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SALA
CONSTITUCIONAL
Magistrado Ponente: Iván Rincón Urdaneta
Mediante oficio No. 01/1970 del 16 de mayo de 2001, la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo, remitió a esta Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia el expediente contentivo de la acción de amparo
constitucional con medida cautelar innominada interpuesta por los abogados José
Araujo Parra y Manolo Domínguez Menda, inscritos en el Instituto de Previsión
Social del Abogado bajo los números. 7.802 y 10.620, respectivamente, actuando
en su carácter de representantes de C.A. SEGUROS CORPORATIVOS, inscrita
en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito
Federal y Estado Miranda el 14 de diciembre de 1990, bajo el n° 77, tomo
102-A-Sgdo, contra la providencia administrativa dictada por la
Superintendencia de Seguros, distinguida con el número 2.860 de 16 de diciembre
de 1999.
Tal remisión obedece a la consulta prevista en el artículo 35 de la
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de la
sentencia dictada el 26 de abril de 2001, por la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, que declaró homologado el desistimiento de la
acción de amparo constitucional interpuesta.
El 21 de mayo de 2001, se dio cuenta en Sala del
presente expediente y se designó ponente al Magistrado Pedro Luis Bracho. El 6
de marzo de 2002 se reasignó la ponencia al Magistrado Iván Rincón Urdaneta,
quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 22 de marzo de 2002, la Sala dictó auto para mejor proveer
ordenando a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo la remisión de la
totalidad de las actas que conforman el presente expediente.
El 26 de abril de 2002, se dio cuenta en Sala de los anexos remitidos
por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
I
ANTECEDENTES Y FUNDAMENTO DE LA ACCIÓN DE AMPARO
El 1 de febrero de 2000, los abogados José Araujo
Parra Y Manolo Domínguez Menda, en representación de C. A. Seguros
Corporativos, intentaron ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
acción de amparo constitucional contra la providencia administrativa número
2.860 de 16 de diciembre de 1999 que dictó la Superintendencia de Seguros.
La parte actora fundamentó su acción de amparo
constitucional en los artículos 27 y 49, numeral 8 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela; en el inciso 1º del artículo 8 de la Ley
Aprobatoria de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San
José; y en los artículos 1, 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, denunciando la infracción del derecho al debido
proceso, a la defensa, a ser juzgado por el juez natural, a ser juzgado por
faltas y sanciones predeterminadas en la ley; a no ser juzgado dos veces por
los mismos hechos y a ser juzgado por autoridad competente, infracciones éstas
que se habrían producido cuando la Superintendencia de Seguros, mediante
Providencia Administrativa Nº 2860 de
16 de diciembre de 1999, notificada a los accionantes el 28 de diciembre del
mismo mes y año, por oficio Nº 12182, ordenó la apertura de un procedimiento
administrativo contra C.A. Seguros Corporativos (Segucorp), tendiente a
determinar la procedencia de la revocatoria del acto administrativo por el cual
se autorizó a dicha empresa para operar, “en virtud de que dicha empresa
presuntamente ha cesado en el ejercicio de su objeto fundamental, condición de
validez y vigencia del acto autorizatorio conforme al artículo 42, literal ‘b’
de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros”.
La parte actora indicó que la Providencia
Administrativa contra la cual accionan es violatoria de los derechos
constitucionales señalados como conculcados en razón de que, en su criterio, no
es la Superintendencia de Seguros la autoridad competente para ordenar la
instrucción de un procedimiento de revocatoria de autorización para operar de
una compañía de seguros, por haber cesado en el ejercicio de su objeto
fundamental, puesto que tal competencia corresponde, a su decir, por
disposición del artículo 123 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, al
Ejecutivo Nacional, es decir, al hoy Ministerio de Finanzas, que la citada ley
distingue de la nombrada Superintendencia en sus artículos 2, 56, 170 y 131, y
no habiendo ordenado el Ejecutivo Nacional, ni comisionado ni delegado tal
competencia en la Superintendencia de Seguros, ésta es incompetente para
ordenar la instrucción del referido procedimiento.
Señalaron los accionantes que la cesación de una empresa de seguros en
sus operaciones, está sancionada en el literal b del artículo 123 de la Ley de
Empresas de Seguros y Reaseguros, y que tal disposición otorga la competencia
para aplicar tal sanción al Ejecutivo Nacional y no a la Superintendencia de
Seguros, cuya competencia para instruir procedimientos está establecida en el
artículo 178 eiusdem, que no se refiere al supuesto previsto en
el literal b del artículo 42 de la citada Ley.
La parte actora indicó que la supuesta infracción imputada a la
empresa C. A. Seguros Corporativos, por la Superintendencia de Seguros, no está
predeterminada como tal por la ley ni por acto normativo alguno emanado de
dicha Superintendencia, y que, por el contrario, la citada ley, cuyo objeto es
regular la actividad aseguradora, regula las fianzas, como actividad propia de las
empresas de seguros, por lo que desde 1969, estando en vigencia la ley especial
de seguros hoy derogada, se dictaron reglamentos que, en criterio de los accionantes, califican las fianzas como
operaciones de seguros, por lo que durante más de treinta años las empresas de
seguros afianzan, habiéndose muchas de ellas, como Veneamericana, Banvalor,
Segufianza, Fenix (hoy Pirámide), Universal, La Internacional, La Regional y
Segucorp, dedicado preferentemente a ello, autorizadas por la Ley de Empresas
de Seguros y Reaseguros, en su artículo 114, y por el artículo 99 de su
Reglamento, que señala que la capacidad de suscripción de las empresas de
seguros para cada ramo o categoría de seguro será fijada libremente por las
mismas.
Así mismo, expusieron los accionantes
que la cesación de operaciones a que se refiere el artículo 123 de la citada
Ley de Empresas de Seguros es la cesación total de operaciones, lo cual no ha
ocurrido en el caso de C. A. Seguros Corporativos, como consta en la misma
Providencia Administrativa contra la cual accionan, y que la citada ley no
prevé como infracción el que las operaciones de fianzas de una compañía de
seguros predominen sobre otras operaciones, por lo cual se viola también el
principio “nullum delictum nulla poena sine lege”.
La parte actora denunció que la Providencia
Administrativa señalada como acto agraviante infringe el derecho de C. A.
Seguros Corporativos, a ser juzgado por su juez natural, como consecuencia de
la incompetencia alegada de la Superintendencia de Seguros para dictar tal
Providencia, puesto que es requisito para el goce de ese derecho, que el juez
haya sido establecido con anterioridad, y la ley no establece la posibilidad de
que la Superintendencia de Seguros sustituya al Ministerio de Finanzas en la facultad
de abrir, instruir y decidir procesos a los fines de establecer la procedencia
o improcedencia de dicha revocatoria.
La parte actora planteó, que la Providencia Administrativa contra la
cual accionan constituye una amenaza de violación al principio de que nadie
puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos, puesto que la presunta
agraviante procesó y multó la supuesta infracción de SEGUCORP con base en el
artículo 42, literal b de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, tal como
consta de Providencia Nro. 2065 de 20 de septiembre de 1999 que acompañan, en la que se evidencia que la supuesta
infracción al citado artículo 42, literal b se sustentó en el hecho de que
Segucorp tiene más ingresos por primas de fianzas que por primas de otras operaciones
de seguros, que es la misma base de la Providencia contra la que se acciona,
mediante la cual se ordena la apertura de un procedimiento tendiente a revocar
la autorización de operar de Segucorp.
Igualmente señalaron que el procedimiento revocatorio abierto conforme
a la Providencia Administrativa accionada, vulnera “el Derecho Fundamental a
recurrir”, en razón de que Segucorp, el 17 de noviembre de 1999, interpuso
recurso jerárquico ante el Ministro de Finanzas contra la referida Providencia
Administrativa de la Superintendencia de Seguros Nº 2065 de 20 de septiembre de
1999, que multó a Segucorp por la supuesta infracción del literal b del
artículo 42 de la Ley de Empresas de Seguros,
que es la misma supuesta infracción “en que se basa el propósito
revocatorio de la Querellada” en la Providencia contra la cual se acciona,
Recurso Jerárquico que “no está decidido”, y con base a un acto
recurrido, a su decir, habría la Superintendencia, actuado fuera de lo que éste
ordenó e impuso. Por ello, afirmó la
accionante se le ha violado el derecho a la presunción de inocencia hasta
prueba en contrario, a ser oído en cualquier clase de proceso, a oportuna y
adecuada respuesta, a la seguridad jurídica, a conocer las resoluciones
definitivas de la Administración Pública sobre los asuntos en que cada persona
está directamente interesada, a la defensa en todo estado o grado del proceso o
investigación, al acceso a los órganos de administración de justicia y a
obtener la respectiva decisión.
Finalmente la parte actora solicitó que se ordene a la
Superintendencia de Seguros abstenerse de continuar el procedimiento abierto
mediante la Providencia Administrativa Nº 2.860 de 16 de diciembre de 1999,
contra la cual se acciona, hasta que el Ministerio de Finanzas decida el
recurso jerárquico interpuesto por los hoy accionantes y se decida el recurso
de queja interpuesto contra la Superintendencia de Seguros, cuya copia anexa, y
se evacúe una consulta sobre las operaciones de seguros que la accionante hizo
al señalado Ministro y cuya copia acompaña.
Asimismo pidió le fuera acordada medida cautelar innominada con
fundamento en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil y 49,
numeral 8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, mediante
la cual se ordene a la Superintendencia de Seguros “que se abstenga de
innovar la situación jurídica actual de Seguros Corporativos C.A., mientras
dure este proceso de amparo”; que se suspendan los efectos de la
Providencia Administrativa accionada; y que se ordene remitir el expediente
correspondiente al procedimiento revocatorio de la autorización al Ministro de
Finanzas.
Al exponer argumentos relativos al periculum in damni
que aducen para fundamentar su solicitud de la medida cautelar innominada,
señalaron que por acto Nº 287 de 17 de febrero de 1999, que acompañan, la
presunta agraviante negó un recurso de reconsideración que había sido
interpuesto contra otra Providencia Administrativa basada en los mismos hechos,
pero otorgó un plazo a Segucorp, para que el ingreso por primas de fianzas no
supere al de otras operaciones, que finalizaría el 31 de diciembre de 2000.
Por último solicitaron notificar de la acción de amparo al Procurador
General de la República, al Fiscal General de la República y al Consejo Moral
Republicano en la persona de su Presidente.
E 14 de marzo de 2000, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo declaró inadmisible la acción de amparo que se intentó.
El 3 de mayo de 2000, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia recibió, para la consulta prevista en el artículo 35 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, expediente
contentivo de sentencia dictada el 14 de marzo de 2000, por la Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo.
El 27 de octubre de 2000 mediante sentencia número 1282 la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia revocó la sentencia dictada por
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el 14 de marzo de 2000,
mediante la cual declaró inadmisible la acción de amparo intentada y ordenó a
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que se pronunciara
nuevamente sobre la admisibilidad de la acción.
El 14 de diciembre de 2000, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo admitió la presente acción de amparo constitucional y ordenó las
notificaciones de ley.
El 31 de enero de 2001, el
abogado José Araujo Parra desistió del procedimiento de amparo en nombre de su
representada C.A. Seguros Corporativos.
El 26 de abril de 2001, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo homologó el desistimiento presentado por la parte actora y
declaró extinguido el procedimiento.
El 16 de mayo de 2001, las presentes actuaciones fueron remitidas a la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a los fines de la consulta
de ley.
El 22 de marzo de 2002, mediante auto número 533, la Sala
Constitucional dictó auto ordenando a la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo la remisión de las actas que conforman el presente expediente.
El 22 de abril de 2002, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo remitió las actuaciones requeridas por la Sala, las cuales
fueron recibidas el 26 de abril de 2002.
II
DE LA SENTENCIA CONSULTADA
El 14 de diciembre de 2000, la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo se declaró competente para conocer el amparo, dictó auto de
admisión en la presente acción, ordenando la notificación de las partes, para
la celebración de la audiencia constitucional y declaró improcedente la medida
cautelar solicitada.
El 31 de enero de 2001, mediante diligencia, el representante de la
accionante desistió por órdenes de su representada del procedimiento de amparo
y solicitó la homologación del mismo.
El 26 de abril de 2001, el a quo, dictó sentencia
definitiva, donde declaró homologado el desistimiento.
El a quo en la oportunidad de dictar sentencia
definitiva señaló que en las actas del expediente se evidencia, el escrito de
desistimiento suscrito por el representante de la accionante. Señaló así, que
de la lectura del instrumento poder se destaca la facultad expresa para
desistir otorgada al representante de la accionante, y que la violación
denunciada no afectaba el orden público ni las buenas costumbres, por lo cual,
declaró homologado el desistimiento.
III
Debe previamente esta Sala determinar su competencia para conocer de
la presente consulta y, para ello, observa:
Conforme con lo señalado por la Sala Constitucional en su decisión del
20 de enero de 2000 (caso: Domingo Ramírez Monja), le corresponde conocer todas
las sentencias que resuelvan acciones de amparo constitucional dictadas por los
Juzgados Superiores de la República (con excepción de los Tribunales Superiores
con competencia en lo contencioso administrativo), Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo y las Cortes de Apelaciones en lo Penal, cuando conozcan como
Tribunales de Primera Instancia.
En el caso de autos, se sometió al conocimiento de la Sala la consulta
de una decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
que conoció en primera instancia de una acción de amparo constitucional incoada
contra la providencia administrativa dictada por la Superintendencia de
Seguros, distinguida con el número 2.860 de 16 de diciembre de 1999, motivo por
el cual, esta Sala, congruente con el fallo reseñado ut supra, se
declara competente para resolver la presente consulta, y así se decide.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Una vez analizadas las actas que conforman el
presente expediente, esta Sala Constitucional, pasa a decidir, y a tal efecto,
observa:
La presente acción de amparo fue interpuesta contra la providencia
administrativa dictada por la Superintendencia de Seguros, distinguida con el
número 2.860 de 16 de diciembre de 1999, con fundamento en los artículos 27 y
49, numeral 8 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; en
el inciso 1º del artículo 8 de la Ley Aprobatoria de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, Pacto de San José; y en los artículos 1, 2 y 5 de la
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, denunciando
la infracción del derecho al debido proceso, a la defensa, a ser juzgado por el
juez natural, a ser juzgado por faltas y sanciones predeterminadas en la ley; a
no ser juzgado dos veces por los mismos hechos y a ser juzgado por autoridad
competente. Con posterioridad, el representante de la accionante, con facultad
expresa para ello, desistió del presente procedimiento.
El a quo en la oportunidad de dictar sentencia
definitiva, declaró homologado el desistimiento, debido a que el representante
de la accionante ostentaba la facultad expresa para ello y en la acción se
denunciaban violaciones que no afectaban el orden público, ni las buenas
costumbres.
Observa esta Sala que, tal como lo señaló el a quo, el artículo 25 de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales señala que quedan excluidas del procedimiento
constitucional de amparo todas las
formas de arreglo entre las partes, sin perjuicio de que el agraviado pueda en
cualquier estado y grado de la causa desistir de la acción interpuesta, salvo
que se trate de un derecho de eminente orden público o que pueda afectar las
buenas costumbres.
Respecto al desistimiento de
la acción y del procedimiento en el amparo, la Sala estableció en su sentencia
número 2269, del 26 de septiembre de 2002, caso: Magali Cannizzaro, que:
“la norma contenida en el artículo 25 de
la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales se
refiere exclusivamente al desistimiento de la acción, el cual, es distinto del
desistimiento del procedimiento pretendido por la accionante. De acuerdo con su
objeto y sus efectos, el desistimiento del procedimiento difiere del
desistimiento de la acción, en que el primero implica la extinción del proceso,
pero no de la pretensión, por lo que, la acción puede ser propuesta de nuevo;
mientras que el segundo, comporta el abandono de la pretensión misma y, en
consecuencia, ésta no puede ser demandada en futuros procesos debido al efecto
de res judicata que recae sobre la homologación del desistimiento de la
pretensión. Por consiguiente, en materia de amparo constitucional la
disponibilidad del proceso por las partes sólo se admite en los casos en que el
solicitante desista de la acción interpuesta, siempre que en los hechos
presuntamente constitutivos de lesión constitucional, no involucren el orden
público y las buenas costumbres, por lo que no es dable al accionante limitarse
a desistir del procedimiento pues la homologación de este acto unilateral de
autocomposición procesal resultaría contrario a lo previsto en el citado
artículo 25 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales”.
Visto
que la accionante desistió a través de su abogado, expresamente facultado para
ello, del procedimiento incoado y no de la acción, se concluye
que la decisión dictada por el a quo no se encuentra ajustada a
derecho ya que la primera instancia constitucional mal podía homologar el
desistimiento del procedimiento en virtud de que el desistimiento en amparo tal
y como se señaló sólo es posible con relación a la acción y no del
procedimiento. Así se decide.
Ahora bien, la Sala observa que en el escrito mediante el cual el
representante de la accionante desistió del procedimiento (folio 237) se señaló
que “...la Resolución emanada de la Superintendencia de Seguros, y que fuere
objeto del presente Recurso (sic) de Amparo Constitucional, fue revocada por el
Ministro de Finanzas, que conoció del recurso jerárquico incoado en contra de
la mencionada resolución”. A este respecto, el numeral 1 del artículo 6 de
la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales dispone:
“No se admitirá la acción de amparo:
1)
Cuando hayan cesado la violación o amenaza de algún
derecho o garantía constitucionales, que hubiesen podido causarla”.
En concordancia con la norma transcrita, es evidente que en el
presente caso opera la causal de inadmisibilidad a que se hizo referencia y por
ende la presente acción devino sobrevenidamente en inadmisible. Así se declara.
Por las razones anteriormente expuestas, este Tribunal Supremo de
Justicia, en Sala Constitucional, administrando Justicia en nombre de la
República por autoridad de la Ley, REVOCA la sentencia dictada el 26 de
abril de 2001, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante
la cual se declaró homologado el desistimiento en la acción de amparo, y
declara INADMISIBLE la acción ejercida por los abogados José Araujo
Parra y Manolo Domínguez Menda, actuando en su carácter de representantes de C.A.
SEGUROS CORPORATIVOS, contra la providencia administrativa dictada por la
Superintendencia de Seguros, distinguida con el número 2.860 de 16 de diciembre
de 1999.
Publíquese, regístrese y remítase el expediente a la Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Sesiones de
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Caracas, a los 04
días del mes de junio de dos mil cuatro. Años: 194º de la Independencia y 145º
de la Federación.
El Presidente-Ponente,
El Vicepresidente,
Jesús
Eduardo Cabrera Romero
Magistrado
Antonio
José García García Magistrado
Magistrado
El Secretario,
José
Leonardo Requena Cabello
Exp.
01-1015
IRU/