaria que contempla subsiste como una norma de
principio, que consagra una institución jurídica justa y acordes con las
realidades de nuestra sociedad. Ello así, se hace necesario entonces aclarar el
alcance de la declaratoria de la Corte, pues conviene al Fisco conocer hasta
dónde y en qué condiciones puede
aplicar a las deudas tributarias la actualización monetaria a que tiene
derecho, conforme a los términos de la decisión de marras”.
4) Por último, solicitó que se determinen los efectos en el tiempo de la decisión. En tal sentido, señaló:
“Fundamentalmente, el asunto
sometido a aclaratoria se refiere al momento en que debe considerarse que se
producen los efectos del acto normativo, lo que en otras palabras significa,
que si la decisión de la Corte comienza a surtir efectos desde el momento en
que sea publicada en la Gaceta Oficial o sus efectos se retrotraen al momento
en que el acto normativo anulado se dictó.”.
Al respecto, el apoderado
del Fisco Nacional, después de citar doctrina y jurisprudencia sobre este tema,
expuso su parecer en cuanto a los efectos en el tiempo de las sentencias de
inconstitucionalidad de disposiciones normativas, indicando:
“Ahora bien, siendo –como se ha
visto- que de acuerdo a la doctrina y jurisprudencia pacífica y reiterada, la
declaración de nulidad de una disposición legal tiene efectos constitutivos y
no declarativos; esta representación fiscal, considera que la nulidad del
Parágrafo Único del artículo 59 del Código Orgánico Tributario, establecida en
la sentencia en comentario, sólo produce efectos hacia el futuro (ex-nunc), es
decir, sólo repercutirá sobre aquellas obligaciones tributarias contenidas en
actos de determinación que no hayan sido notificados por la Administración
Tributaria, con anterioridad a la publicación en la Gaceta Oficial del tal
decisión jurisdiccional que resuelva la presente solicitud de Aclaratoria”.
Observaciones de la parte
actora
Los abogados
Justo Oswaldo Páez-Pumar y Rosa Amalia Páez-Pumar de Pardo consideran que la
solicitud de aclaratoria contiene en realidad críticas a la sentencia; y “es un intento de apelación de una sentencia
definitivamente firme en última instancia, contra la cual no cabe recurso
alguno, aprovechando la circunstancia de que la promulgación de la nueva
Constitución modificó la estructura del Tribunal Supremo de Justicia”. Sobre los aspectos de la solicitud de
aclaratoria señalaron:
1. En cuanto a los efectos de la
decisión en el tiempo, expusieron:
“No existe ninguna doctrina patria conteste sobre el supuesto carácter constitutivo de las sentencias de nulidad. Ni los autores citados, ni las sentencias referidas (la del 28-3-41 y 5-12-85) establecen tal condición.
(...)
No puede haber, como podrá claramente advertirse, una anulabilidad o nulidad relativa por razones de inconstitucionalidad. El acto impugnado es o no es inconstitucional y la declaratoria de tal comporta una valoración absoluta. El acto es nulo por ser contrario a la Constitución. El texto es inequívoco tanto en el artículo 46 de la derogada Constitución del año 1961 como en el 25 de la vigente. El acto que viole o menoscabe los derechos garantizados por la Constitución es nulo, no es que sea anulable, es nulo de nulidad absoluta.
(...)
Las reglas de los artículos 119 y 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia relacionadas con la facultad de ésta para determinar los efectos de su decisión en el tiempo, contienen una facultad excepcional que encuentra su ratio legis y por lo tanto su campo de aplicación en “la preservación del estado de derecho y la necesidad de evitar el caos jurídico” que puede presentarse cuando se declara la nulidad de una norma que ha estado en vigencia durante un tiempo más o menos largo.
Estas normas además confirman que la doctrina dominante es la que le atribuye carácter declarativo y por lo tanto efectos ex-tunc a la sentencia. Si la doctrina prevaleciente fuera la contraria, la que sustenta el carácter constitutivo y los efectos ex-nunc, no tendría la Corte que entrar a decidir sobre los efectos de su decisión en el tiempo, porque no se afectaría nada de lo ocurrido o actuado.
(...) Si la Corte no fijó los efectos de su decisión en el tiempo, “según el caso”, es porque no lo consideró y no estimó que la derogatoria de la norma pudiera conducir a algún caos jurídico”.
Por otro lado
estimaron que, “esta singularidad del
efecto no comporta ningún caos jurídico, sino la restitución de lo cobrado
indebidamente, que además siempre estará limitado tanto para los contribuyentes
como para el Estado, por la institución de la prescripción, que en el caso de
los tributos es de cuatro (4) años”.
2. En cuanto a la actualización
monetaria, señalaron que es inadmisible la aclaratoria porque “la Corte dijo tan sólo que esa
actualización monetaria contenida en esa disposición legal es inconstitucional
y no podría, porque no tiene la Corte facultades legislativas, decir que se
puede aplicar la actualización monetaria de un modo distinto porque ello
equivaldría a crear un precepto de ley”.
3. Por lo que se refiere a los intereses
compensatorios, consideraron que lo que la administración pretende es que “declarados inconstitucionales los intereses
compensatorios (parágrafo único del artículo 59), ellos puedan seguir siendo
aplicados en aquellas hipótesis en que los contribuyentes se allanen al reclamo
de la Administración”. Por el contrario, consideran que “declarada nula (la disposición) no hay
lugar a intereses compensatorios ni en el caso en que los contribuyentes
contradigan los reparos, ni en el caso en que se allanen a éstos”.
4. En cuanto a la forma en cómo deben calcularse los intereses moratorios, los oponentes a la
solicitud de aclaratoria señalaron que no hay contradicción tampoco en lo que
la sentencia señala para el cobro de los intereses moratorios como lo pretende
la solicitud de aclaratoria aunque puedan haber opiniones divergentes.
Justamente -indicaron- el escrito aspira a que por vía de aclaratoria el nuevo
Tribunal Supremo ejerciendo la facultad interpretativa que el solicitante le
niega a la Corte Plena diga que, también es válida la posición sostenida por la
Administración Tributaria sobre la aplicación de los intereses moratorios,
aunque ésta difiera del criterio contenido en la sentencia.
De la competencia
La Sala Plena remitió
el caso de autos a esta Sala Constitucional, estando pendiente de decisión
únicamente la aclaratoria del fallo dictado por dicha Sala el 14 de diciembre
de 1999. De forma previa, debe esta Sala determinar su competencia para conocer
del presente expediente, a los fines de pronunciarse sobre la solicitud de
aclaratoria interpuesta por la representación fiscal.
En el presente caso, se ejerció un recurso de nulidad por razones de
inconstitucionalidad contra el artículo 59 del Código Orgánico Tributario.
Observa esta Sala que,
durante la vigencia de la Constitución de 1961, correspondía a la Sala Plena de
la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo establecido en los
artículos 215, ordinal 3° y 216 eiusdem,
en concordancia con lo previsto en los artículos 42, ordinal 1°, 43 y 112 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la competencia para declarar la
nulidad total o parcial de las leyes y demás actos legislativos que colidieren
con la Constitución.
Ahora bien, a raíz de la
entrada en vigencia de la Constitución de 1999, se observa que tal competencia
atribuida anteriormente a la Sala Plena, se encuentra actualmente asignada a
esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia según lo dispuesto en
el numeral 1 del artículo 336 de la Carta Magna, el cual dispone que, es
atribución de la Sala Constitucional, "Declarar
la nulidad total o parcial de las leyes nacionales y demás actos con rango de
ley de la Asamblea Nacional que colidan con esta Constitución."
En consecuencia, visto que de conformidad con el numeral 1 del
artículo 336 de la Constitución de 1999, corresponde a la Sala Constitucional
declarar la nulidad total o parcial de las leyes y demás actos con rango de
ley, ha operado una incompetencia sobrevenida respecto de la Sala Plena para seguir conociendo del caso de autos.
Si bien esta Sala
Constitucional no pronunció el fallo cuya aclaratoria ha sido solicitada por la
representación del Fisco Nacional, es obligación de la misma por imperativo de
la nueva Constitución asumir la competencia del caso de autos en el estado en
que se encontraba; de lo contrario, podría incurrirse en denegación de justicia
al no emitir el pronunciamiento pendiente, lo cual además podría repercutir
negativamente en la recta administración de justicia en materia tributaria en
el sentido de que se emitan pronunciamientos contradictorios de parte de los
Tribunales inferiores en cuanto al alcance de la decisión de la entonces Corte
en Pleno cuya aclaratoria ha sido solicitada por el SENIAT. De esta forma, esta
Sala asume la competencia para decidir la solicitud de aclaratoria de la
sentencia dictada por la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia el
14 de diciembre de 1999. Así se decide.
Motivación para decidir
La materia en relación con
la cual debe resolver la Sala Constitucional en esta oportunidad se refiere a
la solicitud de “aclaratoria” del fallo antes mencionado, dictado por la Sala
Plena en fecha 14 de diciembre de 1999. Al respecto, el artículo 252 del Código
de Procedimiento Civil establece la procedencia de la citada figura,
dispositivo que es del tenor siguiente:
“Después de pronunciada la sentencia definitiva o la interlocutoria sujeta a apelación, no podrá revocarla ni reformarla el Tribunal que la haya pronunciado.
Sin embargo, el tribunal podrá, a solicitud de parte, aclarar los puntos dudosos, salvar las omisiones y rectificar los errores de copia, de referencias o de cálculos numéricos, que aparecieren de manifiesto en la misma sentencia, o dictar ampliaciones, dentro de los tres días, después de dictada la sentencia, con tal que dichas aclaraciones y ampliaciones las solicite alguna de las partes en el día de la publicación o en el siguiente”.
Sobre el alcance de la norma precedentemente transcrita, la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia precisó en reiteradas
oportunidades que el transcrito artículo 252, fundamento legal de la solicitud
de aclaratoria, regula todo lo concerniente a las posibles modificaciones que
el juez puede hacer a su sentencia, quedando comprendidas dentro de éstas, no
sólo la aclaratoria de puntos dudosos, sino también las omisiones,
rectificaciones de errores de copia, de referencias o de cálculos numéricos que
aparecieron de manifiesto en la sentencia, así como dictar las ampliaciones a
que haya lugar (Sentencia Nº 265 de la Sala Político Administrativa del 18 de
abril de 1996, caso Manuel Ramírez Isava).
Por lo que atañe a la oportunidad en que debe solicitarse la
aclaratoria de una sentencia, la disposición comentada establece que la misma
es procedente siempre que sea solicitada por alguna de las partes en el día de
la publicación del fallo o en el día siguiente.
Ahora bien, en el caso de
autos, si bien la sentencia fue dictada el 14 de diciembre de 1999, esta Sala
observa que en el dispositivo de la misma se señala: “Notifíquese la presente decisión al Servicio Nacional Integrado de
Administración Tributaria (SENIAT), a los fines de que dicho organismo
comunique a todas sus dependencias el contenido de la misma y se ordenen las
providencias pertinentes. Cúmplase lo ordenado”, por lo cual no es sino en
la oportunidad en que dicha notificación se llevó a cabo, cuando empezó a
correr el lapso previsto en el citado artículo 252 del Código de Procedimiento
Civil. Al respecto, se observa que la notificación al Servicio Nacional
Integrado de Administración Tributaria se efectuó el 17 de enero de 2000 (folio
216), y al día siguiente se solicitó la presente aclaratoria (folio 245). En
consecuencia, esta Sala Constitucional, estima que la misma se hizo dentro del
lapso previsto, y así se declara.
En relación con el objeto de
la aclaratoria, se observa:
La representación de la
República ha planteado cuatro cuestiones en su solicitud de aclaratoria, las
cuales se pasan a decidir en el siguiente orden:
1. Interpretación
del cálculo de los intereses moratorios
2. Los intereses compensatorios
3. La actualización monetaria
4. Los efectos
de la decisión en el tiempo
1. Interpretación del cálculo de los intereses moratorios
La solicitud del Servicio
Nacional Integrado de Administración Tributaria apunta a que esta Sala le
indique si para calcular los intereses moratorios puede seguir aplicando los
criterios de la Administración tributaria contenidos en el Instructivo sobre la Aplicación e Interpretación del Artículo 59 del
Código Orgánico Tributario, publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.908, de fecha
27 de febrero de 1996.
Al respecto, esta Sala,
después de examinar los autos, observa que el recurso de nulidad por
inconstitucionalidad del artículo 59 del Código Orgánico Tributario lo era en
su totalidad, incluyendo el cobro de intereses moratorios previsto en el primer
párrafo de dicho dispositivo. En tal sentido, se advierte que los accionantes
alegaron que los
intereses moratorios eran especulativos o punitivos y que ese sistema era
exorbitante y arbitrario, resultando violatorio de los artículos 99 y 102 de la
Constitución de 1961, siendo por demás, normas sancionadoras que se adicionaban
a las demás sanciones aplicables. Alegaron asimismo que el artículo 59 del
Código Orgánico Tributario desconocía los principios del sistema tributario que
emergían del artículo 223 de la Constitución de 1961.
Por su parte, el fallo
dictado por la Sala Plena desestimó tales alegatos, y determinó que no existía
ninguna colisión entre dicho artículo y las normas constitucionales, precisando
que la pretendida infracción partía de los criterios de la jurisprudencia más
reciente que había hecho una errónea interpretación de la norma impugnada. Por
lo cual, el fallo realizó una interpretación constitucional de dicha norma. En
este sentido, el dispositivo de la sentencia es muy claro al señalar: “1) Se reconoce la vigencia
y validez de la primera parte del aludido artículo 59, contentivo de la
obligación de todo contribuyente de pagar intereses de mora en los casos de
falta de pago de la obligación tributaria, sanciones y accesorios siempre que se trate de créditos líquidos y
exigibles o de plazo vencido, en los términos expuestos en este fallo, por
considerar que los mismos no coliden con disposición constitucional alguna”. (Destacado de esta Sala).
De manera que la forma cómo deben calcularse los intereses moratorios,
entendidos éstos como cobros resarcitorios y no punitivos, y en consecuencia,
apegados a la Constitución, debe entenderse en los términos en que fueran
expuestos en la motivación de dicho fallo, el cual señaló:
“(...) una interpretación constitucional del interés moratorio exige su consideración como mecanismo resarcitorio y no punitivo y, de allí, la interpretación de la exigibilidad como vencimiento del plazo con base a los principios aplicables a las obligaciones de naturaleza civil, esto es, la exigencia del vencimiento de los plazos para su pago o impugnación o la firmeza de la obligación producida como consecuencia de la decisión de los recursos que se hayan ejercido, a los fines del cálculo de los intereses moratorios, insiste la Corte en que a la luz de la redacción del artículo 59, no queda duda de que la exigibilidad, como se había venido interpretando por el Supremo Tribunal, en su Sala Político-Administrativa, es presupuesto de la indemnización por mora allí prevista.
Consecuencialmente, los intereses moratorios deben calcularse a partir de la fecha en que, habiéndose determinado y liquidado el impuesto a pagar y siendo exigible la obligación, el contribuyente incurrió en mora y no desde el día siguiente a aquel en que termina el ejercicio respectivo. Estos intereses suponen una obligación dineraria cuyo objeto es una cantidad líquida concretamente, un impuesto definitivamente exigible y liquidado con expresión de su monto.
Cuando se prevén los intereses moratorios en el
Código Orgánico Tributario se evidencia la
necesidad de observar un plazo (precisamente para determinar el incumplimiento
de la contraprestación) dentro del cual ha de realizarse el pago y un acto
administrativo definitivamente firme que así lo disponga en atención a las
disposiciones legales pertinentes, so pena de que el contribuyente incurra en
mora respecto de su obligación fiscal. Vuelve, pues, esta Corte, en base a los
razonamientos que preceden, al criterio que pacíficamente había venido
sosteniendo hasta el 7 de abril de 1.999, en el sentido de que se retoma la
exigibilidad de la deuda tributaria como elemento esencial para que se causen
los intereses moratorios a que se refiere la primera parte del artículo 59 del
Código Orgánico Tributario.
Es con base a estas consideraciones que la Corte estima que el artículo 59 del Código Orgánico Tributario fija intereses moratorios, de acuerdo con los principios que regulan esta figura como resarcimiento al retardo en el cumplimiento de las obligaciones civiles (tributarias en este caso) y, de allí, que el mismo no resulte inconstitucional como se ha denunciado. Así se declara”.
Esta Sala Constitucional no
puede –como pretende la representación fiscal-, mediante una aclaratoria,
contrariar lo dispuesto en el fallo, por cuanto ello constituiría una reforma
del mismo, lo cual atentaría no sólo contra lo dispuesto en el artículo 252 del
Código de Procedimiento Civil precedentemente examinado, sino contra el
principio de la cosa juzgada. De allí que, la única interpretación
constitucional de la primera parte del artículo 59 del Código Orgánico
Tributario es la realizada en el fallo que fuera parcialmente transcrito. Así
se decide.
2.
Los intereses compensatorios
En este aspecto, la
solicitud de aclaratoria está dirigida a que esta Sala señale si en
determinados casos la Administración Tributaria puede seguir cobrando tales
intereses.
Al respecto debe señalarse
que la declaratoria de nulidad de un acto normativo constituye su supresión del
mundo jurídico. En consecuencia, la conclusión de que una norma es
inconstitucional es que la misma contraría el orden jurídico fundamental de la
Carta Magna y, en consecuencia es nula. El fallo no hizo excepción a ningún
supuesto en el cual la aplicación de la norma sería viable constitucionalmente.
Por lo anterior, se desestima la solicitud de aclaratoria, en este sentido. Así
se decide.
3. La actualización monetaria
En este aspecto, la
solicitud de aclaratoria parte de que la sentencia habría reconocido la
necesidad y justeza de la actualización monetaria, pero que al anular el
Parágrafo Único del artículo 59 del Código Orgánico Tributario habría dejado a
la Administración tributaria sin un mecanismo de hacer el referido cálculo.
Al respecto, debe reiterarse
lo antes expresado de que la determinación de la inconstitucionalidad de un
precepto normativo significa que el mismo contraría el orden jurídico previsto
en la Constitución y, en consecuencia es nulo. Por tal razón, la declaratoria
de nulidad de un acto normativo constituye su supresión del universo jurídico.
La solicitud de aclaratoria
en este punto parte de un falso supuesto, al pretender que la sentencia permita
que la Administración tributaria pueda seguir aplicando el mecanismo de
actualización monetaria de las deudas fiscales. Por el contrario, la sentencia
cuya aclaratoria se solicita señaló que el mecanismo utilizado por el
legislador a través del artículo 59 del Código Orgánico Tributario resultaba
inconstitucional. No corresponde al sentenciador “legislar” en esta materia
para “inventar” un nuevo método, ya que ello constituiría una usurpación de
funciones del Poder Legislativo Nacional.
En todo caso, la sentencia
es muy clara al señalar que el legislador al establecer los intereses
moratorios previó la desvalorización de la moneda. Así señaló el fallo:
“(...) la aplicación de una norma en materia de intereses moratorios sobre deudas tributarias, a través de la aplicación de una tasa de interés promedio a la tasa activa bancaria, estaría orientada no sólo a la imposición de una pena pecuniaria por el daño causado al fisco nacional sino también a resarcir al fisco por la pérdida en el valor del poder adquisitivo por efectos de la inflación de una deuda cuyo pago por parte del deudor o sujeto pasivo será verificado en fecha posterior a su fecha de vencimiento. En todo caso, la corrección monetaria prevista en el Código Orgánico Tributario, conduce a la verificación de un mayor cuantía de la obligación monetaria del sujeto pasivo, que ya ha sido incrementada desde el mismo momento en que le es impuesta la obligación de pago de tales intereses a partir del momento en que el crédito se hace no sólo líquido sino también exigible”. (subrayado de esta Sala)
Por todo lo anterior, se
desestima la solicitud de aclaratoria en este sentido, y así se decide.
4. Los efectos de la decisión en el tiempo
Se ha
planteado a esta Sala que determine el alcance de la decisión en cuanto a sus
efectos en el tiempo. Esto es, a partir de cuándo debe entenderse que la norma
es nula.
Como ha sido
señalado, la entonces Corte
Suprema de Justicia en Sala Plena, mediante sentencia publicada el 14 de
diciembre de 1.999, declaró la nulidad por inconstitucionalidad de la norma que
servía de base legal para el cobro de los intereses compensatorios y
actualización monetaria de las deudas tributarias, prevista en el Parágrafo
Único del artículo 59 del Código Orgánico Tributario. No obstante, la referida
sentencia no determinó los efectos de la mencionada decisión en el tiempo, en
los términos contemplados en los artículos 119 y 131 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia, que disponen:
“Artículo 119. En su fallo definitivo la
corte declarará si procede o no la nulidad del acto o de los artículos
impugnados, una vez examinados los motivos en que se fundamente la demanda, y determinará, en su caso, los efectos de
la decisión en el tiempo. (...)”
“Artículo 131. En su fallo definitivo la
Corte declarará si procede o no la nulidad del acto impugnado y determinará los efectos de su decisión en
el tiempo. (...)” (Destacados de la Sala).
La discusión
doctrinal en torno a los efectos declarativos
o constitutivos de las sentencias de
nulidad de normas jurídicas no constituye en el Derecho constitucional
venezolano un tema que incida sobre la ejecución de los fallos, en lo relativo
a sus efectos temporales (ex tunc o ex nunc). En efecto, la determinación de
los efectos temporales de las sentencias anulatorias de normas se ha dejado en
manos del sentenciador, tal como se colige de las normas precedentemente
transcritas. En este mismo sentido, el Profesor H. Briceño León señala:
“La discusión en torno a si pueden tener las
sentencias que dictaminan la inconstitucionalidad, efectos constitutivos o si
se restringen sólo a efectos declarativos, es resuelta por la Ley de la Corte:
así su artículo 119 dispone para el más alto Tribunal la facultad para
determinar los efectos de la decisión en el tiempo, es decir, puede disponer de
efectos relativos en sus fallos” (La
Acción de Inconstitucionalidad en Venezuela, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, 1989, pp. 155-156.).
Ahora bien, en el caso de autos, la sentencia
no determinó los efectos de la decisión anulatoria. En este sentido, la
jurisprudencia de la entonces Corte Suprema de Justicia ha indicado que en
tales casos, debe entenderse que produce sus efectos ex tunc, es decir, desde entonces. Así, en reciente sentencia con
ocasión de decidir la solicitud de ejecución de un fallo que no había fijado
los efectos en el tiempo de una sentencia anulatoria, se señaló:
“Ha sido señalado precedentemente que la sentencia anulatoria extinguió la norma por considerarla viciada, sin limitar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, los efectos de la anulación en el tiempo, en razón de lo cual, este efecto es ex tunc, es decir, hacia el pasado; opera desde el momento mismo en que la norma fue dictada” (Sentencia de la Sala Político Administrativa del 11 de noviembre de 1999, caso Policarpo Rodríguez).
En el caso antes citado, si bien se dio efecto ex
tunc al fallo anulatorio, la sentencia fijó los términos de la ejecución,
es decir, los parámetros y el tiempo mediante los cuales los afectados por la
norma anulada podían ejercer sus derechos. La necesidad de fijar tales
lineamientos fueron explicados por la Sala Político-Administrativa en el caso
antes referido en los términos siguientes:
“Las soluciones indicadas son las vías que garantizan la seguridad jurídica por cuanto se crearía zozobra y dudas de la más variada índole, si se permitiese afectar en cualquier tiempo la existencia de los actos particulares.”
De manera que la fijación de los efectos de las decisiones en materia
de nulidades de actos generales (normativos o no) ha estado vinculado a la
preservación de un correcto equilibrio entre los derechos individuales y los
principios de seguridad jurídica y de preservación de los intereses generales,
tomando en cuenta el impacto que un fallo pueda tener dentro de
la estructura del Estado.
Partiendo de las anteriores consideraciones,
esta Sala Constitucional debe examinar el caso de autos, a los fines de decidir
sobre la solicitud de aclaratoria, relativa a los efectos de la decisión
anulatoria del 14 de diciembre de 1999.
En tal sentido, advierte este Alto Tribunal que
la interpretación
constitucional de las normas jurídicas es reconducirlas a los principios
generales del Derecho, haciendo operativos los valores jurídicos sustanciales.
De esta forma, los valores constitucionales se presentan como entidades que
operan dando sentido u orientación al Juez, es decir, señalando fines del
Estado.
A través de los valores inspiradores de la realidad constitucional, el
Juez puede lograr la apertura a la realidad social de la comunidad política
constituida y reguladora de la progresión armónica en la evolución de Estado y
sociedad. Así, toda interpretación constitucional debe tener en cuenta las
previsiones de los artículos 1 y 2 de la Constitución de 1999, que expresamente
reconocen los valores superiores de la República Bolivariana de Venezuela
señalando lo siguiente:
“Artículo 1. La República Bolivariana de Venezuela es irrevocablemente libre e independiente y fundamenta su patrimonio moral y sus valores de libertad, igualdad, justicia y paz internacional en la doctrina de Simón Bolívar, el Libertador.
Son derechos irrenunciables de la Nación la independencia, la libertad, la soberanía, la integridad territorial y la autodeterminación nacional.”
“Artículo 2. Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y, en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político.”
Se colige claramente de los dispositivos transcritos que, todo operador
jurídico deberá inspirar la interpretación del ordenamiento a la luz de tales
valores de orden constitucional. En especial, el Juez constitucional, a quien
compete declarar la conformidad de la ley con la Norma Fundamental.
La sentencia estimatoria de inconstitucionalidad, se presenta, en este
orden de ideas, como el eslabón necesario entre la función instrumentalizadora
de los valores constitucionales y la apertura constitucional al sistema
político. Sus efectos en el tiempo resultan claves dentro de esta
delicada labor de equilibrar la dinámica social y los valores políticos
declarados por el Constituyente.
En principio, como es bien sabido, la penalidad para las leyes que
violan lo establecido en la Constitución es la de su nulidad de pleno
derecho, su expulsión del ordenamiento
jurídico, que se produce ipso iure con la consiguiente eficacia ex
tunc. No obstante, en ocasiones es necesario conciliar valores como el de
la justicia y la seguridad jurídica y resulta conveniente la renuncia a aplicar
rígidamente esas consecuencias, del mismo modo que por razones de seguridad
jurídica pueden limitarse esos efectos de la nulidad.
Por lo anterior, cuando los
artículos 119 y 131 de la ley Orgánica que rige a este Supremo Tribunal, antes
transcritos, atribuyen la facultad de fijar en el tiempo los efectos de la
sentencia que declara la inconstitucionalidad de una norma jurídica, lo hace con
la finalidad de que, según cada caso, se puedan corregir los efectos
desfavorables que podría ocasionar el solo efecto ex tunc de tales
decisiones, específicamente respecto a los derechos y garantías consagradas en
el Texto Constitucional para así poder atribuirle a la decisión judicial -según
las circunstancias- efectos ex tunc (desde entonces) o ex nunc
(desde ahora), atendiendo al caso concreto, y fijando los términos exactos en
que han de aplicarse tales efectos.
En el caso de autos, frente
a los valores de igualdad y justicia que implicarían reconocer como válidas las
pretensiones y reclamaciones de los contribuyentes frente a actuaciones
fiscales de normas declaradas posteriormente inconstitucionales estaría el
principio de solidaridad social que inclinaría al Juez a establecer los efectos
a futuro de las sentencias que desfavorezcan los derechos económicos del Fisco.
Esta sería, en esencia, la más prístina expresión del principio de igualdad en
la relación jurídico tributaria.
Consideraciones unilaterales a favor de uno de los sujetos insertos
dentro de la relación jurídico constitucional (Fisco/contribuyente),
traicionarían el imperio de los principios, intrínsecos y extrínsecos, del
Texto Fundamental. Por lo tanto, no puede el Juez constitucional fijar los
efectos de sus sentencias basado exclusivamente en el interés de uno de los
sujetos afectados por el alcance de su decisión, sino que debe integrar los
distintos valores constitucionales en atención a los intereses de todos los
sujetos involucrados.
Desde el estricto punto de vista de los
intereses político-económicos del Estado, la declaratoria de
inconstitucionalidad tiene un efecto importantísimo que corrige la legítima actuación del Estado frente a una norma
inaplicable a una relación jurídica como lo es, en este caso, la relación
tributaria, relación ésta que nunca debe ser concebida como una relación de
poder sino de Derecho, pues está investida de uno de los principios
constitucionales más antiguos y universales en este campo: el principio de la
legalidad.
Desde el punto de vista de política
presupuestaria, y ya dentro del ámbito de la actividad financiera del Estado,
sus ingresos e intereses fiscales comprometidos por una sentencia cuyos efectos
pudiesen ser establecidos ex tunc (desde entonces) cuando los conceptos
o figuras jurídicas que son declaradas inconstitucionales versan, como ocurrió
en la sentencia dictada el 14 de diciembre de 1999, sobre los intereses
compensatorios y la actualización monetaria de las deudas tributarias (Parágrafo
Único del anulado artículo 59 del Código Orgánico Tributario), no pueden ser
considerados por el juez constitucional cuando sabido es que, inspirados por
los principios fundamentales del Régimen Presupuestario Venezolano, los
ingresos públicos estadales provenientes de los recargos, en este caso, de la
obligación tributaria, como podrían resultar los mencionados intereses
compensatorios y actualización monetaria, no constituyen partidas de ingresos
previsibles para el Estado mismo, sino ingresos, en todo caso, de carácter
eventual, pues no es de suponer que, para la elaboración de un presupuesto se
hagan estimaciones cualitativas y cuantitativas respecto a actuaciones
irregulares o antijurídicas a los fines de estimar las percepciones dinerarias
de que se servirá, entre otras, los ingresos del Estado para enfrentar las
estimaciones del gasto público dentro del marco de las mencionadas actividades
financieras del Estado.
Un Estado Social y Democrático de Derecho como
el venezolano, supone el cumplimiento de las normas para el logro de la paz y
la convivencia social, por ello, no podría estar interesado el Fisco en obtener
ingresos de los comportamientos irregulares (antijurídicos) de los sujetos que
integran la comunidad política. Todo ello, sin perjuicio de que existan
sanciones pecuniarias que disuadan a tales sujetos de cometer las referidas
acciones antijurídicas en detrimento del erario público.
El Estado diseña su planificación fiscal en la
recaudación eficiente de los ingresos tributarios, tal como lo señala la
Constitución (artículo 316), previendo el cumplimiento voluntario de los
contribuyentes en el pago de sus obligaciones fiscales. La fiscalización es la
excepción, pues todo ciudadano debe contribuir a las cargas públicas, como lo
establece el artículo 133 del Texto Fundamental. De allí que, el peso de los
ingresos presupuestarios provenientes del incumplimiento de la ley, debe ser
menor. De lo contrario, podría incurrir el Estado en una lamentable política
fiscal que traicione los valores fundamentales establecidos por el
Constituyente en la Norma Magna.
Sin embargo, los efectos erga omnes de
la sentencia que, en control concentrado de la constitucionalidad, genera una
posición de interés frente a una decisión judicial que declara la
inconstitucionalidad de una norma jurídica, encuentra como límite y protección
de los derechos y garantías constitucionales de los ciudadanos, la seguridad
jurídica frente a aquellos actos de la Administración donde ha operado la cosa
juzgada (excepción hecha cuando favorezca al reo en materia penal y
sancionatoria administrativa), esto es aquellos actos administrativos (de
contenido tributario para el caso del Código Orgánico Tributario) que para la
fecha en que fue dictada la sentencia que declara la inconstitucionalidad
parcial del artículo 59 del mencionado Código, habían quedado definitivamente
firmes o frente a los cuales no cabe la interposición de recurso alguno. Frente
a estos actos la inconstitucionalidad declarada no surte efecto alguno.
La comentada protección ciudadana también atañe
al Estado, pues la presunción de constitucionalidad que revisten los actos
(normativos en este caso: Código Orgánico Tributario) fueron base de actuación,
especialmente en el marco de la Administración Tributaria, sujeto activo de la
relación jurídica tributaria en este caso frente a los sujetos pasivos
(contribuyentes y responsables) de la misma relación.
En efecto, con fundamento en los aludidos principios de presunción de constitucionalidad
del acto normativo y de presunción de legalidad del acto administrativo,
el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria tenía la obligación de sujetarse a lo que establecía el Parágrafo Único
del artículo 59 del Código Orgánico Tributario, dictando los correspondientes
reparos contentivos del cobro, tanto del tributo omitido, como de la
actualización monetaria e intereses compensatorios, en los casos en que fuere
procedente. Por lo cual, tal actividad se fundaba en una norma vigente, cuyo
contenido no había sido anulado.
Ahora bien, la no existencia en el universo
jurídico de los efectos de una norma como la declarada inconstitucional en la
sentencia que es objeto de aclaratoria en esta oportunidad tiene un doble
efecto protector para ambos sujetos de la mencionada relación obligacional: la
del ciudadano, a quien ya no se le podrá exigir, ni aún respecto de aquellos
actos que, no estando definitivamente firmes, hubiesen nacido con anterioridad
a la fecha en que fue declarada la inconstitucionalidad de la norma, pago
alguno por concepto de intereses compensatorios y actualización monetaria de la
deuda tributaria; y la de la Administración, quien, asimismo, en los casos de
deudas frente a los administrados (por ejemplo, el caso del reintegro de lo
pagado indebidamente) tampoco le será exigible los efectos de la norma
declarada inconstitucional.
Por las
razones anteriormente expuestas, esta Sala Constitucional como máximo garante
de la constitucionalidad, y atendiendo a los principios de justicia, seguridad
jurídica y responsabilidad social que inspiran a la nueva Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, acuerda otorgar efectos ex nunc a la sentencia dictada por la
Sala Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia, desde la publicación del
fallo por la Sala Plena, esto es, desde el 14 de diciembre de 1999, ya que a
partir de esta fecha no cabía dudas sobre la inconstitucionalidad y
consiguiente nulidad del Parágrafo Único del artículo 59 del Código Orgánico
Tributario. En consecuencia, se declara que la nulidad de la referida norma no
incide sobre la validez y eficacia de los actos dictados con fundamento en el
referido Parágrafo Único del artículo 59, que para la referida fecha
(14/12/1999) hayan quedado definitivamente firmes, en virtud de un acto
administrativo que no haya sido recurrido, o por haber recaído decisión
judicial que causara cosa juzgada. Así se declara.
Por las
mismas razones antes expuestas, esta Sala Constitucional declara que son
válidos y eficaces los actos determinativos de intereses moratorios, calculados
en los términos previstos en el Instructivo sobre la Aplicación e
Interpretación del Artículo 59 del Código Orgánico Tributario, publicado en la Gaceta Oficial Nº
35.908, de fecha 27 de febrero de 1996, que estuviesen firmes para la antes indicada
fecha de publicación del fallo anulatorio. Así se decide.
Decisión
Por las
razones anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala
Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley, declara:
1. El reconocimiento que
hiciera la sentencia del 14 de diciembre de 1999 sobre la constitucionalidad de
la primera parte del artículo 59 del Código Orgánico Tributario, contentivo de
la obligación de todo contribuyente de pagar intereses de mora en los casos de
falta de pago de la obligación tributaria, sanciones y accesorios, debe
entenderse que surgen siempre que se trate de créditos líquidos y
exigibles o de plazo vencido, los cuales deben calcularse únicamente en
la forma en que quedara expuesto en dicho fallo.
2. Improcedente
la solicitud de aclaratoria en cuanto a las excepciones de los intereses compensatorios.
3. Improcedente
la solicitud de aclaratoria en lo relativo a la actualización monetaria.
4. Se amplía el
fallo del 14 de diciembre de 1999 dictada
por la Sala Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia, acordándose otorgar efectos ex nunc a la
sentencia, desde la publicación del fallo por la Sala Plena, esto es, desde el
14 de diciembre de 1999. En consecuencia:
4.1. Son válidos y
eficaces los actos dictados con fundamento en el
referido Parágrafo Único del artículo 59, que para la referida fecha hayan
quedado definitivamente firmes, en virtud de un acto administrativo que no haya
sido recurrido, o por haber recaído decisión judicial.
4.2. Son válidos y eficaces los actos determinativos de
intereses moratorios, calculados en los términos previstos en el Instructivo sobre la Aplicación e Interpretación del
Artículo 59 del Código Orgánico Tributario, publicado en la Gaceta
Oficial Nº 35.908, de fecha 27 de febrero de 1996, que
estuviesen firmes para la antes indicada fecha de publicación del fallo.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 119 y 120 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordena la publicación de la presente
decisión en la Gaceta Oficial de la República, indicando con toda precisión en
el Sumario lo siguiente:
“Sentencia aclaratoria
de la decisión del 14 de diciembre de 1999, que anuló parcialmente el artículo
59 del Código Orgánico Tributario”.
Téngase la presente decisión como parte integrante de la sentencia de
fecha 14 de diciembre de 1.999 dictada en el presente expediente.
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas a los ( 26 ) días del mes de JULIO del año 2000. Años: 190° de la
Independencia y 141° de la Federación.
El Presidente,
Iván Rincón Urdaneta
El
Vicepresidente,
Jesús Eduardo Cabrera
Romero
Magistrados,
Héctor
Peña Torrelles
Ponente
José M. Delgado Ocando
Moisés A. Troconis Villarreal
El
Secretario,
José
Leonardo Requena Cabello
HPT/
Exp.
N° 00-0856