SALA CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: Héctor Peña Torrelles
En fecha 2 de mayo de 2000, se recibió en esta
Sala Constitucional el oficio N° TPI-00-038, proveniente de la Secretaría de la
Sala Plena de este Tribunal Supremo de Justicia, adjunto al cual se envió el
expediente N° 784 (de la nomenclatura de dicha Sala), contentivo de la acción
de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesta por la
abogado Nancy Fiallo de Rodríguez, titular de la cédula de identidad N° 3.583.337, inscrita en
el Inpreabogado bajo el N° 8644, actuando en su carácter de Procuradora General
del Estado Táchira, en contra de los artículos 26, 27, 28, 29, 30 y 31 de la
"Ley de Seguridad Personal y Bienestar Social del Agente de Seguridad y
Orden Público del Estado Táchira", de fecha 3 de noviembre de 1994,
publicada en la Gaceta Oficial del Estado Táchira N° 278 Extraordinario, del 14
de diciembre de 1994.
En la misma fecha de recibido, se dio cuenta en
esta Sala y se designó ponente a quien con tal carácter suscribe la presente
decisión.
Efectuado el estudio del
expediente, para decidir se hacen las siguientes consideraciones.
Antecedentes
En fecha 29 de junio de 1995, la Procuradora
General del Estado Táchira, interpuso por ante la Sala Plena de la entonces
Corte Suprema de Justicia, la acción de nulidad por razones de
inconstitucionalidad e ilegalidad en contra de las normas contenidas en los
artículos 26, 27, 28, 29, 30 y 31 de la Ley de Seguridad Personal y Bienestar Social
del Agente de Seguridad y Orden Público del Estado Táchira, las cuales son del
tenor siguiente:
CAPITULO XV
DE LAS PENSIONES Y JUBILACIONES
"Artículo
26°: El personal en servicio activo a que se refiere el artículo 2° de la
presente Ley, que haya alcanzado la edad de 45 años, tendrá derecho a una
Jubilación de acuerdo a la siguiente escala a partir de:
20 años de
servicio: 65% de su
salario
21 años de
servicio: 68% de su
salario
22 años de
servicio: 71% de su
salario
23 años de
servicio: 74% de su
salario
24 años de
servicio: 78% de su
salario
25 años de
servicio: 80% de su
salario
26 años de
servicio: 84% de su
salario
27 años de
servicio: 88% de su
salario
28 años de
servicio: 93% de su
salario
29 años de
servicio: 96% de su
salario
30 años de
servicio: 100% de su
salario
Parágrafo
Primero: El Personal en servicio activo que haya alcanzado una edad de 50 años
tendrá derecho a jubilarse de manera preferencial a partir de 15 años de
servicio de acuerdo a la siguiente tabla:
15-16 años de
servicio 60% de su salario
17-18 años de
servicio 62% de su salario
19 años de
servicio 64% de su
salario
Parágrafo
Segundo: El personal jubilado tendrá derecho a ajuste homologación de su
pensión de jubilación, en las condiciones que establece la Legislación Laboral
vigente, la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de
los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los
Estados y Municipios.
Parágrafo
Tercero: El personal jubilado gozará de la asistencia a la salud (servicio
médico y odontológico) en las mismas condiciones que el Personal activo."
"Artículo
27°: El personal en servicio activo a que se refiere el artículo 2° de la
presente Ley que a consecuencia de actos de servicio, le sobrevenga invalidez total
y permanente, o incapacitación parcial para el trabajo recibirá por parte del
Ejecutivo una pensión en los términos establecidos en la Ley Orgánica del
Trabajo."
DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES
"Artículo
28°: Los Beneficiarios del Personal Activo según el artículo 3° de la presente
Ley, tendrán derecho a recibir una pensión por fallecimiento en servicio del
50% del salario del fallecido."
"Artículo
29°: Los beneficiarios por fallecimiento del Personal Jubilado y Pensionado
tendrán derecho a recibir una pensión de sobrevivientes equivalente al 50% del
salario, sin menoscabo de lo que en esta materia determine la Ley del
Trabajo."
"Artículo
30°: Perderán el derecho a Pensión de Sobreviviente:
a.- La Viuda o
el Viudo que contraigan nupcias o haga vida, públicamente establezca
concubinato o haga vida inmoral con notoriedad.
b.- Los
beneficiarios contra quienes se dicte sentencia Judicial por delitos que
conlleven pena de prisión o presidio."
"Artículo
31°: Tendrán derecho por partes iguales a la pensión de sobrevivientes los
hijos menores de edad no emancipados, los padres y el cónyuge o la cónyuge, el
concubino o la concubina del causante.
1.- Los hijos de
edad inferior a catorce (14) años en todo caso, o inferior a dieciocho (18)
años si cursaren estudios regulares, o de cualquier edad si se encuentran
totalmente incapacitados.
2.- El cónyuge
varón si fuere totalmente incapacitado o mayor de sesenta años de edad.
3.- El cónyuge
hembra cualquiere que sea su edad. Iguales derechos y obligaciones. Iguales derechos
tendrá la concubina del causante."
En fecha 27 de julio de 1995, se dio cuenta
ante la entonces Corte en Pleno, de la acción interpuesta y se acordó pasar el
escrito y sus anexos al Juzgado de Sustanciación.
En fecha 26 de septiembre de 1995, el Juzgado
de Sustanciación admitió la acción interpuesta en cuanto ha lugar en derecho.
Por tanto, se ordenó notificar al Presidente de la Asamblea Legislativa del
Estado Táchira y al Fiscal General de la República. Asimismo, se ordenó
emplazar a los interesados mediante Cartel.
El 12 de marzo de 1996, la abogada Lourdes
Margarita Contreras inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 21.263, consignó
documento poder por medio del cual la ciudadana Nancy Fiallo de Rodríguez, en
su carácter de Procuradora General del Estado Táchira, le confirió facultades
para continuar el procedimiento iniciado con motivo de dicha acción.
En fecha 18 de abril de 1996, el Juzgado de
Sustanciación acordó devolver el expediente a la entonces Corte en Pleno a los
fines de la continuación del procedimiento.
El 7 de mayo de 1996 se designó ponente al
Magistrado José Juvenal Salcedo Cárdenas y se fijó el quinto (5°) día de
Despacho para dar comienzo a la relación.
El 16 de mayo de 1996 comenzó la relación en
este juicio, fijándose el acto de informes para el primer día hábil una vez
transcurridos quince (15) días continuos a partir de dicha fecha.
El 4 de junio de 1996 oportunidad fijada para
que tuviera lugar el acto de informes, compareció únicamente la abogada Lourdes
Margarita Contreras, en su carácter de apoderada judicial de la Procuradora
General del Estado Táchira y consignó su correspondiente escrito, el cual se
agregó a los autos a los fines de continuar la relación.
El 18 de julio de 1996 se terminó la relación
en el presente juicio, y en la misma fecha se dijo "Vistos".
El 21 de marzo de 2000, mediante oficio N°
TPI-00-038, la Secretaría del Tribunal Supremo de Justicia en Pleno, remitió a
esta Sala Constitucional el expediente contentivo de la acción interpuesta.
Fundamentos de la Solicitud
Indicó la Procuradora
General del Estado Táchira que, el régimen de jubilaciones y pensiones, es
institución derivada del derecho social, consagrado en el artículo 94 de la
Constitución de 1961. Asimismo, que el artículo 122 eiusdem establece que la Ley proveerá la incorporación de los
empleados de la administración pública al sistema de seguridad social,
incluyendo dentro de los beneficios, la pensión y jubilación.
En tal sentido,
expresó que según el artículo 2 de la enmienda N° 2 de la Constitución de 1961,
"El beneficio de jubilación o de
pensión se regulará en una ley orgánica a la cual se someterán todos los
funcionarios o empleados públicos al servicio de la Administración Central o
Descentralizada de la República, de los Estados o de los Municipios. Sólo podrá
disfrutarse más de una jubilación o pensión en los casos que expresamente se
determine en dicha ley."
Con base en lo anterior, argumentó que todo lo
relacionado con los beneficios de pensión y jubilación de los funcionarios o
empleados públicos de la Administración Pública Nacional, se deberá regir por
una ley orgánica. En tal sentido, indicó que en la actualidad la "Ley del
Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados
de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los
Municipios", de fecha 10 de julio de 1986, publicada en la Gaceta Oficial
de la República N° 3.850 Extraordinario del 18 de julio de 1986, "dispone todo al respecto y aunque no
fue denominada expresamente como Ley Orgánica, si tiene tal carácter por
encontrarse situada dentro de las leyes orgánicas por denominación
constitucional de conformidad con su artículo 163 que establece 2 categorías de
Leyes Orgánicas".
Asimismo, alegó que el artículo 2 de la Ley del
Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o
Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los
Municipios, contempla dentro de su ámbito de aplicación, a "Los Estados y sus organismos Descentralizados", razón
por la cual, la Asamblea Legislativa del Estado Táchira no debió legislar en
materia de Pensiones y Jubilaciones, tal como lo hizo en la Ley parcialmente
impugnada.
Por otra parte,
expresó que "El artículo 117 de la
Constitución de la República señala: ´La Constitución y las Leyes definen las
atribuciones del Poder Público y a ellas debe sujetarse su ejercicio´. Esta
disposición constitucional consagra el principio de la legalidad y quiere decir
que todos los actos de los órganos del Poder Público deben estar acordes con el
Derecho y por tanto la Ley de Seguridad Personal y Bienestar Social del Agente
de Seguridad y Orden Público del Estado Táchira fue decretada contradiciendo
este principio constitucional."
En cuanto a las razones de nulidad de la ley parcialmente impugnada por
ilegalidad, indicó que la misma colide con la "Ley del Estatuto sobre el
Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la
Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios", ya
que "establece requisitos de
antigüedad que no conciden con los establecidos por la primera de las
mencionadas." En tal sentido, indicó que el artículo 26 de la ley
estatal, contraviene lo consagrado en los artículos 3 y 4 de la ley nacional.
De la Competencia
En el presente caso, se ha
ejercido un recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e
ilegalidad, contra la normativa contenida en los artículos 26, 27, 28, 29, 30 y
31 de la Ley de Seguridad Personal y Bienestar Social del Agente de Seguridad y
Orden Público del Estado Táchira, sancionada el 3 de noviembre de 1994 por la
Asamblea Legislativa (hoy Consejo Legislativo) de dicho Estado y publicada en
la Gaceta Oficial del Estado Táchira N° 278 Extraordinario, del 14 de diciembre
de 1994.
En tal sentido, observa esta
Sala que, durante la vigencia de la Constitución de 1961, correspondía a la
Sala Plena de la entonces Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo
establecido en los artículos 215, ordinal 4º y 216 eiusdem, en concordancia con lo previsto en los artículos 42,
ordinal 3º, 43 y 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la
competencia para declarar la nulidad total o parcial de las constituciones o
leyes estadales y demás actos generales de los cuerpos deliberantes de los
Estados que colidieren con la Constitución.
Ahora bien, a raíz de la entrada en vigencia de
la Constitución de 1999, se observa que tal competencia atribuida anteriormente
a la Sala Plena se encuentra actualmente asignada a esta Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia según lo dispuesto en el numeral 2 del
artículo 336 de la Carta Magna, el cual dispone que es atribución de la Sala
Constitucional, “Declarar la nulidad
total o parcial de las Constituciones y leyes estadales, de las
ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes de los Estados
y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución y
que colidan con ella.” (subrayado de la Sala).
En razón a lo anterior, esta Sala observa que
en el caso planteado, la ciudadana Procuradora General del Estado Táchira
interpuso recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad
en contra de la normativa contenida en los artículos 26, 27, 28, 29, 30 y 31 de
la Ley de Seguridad Personal y Bienestar Social del Agente de Seguridad y Orden
Público del Estado Táchira, dictada por la Asamblea Legislativa (hoy Consejo
Legislativo) de dicho Estado.
En consecuencia, visto que de conformidad con
lo establecido en la norma contenida en el numeral 2 del artículo 336 de la
Constitución de 1999, corresponde a la Sala Constitucional declarar la nulidad
de las leyes estadales impugnadas por razones de inconstitucionalidad, esta
Sala asume la competencia para decidir la acción de nulidad que cursa en autos.
Así se decide.
Motivación para Decidir
Corresponde a esta Sala pronunciarse sobre la acción de nulidad por
razones de inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesta en contra de la normativa
contenida en los artículos 26, 27, 28, 29, 30 y 31 de la "Ley de Seguridad
Personal y Bienestar Social del Agente de Seguridad y Orden Público del Estado
Táchira", y a tal efecto observa:
Según la Procuradora General del Estado Táchira, la Asamblea Legislativa
del referido Estado al promulgar la ley parcialmente impugnada, legisló sobre
materias que corresponden por mandato constitucional al Poder Legislativo
Nacional, tales como el régimen de pensiones y jubilaciones. En tal sentido,
indicó que sobre dichos aspectos, ya el Congreso de la República (hoy Asamblea
Nacional) ha legislado, es así como dentro del referido ámbito de sus
competencias, sancionó y promulgó la "Ley del Estatuto sobre el Régimen de
Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración
Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios", a los Estados y sus
organismos descentralizados.
Por otra parte, afirmó que la norma contenida en el artículo 23 de la
ley parcialmente impugnada, colide con los artículos 3 y 4 de la ley nacional
antes identificada, ya que consagra requisitos de antigüedad que no coinciden
con los establecidos en la "Ley del Estatuto sobre el Régimen de
Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración
Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios".
Ahora bien, observa esta
Sala que en el sistema constitucional venezolano, las funciones públicas están
distribuidas entre diversas autoridades, cada una de ellas con una función
propia y especial que está llamada a cumplir dentro de los límites que la
Constitución y las leyes les señalan o confieren. De allí que, las normas
contenidas en los artículos 117 y 118 de la Constitución de 1961, disponían lo
siguiente:
“Artículo 117.- La Constitución y las leyes definen las atribuciones del Poder Público, y a ellas debe sujetarse su ejercicio”.
"Artículo 118.- Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado”.
Dichos preceptos, se
encuentran consagrados en la normativa contenida en los artículos 136 y 137 de
la Constitución vigente, en los términos que a continuación se transcriben:
"Artículo 136. El Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.
Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaborarán entre sí en la realización de los fines del Estado”.
"Artículo 137. Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen”.
Con base a lo anterior se
observa que, además de exigir la competencia del órgano y del funcionario que
dicte el acto, la Constitución y las leyes exigen que el mismo se produzca
conforme a unas formas determinadas o de acuerdo a un proceso específico, en
aras de proteger las finalidades propuestas por el Constituyente o el
legislador y garantizar los derechos del ciudadano. En consecuencia, la función
pública en modo alguno puede ser ejercida de manera arbitraria, sino que está
limitada por la Constitución y las leyes, ocasionando su incumplimiento la
nulidad del acto.
En efecto, la incompetencia es uno de los vicios que afectan la validez
de los actos emanados del Poder Público, por cuyo motivo la función pública
debe desplegarse dentro de los límites o prescripciones, formas y
procedimientos señalados en la Constitución y en las leyes y en la oportunidad
y para los fines previstos en las mismas.
Con base en lo anterior, esta Sala pasa a revisar las atribuciones y competencias que corresponden al Poder Estadal, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 162 y 164 de la Constitución de 1999, los cuales son del siguiente tenor:
"Artículo 162. El Poder Legislativo se ejercerá en cada Estado por un Consejo Legislativo conformado por un número no mayor de quince ni menor de siete integrantes, quienes proporcionalmente representarán a la población del Estado y de los Municipios. El Consejo Legislativo tendrá las atribuciones siguientes:
1. Legislar sobre las materias de la competencia estadal.
2. Sancionar la Ley de Presupuesto del Estado.
3. Las demás que establezcan esta Constitución y la ley.
Los requisitos para ser integrante del Consejo Legislativo, la obligación de rendición anual de cuentas y la inmunidad en su jurisdicción territorial, se regirán por las normas que esta Constitución establece para los diputados y diputadas a la Asamblea Nacional, en cuanto les sean aplicables. Los legisladores o legisladoras estadales serán elegidos o elegidas por un período de cuatro años, pudiendo ser reelegidos o reelegidas por dos períodos consecutivos como máximo. La ley nacional regulará el régimen de la organización y el funcionamiento del Consejo Legislativo."
"Artículo 164. Es de la competencia exclusiva de los Estados:
1. Dictar su Constitución para organizar los poderes públicos, de conformidad con lo dispuesto en esta Constitución.
2. La organización de sus Municipios y demás entidades locales y su división politicoterritorial, conforme a esta Constitución y a la ley.
3. La administración de sus bienes y la inversión y administración de sus recursos, incluso de los provenientes de transferencias, subvenciones o asignaciones especiales del Poder Nacional, así como de aquellos que se les asignen como participación en los tributos nacionales.
4. La organización, recaudación, control y administración de los ramos tributarios propios, según las disposiciones de las leyes nacionales y estadales.
5. El régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y ostrales y la administración de las tierras baldías en su jurisdicción, de conformidad con la ley.
6. La organización de la policía y la determinación de las ramas de este servicio atribuidas a la competencia municipal, conforme a la legislación nacional aplicable.
7. La creación, organización, recaudación, control y administración de los ramos de papel sellado, timbres y estampillas.
8. La creación, régimen y organización de los servicios públicos estadales.
9. La ejecución, conservación, administración y aprovechamiento de las vías terrestres estadales.
10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional.
11. Todo lo que no corresponda, de conformidad con esta Constitución, a la competencia nacional o municipal."
Tal como lo dispone la norma contenida en el
artículo 162 numeral 1, antes transcrita, dentro de las atribuciones que posee
el Consejo Legislativo está la de legislar sobre las materias de la competencia
estadal, las cuales, a su vez, se encuentran expresamente establecidas en el
citado artículo 164.
Ahora bien, en la enumeración de las normas
previstas en el referido artículo, no está la relativa a la materia de
jubilaciones y pensiones de los empleados públicos pertenecientes a los
Estados, ni tampoco puede entenderse que forma parte de la competencia
residual, por cuanto, la misma ha sido atribuida al Poder Nacional. De tal
manera que dentro de las competencias sobre las cuales puede legislar el
Consejo Legislativo no se encuentra la de previsión y seguridad social.
Durante la vigencia de la Constitución de 1961, correspondía al Poder
Nacional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136, ordinal 24°, "la legislación reglamentaria de las
garantías que otorga esta Constitución; la legislación civil, mercantil, penal,
penitenciaria y de procedimientos; la de elecciones; la de expropiación por
causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la de propiedad
intelectual, artística, e industrial; la legislación agraria; la de inmigración
y colonización; la de turismo; la del trabajo, previsión y seguridad
sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y registro
público; la de bancos y demás instituciones de crédito; la de loterías,
hipódromos y apuestas en general y la relativa a todas las materias de la
competencia nacional;" (subrayado de la Sala).
Asimismo, se desprendía de la norma contenida en el
artículo 2 de la Enmienda N° 2 de la Constitución de 1961, la intención del
Constituyente de unificar en una ley orgánica, el régimen de jubilaciones y
pensiones de los funcionarios y empleados de la Administración Pública
Nacional, Estadal y Municipal. Dicha norma era del tenor siguiente:
"Artículo 2. El beneficio de jubilación o pensión se regulará en una ley orgánica a la cual se someterán todos los funcionarios o empleados públicos al servicio de la Administración Central o Descentralizada de la República, de los Estados o de los Municipios. Sólo podrá disfrutarse más de una jubilación o pensión en los casos que expresamente se determine en dicha ley."
Planteado lo anterior, observa esta Sala que, no obstante la entrada en
vigencia de la Constitución de 1999, el régimen competencial en lo que respecta
a la legislación del trabajo, previsión y seguridad social, se mantiene en
términos similares, en los numerales 22 y 32 del artículo 156 de la
Constitución vigente, los cuales son del tenor siguiente:
“Artículo 156. Es
de la competencia del Poder Público Nacional:
(omissis)
22. El régimen y organización del sistema de
seguridad social.
(omissis)
32. La legislación en materia de derechos,
deberes y garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria,
de procedimientos y de derecho internacional privado; la de elecciones; la de
expropiación por causa de utilidad pública o social; la de crédito público; la
de propiedad intelectual, artística e industrial; la del patrimonio cultural y
arqueológico; la agraria; la de inmigración y poblamiento; la de pueblos
indígenas y territorios ocupados por ellos; la del trabajo, previsión y
seguridad sociales; la de sanidad animal y vegetal; la de notarías y
registro público; la de bancos y la de seguros; la de loterías, hipódromos y
apuestas en general; la de organización y funcionamiento de los órganos del
Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones nacionales del Estado; y
la relativa a todas las materias de la competencia nacional." (subrayado
de la Sala).
De acuerdo con la anterior disposición
constitucional, a la Asamblea Nacional en representación del Poder Nacional, le
corresponde la potestad de legislar en materia de previsión y seguridad social,
incluyendo dentro de tal potestad, el régimen de jubilación y pensión del
funcionario público.
En tal sentido, las jubilaciones y pensiones de
los funcionarios y empleados públicos, sean estos funcionarios de carrera o de
elección, pertenecientes en su distribución vertical al Poder Nacional, Estadal
o Municipal o bien en su distribución horizontal, al Poder Ejecutivo,
Legislativo, Judicial, Ciudadano o Electoral, forman parte de los sistemas de
previsión y seguridad social, materia ésta sobre la cual la Asamblea Nacional
tiene potestad de legislar por disposición expresa de los numerales 22 y 32 del
artículo 156 de la Constitución de 1999.
La anterior remisión a una ley nacional, se
desprende igualmente de la normativa contenida en los artículos 144 y 147
tercer aparte, de la Carta Magna vigente, normas las cuales consagran lo que
consagran lo que a continuación se transcribe:
"Artículo
144. La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante
normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los
funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y proveerá su
incorporación a la seguridad social.
La ley
determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios
públicos y funcionarias públicas para ejercer sus cargos." (subrayado de
la Sala).
“Artículo
147. Para la ocupación de cargos
públicos de carácter remunerado es necesario que sus respectivos emolumentos
estén previstos en el presupuesto correspondiente.
Las escalas de salarios en la Administración
Pública se establecerán reglamentariamente conforme a la ley.
La ley orgánica podrá establecer límites
razonables a los emolumentos que devenguen los funcionarios públicos y
funcionarias públicas municipales, estadales y nacionales.
La ley nacional
establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de
los funcionarios
públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales”.(subrayado
de la Sala).
De esta
manera, con las disposiciones que anteceden, se logra dar cumplimiento a la
intención del Constituyente de unificar el régimen de seguridad social,
jubilaciones y pensiones, no sólo de funcionarios y empleados de la
Administración Pública Nacional, sino de las demás personas públicas
territoriales, tales como los Estados y los Municipios.
Del análisis de las normas constitucionales antes transcritas, se evidencia que la intención del Constituyente -tanto en la Constitución de 1961, como en la Constitución vigente-, fue la de otorgar al Poder Legislativo Nacional, la potestad exclusiva de legislar sobre todos los aspectos relacionados con la materia laboral, de previsión y seguridad social, incluyendo dentro de éstos, los beneficios de la jubilación y la pensión de los funcionarios públicos.
En tal sentido, esta Sala observa que en el
caso de autos, se ha demandado la nulidad por inconstitucionalidad e ilegalidad
de la normativa contenida en los artículos 26, 27, 28, 29, 30 y 31 de la “Ley
de Seguridad Personal y Bienestar Social del Agente de Seguridad y Orden Público
del Estado Táchira", sancionada por la Asamblea Legislativa de dicho
Estado, cuyas normas regulan todo el régimen de jubilaciones y pensiones de los
agentes de policía al servicio del orden público del Estado Táchira en sus
distintas funciones y jerarquías.
Asimismo, se desprende del artículo 1° de la
Ley parcialmente impugnada, que el objeto de la misma es la consagración de un
sistema de seguridad y previsión social para los agentes de policía adscritos a
la Dirección de Seguridad y Orden Público del Estado Táchira. Dicha norma es
del siguiente tenor:
"Artículo
1°: La presente Ley establece un sistema de Seguridad Personal y Bienestar
Social para los agentes de Policía, adscritos a la dirección de Seguridad y
Orden Público del Estado Táchira, con la finalidad de mejorar sus condiciones
Socio-Económicas y estimular la protección del servicio en forma
eficiente." (subrayado de la Sala).
Del análisis de la norma anteriormente
transcrita, se evidencia que el órgano legislativo estadal dictó una Ley que
tiene como objeto la regulación de aspectos referentes a la materia de
previsión y seguridad social, cuya potestad exclusiva de legislar sobre dicha
materia corresponde de manera expresa al Poder Legislativo Nacional, tanto en
la Constitución de 1961 como en la de 1999, resultando en consecuencia, que la
entonces Asamblea Legislativa del Estado Táchira invadió el ámbito de
competencias del Poder Legislativo Nacional, incurriendo así en una evidente
usurpación de funciones, vicio que conlleva la nulidad absoluta de tal
actuación, tal como disponía la norma contenida en el artículo 119 de la
Constitución de 1961 y lo reitera el artículo 138 de la vigente Constitución,
que señala:
“Artículo 138.
Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos.”
Así las cosas, observa esta Sala que la
usurpación de funciones constituye un vicio grave que -en este caso- afecta la
totalidad de la ley estadal, por cuanto -como fuera constatado- la misma regula
un “Sistema de Seguridad Personal y Bienestar Social”, materia esta reservada
al Poder Nacional.
Por lo anterior, esta Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, en virtud de sus amplios poderes jurisdiccionales
para el control de la constitucionalidad de las actuaciones de los Poderes
Públicos, y como máximo protector de la Constitución, considera que es su deber
declarar la inconstitucionalidad del texto íntegro de la citada ley estadal y
en consecuencia, anularla en su totalidad. Así se decide.
Ahora bien, de acuerdo con lo previsto en los
artículos 119 y 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se
deben determinar los efectos en el tiempo de las decisiones anulatorias de las
normas.
Al respecto, esta Sala observa que, en el
presente caso, en el supuesto de fijarse los efectos del presente fallo hacia
el pasado, es decir, ex tunc, traería
como consecuencia, que algunos funcionarios públicos que ya hubiesen obtenido
el beneficio de jubilación o pensión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos
26 y 27 de la ley estadal impugnada, se verían en la obligación, en caso de no
cumplir con los requisitos previstos en la "Ley del Estatuto sobre el
Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la
Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios", de
reincorporarse como personal activo en el órgano de Policía como agente de
seguridad y del orden público al servicio del Estado Táchira, así como de
reintegrar los pagos obtenidos por concepto de jubilación. Asimismo, la
administración estadal por su parte, estaría en la obligación de reincorporar y
pagar los sueldos dejados de percibir por aquellos funcionarios que se
encuentren en la situación descrita anteriormente. Todo ello podría incidir
gravemente en la estructura de la administración de la policía estadal actual.
En tal sentido, esta Sala por razones de
seguridad jurídica, y en resguardo de los derechos de los beneficiados por la
ley estadal, fija los efectos de esta decisión a partir de la publicación de
este fallo por la Secretaría de esta Sala Constitucional, es decir, le otorga
efectos ex nunc.
De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 119 y 120 eiusdem, se
ordena la publicación de este fallo en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela y en la Gaceta Oficial del Estado Táchira.
Las declaratorias que anteceden no prejuzgan
sobre la responsabilidad en que pudieren estar incursos los legisladores
estadales al haber dictado una ley en flagrante usurpación de funciones del
Poder Legislativo Nacional y violando de esta manera el principio de reserva
legal nacional contenido en la Constitución. Así se decide.
Decisión
Con base en las consideraciones expuestas precedentemente, esta Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia, en
nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:
1.- Con Lugar la acción de nulidad por inconstitucionalidad e
ilegalidad interpuesta por la abogada Nancy
Fiallo de Rodríguez, en su condición de Procuradora General del Estado
Táchira, en contra de la "Ley de Seguridad Personal y Bienestar Social del
Agente de Seguridad y Orden Público del Estado Táchira", sancionada por la
Asamblea Legislativa del mencionado Estado el 3 de noviembre de 1994, y
publicada en Gaceta Oficial del Estado Táchira N° 278 Extraordinario, del 14 de
diciembre de 1994. En consecuencia, por las razones expuestas en este fallo,
queda anulado
el texto íntegro de la ley identificada anteriormente.
2.- Se fijan los efectos de esta sentencia con carácter ex nunc, a partir de la fecha de
publicación por la Secretaría de esta Sala Constitucional. En tal sentido, se
dejan a salvo los actos dictados con fundamento en esta Ley hasta la fecha
indicada.
3.- Conforme a lo dispuesto en los artículos 119 y 120 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordena publicar el
presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela,
con precisión en el sumario del siguiente título:
“Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia
en Sala Constitucional que anula la Ley
de Seguridad Personal y Bienestar Social del Agente de Seguridad y Orden
Publico del Estado Táchira, de fecha 3 de noviembre de 1994, publicada en
la Gaceta Oficial del Estado Táchira n° 278 Extraordinario, del 14 de diciembre
de 1994”.
4.- Igualmente publíquese el texto íntegro del presente fallo en la
Gaceta Oficial del Estado Táchira.
Publíquese,
regístrese y comuníquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada,
firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, en Caracas a los 27 días del mes de JULIO del año 2000. Años: 190° de la Independencia
y 141° de la Federación.
El Presidente,
Iván Rincón Urdaneta
El Vice-Presidente,
Jesús Eduardo Cabrera Romero
Magistrados,
Héctor Peña Torrelles
Ponente
José M. Delgado Ocando
Moisés
A. Troconis Villarreal
El
Secretario,
José Leonardo Requena Cabello
HPT/pbc
Exp. N°: 00-1456